2.4. Нормативная база таможенного дела в Московском государстве

В правовой регламентации осуществления таможенной службы на местах на первом этапе истории централизованного государства ведущую роль исполняли уставные таможенные грамоты, которые выдавались большинству из таможен.

Появление уставных грамот земского управления и уставных таможенных грамот относится к правлению Ивана III, оно было призвано закрепить юрисдикцию великого князя в отношении тех земель, для которых принималась соответствующий документ.

В отличие от других видов княжеских грамот, уставные таможенные грамоты изначально содержали норму, исходящую от центральной власти, поэтому из всех иных грамот они ближе всего находятся к современному пониманию законодательства. В дальнейшем уставная законодательная форма прочно укоренилась в таможенном деле России, а таможенные уставы надолго заняли место ведущего отраслевого источника права.

Уставы как законодательная форма на Руси известны с конца Х в., первоначально они возникли как источники церковного канонического права^[290], а в дальнейшем эта форма утвердилась и в светском праве. Как писал М.Ф. Владимирский-Буданов, «под уставами разумеются специальные узаконения для известного ведомства или какой-либо части материального права» . Именно в первом значении уставы были восприняты для регулирования таможенного дела.

Первые уставные грамоты в сфере таможенного дела появились на рубеже XV-XVI вв., когда интенсивно велся процесс создания единой централизованной государственности. В тот период они носили территориально и предметно-ориентированный характер, так как регламентировали деятельность конкретных таможен на определенной территории, устанавливали порядок их укомплектования (верный или откупной), закрепляли систему таможенных пошлин и сборов и способы их исчисления. В условиях незавершенной централизации эти уставные грамоты носили характер соглашения между центральной властью и тем или иным городом или торгом: великий князь шел на признание существовавшей на данной территории системы таможенных пошлин, а город или торг, в свою очередь, признавал власть Москвы.

Появление уставных таможенных грамот позволило обеспечить плавный переход от обособленности к единому в масштабах государства нормативному регулированию. Этого удалось достичь путем включения в уставные таможенные грамоты, выдававшихся в XV-XVI вв., норм обычного права, а затем постепенного вытеснения их в более поздних грамотах едиными нормами . Такую практику можно определить как разумный компромисс, позволивший плавно и поэтапно подвести к введению единых в ^{[291] [292] пределах государства норм, сгладить антагонизм во взаимоотношениях центральной власти и отдельных территорий.}

«Уставные грамоты, - писал Е.Г. Осокин, - не могли ни ввести всюду одинаковых видов пошлин, ни ввести однообразия в их взимании, потому что были особенными законами для известной местности, какого-нибудь города, села, и главной целью имели только подтверждение старых обыкновений»^{[293] [294] [295].}

Похожую оценку юридической природы уставных таможенных грамот давал и Д.А. Толстой, который отмечал, что при сборе таможенных пошлин «обычай преобладал над законом, последний имел главной целью только

300

поддержание первого» .

В большинстве уставных таможенных грамот XVI, а нередко и XVII в., содержится обещание великого князя, а затем царя «все таможенные

ЛЛ1

пошлины держати по старине» , центральная власть возлагала на себя обязанность охранять местные обычаи. Любопытно, что при этом имелись в виду не только письменно закрепленные правовые обычаи, но и обычаи, сохранявшиеся в устной форме.

Эта практика сохранялась еще и в XVII в. Так, в новой уставной таможенной грамоте, выданной городу Гороховцу в 1633 г. вместо утерянной, говорилось: «А которая будет таможенная пошлина в сей уставной таможенной грамоте не написана, а в Гороховце исстари та пошлина собирается, и ту пошлину сбирали бы по-прежнему, как имано исстари и как во всем государстве казне прибыльнее»^[296].

Из этого видно, что Московское централизованное государство достаточно долго сохраняло таможенную обособленность отдельных территорий, в уставных таможенных грамотах прослеживаются множественные свидетельства былой раздробленности: в разных землях российского государства по-прежнему существовал свой перечень пошлин и свои правила их исчисления.

Вместе с тем, именно уставные таможенные грамоты являлись инструментом, который постепенно вел к унификации нормативного регулирования в пределах всего государства. Это выразилось в том, что уставные таможенные грамоты распространились повсеместно; они выдавались из четвертных приказов и иных приказов территориального управления подчиненным таможням и подлежали периодической замене. М.Б. Булгаков отмечает следующие причины замен: 1) при утрате ранее выданной грамоты; 2) в случае корректировок содержания, обычно происходивших при смене царя; 3) при изменении организационной системы таможни (переход с верной службы на откупное содержание и наоборот) . Форма и содержание более поздних грамот, выдававшихся различным торгам, все более унифицируется.

Анализ содержания уставных таможенных грамот позволяет выделить несколько групп норм, традиционно включавшихся в эти нормативные акты.

