§ 1. Ликвидация высших органов государственной власти СССР
А. Учреждение Съезда народных депутатов СССР.
Важные изменения в политической системе СССР начались в декабре 1988 г. с коренных преобразований, проводившихся на уровне высшего звена советской системы - Верховного Совета СССР.
Данные преобразования официально представлялись как острая необходимость в очередной раз «оживить советы» . Однако для того, чтобы определить объективную роль процесса, названного «оживлением советов», - созидательную или разрушительную, - необходимо провести историко-правовой анализ положения высших органов государственной власти СССР накануне реформирования и понять, были ли объективные предпосылки проводимой реформы, а если были, то, как эта реформа должна была быть проведена.К 1985 г., когда начинался период кардинальных перемен, в Советском Союзе сложилась достаточно продуманная и органично выстроенная система высших органов государственной власти и управления.
Г оловным элементом данной системы являлся Верховный Совет СССР, рожденный как институт власти ещё в 1936 г. с принятием “сталинской” Конституции.
Для того чтобы определить причины, по которым главный орган государственной власти был явлен именно в образе Верховного Совета, а также роль в организации коллективного управления, которая отводилась данному институту, рассмотрим историческую обстановку в момент его появления, а также его последующую эволюцию. [121]
Для Советского Союза 1936 год представлял собой год завершения в Советском Союзе коренной конституционной и политической реформы, проводившейся по инициативе И.В.Сталина посредством принятия новой союзной конституции.
В современных научных исследованиях однозначно доказано, что принятие новой Конституции СССР было вызвано двумя основными причинами.
Во-первых, существовала сложная международная обстановка, которая с каждым днем все яснее давала понять неизбежность надвигающейся мировой войны.
Поэтому внутриполитические изменения, по выражению Сталина, должны были выступить в качестве “орудия, бьющего по международному фашизму” . Как справедливо отмечают многие исследователи, «в Европе формировался новый очаг агрессии - гитлеровская Германия. И руководство СССР прекрасно осознавало, что в случае вооруженного конфликта с ней поддержка капиталистических стран будет на стороне того государства, чья позиция будет для них более выгодна и безопасна» . Понимая обреченность идеи мировой революции, вождь хотел во что бы то ни стало разрушить в сознании мирового сообщества представление об СССР как о разжигателе мировой революции, как о строителе нового мира. Для этого необходимо было ликвидировать соответствующие революционные атрибуты, в том числе, закрепленные в действовавшей на тот момент Конституции СССР 1924 г., и продемонстрировать сближение советского политического мировосприятия с западным.Интересно, что при обсуждении проекта новой союзной Конституции И.В.Сталин боролся даже с прежней фразеологией, последовательно выправляя [122] [123] [124] на “буржуазный” манер статьи, написанные в “воинственном” революционном стиле. Так, на совещании у Сталина 17, 18 и 19 апреля 1936 г. в представленном Яковлевым, Стецким и Талем проекте, помимо прочего, содержались следующие статьи: в Союзе ССР уничтожено деление на классы. В Союзе ССР нет эксплуатации человека человеком, нет паразитических классов, наживающихся на труде рабочих и крестьян. Советское общество состоит из свободных тружеников города и деревни - рабочих крестьян (Вариант: служащих), интеллигенции. Все они являются равноправными строителями социализма. ... В Союзе ССР осуществляется принцип социализма: от каждого по способности - каждому по его труду. В Союзе ССР труд из зазорного и тяжелого бремени, каким он считался и считается при капитализме, превратился в дело чести, дело славы, дело доблести и геройства.”. По предложению Сталина все эти статьи были исключены, кроме указания на принцип распределения.[125] Наименование раздела Конституции “Выборы в Советы” по предложению Сталина было изменено на более привычное для западного обывателя - “Избирательная система”[126] [127]. В статье, посвящённой политической основе СССР, из первоначального варианта были исключены слова “Советы рабочих и крестьянских депутатов” 127 . Думается, также не без ведома Сталина. Та же участь постигла упоминание “религиозных предрассудков” “свободы пропаганды материалистического мировоззрения” (последнее не было упомянуто в проекте, вынесенном на всенародное обсуждение). А положение о недопущении “преподавания в школах каких бы то ни было религиозных учений” было заменено нейтральным “в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести церковь отделена от государства и школа от церкви” ... Таким образом, можно сделать вывод, что намеченная реформа проводилась с целью слома политических стереотипов у западного мира в отношении СССР. Во-вторых, новая союзная Конституция должна была стать средством борьбы с местной «партократией», допускавшей в регионах произвол и все еще жившей по законам революционного и военного времени. По замыслу Сталина те политические деятели, которые не хотели считаться с тем фактом, что давно уже наступила мирная жизнь, ставящая новые стратегические задачи, должны были уступить свое место новому поколению политических лидеров. Для этой цели по Конституции СССР 1936 г. вводились всеобщие, прямые, равные и тайные выборы, которые должны были стать «хлыстом в руках населения против плохо работающих органов власти» [128] [129]. Очевидно, что мирно сменить политическую «элиту на местах», а также сблизить политическую систему СССР с западной при сохранении прежней структуры высших органов государственной власти, заключавшейся в соединении законодательной, исполнительной и распорядительной власти, вряд ли было возможно. Выступая на Пленуме ЦК ВКП (б) в июне 1936 г., И. В. Сталин говорил: “По Конституции 1924 г. в СССР могут законодательствовать по крайней мере 4 основных органа: Съезд Советов СССР, ЦИК СССР, Президиум ЦИК СССР и Совнарком Союза СССР. Конституционная комиссия считает, что такое положение не благоприятствует стабильности законов и создает путаницу у населения. Представляют интерес сохранившиеся в документах Сталина записи, позволяющие определить роль, которая отводилась новому органу в системе органов государственной власти СССР. Сделаны эти записи, как видно, задолго до вышеприведенного выступления на Пленуме: “Съездов не будет ... Президиум - толкователь законов. Законодатель - сессия (парламент). Исполком не годится, съездов уже нет. “Совет депутатов трудящихся”. 2 палаты “Верховное законодательное собрание”...В конституции дать общие основы. То, что есть - есть.” . Определеннее выражался В.М.