Нормативные правовые акты

Нормативный правовой акт сохранил ведущее значение среди всех источ­ников права, однако его характер существенно изменился.

6.3.1 Субъекты законодательной власти и виды нормативных правовых

актов

С февраля по октябрь 1917 г.

Во-первых, в оборот вводятся новые виды нормативных правовых актов - резолюции, приказы и соглашения Советов, декларации и постановления Вре­менного правительства.

Во-вторых, произошло раздробление законодательной власти между не­сколькими субъектами.

В 1917 г. формально законодательной властью обладало Временное пра­вительство. С одной стороны, оно в известной мере было правопреемником парламента, с другой - оно получило официальный статус благодаря акту отре­чения Михаила Романова.

Временное правительство издавало декларации и постановления.

Последняя форма была наиболее распространенной. Так, постановления­ми были оформлены решения правительства об усилении наказаний за антиво­енные преступления на фронте, о введении смертной казни на фронте и об уч­реждении военно-революционных судов, а также о провозглашении России республикой.

Кроме того, законодательный характер имеют многие акты Временного правительства, отменяющие старые законы (о сословных привилегиях, о кара­тельном аппарате и др.).

Одновременно с актами Временного правительства значительный вес в практике имели и акты Советов. Но каждый Совет представлял собой обособ­ленную организацию города или района. Поэтому постановления и распоряже­ния Советов обычно не касались вопросов общего характера, т.е. не были зако­нами ни по форме, ни по содержанию. Иногда Советами предпринимались по­пытки урегулировать важные вопросы. Однако зачастую масштаб проблем, от­

раженных в акте, не соответствовал полномочиям его автора. Например, резо­люция «о необходимости передачи власти Советам рабочих, солдатских и кре­стьянских депутатов» была принята Советом рабочих депутатов городского района Москвы, «о роспуске Государственной Думы и Государственного Сове­та» - грозненским Советом рабочих, солдатских и казачьих депутатов.

Двойственный по содержанию и по форме характер законодательства был ликвидирован после революции в октябре 1917 г.

Наиболее распространенными видами нормативных правовых актов в пе­риод становления советского права были декреты, постановления, декларации, инструкции, наказы, резолюции, обращения съездов, советов, наркоматов и т.п. Множественность и разнородность нормативных правовых актов связана преж­де всего с дроблением законодательной власти между многими субъектами - ВЦИК, СНК, наркоматами и местными Советами.

Акты судьбоносного характера, вполне соответствовавшие понятию зако­на, принимались не только непосредственной законодательной властью - Съез­дом Советов, но и исполнительно-распорядительными органами.

Акты «О праве отзыва делегатов», «Об уничтожении сословий и граждан­ских чинов», «О праве убежища», «О приобретении прав российского граждан­ства» и другие утверждены Всероссийским Центральным Исполнительным ко­митетом, хотя внешне наименование «исполнительный» комитет не предпола­гает наличие полномочий законодательного характера.

Декреты «О печати», «О суде», «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» изданы Советом Народных комиссаров - правительством го­сударства. Руководящие начала по уголовному праву РСФСР - фактический уголовный кодекс - утвержден постановлением наркомата юстиции.

Это свидетельствует об отсутствии четкой градации актов по юридиче­ской силе.

Законодатель допускал и возможность отступления от предписаний нор­

мативных правовых актов. Так, 8 ноября 1918 г. Всероссийским Чрезвычайным Съездом Советов Рабочих и Крестьянских Депутатов было принято постанов­ление «О точном соблюдении законов». Однако содержание постановления не соответствует наименованию акта. В нем разрешены «меры, отступающие от законов» РСФСР и «выходящие за их пределы». Несмотря на то, что действия, нарушающие закон, должны сопровождаться некоторыми формальностями, причина нарушения в акте изложена очень широко: отступления от закона мо­гут быть вызваны экстренными условиями гражданской войны и борьбы с контрреволюцией.

Велико было и влияние актов местных Советов. Как признают исследова­тели, необходимость восполнять своими нормативными актами пробелы в зако­нодательстве нередко понималась местными Советами как право законодатель­ствовать и устанавливать свою, «местную» законность, не считаясь подчас с декретами центральной Советской власти.

Такая раздробленность влекла за собой сепаратизм, отсутствие строгой иерархии нормативных правовых актов и как следствие - противоречивость со­держания.

Еще одна черта законодательства переходного периода - это отсутствие связи между наименованием и содержанием акта.

В дореволюционном праве установились определенные закономерности. Важнейшие реформы обнародовались манифестами. Об организации, структуре и порядке работы отдельных институтов говорилось в регламентах. Акты, по­священные отдельным сферам управления или правовым отраслям, обычно именовались уставами и уложениями и т.п.