1. Нормы учредительного характера, определявшие организационные основы таможенного учреждения. Так как было два порядка укомплектования таможен - откупной и верный - центральная власть для каждого торга издавала уставную грамоту, регламентировавшую важнейшие моменты ее функционирования, в частности, сроки осуществления служебных функций определенным составом лиц. Примечательным было стремление государства упорядочить деятельность таможен даже в случае передачи их на откуп - уставные грамоты определяли ^[297] условия, при несоблюдении которых откуп мог быть досрочно прекращен. Не менее важным было стремление законодателя примерно уравнять формальные показатели деятельности таможен, в частности, итоговую сумму пошлинного сбора, в связи с чем по одной и той же таможенной грамоте таможня могла периодически находиться то на откупном, то на верном содержании.

2. Нормы регламентирующего характера, определявшие порядок явки товара иногородними купцами, а также правила их размещения и торговли в городе. Раньше всего среди этих норм появляется требование оформить товар до его спуска с воза (судна или саней). Это делалось для предотвращения утайки части товара. Позже, после открытия в важнейших торговых центрах специальных центров - гостиных дворов - появилось требование производить таможенное оформление товаров, их размещение и торговлю ими иногородними купцами исключительно в этих дворах. Изучая в хронологическом порядке уставные грамоты, можно увидеть постепенное усложнение сопутствующих этим мероприятиям процедур - т. е. постепенное формирование и нормативное закрепление таможенных обрядностей, которые достаточно быстро приобрели всероссийский характер.

3. Нормы охранительного характера, определявшие правила привлечения к юридической ответственности за нарушение установленных таможенных правил Санкции в данной сфере носили в основном имущественный характер, что выражалось в уплате штрафных пошлин (различных заповедей - промыта, протаможья, пропятенья и др.), а в дальнейшем было дополнено конфискацией предмета нарушения или его части «на великого государя». Вместе с тем, в особых случаях допускались и телесные наказания.

4. Нормы дисциплинарного характера, определявшие ответственность за злоупотребления должностных лиц таможен в процессе осуществления служебных полномочий (нерадение, поновровку, воровство, пьянство). В данном случае преобладали санкции личного характера.

5. Нормы пошлинного обложения, определявшие размер ставок таможенных платежей для различных наименований товаров, в особых случаях также и правила их исчисления для единиц товара. Эти нормы фактически стали в дальнейшем прообразом для разработки ставок таможенно-тарифного обложения. Уставные таможенные грамоты принимались для различных торгов и первоначально закрепляли исторически сложившуюся систему пошлин, в дальнейшем же, учитывая, что выдача грамот производилась из центральных приказов, размеры таможеннопошлинного обложения начинают сближаться в пределах всего российского государства, пока, наконец, не были заменены единой рублевой пошлиной.

6. Нормы, определявшие торговый статус местного населения и приезжих купцов (иногородцев и иноземцев). Местное население (особенно непрофессиональные торговцы) находились в более привилегированном положении, их сделки облагались достаточно низкими пошлинами. Пошлины с иногородцев и иноземцев за такие же сделки были в среднем в два-три раза выше, что побуждало их привозить товары, не имевшие аналогов на местном рынке, которые бы не конкурировали с местной продукцией. Появление такой нормы можно оценить как зарождение основ российского протекционизма, призванного защищать местного производителя, она близка идее городского цехового протекционизма, существовавшего в Западной Европе.

Таким образом, уставные таможенные грамоты в Московском централизованном государстве постепенно определили круг общественных отношений, нуждающихся в урегулировании таможенным правом, и закрепили нормы, предназначенные для упорядочения этих отношений.

Вместе с тем, уставные таможенные грамоты либо не регулировали вообще, либо регулировали весьма поверхностно общественные отношения, касавшиеся внутренней организации таможенных учреждений, прав и обязанностей должностных лиц таможен, прав и обязанностей участников торговли, вопросов ответственности за нарушения правил купцами и злоупотребления должностных лиц. Эти отношения регулировались обычаем и обладали в различных землях значительным своеобразием.

Такая ситуация может считаться нормальной в условиях экономической обособленности территорий и господства натурального хозяйства, однако является недопустимой в условиях централизации и усилении хозяйственных связей между областями. В новых условиях объективно возникла необходимость формально определить и закрепить в письменной форме правовую регламентацию значительно более широкого круга общественных отношений.

Как отмечает М.Б. Булгаков, «со второй половины XVII века в деле организации таможенной службы значение таможенных грамот стало падать в связи с дальнейшим развитием торгово-денежных отношений, увеличением объема внешней торговли, расширением границ российского государства.

304

жизнью» .

Безусловно, все вышеперечисленные факторы важны. Но, пожалуй, решающим стало формирование в XVII в. общероссийского рынка.