Молотов, выступая на VII Съезде Советов СССР: “Советы были и остаются основой нашего строя, но то, что было лучшего в парламентаризме, а именно прямые, равные и закрытые выборы представителей в органы государственного управления, при всеобщем участии всех трудящихся, как этого требует советская конституция, должны быть полностью проведены в Советском Союзе. Мы получаем дальнейшее развитие советской системы в виде соединения непосредственно выбранных местных советов с непосредственными же выборами своего рода советских парламентов в республиках и общесоветского Союзного парламента” . Таким образом, союзному Верховному Совету, по сути, отводилась роль парламента. А если учитывать, что новая Конституция сделала Совет народных комиссаров СССР самостоятельным органом (по Конституции СССР 1924 г. СНК СССР являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР (ст. 37)), а также, учитывая то, что Президиуму Верховного Совета СССР отводилась роль “коллегиального президента”, справедливо утверждать, что “в Конституции СССР 1936 г. впервые . получила некоторое отражение идея разделения властей” . Однако какими бы ни были идеологические предпочтения и политическая целесообразность, новая система высших органов государственной власти была создана, и Верховный Совет СССР занял в ней центральное место. Теперь рассмотрим правовой статус Президиума Верховного Совета СССР в системе высших органов государственной власти согласно Конституции СССР 1936 г. Данный орган принципиально отличался от своего прообраза, существовавшего по Конституции СССР 1924 г., - Президиума ЦИК. Конституция СССР 1924 г. строилась на ленинском постулате “соединения властей”, поэтому в период между сессиями ЦИК СССР его Президиум являлся высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР (ст. 29 Конституции). И.В.Сталин, как уже отмечалось, категорически возражал против “распыления” законодательных функций, поэтому, оставляя их в новой Конституции исключительно за Верховным Советом СССР, отводил Президиуму роль “коллективного президента”. При подготовке новой союзной конституции в 60-70 гг. такой подход справедливо критиковался, поскольку, во-первых, не наделив Президиум Верховного Совета СССР статусом высшего органа государственной власти СССР, законодатель оставлял страну примерно на 300 дней в году без законодательного органа, так как сессии Верховного Совета СССР созывались два раза в год (ст. 46 Конституции) и с учётом того, что депутаты не порывали с производственной деятельностью, были непродолжительны; во-вторых, не имея в достаточном объёме соответствующей правовой регламентации, организующую роль Президиум по отношению к Верховному Совету в части подготовки повестки дня, организационного обслуживания сессий и так далее осуществлял как бы в неофициальном порядке. В этой связи, “неполноценность” Президиума Верховного Совета СССР пришлось начать “выправлять” самим потребностям государственной жизни. В 1938 г. законодатель расширил компетенцию Президиума правом “объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в интересах обороны СССР или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности” ; в 1947 г. - правом “учреждать ордена и медали СССР и устанавливать почетные звания СССР”, а также “устанавливать воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания” . История показала, что закреплённая союзной Конституцией роль Президиума Верховного Совета СССР не была номинальной. Так, в различные периоды именно Президиумом Верховного Совета СССР были приняты такие важнейшие нормативные акты, как Указ от 26.06.1940 г. “О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений” , Указ от 22.06.1941 г. “О военном положении”[140], Указ от 26.06.1941 г. “О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время”[141] [142], Постановление Президиума Верховного Совета Союза ССР, Центрального Комитета ВКП (б) и Совета Народных Комиссаров СССР от 30.06.1941 г. “Об образовании Государственного Комитета Обороны” , Указ от 06.07.1941 г. “Об ответственности за распространение в военное время ложных слухов, возбуждающих тревогу среди населения”[143], Указ от 04.09. 1945 г. “Об упразднении Государственного комитета обороны”[144], Указ от 26.05.1947 г. “Об отмене смертной казни”[145], Указ от 12.01.1950 г. “О применении смертной казни к изменникам Родины, шпионам, подрывникам-диверсантам”[146] и т.д. Как видно, огромный массив важнейших нормативных правовых актов принимался именно Президиумом Верховного Совета СССР (разумеется, с последующим утверждением Верховным Советом СССР). С принятием Конституции СССР 1977 г. положение Верховного Совета СССР и его Президиума заметно упрочилось. Ст. 108 Конституции 1977 г. провозглашала: “Высшим органом государственной власти СССР является Верховный Совет СССР. Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесённые ... к ведению Союза ССР”. Сохраняя преемственность модели государственной власти, созданной Конституцией 1936 г., новая Конституция сохраняет за Верховным Советом СССР статус высшего органа государственной власти СССР. Ст. 108, по справедливому замечанию исследователей, значительно расширяет права Верховного Совета по сравнению с аналогичной статьей Конституции 1936 г. “Если в соответствии со ст. 31 прежней Конституции Верховный Совет мог осуществлять все права, присвоенные СССР, поскольку они не входили в силу Конституции в компетенцию подотчётных Верховному Совету органов СССР: Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств, то ныне, согласно ст. 108 Конституции СССР 1977 года Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесённые Конституцией СССР к ведению Союза.” Это является важным нововведением, поскольку по Конституции 1936 года следовало, что если вопрос отнесён, например, к ведению Совета Народных Комиссаров СССР (Совета Министров СССР), то Верховный Совет СССР не мог его рассмотреть. Однако буквальное толкование не совпадало с замыслом законодателя и существовавшей практикой. “Уточнённая” норма стала отвечать реальным потребностям высшего органа государственной власти. Это - одно из нововведений, в достаточной мере демонстрирующих юридически возросшую роль Верховного Совета СССР и возвращавших к ленинским принципам организации власти, покончив с “буржуазным” разделением властей. При создании Конституции СССР 1977 г были учтены ошибки прежней конструкции власти в части правового положения Президиума Верховного Совета СССР. В этой связи в одном из последних проектов нового основного закона в ст. 119, предусматривающей, что “Президиум Верховного Совета СССР - постоянно действующий орган Верховного Совета СССР, подотчётный ему во всей своей деятельности”, специально были добавлены слова: “и осуществляющий в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР” . Конституция СССР 1977 г. установила, что перечень полномочий Президиума, предусмотренный ст. 121, является “открытым”, что также было специально добавлено во время “генеральной правки” проекта Конституции[147] [148] [149]. Кроме того, новая союзная Конституция закрепила за ним такую важную функцию как конституционный контроль. Таким образом, Конституция СССР 1977 г., действовавшая на момент начала перестройки, восприняла существовавшую ранее конструкцию высших органов государственной власти СССР, при этом заметно укрепила правовое положение Верховного Совета СССР и его Президиума, наделив их колоссальной властью и покончив с «элементами разделения властей». Воспользовались они этой властью или нет в условиях монополии КПСС - это уже другой вопрос. Но остается фактом то, что именно в роли высших органов государственной власти СССР Верховный Совет СССР и его Президиум предстали к декабрю 