В советском праве первых лет наиболее часто используемой формой нор­мативного правового акта был декрет. Но это название прилагалось как к осно­вополагающим актам, например, декреты о земле, о суде и др., так и к разовым, например, декрет о неделе ребенка. Инструкция могла и определять порядок

деятельности отдельного учреждения, и вносить коррективы в государственный строй, например, инструкция Наркомата внутренних дел «О правах и обязанно­стях Советов».

Общая характеристика содержательной стороны актов переходного пе­риода позволяет отметить такие черты, как декларативность, большое количест­во норм - лозунгов. Так, Руководящими началами по уголовному праву РСФСР 1919 г. объявлено, что лишь окончательно сломив сопротивление буржуазных и промежуточных классов и осуществив коммунистический строй, пролетариат уничтожит и государство, как организацию насилия, и право, как функцию го­сударства.

Еще одна характерная черта содержания советского права - нетерпимость к оппозиции, прямая зависимость нормативного правового акта от партийных постановлений: «С первых дней своего существования советское право было активным орудием проведения в жизнь политики Коммунистической партии и пролетарского государства»^[36].

6.3.2 Конституционное законодательство

Манифест Об отречении Государя Императора Николая II от пре­стола Российского и о сложении с себя верховной власти 2 марта 1917 ск­важный юридический документ, посредством которого было объявлено об отка­зе Николая II и его семьи от престола в пользу его брата Михаила.

Такого рода акт впервые появился в общественной жизни и в юридиче­ской практике. Естественно, никаких шаблонов относительно содержания и правил оформления не существовало. Но с точки зрения юридической техники документ вызывает сомнения. Он назван Манифестом, что подчеркивает значи­мость акта. Однако обычно Манифесты обращаются к населению, а «Отрече­ние..», несмотря на эпохальное значение документа, имеет адресатом Ставку,

т.е. военное командование и, следовательно, является актом сепаратным и ад­ресным. Кроме того, согласно ст. 16 Т. 1 Свода законов отречение должно быть «обнародовано и обращено в закон», т.е. должны быть соблюдены те процеду­ры, которые придают юридическую силу законопроекту. Но данный документ их миновал, да и Сенат, как «хранитель законов», не был задействован при его утверждении.

Постановление о провозглашении России республикой 1 сентября 1917 г. принято Временным правительством и подписано министром- председателем А.Ф. Керенским и министром юстиции Зарудным.

Несмотря на небольшой объем, акт имеет судьбоносное значение. Его ос­новная задача, по словам законодателя - положить «предел внешней неопреде­ленности государственного строя» посредством выбора республиканского прав­ления. Однако помимо этого, акт юридически оформил узурпацию власти пяти лицами из состава Временного правительства, мотивируя это необходимостью «принятия немедленных и решительных мер для восстановления потрясенного государственного порядка».

Юридическое оформление Постановления, как и «Отречения», весьма уп­рощенное - сплошной текст без деления на статьи, причем реальные нормы права рассредоточены среди политических лозунгов, описания обстановки и воззваний.

Положение о выборах в Учредительное собрание 1917 г. - самый мас­штабный документ периода двоевластия в конституционно-правовой сфере. Он насчитывал 258 статей, имел преамбулу и делился на главы и разделы.

Создание Положения было поручено специальному «Особому совещанию для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание», образованному 25 марта 1917 г. Его деятельность широко освещалась как в га­зетах, так и в официальном издании «Известия Особого совещания». Поскольку этот акт был призван урегулировать порядок выборов органа, который должен

был определить судьбу государства, его утверждения ждали все. Поэтому По­ложение интересно тем, что вводилось в действие частями по мере готовности документа. Так, главы 1-5 Раздела I Временное правительство утвердило 20 ию­ля, 11 и 23 сентября - оставшиеся главы Раздела 1, два других раздела и инст­рукции к ним.

Конституция РСФСР 1918 г. (полное название - Конституция (основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической республики) принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.

Постановлением ВЦИК от 1 апреля 1918 г. создана конституционная ко­миссия. Поскольку в ее состав вошли как представители большевистской фрак­ции, так и эсеры, обсуждение содержания конституции стало полем политиче­ских баталий, в особенности по вопросу о необходимости диктатуры пролета­риата. Однако давление большевистской фракции и создание «вспомогатель­ной» комиссии ЦК РКП(б) во главе с В.И. Лениным, привели к принятию про­екта, отредактированного партийной комиссией.

Следует отметить, что процесс принятия Конституции был намного про­ще, нежели создание проекта. Вопрос о ней числился завершающим, четвертым пунктом повестки последнего заседания съезда, и, судя по стенографическому отчету, заключался в докладе текста и утверждении без обсуждения.

Конституция как юридический документ состоит из преамбулы, шести разделов, которые делятся на 17 глав и 90 статей.

Раздел 1. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа;

Раздел 2.

Раздел 3. Конструкция Советской власти;

Раздел 4. Активное и пассивное избирательное право;

Раздел 5. Бюджетное право

Раздел 6. О гербе и флаге РСФСР.