Московское цгосударство изначально являлось крупным политикотерриториальным образованием, однако вследствие особых историкополитических условий проведения централизации русских земель, политическое объединение здесь опередило экономическое. Вследствие этого достаточно долго оно представляло собой конгломерат отдельных земель, удерживаемых вместе деспотической центральной властью. Каждая из территорий, вошедших в состав централизованного государства, обладала ^[298] к тому времени определенным опытом правового регулирования таможенной сферы, который выражался в наличии здесь своего собственного перечня пошлин, а также правил их исчисления. Именно это своеобразие и закрепляли уставные таможенные грамоты. Вместе с тем, сохранить правовую обособленность отдельных территорий в централизованном государстве было практически невозможно.

Формирование единого в пределах государства рынка было бы невозможно без проведения унификации правового регулирования - в частности, без выработки единых подходов к таможенному обложению внутренних таможенных операций в пределах всего государства. Это логически неизбежно должно было привести к утрате значения уставных таможенных грамот отдельных торгов и их замене всероссийскими уставными таможенными грамотами в пределах всего централизованного государства . Именно проведение этих мероприятий составило основное содержание таможенной реформы царя Алексея Михайловича Романова, проводившейся в середине XVII в.

Принятие всероссийских уставных таможенных грамот стало поворотным пунктом в истории отечественного таможенного дела, так как в них были закреплены стратегические подходы к формированию государственной таможенной политики, они стали основой для оформления принципиально новой нормативной базы в сфере таможенного дела.

Важнейшей задачей, стоявшей перед Россией в XVII века в сфере экономики, было окончательное преодоление обособленности отдельных территорий и завершение экономической централизации страны. Процесс этот был объективным, его итогом явилось формирование всероссийского рынка. В ходе его становления наметился постепенный переход от натурального хозяйства к товарному: усилилась товарная специализация ^[299] отдельных территорий, стала более интенсивной международная торговля, развивались местные промыслы и увеличивались объемы ремесленного производства. Вместе с тем, отсутствие единообразия в пошлинном обложении в пределах страны, а также сохранение внутренних таможенных барьеров явились факторами, затруднявшими становление всероссийского рынка.

Попыткой решить эти проблемы явилась таможенная реформа, проходившая в правление царя Алексея Михайловича в период с 1653 по 1667 г. За это время был осуществлен ряд важных политических мероприятий, которые способствовали развитию внутренней и внешней торговли России, а также закрепили новые подходы к их государственному регулированию.

Основы научного изучения таможенной реформы середины XVII в. были заложены еще до революции^{[300] [301], в советский период эта работа продолжена. Среди ее мероприятий наибольший интерес исследователей традиционно вызывал и продолжает вызывать принятие Новоторгового устава и, особенно, его влияние на развитие внешней торговли России . Оригинальные оценки преобразований, проведенных в ходе таможенной реформы, содержатся в исследовании А.Г. Васильева, попытавшегося определить мировоззренческое значение оформления всероссийского рынка, выявить его влияние на формирование российского этноса[302]. Среди современных исследователей, продолжающих традицию изучения таможенной реформы, необходимо отметить Ю.Г. Кисловского, А.И. Шемякина, М.М. Шумилова[303].}

Таможенная реформа царя Алексея Михайловича формально не была направлена на организационную перестройку таможенной системы, так как правовые основания таможенной службы и структурная организация таможенных учреждений остались без изменения. Вместе с тем, реформа оказала значительное влияние на содержательную часть деятельности таможен и всего ведомства в целом, так как задача создания единого экономического пространства не могла быть решена без выработки общих подходов к его регулированию. Таможенная реформа середины XVII в. явилась важнейшим мероприятием в сфере российской экономики, юридически оформившим создание всероссийского рынка в пределах централизованного государства, вместе с тем, она оказала значительное влияние на дальнейшее развитие российской таможенной службы, так как выработала единые критерии ее функционирования.

Основные мероприятия реформы нашли свое юридическое закрепление в принятии всероссийских актов законодательства, что свидетельствовало о возрастании роли права в жизни общества, об окончательной победе законодательного регулирования общественных отношений над обычноправовым. В ходе реформы уставы переросли значение местных актов регламентирующего характера и превратились в ведущую законодательную форму общероссийского масштаба.

В значительной степени на содержание основных мероприятий реформы царя Алексея Михайловича повлияла верхушка купечества, что видно из вступления к царской уставной таможенной грамоте 1653 г. и преамбулы к Новоторговому уставу 1667 г. Таможенная реформа с одной стороны имела целью разрешить конфликтную ситуацию между

государством и верхушкой российского купечества, а с другой - выработать новую, единую в пределах всей России, модель государственного регулирования торговли.

Первым мероприятием таможенной реформы стало утверждение единых в пределах всей России ставок таможенного обложения, в основе которой лежала заявленная стоимость товара. Такой подход иначе называется адвалорным (от лат. аё valorem - по цене). В результате вместо целого ряда сборов (число которых доходило до сорока) утверждалась единая рублевая пошлина.