1988 г. Первым законом, заметно изменившим правовой статус Верховного Совета СССР, был Закон СССР от 01.12.1988 г. № 9853-XI “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР”[150]. Данный закон был принят в рамках проводившейся в СССР в конце 1988 г. политической реформы, официально ставившей целью «оживление советов»[151]. Надо сказать, что реформа по «оживлению советов» была давно назревшей. Десятилетиями существовавшие в деятельности советов парадность и церемониальность, инертность и формализм практически обезличили эти органы, сделали их безжизненными, превратили в придаток власти, реально находящейся в руках КПСС. В этой связи, вопрос о четком разграничении государственных органов и партийных стоял на повестке дня достаточно давно. Поэтому начатая в стране политическая реформа была встречена с энтузиазмом и воодушевлением, получив широкую поддержку населения[152]. Основные черты предстоящей реформы были намечены XIX Всесоюзной конференцией КПСС, проходившей с 28 июня по 1 июля 1988 г. в Москве. Резолюция «О демократизации советского общества и реформе политической системы» указывала, что «решающее направление реформы политической системы - обеспечение полновластия Советов народных депутатов как основы социалистической государственности и самоуправления в нашей стране» . Выступая на данной конференции, Г енеральный секретарь ЦК КПСС М.С.Горбачёв говорил о необходимости «значительно расширить 154 представительство трудящихся в высшем эшелоне государственной власти» . Для этого, по мнению выступающего, необходимо, чтобы помимо 1500 депутатов, избираемых от территориальных и национальных округов «примерно еще 750 депутатов избирались бы на съездах или на пленумах центральных органов партийных, профсоюзных, кооперативных, молодежных, женских, ветеранских, научных, творческих и других организаций... Вместе взятые, все эти депутаты, избираемые сроком на пять лет, составили бы новый орган государственной власти - Съезд народных депутатов СССР. Он собирался бы на свои заседания раз в год, решая самые важные конституционные, политические и социально-экономические вопросы жизни страны. Для обсуждения и решения всех вопросов законодательного, распорядительного и контрольного характера, направления работы подотчетных органов и нижестоящих Советов Съезд народных депутатов избирал бы из своего состава сравнительно небольшой по численности (скажем, 400-450 человек) Верховный Совет СССР, состоящий их двух палат. Это был бы постоянно работающий высший орган власти, подотчетный Съезду народных депутатов.» [153] [154] [155]. Таковы были официально заявленные цели намеченной реформы и средства ее проведения. После XIX конференции КПСС работа по претворению реформы в жизнь была продолжена на Пленумах ЦК КПСС - июльском, сентябрьском [156] 128 и ноябрьском . В частности, в соответствии с решением июльского Пленума ЦК КПСС была создана комиссия «для подготовки предложений, связанных с осуществлением реформы политической системы советского общества» . Председателем комиссии стал М. С. Г орбачев. После подготовки проектов соответствующих законов, проводивших в жизнь намеченную реформу, было проведено общенародное обсуждение. В результате в одной только Украинской ССР в Президиум республиканского Верховного Совета поступило «свыше 106 тысяч откликов, более семи тысяч поправок, уточнений, дополнений к статьям проектов Законов СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР и «О выборах народных депутатов СССР»[157] [158] [159], а на уровне Союза ССР число замечаний и предложений к законопроектам реформы превысило 300 тысяч160. На внеочередной сессии Верховного Совета СССР, которая принимала судьбоносные для страны решения о проведении политической реформы, главный докладчик - Председатель Президиума Верховного Совета СССР М. С. Горбачев - официально о мотивах реформы заявлял следующее: «Особенность ... нынешнего момента состоит в том, что дальнейшее наше развитие все больше упирается в несоответствие политических институтов. Мы это чувствуем на каждом шагу. Истинное содержание и предназначение деятельности Советов во многом выхолащивалось, из органов народовластия они превращались, по сути дела, в звенья командно-бюрократической системы. Решительно покончить с таким положением вещей, вдохнуть в Советы новую жизнь - вот главная задача осуществляемой нами сейчас реформы»161. Что же официально предлагалось сделать? 329. 160 Внеочередная двенадцатая сессия Верховного Совета СССР (одиннадцатый созыв), 29.11-01.12.1988 г., стенограф. отчет. М., 1988 г. С.10. 161 Там же. С.с. 6, 12. «Верховенство представительной системы, ее целостность и единство значительно укрепляются благодаря введению такого важного элемента, как Съезды народных депутатов на общесоюзном и республиканском уровнях. Это новшество продиктовано прежде всего задачей исключить злоупотребления властью на верхних этажах государственного здания - задачей, которую в состоянии решить только орган, представляющий все социальные слои и оттенки общественного мнения, пользующийся непререкаемым авторитетом высшего общенародного форума. Съезды народных депутатов, таким образом, возрождают в новых условиях традицию Съездов Советов, они призваны гарантировать то, что Ленин называл полным демократизмом центра. С ними непосредственно связана реализация другой принципиальной особенности Советов. Я имею в виду их двойную природу как одновременно государственных органов и массовых организаций населения»[160]. Таким образом, главными целями данной реформы, официально заявлявшимися и на XIX партконференции, и на заседании Верховного Совета СССР, были: «вдохнуть в Советы новую жизнь» и «исключить злоупотребления властью на верхних этажах государственного здания». На основании принятого закона произошли существенные изменения в структуре высших органов государственной власти СССР, связанные, прежде всего, с созданием нового института государственной власти - Съезда народных депутатов СССР и изменением роли Верховного Совета СССР. Новая редакция ст. 108 Конституции СССР установила, что “высшим органом государственной власти СССР является Съезд народных депутатов СССР”, а Верховный Совет является “постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР” (ст. 111 Конституции СССР). Теперь во всех статьях Конституции, где говорится о высшей государственной власти в СССР, Верховный Совет СССР следует за Съездом народных депутатов СССР. То есть была создана система “Съезд-Совет”, внешне схожая с той, которая функционировала до 1936 г., но все-таки имеющая принципиальные отличия. Конституция закрепила, что “Съезды народных депутатов избирают Верховные Советы и Председателей Верховных Советов” (ст. 91). При этом Верховный Совет СССР избирается исключительно Съездом народных депутатов СССР из числа народных депутатов СССР и ежегодно обновляется на 1/5. В своей деятельности Верховный Совет подотчётен Съезду народных депутатов, а законы и постановления, принятые им, не могут противоречить актам Съезда народных депутатов СССР. Наконец, последнему принадлежит право отмены актов Верховного Совета СССР. Следует отметить, что в законопроекте, опубликованном в «Правде»[161], было установлено, что Верховный Совет СССР, помимо прочего, «рассматривает наиболее важные вопросы национальных и межнациональных отношений» (п. 10 ст. 113). В принятом законе данное положение уже не содержалось. Также п. 12 ст. 108 проекта, провозглашавший право Съезда народных депутатов СССР «отменять законодательные акты, принятые Верховным Советом СССР, высшими органами государственной власти союзных и автономных республик, в случае их несоответствия Конституции СССР» в принятом законе «трансформировался» в безусловное право «отмены актов, принятых Верховным Советом СССР». Таким образом, исходя из анализа полномочий Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, можно сделать вывод, что Верховный Совет СССР потерял статус «высшего органа государственной власти СССР» и переместился на «второй план», теперь являясь «верховным» лишь по названию. Кроме того, во вновь построенной системе наблюдается необоснованное “размывание” полномочий между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, даже М.