Раздел 3 имеет два подраздела. Первый подраздел посвящен организации

центральной власти, второй - власти на местах.

6.3.3. Гражданское законодательство

Наиболее распространенными видами нормативных правовых актов в ча­стноправовой сфере в период становления были декреты, постановления, инст­рукции.

В советском праве первых лет наиболее часто используемой формой нор­мативного правового акта был декрет. В первые годы советской властью при­нималось огромное количество декретов, направленных, прежде всего, на изъя­тия фабрик и заводов из частной собственности (национализацию) - например, Декрет ЦИК «О национализации банков», Декрет СНК « О национализации торгового флота» и др.

Некоторые вопросы частного права, например, о собственности, решены Конституцией 1918 г.

6.3.4 Брачно-семейное законодательство

КЗАГС РСФСР 1918 г. (полное название - Кодекс законов об актах граж­данского состояния, брачном, семейном и опекунском праве) утвержден поста­новлением ВЦИК 16 сентября 1918 г.

История составления документа весьма примечательна. Ему предшество­вали два основополагающих декрета: Декрет о гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния и Декрет о расторжении брака 1917 г. Постановлением Президиума ВЦИК от 4 сентября 1918 г. Наркомюсту было поручено создать комиссию для кодификации брачно-семейного законо­дательства, аіб сентября того же года кодекс был утвержден.

Акт имеет структуру, аналогичную Конституции - разделы, главы, статьи, но главы каждого раздела имеют собственную, а не сквозную нумерацию.

Каждый раздел посвящен своей группе вопросов:

Раздел I. Акты гражданского состояния;

Раздел II. Брачное право;

Раздел III. Семейное право;

Раздел IV. Опекунское право.

Всего в документе 246 статей.

6.3.5 Трудовое законодательство

КЗОТ РСФСР 1918 г. (полное название - Кодекс законов о труде) - пер­вый российский систематизированный акт, регулирующий трудовые отноше­ния.

Проект кодекса был рассмотрен на заседании ВЦИК 4 ноября 1918 г. Он был принят за основу и передан для доработки в комиссию из представителей ВЦИК, ВЦСПС, ВСНХ, наркомюста и наркомтруда. Как именно утверждена окончательная редакция документа, сказать сложно, поскольку вторично ВЦИК его не рассматривал.

КЗОТ состоит из введения, 137 статей, объединенных в девять разделов, и пяти приложений.

Введение имеет юридическое, а не политическое значение. В нем рас­сматриваются вопросы действия кодекса во времени, пространстве и по кругу лиц.

Разделы объединяют статьи одного направления регулирования и имеют собственные названия. Так, раздел I посвящен трудовой повинности; II и III - праву на применение труда и порядку его осуществления. В разделе IV регла­ментируется порядок предварительного испытания, в разделе V - вопросы пе­реводов и увольнения трудящихся. Разделы VI и VII посвящены вопросам зара­ботной платы, продолжительности рабочего времени и отпускам. Последние разделы - о производительности и об охране труда.

Приложения составляют Правила о порядке установления нетрудоспособ­ности, о безработных и о выдаче им пособий, о выдаче пособий трудящимся во время их болезни, о трудовых книжках, и еженедельном отдыхе и праздничных днях.

6.3.6 Уголовное законодательство

Руководящие начала по уголовному праву РСФСР 1919 г. утверждены Постановлением наркомата юстиции 12 декабря 1919 г.

Фактически данный документ представляет собой прототип общей части уголовного кодекса. В структуру акта входит введение и 27 статей, объединен­ных по предмету регулирования в несколько пунктов.

Введение является политической декларацией, которая содержит описа­ние политической обстановки в стране и объясняет необходимость данного ак­та.

В основное содержание Руководящих начал, если провести аналогию с современными УК, входят только положения из общей части.

Пункты I и II названы «Об уголовном праве» и «Об уголовном правосу­дии». Пункт III самый большой по объему (ст. 5-16) назван «О преступлении и наказании». Пункты IV и V говорят о стадиях совершения преступления и о со­участии. Пункт VI посвящен видам наказаний и состоит всего из одной статьи. Пункт VII назван «Об условном осуждении», пункт VIII - «О пространстве дей­ствия уголовного права». Статьи, предусматривающие конкретные виды пре­ступлений и санкции за них, в Руководящих началах отсутствуют.

6.3.7 Процессуальное законодательство

В переходный период не было создано сколько-нибудь заметных актов сугубо процессуального характера. Законодатель принимает ряд декретов (Дек­реты о суде №1, №2 и № 3), постановлений и инструкций, в которых решаются одновременно и вопросы судоустройства и судопроизводства. Так, Положение о едином народном суде 1918 г. включило разделы «Общие начала судоустройст­ва», «Общие начала судопроизводства» и статьи, которые рассказывали как об организации того или иного судебного органа, так и о порядке его деятельности.

6.4.