Ценовые пошлины существовали и раньше - например, тамга и порядное исчислялись в долях к стоимости товара, и даже термин «рублевая пошлина» уже употреблялся, что видно из текста уставной таможенной грамоты, выданной г. Гороховцу в 1633 г. из Новгородской чети^{[304] [305] [306]. Вместе с тем, имелись серьезные отличия утверждавшейся в ходе реформы рублевой пошлины от ранее существовавших ценовых: 1) она не просто дополняла систему пошлин, а поглощала большинство из них; 2) она имела всероссийский характер.}

Переход к рублевой пошлине юридически был оформлен принятием в августе 1653 г. всероссийской царской уставной таможенной грамоты. Из нее следовало, что «пожаловал государь, велел имати со всяких наших товаров и со всего прямую пошлину одну рублевую, везде ровну, с продажи, с цены..., а рознить пошлин во всем своем государстве, на Москве и во всех городах по-прежнему не велел» . Особо отмечалось, что рублевая пошлина заменяла собой не только торговые пошлины, но и большинство проезжих.

Далее в тексте предписывалось эту грамоту распечатать типографским способом и разослать во все таможни, где она должна была храниться на открытом доступе для всех заинтересованных лиц.

Основные положения упомянутой царской уставной таможенной грамоты были продублированы в именном указе с боярским приговором «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах, с показанием по скольку взято и с каких товаров», принятом 25 октября 1653 г. и вошедшем в историю как Торговый устав. Именно эту дату традиционно считают началом таможенной реформы, так как с этого момента произошла унификация пошлинного обложения в пределах всего государства. Вводившаяся с этого момента единая рублевая пошлина составляла 5 % от стоимости товара. Ее размер составил 5 коп. (10 денег) с рубля, причем взыскивалась она в два этапа (2,5 коп., т.е. 5 денег уплачивались при явке товара, оставшиеся 2,5 коп. - при продаже).

Введение единой рублевой пошлины оказало значительное влияние на практическое функционирование таможен, выразившееся в изменении порядка делопроизводства. После введения рублевой пошлины было отменено большинство пошлин - наряду с ней взыскивались только отдельные пошлины за обслуживание ; это нашло отражение в правилах ведения таможенных книг. Далее, так как рублевая пошлина взыскивалась в два этапа (явка и продажа), потребовалось выработать новые подходы к документированию этих процедур, в связи с чем получил развитие оборот особых документов таможенного делопроизводства - выписей.

В Торговом уставе закреплена еще одна норма, оказавшая важное влияние на формирование всероссийского рынка - норма об унификации мер в пределах российского государства: «А хлебным мерам, и всяким весам, и ^[307] саженям, и аршинам на Москве и в городах быть равным, и учинити весы против фунтов, а хлебные меры учинить в одно кружало с железными обручьями, и мерять всякой хлеб с верхом, а сажени быть мерою трех аршин»^{[308] [309]. Все это позволяло выработать единые подходы к торговле и таможенному оформлению товаров во всей России. Примечательно, что основу мер веса в России должен был составить английский фунт, что свидетельствовало об активном развитии внешней торговли.}

Следующим мероприятием реформы была отмена откупного содержания мытов, мостов и перевозов. Включение в состав рублевой пошлины большинства проезжих сборов поставило вопрос о целесообразности сохранения мытов в традиционном виде. Мыты, мосты и перевозы были пунктами, пересекая которые необходимо было заплатить определенные пошлины, перечень которых в каждой из земель отличался значительным разнообразием. Эта традиция имела долгую историю, уже в XIV в. принимались акты, закреплявшие правила проезда через мыт, в частности, запрещалось под угрозой уплаты штрафа - промыта - объезжать

,315

его

Сбор проезжих пошлин был важным источником денежных поступлений в небольших княжествах. После создания единого государства границы княжеств утратили свое значение, однако практика сбора проезжих пошлин сохранилась. В XVII в. это превратилось в серьезную экономическую проблему, так как вело к значительному подорожанию товаров, привозимых из отдаленных земель.

Первая попытка ее юридического решения была предпринята в 1649 г. в главе IX Соборного уложения, которая называлась «О мытах, о перевозех и о мостах»^{[310] [311] [312] [313], где были регламентированы сбор проезжих пошлин и правовое обеспечение сохранности и благоустройства дорог. Введение в Соборном уложении такой главы было продиктовано как государственным интересом - необходимостью облегчить передвижение по дорогам служилых людей и гонцов, так и интересами развития торговли, так как было призвано помешать произвольным завышениям проезжих пошлин, ведущим к подорожанию товаров. По мнению М.М. Шумилова, «Уложение лишило крупных землевладельцев - обладателей жалованных грамот [содержавших частные мыты] - права на таможенное обложение служилых людей,}

- 317

ограничивало их произвол в отношении лиц, занятых торговлей» .