С.Горбачёв признавал, что “разграничение функций Съезда и Верховного Совета СССР ... вопрос непростой”[162]. Возможно, поэтому союзные республики в целом так и не восприняли на уровне своих конституций данную структуру высшей власти, оставив последнюю, как и прежде, в руках Верховного Совета республики[163], а позже на II Съезде народных депутатов СССР и вовсе было принято решение об отказе на республиканском уровне (кроме РСФСР) от Съездов народных депутатов[164]. Закон от 01. 12. 1988 г. существенно изменил структуру и порядок работы высших органов государственной власти СССР. В первую очередь, следует отметить то, что Верховный Совет СССР превратился в постоянно действующий орган, сессии которого строго определены - весенняя и осенняя. Ст. 112 предусматривает приблизительную продолжительность сессии - 3-4 месяца. Кроме того, Конституция упразднила должности: Председателя Президиума Верховного Совета СССР, Первого Заместителя и заместителей Председателя Президиума Верховного Совета СССР, секретаря, членов Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, был начат планомерный процесс ликвидации Президиума Верховного Совета СССР как высшего органа государственной власти СССР, действующего в промежутках между сессиями Верховного Совета СССР. Изменился Президиума Верховного Совета СССР и правовой статус. Часть полномочий (чуть менее половины) Президиума Верховного Совета СССР была передана непосредственно Верховному Совету СССР, а именно: назначать выборы в Верховный Совет СССР; давать толкования законов СССР; ратифицировать и денонсировать международные договоры СССР; отменять постановления и распоряжения Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик в случае несоответствия их закону; устанавливать воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания; учреждать ордена и медали СССР; издавать общесоюзные акты об амнистии; образовывать Совет Обороны СССР и утверждать его состав, назначать и сменять высшее командование Вооружённых Сил СССР. Если обратиться к выделяемым в научной литературе четырём «ипостасям» Президиума Верховного Совета (организатор работы Верховного Совета; орган конституционного контроля; высший орган государственной власти; орган, выполняющий некоторые функции главы государства), то можно прийти к выводу, что “третьей” составляющей - выполнения функций высшего органа государственной власти - Президиум Верховного Совета СССР лишился. А учитывая то, что законом от 01.12.1988 г. был создан Комитет конституционного надзора СССР и сфера конституционной юстиции постепенно переходила к новому органу[165], а также, учитывая то, что главой государства, в сущности, теперь являлся Председатель Верховного Совета СССР, то можно сделать вывод, что законодатель решил оставить Президиуму Верховного Совета СССР лишь организационные функции. Как же оцениваются причины и результаты проведенной реформы в научной литературе? По мнению С. А. Авакьяна «Обращение к съездовской системе было не столько взглядом в прошлое... сколько стратегическим решением для нового времени. Следующие факторы были при этом определяющими. Во-первых, в ходе перестройки и демократизации общества возникла потребность в энергичных людях, готовых решать новые задачи. К тому же политические и организаторские таланты многих как раз в это время и раскрылись. Довольно большой по численности Съезд, формировавшийся по нескольким каналам, как раз и позволял привлечь большую когорту новых деятелей к осуществлению актуальных функций власти. Во-вторых, остро встала необходимость иметь постоянно действующий представительный орган государственной власти в более узком составе, т.е. заложить начала советского парламентаризма. Этой цели и должен был служить создаваемый Съездом из своей среды Верховный Совет СССР. В-третьих, не следовало сбрасывать со счетов и то, что, умело пропустив депутатов через «сито» отбора и сформировав из наиболее «достойных» Верховный Совет как постоянно функционирующий орган, в меньшей мере ориентируясь на Съезд, заседающий, по Конституции, один раз в год, руководство правящей партии смогло бы решить двуединую задачу - показать свое расположение к демократическим реформам и иметь «управляемый» парламент»[166]. Известный историк И. Я. Фроянов, оценивая рассматриваемую реформу, указывает: «С формальной или абстрактной точки зрения эти решения (об учреждении постоянно действующего Верховного Совета СССР и периодически созываемого Съезда народных депутатов СССР - Д. Л.) могут показаться правильными. Но соотнесенные с конкретной исторической ситуацией в стране, они обнажают свою деструктивную взрывную сущность, направленную на медленный, ползучий государственный переворот. Партия в тот момент, как известно, являлась ядром советской государственности, а партийная организация - каркасом государственного здания. И вот конференция (XIX конференция КПСС - Д.Л.) заявляет, что «решающее направление реформы политической системы» есть «обеспечение полновластия Советов народных депутатов как основы социалистической государственности и самоуправления». Это означало курс на передел власти, ликвидацию властных функций КПСС. Но всякий передел власти неизбежно сопровождается ослаблением государственного организма, переходящего в политический хаос, способствующий активизации разрушительных 169 элементов» . Свое непонимание цели введения института Съезда народных депутатов СССР высказывал и Н.И.Рыжков: «Я не очень понимал, зачем нужен Съезд народных депутатов. В своем докладе на конференции Генсек туманно объяснил его необходимость тем, что в этом новообразовании «будет сильно и прямо выражено общественное начало». Очень хочется ... добавить - «общественный конец». Горбачев попросту перефразировал ленинскую идею Съезда как «широкого народного собрания», иными словами - некоего народного схода, на котором можно вольно наговориться. А все конкретные дела все равно станут решаться на заседаниях Верховного Совета. Так и вышло. Малопонятным было и то, почему депутатов именно 2250 человек? Откуда такая странная «некруглая» цифра? Если уж «широкое народное собрание», то логичнее - 5000, хотя бы потому, что в Кремлевском Дворце съездов, где намечалось проводить Съезд, именно столько мест.» . В целом, оценивая проведенную реформу, следует сказать, что поставленные благородные цели - «оживить советы» и исключить злоупотребление государственной властью - политическое руководство СССР посчитало возможным достичь путем учреждения нового органа государственной власти СССР - Съезда народных депутатов СССР. Однако каким образом Съезд народных депутатов мог справиться со своей задачей, так и осталось неясным - ведь орган численностью 2250 человек, работающих на непрофессиональной основе, в принципе, не способен оперативно, гибко и эффективно выполнять законодательные функции. Представляется, что достаточным и действенным средством «оживления советов» и обновления руководящих кадров было бы введение выборов в советы на альтернативной основе. 1992 г. С. с. 278-279. Он же. Главный свидетель М., 1 Фроянов И. Я. Россия. Погружение в бездну. М., 2009 г. С. 164. Учреждение Съезда народных депутатов СССР при наличии Верховного Совета СССР хотя внешне и напоминало конструкцию высших органов государственной власти, существовавшую в СССР до 1936 г., но все- таки значительно от нее отличалась. По Конституции СССР 1924 г. и Съезд Советов СССР, и ЦИК СССР назывались «верховными органами власти» (ст. 8); в промежутках между сессиями ЦИК СССР «высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органов власти» СССР являлся Президиум ЦИК СССР (ст. 29). В свою очередь, учрежденный Съезд народных депутатов СССР назывался в качестве единственного высшего органа государственной власти СССР, тем самым, Верховный Совет СССР перемещался на «второй план», а Президиум Верховного Совета СССР и вовсе начал превращаться в технический орган. Также следует учитывать, что если Конституция СССР 1924 г. не разделяла компетенцию Съезда Советов СССР, ЦИК СССР и Президиума ЦИК СССР, лишь упоминая о «ведении Союза Советских Социалистических Республик в лице его верховных органов» (ст. 1), то конституционные изменения декабря 1988 г. предусматривали четкое разграничение компетенции Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, причем критерий этого разграничения не устанавливался. Отметим также, что в отличие от Конституции СССР 1924 г., теперь для избрания высшего органа государственной власти СССР допускались общественные организации, что в условиях конца 1988 г. - начала 1989 г. означало привлечение к управлению государством значительной массы 171 антисоветски и националистически настроенных сил . Кроме того, создание постоянно действующего Верховного Совета СССР означало, по сути, превращение данного органа в парламент, то есть начинался процесс планомерного отхода от советской формы управления [167] государством . Даже на официальном уровне Председателем Верховного Совета СССР М. С. Горбачевым заявлялось: «...Та структура высших органов власти, которая сейчас у нас вводится, основана на стремлении органично сочетать нашу советскую традицию, рожденную социалистической революцией, с общепризнанными в мире опытом работы представительных органов» . Говорилось также, что при обсуждении реформы декабря 1988 г. высказывались мнения, что «в общем-то нам не надо копировать буржуазный парламент и иметь освобожденных депутатов. По мнению других, наоборот, новый Верховный Совет сможет выполнять свои широкие обязанности только при условии полного освобождения всех его членов от другой 174 деятельности» . Таким образом, создание громоздкого Съезда народных депутатов СССР и превращение Верховного Совета СССР, в сущности, в парламент наводит на мысль, что Съезд как-будто специально создавался с такой огромной численностью - со всей очевидностью неприспособленный к законотворческой деятельности, - чтобы при достижении обществом нужной социально-психологической «кондиции», просто отбросить данный элемент структуры высших органов государственной власти в качестве лишнего и оставить в итоге только лишь парламент, тем самым, на высшем уровне отказавшись от советской формы управления государством и завуалированно перейдя к парламентской или даже президентской форме правления. Уже в 1991 г. в учёной среде стали говорить о том, что созданная структура власти (правда, уже с институтом президентства) чрезвычайно сложна и надо принимать решительные меры: «со всей очевидностью вытекает необходимость рационализации, упрощения существующей системы государственных органов Союза ССР. Первый шаг на этом пути сделан в проекте нового Союзного договора - предусмотрено упразднение Съезда [168] [169] [170] народных депутатов СССР и образование нормального парламента (подчеркнуто мной - Д.Л.)» . Съезд народных депутатов СССР все чаще стали называть «юридическим монстром... громоздким, неповоротливым, неприспособленным к законодательной деятельности»[171] [172], что, в сущности, и предопределило его упразднение как института высшей государственной власти СССР в сентябре 1991 г. Таким образом, одним из результатов проведённой реформы стало создание нового высшего органа государственной власти - многочисленного Съезда народных депутатов СССР и смещение Верховного Совета СССР на «второй план». При этом правовой статус Верховного Совета СССР позволяет говорить о все же сохраняющейся высокой роли данного органа в системе высших органов государственной власти, в связи с чем произошло искусственное “размывание” как полномочий, так и ответственности, между двумя органами власти. Следует отметить и другую сторону проведенной реформы. Выступая на XIX конференции КПСС и говоря об основных положениях намеченной реформы, М.С. Горбачев особо отмечал в своем докладе необходимость повышения правового статуса главы Верховного Совета СССР: «В условиях общего повышения роли представительных органов Председатель Верховного Совета СССР должен быть наделен достаточно широкими государственными полномочиями. Он мог бы, в частности, осуществлять общее руководство подготовкой законов и важнейших социально-экономических программ, решать ключевые вопросы внешней политики, обороноспособности и безопасности страны, возглавлять Совет Обороны, вносить предложения о кандидатуре Председателя Совета Министров СССР, а также выполнять ряд других обязанностей, традиционных 177 для такого поста в государстве» . В этой связи, статья 120 в новой редакции союзной Конституции излагалась следующим образом: “Председатель Верховного Совета СССР является высшим должностным лицом Советского государства и представляет Союз Советских Социалистических Республик внутри страны и в международных отношениях”. При этом в проекте данного закона была предпринята попытка сделать должность Председателя Верховного Совета СССР в значительной степени независимой от собственно Верховного Совета СССР. В частности, это выразилось в том, что проект не содержал права Верховного Совета СССР отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР и распоряжения Председателя Верховного Совета СССР. В тексте закона данный пробел был в полной мере восполнен (п. 18 ст. 113), и право отмены у Верховного Совета СССР все же появилось. Председатель Верховного Совета СССР, в соответствии со ст. 110 Конституции наделялся полномочием “вести заседания Съезда народных депутатов СССР”, то есть, Съезд народных депутатов СССР, избирая Председателя Верховного