Не случайно следующим мероприятием таможенной реформы было уничтожение большинства проезжих пошлин, что юридически было оформлено принятием 30 апреля 1654 г. второй всероссийской таможенной грамоты . В ней отмечалось, что передача мытов, мостов и перевозов на откуп приводит к массовым злоупотреблениям: «те откупщики, враги Богу и человекам... емлют с товаров проезжую пошлину, и мыт, и мостовщину не против нынешнего указу лишнее воровски». В связи с этим, было подтверждено решение уничтожить большинство проездных пошлин (за исключением пошлин, уплачиваемых за речные перевозы ), которые «велели приложити в рублевую пошлину и сбирати в таможнях верным головам и целовальникам».

Таможенная реформа, наряду с пересмотром подходов к государственному регулированию торговли, ставила своей целью стабилизацию денежной системы государства. Важной проблемой, с которой столкнулась Россия в период централизации, было отсутствие месторождений драгоценных металлов, особенно серебра. В период политической децентрализации небольшие княжества справлялись с ней, пуская в оборот другие эквиваленты, в частности, в так называемый «безмонетный период» функцию денег исполняли шкурки животных. В централизованном государстве это было невозможно. В таких условиях важное значение приобретала внешняя торговля, обеспечивавшая приток золотых и серебряных денег. Именно серебряный немецкий талер (йоахимсталер , переименованный в русский «ефимок») стал основой национальной денежной системы. По официальному курсу 1 ефимок приравнивался к 1 полтине (50 копеек или 100 денег), следовательно, составлял У рубля. Часть талеров пускалась в оборот, другая - в переделку для изготовления мелкой серебряной монеты .

Таможенная реформа проходила на фоне грандиозной государственной

322

спекуляции - попытке ввести медные деньги для расчета с населением , при этом само государство все налоги и сборы взыскивало в серебре. Именно поэтому в ходе реформы неоднократно подтверждалось требование собирать таможенные сборы серебряными деньгами. В частности, соответствующая норма была закреплена в Именном указе «О взимании таможенных пошлин со всяких других доходов серебряными деньгами», принятом 15 июня ^{[314] [315] [316] 1663 г., где предписывалось: «таможенные и иные всякие денежные доходы имать серебряными деньгами, а медных денег в свою великаго государя казну не принимать» . В этом указе помесячно с 1 марта 1659 г. зафиксирован рост официального курса серебряного рубля по отношению к медному, он возрос с 1 : 1,1 в марте 1659 г. до 1 : 15 в июне 1663 г. Можно себе представить, в каких сложных условиях приходилось осуществлять свою службу верным таможенникам в эти годы при реализации такой политики государства.}

Сложное положение денежной системы России усиливало для нее значение внешней торговли. В соответствии с представлениями монетаризма (ранней формы меркантилизма), государство считалось богатым, если торговало и при этом получало от торговли запас монеты. Именно поэтому, начиная с Ивана IV Грозного, все российские монархи стали стремиться к развитию внешней торговли с Европой. При этом практически сразу оформился запрет на вывоз иностранцами из страны золотой и серебряной монеты, которые должны были обмениваться на российские товары.

Длительное время наиболее привилегированное положение во внешней торговле России занимала Англия, открывшая морской путь в Россию через Белое море . Это видно уже из грамоты двинским таможенным целовальникам, выданной в 1588 г.: «А с немец англинских пошлины с их товаров и с судов посаженного и с людей поголовной пошлины не имали бы по их жаловальной грамоте, а с иных иноземцев, опричь англинских гостей, имати пошлину по прежнему» . В дальнейшем перечень привилегий английской компании неоднократно расширялся. Однако в 1649 г. торговые ^{[317] [318] [319] преференции англичан были отменены царем Алексеем Михайловичем, который использовал для этого как формальный повод казнь короля Карлуса I[320] [321] [322] [323].}

Вместе с тем, морская внешняя торговля России активно развивалась, более десяти государств к середине XVII в. имели устойчивые торговые

-Э'Л'7

связи с нею . Поэтому следующим мероприятием таможенной реформы явилось введение развернутых правил внешней торговли России, которые нашли свое юридическое закрепление в Новоторговом уставе, принятом 22 апреля 1667 года .

Подробная характеристика содержания этого важнейшего памятника российского права приводится в п. 2.5 настоящей работы, вместе с тем, необходимо отметить норму, которая непосредственно связана с ранее рассмотренными сюжетами. В ст. 73 указанного устава предписывается иноземным купцам «золотые все и ефимки, которые привезут из-за моря, у города Архангельского и в Новегороде, и во Пскове, и во всех порубежных городах отдавать в казну великого государя, приняв у иноземцев; а давать за них деньги русские мелкие» . Эта статья закрепляла и санкцию для нарушителей, которые, в случае уклонения от такого обмена, обязывались уплатить штраф в размере 10 % утаенной суммы.