Совета СССР, тем самым, избирал и своего председателя. Получается, что, в сущности глава государства, возглавляет высшие представительные органы государственной власти СССР - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Примечательно, что даже конституционные нормы, посвященные правовому статусу Председателя Верховного Совета СССР, были помещены законодателем в статьи - 120, 121 - ранее “принадлежавшие” Президиуму Верховного Совета СССР - “коллективному” главе государства. Подводя итог сказанному, следует отметить, что повышение правового статуса главы Верховного Совета СССР шло вразрез с официально провозглашенной целью «оживить советы», поскольку «оживить» [173] коллективные органы управления путем укрепления юридического положения конкретной должности, причем «единоличной», - это нонсенс. Противоречило это и юридической конструкции, заложенной в Конституции СССР 1924 г., на которую ссылались при проведении рассматриваемой реформы. Не очень, видимо, получилось и разграничить функции партийных и государственных органов, поскольку должность Председателя Верховного Совета СССР занял руководитель партии - Генеральный секретарь ЦК КПСС М.С.Горбачев. Вновь созданный пост Председателя Верховного Совета СССР в значительной мере напоминал существующий во многих странах пост Президента страны. Следует отметить, что идея введения поста президента СССР активно обсуждалась на высшем государственном уровне, о чём открыто говорилось на XIX конференции КПСС . Причём официально Генеральный секретарь ЦК КПСС М.С.Горбачев выступил с резкой критикой идеи учреждения поста Президента СССР. В частности, он заявил следующее: «Комиссия обсуждала это предложение (введения поста Президента СССР, избираемого прямыми выборами - Д.Л.), и мы пришли к тому мнению, которое зафиксировано в резолюции, а именно: нам негоже отказываться от того, что рождено самой практикой нашей революционной борьбы. Советы рождены творчеством самого народа, связаны с именем Ленина... Нет сомнения в том, что форма Советов позволяет по-настоящему реализовать потенциал социалистической демократии. Поэтому отказываться от советской формы, мы считаем, принципиально не следует. Это первое. Второе. Нам кажется, что президентская форма правления в условиях нашего многонационального государства неприемлема и не вполне демократична, поскольку слишком большая власть сосредоточивается в руках одного человека. Нам лучше иметь Верховный Совет, который будет формироваться так, как мы задумали, - съездом Советов, где будут [174] представлены все нации и народности, все общественные слои. Там будет решаться и вопрос о Председателе Верховного Совета» . Как видно, вопрос об учреждении поста единоличного главы государства обсуждался и формально был отвергнут, поскольку тем самым, приводил к смене формы правления - «отказу от советской формы» и концентрации колоссальной власти в одних руках, что было неприемлемо. Однако на практике все оказалось иначе, и наделение значительной властью Председателя Верховного Совета СССР означало завуалированный шаг на пути к президентской республике. Таким образом, хотя на словах реформа имела цель «вдохнуть жизнь» в Советы, на деле же - одним из ее итогов стало конституционно-правовое «взращивание» института президентства в СССР. В целом же, оценивая актуальность проведенной реформы, следует сказать, что осуществление «оживления советов» путем создания Съезда народных депутатов СССР выглядело немного странно, официальное обоснование было достаточно туманным и, думается, у большинства населения 180 страны ясного понимания цели проводимой реформы не было . При этом вызывает сомнение, что истинная цель реформы - это возврат к ленинским традициям путем введения «съездовской» системы. Во-первых, как уже упоминалось ранее, по конструкции, действовавшей в СССР до 1936 г., и Съезд Советов СССР, и ЦИК СССР, и Президиум ЦИК СССР были высшими органами государственной власти СССР, хотя и при определенном условии: ЦИК СССР - между Съездами Советов СССР, а Президиум ЦИК СССР - между сессиями ЦИК СССР. По этой причине компетенция между названными органами не разделялась. Однако по конституционным изменениям от 01.12.1988 г. высшим органом государственной власти СССР назывался только Съезд народных депутатов СССР. Кроме того, Верховный [175] [176] Совет СССР становился постоянно действующим органом, а Президиум Верховного Совета СССР - органом техническим, в сущности, декоративным. При этом строго распределялась компетенция и Съезда, и Верховного Совета, и его Президиума. Одновременно, в отличие от Конституции СССР 1924 г., начат процесс взращивания института Президента СССР. В этой связи официальное обоснование реформы как возврат к самоуправлению народа, к ленинским традициям, выглядит неубедительным. Внимательный анализ реформы позволяет сделать вывод, что ее истинной целью был удар по КПСС как по правящей партии. Создание нового высшего органа государственной власти при сохранении Верховного Совета СССР, усиление роли Председателя Верховного Совета СССР вели, в конечном счете, к передаче управления государством от общественной организации, коей была КПСС, государственным органам власти. Причем об этом говорилось и на официальном уровне . Для того, чтобы власть от партии могла быть передана советам, необходимо, чтобы последние были бы конкурентно заинтересованы в получении этой власти. В этой связи создается массивный депутатский корпус (численность Съезда народных депутатов СССР составляла 2250 депутатов), при которой два органа государственной власти СССР - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, - должны были научиться «делить власть» между собой, а для КПСС, очевидно, здесь места уже не находилось. Впоследствии сам М. С. Горбачёв, разоткровенничавшись, в своих воспоминаниях признал: «Если попытаться коротко охарактеризовать смысл политической реформы, как она была задумана и проведена, то можно сказать, что это — передача власти из рук монопольно владевшей ею коммунистической партии в руки тех, кому она должна была принадлежать по Конституции, — Советам через свободные выборы народных депутатов. И вполне понятно, что успех или неудача реформы, особенно на ранних ее [177] этапах, всецело зависели от отношения к ней самой КПСС, которая, по существу, должна была добровольно расстаться с собственной диктатурой. Это была дьявольски сложная политическая операция, болезненная и особенно тяжелая, можно сказать, со «смертельным исходом» для слоя партийной номенклатуры...» . Согласился с этой позицией и Н.И.Рыжков, утверждая, что «.