Таким образом, в период с 1653 по 1667 г. в России проводился комплекс государственных мероприятий, призванных выработать новые подходы к таможенному регулированию внутренней и внешней торговли. В ходе реформы была обеспечена унификация пошлинного обложения, отменено большинство проезжих пошлин и внутренних границ (мытов, мостов и перевозов), создана единая система мер. Во внутренней торговле это способствовало оформлению всероссийского рынка. Кроме того, был проведен ряд мероприятий по государственной регламентации внешнеэкономической деятельности.

Юридическое закрепление эти государственные мероприятия обрели в виде всероссийских нормативно-правовых актов - на смену территориальноориентированным уставным таможенным грамотам, закреплявшим правовые обычаи отдельных земель, должны были прийти и пришли всероссийские уставы и указы.

Общероссийские уставные таможенные грамоты 1653 и 1654 г., а также Новоторговый устав 1667 г. были уже актами законодательства в полном смысле этого слова, так как закрепляли волю государства, придавали ей общеобязательный характер и действовали в пределах всего российского государства. Именно с середины XVII в. можно говорить о зарождении общероссийской таможенной политики как процесса планомерного государственного регулирования указанной сферы.

Законодатель, для обеспечения неприкосновенности своих узаконений, выработал особые правила хранения принятых документов. Так, в Уставной грамоте 1654 г., отменявшей откупа, специально сделана развернутая приписка о том, что подготовлено два контрольных экземпляра документа. Первый хранился в Успенском соборе, чтобы «сама небесная Царица Богородица... сие наше царское повеление соблюдающее, второй экземпляр хранился в государевой казне. Оба они были собственноручно подписаны Алексеем Михайловичем и запечатаны золотыми печатями. Грамота оканчивается повелением: «да будет сие наше Царское Богоугодное законодательство твердо и непоколебимо вовеки»^[324].

Проведение таможенной реформы царя Алексея Михайловича привело к принципиальным изменениям в правовом регулировании таможенного дела, что выразилось в целом ряде взаимосвязанных и взаимообусловленных явлений. Можно отметить следующие наиболее важные изменения: усиление централизации в правовом регулировании таможенным делом; окончательное вытеснение правового обычая актами законодательства; усложнение нормативной базы деятельности таможенной системы и появление новых законодательных форм; увеличение общего количества регламентирующих документов; внедрение начал системности в правовом регулировании.

Все это имело результатом усиление тенденций бюрократизации в таможенном деле и организации таможенной службы. Важнейшей среди них можно признать утверждение ведомственного начала - в 1680 г. вся система таможенных учреждений фактически была замкнута на Приказ Большой казны. Это центральное финансовое учреждение, образованное в 1622 г., ведало приобретением и хранением драгоценных металлов, чеканкой монеты, организацией и сбором прямых налогов. Так как основным поставщиком драгоценной монеты была торговля, в 1680 г. было признано целесообразным подчинить этому финансовому учреждению и организацию косвенного налогообложения. Это впервые в истории российского таможенного дела привело к фактической централизации таможенной системы, так как Приказ Большой казны осуществлял контрольно-надзорные функции в отношении всех таможенных учреждений российского государства. Это еще раз подчеркивает неразрывное единство в процессах эволюции российского государства и права.

В российской истории впервые именно в пореформенный период была создана система актов таможенного законодательства как иерархическая совокупность нормативно-правовых актов различного уровня, в основу которой была положена юридическая сила документа. Важным моментом было то, что в этот период значительное развитие получило подзаконное нормотворчество, что свидетельствует о развитии ведомственных начал в организации таможенной службы. Ведомственные акты конкретизировали и развивали содержание норм вышестоящих актов.

Основу системы таможенного законодательства составили акты уставного характера - всероссийские уставные таможенные грамоты и уставы. Нормативные акты этого уровня закрепляли исходные подходы к регулированию и включали наиболее важные нормы. Уставные документы принимались царем совместно с боярской думой и вступали в действие после опубликования соответствующего «именного указа с боярским

331

приговором» .

Второе место по значимости в системе таможенного законодательства занимали царские указы. В описываемый период правом их принятия обладал исключительно глава государства (т.е. это были «именные указы»). Так как в Московском государстве царь являлся самодержцем и обладал всей полнотой высшей государственной власти, его именные указы нормативного содержания имели силу законов.

Однако самодержец обладал также и исполнительными правомочиями, поэтому наряду с именными указами нормативного содержания принимал указы распорядительного характера, содержащие царскую волю относительно конкретных лиц и конкретных вопросов. Поэтому необходимо оценивать характер конкретного указа, исходя из его содержания. Такая особенность царских указов сегодня осложняет процесс изучения нормативно-правовой базы, а в прошлом и затрудняла процесс правоприменения.

Наиболее важные решения оформлялись «именными указами с боярскими приговорами», что отражала формула: «царь указал, а бояре приговорили». Указание на коллегиальный характер принятия документа ^[325] подчеркивало его особую значимость. В пореформенный период среди таких актов важнейшим является именной указ с боярским приговором от 11 июля 1681 года^[326].

Вместе с тем, в большинстве случаев царь принимал именные указы единолично, они составили важную группу источников в системе таможенного законодательства. Круг вопросов, по которым принимались именные указы, был достаточно широким и ничем не ограничивался. Так, например, 30 августа 1680 г. был принят именной указ царя Федора Алексеевича «О дозволении французам и немцам привозить к городу Архангельскому товары, и о взимании с оных пошлин», касающийся порядка ввоза и оборота драгоценных металлов^{[327] [328]. В данном именном указе закреплялись правила таможенного обложения торговли «францужан», которые в основном дублировали положения Новоторгового устава о торговле иностранцев. (В частности, закрепляли норму об уплате пошлин «ефимками любскими», чья стоимость приравнивалась к 50 коп., и «угорскими добрыми золотыми», чей курс приравнивался к 1 руб.).}

1 октября 1683 г., уже в правление царей-соправителей Петра Алексеевича и Ивана Алексеевича, был принят именной указ «О подаче в приказ Большой казны списков с таможенных выписей как на привозимые в Москву, так и на отвозимые оттуда товары для проверки городовых таможенных книг» . Это свидетельствует, что царь, как глава государства, лично курировал таможенное дело и принимал важнейшие решения в этой сфере.

Следующую группу нормативных источников составили боярские приговоры. Боярская дума была высшим законосовещательным и, в определенных пределах, высшим законодательным органом. Поэтому боярские приговоры обладали значительной юридической силой. Они не только дополняли нормы царского законодательства, но и имели право корректировать их содержание, либо отменять (можно предположить, что это происходило с устной санкции монарха, у которого «не дошли руки» внести поправку самому). Например, в Боярском приговоре от 24 декабря 1695 г. сказано, что сибирским таможенникам надлежит осуществлять досмотр вещей воеводы и его спутников при их переезде на новое месте жительство «против прежних Великих государей указов и по наказу, каков из Сибирского приказа дан, осматривать накрепко, с великим радением» . Данная норма имела целью пресечь вывоз воеводами ценных мехов сверх установленных норм, при этом выявленный излишек передавался в казну. Из этого видно, что боярский приговор частично отменял норму царских указов и устанавливал новую.

Таким образом, правотворчество в сфере таможенного законодательства могло осуществляться коллегиально царем и боярской думой («именной указ с боярским приговором»), единолично царем («именной указ»), самостоятельно боярской думой («боярские приговоры»). Эти акты урегулировали наиболее важные общественные отношения. Они могли быть обращены как к одной таможне (например, Архангельской, которая была для России центром европейской внешней торговли), к ряду таможен, действовавших в схожих условиях (например, Сибирским таможням), а могли адресовываться и всем таможням, так как содержали общие нормы. В последнем случае уже с 1653 г. практиковалась распечатка таких актов типографским способом с последующей рассылкой. ^[329]

Возможность этого предусматривалась в упоминавшейся царской уставной таможенной грамоте августа 1653 г.: «И велел бы Государь о тех своих прямых рублевых пошлинах уставные грамоты и во все свое государство напечатать своим государевым указом»^{[330] [331] [332].}

Акты высших органов в большинстве своем урегулировали стратегические вопросы в сфере таможенной политики. В регулировании же практической деятельности таможенных учреждений важную роль играли ведомственные подзаконные акты.

Говоря об этой группе нормативных актов, необходимо, прежде всего, отметить приговоры, рассылавшиеся в таможни из Приказа Большой казны. Это были небольшие по объему документы, призванные конкретизировать нормы указов и уставов, а также определить механизм их реализации в практической деятельности таможен. В частности, сохранился приговор от 3 февраля 1686 г., касающийся правил ведения таможенных книг: он определял, что каждый товар должен был быть внесен «именно», «отдельной строкой», исключение составлял мелочный товар (стоимостью до двух гривен), который не упоминался именно, а лишь определялся общей суммой сбора .

Более многочисленную группу подзаконных актов составляли наказы, которые направлялись должностным лицам ведущих таможенных учреждений из приказов. В определенном смысле они могут быть определены как инструктивные письма, которые рассылались ежегодно.

Значение такого рода регламентирующих документов в условиях усиления бюрократизации в центральном управлении постоянно возрастало. Это можно увидеть на примере анализа сохранившихся Наказов Большой

338

Московской таможне 1681 г. голове гостю Семену Потапову и 1698 г.