лозунг «Вся власть Советам!» ... означал, в отличие от предреволюционной ситуации начала XX века, передачу власти из рук ЦК КПСС в руки Советов народных депутатов» . В этой связи представляется справедливым вывод, что первые законодательные шаги на пути к изменению ст. 6 Конституции СССР 1977 г. были сделаны еще в декабре 1988 г. Анализ конституционно-правовых преобразований, проведённых Законом СССР от 01.12.1988 г. № 9853-XI “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР” позволяет сделать следующие выводы. Согласно Закону в СССР произошло: Во-первых, ликвидация статуса Президиума Верховного Совета СССР как самостоятельного органа государственной власти, как “продолжение” Верховного Совета СССР в период между его сессиями; Во-вторых, учреждение должности Председателя Верховного Совета СССР, который по Конституции был объявлен высшим должностным лицом Советского Союза; В-третьих, снижение правового статуса Верховного Совета СССР в системе высших органов государственной власти СССР; В-четвертых, закрепление за Верховным Советом СССР статуса постоянно действующего органа. Общим же итогом реформы стало юридическое разрушение Президиума Верховного Совета СССР как одного из высших органов государственной [178] [179] власти СССР, зарождение должности единоличного главы государства и создание “неразворотливого” Съезда народных депутатов СССР. Б. Переход от советской республики к президентской республике Прошло чуть более года после внесения изменений и дополнений в Конституцию СССР, как принимается новый Закон СССР - “Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР” . Закон существенно изменил систему высших органов государственной власти СССР, поскольку ввёл в Советском Союзе институт президентства. Подвергся реформированию и Верховный Совет СССР. Так начался новый этап на пути разрушения советской системы власти в СССР. Идея введения института единоличного главы государства для истории конституционного законодательства СССР не нова. Как известно, вопрос об учреждении поста Президента СССР рассматривался при разработке Конституции СССР 1936 г. ; в проекте Конституции СССР, разрабатываемой в начале 60-х г.г., правовому статусу Президента СССР была посвящена отдельная глава[180] [181] [182] [183]; затем в очередной раз вопрос о введении поста единоличного главы государства обсуждался и при разработке Конституции СССР 1977 г. Однако в итоге каждый раз законодатель отказывался от данной идеи. Причину этого можно раскрыть известными словами И.В.Сталина: “По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету. Президент в СССР коллегиальный, - это Президиум Верховного Совета, включая и председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом и подотчетным Верховному Совету. Опыт истории показывает, что такое построение верховных органов является наиболее демократическим, гарантирующим страну от нежелательных случайностей” . С приходом М. С. Горбачева к власти вопрос о введении поста Президента СССР был вновь «реанимирован». А.И.Лукьянов вспоминает, что при подготовке материалов к апрельскому 1985 г. Пленуму ЦК КПСС («материалы к нему готовились в пригороде Москвы Волынском - рядом с бывшей ближней дачей И. В. Сталина») «день и ночь шли горячие споры, высказывались прямо противоположные точки зрения... Там, в частности, уже в те апрельские ночи 1985 года у нас были споры с А.Н.Яковлевым и о частной собственности на землю, и о введении многопартийности, и об отношениях к странам Восточной Европы. В одном их своих интервью «Литературной газете» в 1991 году Яковлев признал, что еще весной в 1985 году он предлагал ввести в Советском Союзе двухпартийную систему» . Но споры, видимо, были и о введении поста Президента СССР. В записке под названием «Императив политического развития», адресованной в декабре 1985 г. А. Н. Яковлевым М. С. Горбачеву, указывалось, что для реформирования советского общества, в частности, надо «принять следующую принципиальную схему руководства: 1. Верховная партийная и государственная власть осуществляется Президентом СССР. Он же является Председателем Коммунистического Союза (Союза коммунистов) СССР; председателем Объединенного Политбюро партий, входящих в Коммунистический Союз; Председателем Совета Президентов Республик. 2. Президент избирается на 10 лет на основе прямого всенародного голосования из кандидатов, выдвинутых партиями, входящими в Союз коммунистов. [184] [185] 3. Союз Коммунистов состоит из двух партий: Социалистической и Народно-демократической. Всеобщие выборы - каждые 5 лет - сверху донизу. Союз коммунистов имеет общий (принципиальный) Устав, партии - более подробные Уставы. 4. Президент имеет двух вице-президентов: по партии: председатель КПК (дисциплинарный и согласительный орган), по государству: председатель Комитета Народного Контроля. Президент имеет соответствующие рабочие аппараты (по партии и государству), в том числе группу советников по национальной безопасности. 5. Правительство возглавляется Генеральным секретарем партии, победившей на всенародных выборах. 6. Вопрос о работе и функциях Верховного Совета - особый, подлежит дополнительному продумыванию. Здесь может быть много вариантов, но это уже вопрос следствия, а не принципа. Все это вместе взятое решит многие проблемы, которые все равно придется решать, но лучше с упреждением. Это будет революционной 190 перестройкой исторического характера...» . Как видно, еще в относительно политически спокойном 1985 г. высказывалась идея введения поста Президента СССР, постов президентов союзных республик, установлении многопартийности, федерализации партии и конфедерализации СССР. На официальном уровне вопрос о введении поста Президента СССР стали обсуждать на XIX Всесоюзной конференции КПСС летом 1988 г. На конференции М. С. Г орбачев в своем докладе отмечал: «Обсуждение выявило еще одну тему, которая активно дискутировалась, - о соотношении высших партийных и государственных постов, их месте в структуре верховной власти. В этой связи одни считают правильным вернуться к практике, которая существовала при В. И. Ленине, когда лидер партии был одновременно главой правительства. Другие говорят о нежелательности вообще совмещения [186] партийных и государственных постов. Третьи высказываются за учреждение поста Президента СССР. Четвертые указывают на несоответствие концепции правового государства такого положения, когда Генеральный секретарь ЦК КПСС фактически выполняет роль высшего представителя страны. Высказывается и много других суждений»[187] [188]. 12 февраля 1990 г. в Кремле под председательством М. С. Горбачёва прошло заседание Президиума Верховного Совета СССР. «Президиум Верховного Совета единодушно высказался за учреждение демократической президентской власти...» . Для рассмотрения этих вопросов решили в ближайшее время созвать внеочередной Съезд народных депутатов СССР. В итоге в марте 1990 г. на Внеочередном III Съезде народных депутатов СССР пост Президента СССР был учреждён. Какие же конституционные изменения внес принятый закон? Принятый закон кардинально изменил структуру власти в СССР. Новая редакция ст. 127 Конституции СССР установила, что “главой Советского государства - Союза Советских Социалистических Республик является Президент СССР”. Таким образом, впервые в СССР формально закрепляется должность “главы государства”. Важно отметить, что институт “президента СССР” не был создан одномоментно. Как уже упоминалось ранее, он начал складываться ещё с декабря 1988 г., когда Председатель Верховного Совета СССР получил обширные полномочия и на конституционном уровне был назван «высшим должностным лицом советского государства». Поэтому новый институт представлял собой компиляцию части полномочий Президиума Верховного Совета СССР и полномочий Председателя Верховного Совета СССР. В свою очередь, должность Председателя Верховного Совета