голове гостю Сергею Лабазному . Формально эти документы приняты с единой целью и относятся к одной группе документов. Вместе с тем, они значительно различаются даже внешне: второй наказ по объему в два раза больше первого, для удобства текст в нем поделен на нумерованные статьи, что не применялось в первом наказе. Содержание Наказа 1698 г. также значительно шире, как за счет более подробной регламентации ранее уже урегулированных отношений, так за счет включения новых норм. Эти различия явно показывают, насколько возросло значение правового регулирования в таможенной сфере за два десятилетия.

Наказы регламентировали два рода процедур. Прежде всего, это были организационные процедуры, связанные с ежегодным принятием и передачей таможенных учреждений и инвентаря, ведением отчетной документации, хранением и сдачей государству пошлинных сумм. Помимо этого, они регламентировали собственно оформительские процедуры - явку и запись товаров, оборот выписей, особенности таможенного оформления некоторых видов товаров (в частности товаров, предназначенных на царский обиход; товаров, произведенных в вотчинах патриарха, импортных товаров, заповедных товаров).

Большое внимание в наказах уделено вопросам привлечения к ответственности нарушителей таможенных правил, эти нормы

детализировали и разъясняли нормы уставов и указов. В частности, традиционно дублировались нормы о нарушениях правила о гостином дворе, об уклонении от явки товара. После принятия Торгового устава, вводившего ценовое обложение товаров, большое внимание уделялось ответственности за занижение таможенной стоимости товара.

В наказах затрагивались вопросы ответственности должностных лиц таможен. Традиционно в них включались нормы о личной и имущественной ответственности головы и целовальников за выплату государству ^[333] установленного ежегодного оклада (значительно смягченные во второй половине XVII в.). Новеллой пореформенного законодательства стали нормы о возможности привлекать таможенников к ответственности вместо купцов, если их «поноровкой и упущением» недополучены суммы пошлин. В качестве примера можно привести норму об отсрочке уплаты явки: записанный в таможенные книги товар мог храниться без уплаты явки не более четырех недель. В случае если таможенники давали купцу дополнительный срок, сумма пошлин взыскивалась с виновных должностных лицах таможен. Также таможенники, уличенные в неполном описании товара (записавшие товар «глухой статьей», без указания качества и стоимости), должны были уплатить пошлины с этого товара.

В дополнение к приговорам и наказам, приказ Большой казны принимал памяти, обращенные к персоналу конкретных таможен и имеющие целью исправить недоработки в ведении таможенной документации. Сохранился ряд таких памятей, обращенных к таможенному голове Брянской таможни «с товарищами»^[334]. Эти памяти конкретизировали положения приговоров Приказа Большой казны, фактически являясь актами толкования.

Вторая половина XVII в. была ознаменована важными качественными изменениями в регулировании таможенного дела и в организации таможенного законодательства. Эти изменения носили закономерный характер, они были призваны подвести новые организационно-правовые основания под оформившийся единый в пределах государства рынок. Реформа вывела организацию таможенного дела на качественно более высокий уровень, соответствующий задачам, стоящим перед государством в условиях абсолютизма.

Таким образом, становление централизованного государственного аппарата привело к изменению роли права в жизни общества, а также к изменению в системе источников. Если в предшествовавший период ведущим источника права оставался правовой обычай, а княжеское законодательство носило вспомогательный характер, то в новых исторических условиях именно законодательство выходит вперед и вытесняет правовой обычай. У правового обычая было много достоинств, главным из которых была его авторитетность у населения, однако его недостатками было отсутствие мобильности и то, что норма, сформированная населением, не могла отразить публичный интерес^[335]. Поэтому в централизованном государстве именно законодательство, вследствие мобильности и способности выразить и защитить публичный интерес, превращается в ведущий источник права.

Все вышеизложенное справедливо и для таможенного права и таможенного законодательства. В Киевском государстве и в период раздробленности сфера таможенного обложения регулировалась по обычаю, «по старине», причем система пошлин в каждом из княжеств формировалась самостоятельно. В результате еще долгое время после оформления Московского централизованного государства отсутствовало единое таможенное пространство, что нашло в практике включения в уставные таможенные грамоты норм обычаев.

Однако усиление бюрократизации центрального и местного управления привело к унификации норм и законодательной выработке единых подходов к таможенному регулированию и обложению. Юридически это было оформлено в актах таможенной реформы царя Алексея Михайловича и законодательстве пореформенного периода.

Уникальность таможенного права в том, что оно достаточно рано получило свою собственную нормативную базу, в то время как нормы большинства других отраслей включались в единые многоотраслевые источники права (практика хорошо знакомая по памятникам права, начиная с Русской Правды до Соборного уложения 1649 г.) Появление собственного отраслевого законодательства свидетельствует о той значимости, которую приобрела таможенная служба в формирующемся централизованном государственном механизме России.