СССР становилась сугубо технической[189]. От Президиума Верховного Совета СССР Президент получил большую часть полномочий, в том числе: - принимать верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нём дипломатических представителей иностранных государств; - назначать и отзывать дипломатических представителей СССР в иностранных государствах и при международных организациях; - присваивать высшие дипломатические ранги и иные специальные звания; - присваивать высшие воинские звания; - награждать орденами и медалями СССР, присваивать почётные звания СССР; - решать вопросы принятия в гражданство СССР, выхода из него и лишения советского гражданства, предоставления убежища; - осуществлять помилование; - объявлять общую или частичную мобилизацию; объявлять состояние войны в случае военного нападения на СССР; - вводить чрезвычайное или военное положение в отдельных местностях. Таким образом, передав большую часть полномочий Президиума Верховного Совета СССР Президенту СССР, законодатель оставил Президиуму Верховного Совета СССР лишь организационные полномочия в виде “осуществления подготовки заседаний Съезда и сессий Верховного Совета СССР, координирования деятельности постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР, организации проведения всенародных обсуждений проектов законов СССР и других наиболее важных вопросов государственной жизни”. Также Президиум Верховного Совета СССР обеспечивал “публикацию на языках союзных республик текстов законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР, его палатами, Президентом СССР”. Полномочиями Президента СССР также стали все полномочия, принадлежавшие ранее Председателю Верховного Совета СССР, а ст. 121 союзной Конституции, перечислявшая ранее полномочия Председателя Верховного Совета СССР, в прежней редакции была исключена за ненадобностью. Вместе с тем, не останавливаясь на достигнутом, законодатель в сентябре 1990 г. наделил Президента СССР на период до 31 марта 1992 г. «правом оперативно издавать в соответствии с Конституцией СССР указы нормативного характера»[190]. На практике, согласно разъяснениям Комитета конституционного надзора СССР, это означало «право дополнять и изменять законы СССР, ранее принятые Верховным Советом СССР»[191]. Таким образом, все яснее становилось, что высшим коллективным органам власти теперь отводилась второстепенная роль. В ученой среде высказывались различные объяснения причин учреждения поста Президента СССР. Так, некоторыми исследователями утверждалось, что введение поста Президента СССР связано с необходимостью осуществления координации работы высших звеньев государственной власти вместо отошедшей от управления государством КПСС, для преодоления «вакуума власти»[192] [193] [194]. Кроме того, в обоснование авторы приводили тезис об «уязвимости в отдельных политических ситуациях Советов как представительных органов власти...» . Другие исследователи видели главной причиной введения поста Президента СССР «объективный процесс переливания политической власти из системы партийных органов и организаций в систему государственных органов и организаций.» . Не упускались из вида и сугубо субъективные причины проведения реформы к которым, в частности, относили «личное, порою весьма слабо прикрытое стремление главного партийного функционера страны М. С. Горбачёва учредить этот привлекательный пост и стать первым в стране президентом» , «паническую боязнь потерять власть»[195] [196] [197]. О субъективных причинах говорил и проф. С. А. Авакьян: «Пост Генсека утратил былое влияние, а должность Председателя Верховного Совета СССР не очень-то позволяла развернуться. Пост Президента давал простор деятельности... Он помогал лидеру освободиться от опеки «родной» партии. Нацеленный на реформы лидер должен был каждый свой шаг сверять с Политбюро ЦК КПСС и при этом опасаться, что его не только свергнут с партийного поста, но и с должности ЛА1 Председателя Верховного Совета СССР» . Еще более откровенную оценку давали другие исследователи, “.эта его (М.С.Горбачева - Д. Л.) отчаянная акция (введение поста Президента СССР - Д.Л.) больше всего смахивала на легализованный переворот, на замаскированную узурпацию власти - как раз в тот самый момент, когда эта власть стала ускользать из его рук”[198]. Как же официально обосновывалось введение незнакомого для страны Советов властного института? На заседании Верховного Совета СССР академик В. Н. Кудрявцев говорил: «Я хотел бы высказать мотивы, которыми руководствовалась рабочая группа при подготовке законопроекта, и соображения по существу этого законопроекта. Во-первых, это размежевание функций партии и государства. Во-вторых, надо заметить, что был проведен, и в общем достаточно последовательно, принцип разделения властей. Но сейчас выясняется потребность в согласовании деятельности, по крайней мере, законодательных и исполнительных органов, в координации этих действий. В-третьих, возникла настоятельная потребность в стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций, в чем бы они ни заключались. Существующие структуры для этого оказались неприспособленными» . В свою очередь, уже непосредственно на Внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР А. И. Лукьянов так обосновывал необходимость учреждения нового властного института: «...Ход реформ, неоднозначные процессы, с которыми столкнулось общество, когда начатые преобразования пошли вглубь, в том числе сбои в реализации крупных мер, намеченных Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР, подвели нас к необходимости укрепления механизма исполнения законов и других государственных решений путем учреждения поста Президента страны. .Имеющийся зарубежный и наш собственный опыт подтверждает: подобно тому, как демократия немыслима без ответственности, так и самоуправление, децентрализация могут по-настоящему реализовать свой позитивный потенциал только при наличии сильной, если надо, оперативно действующей, интегрирующей и координирующей центральной власти. Президент . становится прочным звеном, связывающим законодательную и исполнительную деятельность. Советскому государству нужны и авторитетные законодательные органы, и сильный Президент[199] [200], и энергичное правительство, и независимый суд»[201]. Были и противники введения поста Президента СССР. Так, главный редактор еженедельника «Литературе Ши арта» из Молдавии Н. Дабижа (Чобану) высказывал опасения, что «концентрация огромной власти в руках одного человека - опасна для демократизации нашего общества» и «перестройка захлебнется с президентством»[202]. Свою оценку давал проводимой реформе Председатель Совета Министров СССР Н. И. Рыжков, говоря о «перераспределении власти»: «...партийная власть уходит, а исполнительная власть по-настоящему еще не окрепла и не привыкла работать в новой системе. Следовательно, сегодня должна быть создана система, именно система управления государством. Эффективная система, с учетом тех изменений, которые произошли в последние годы»[203]. Таким образом, все официальные обоснования можно свести к нескольким: во-первых, институт президентства вводился в связи с размежеванием функций партии и государства; во-вторых, - в связи с необходимостью координации деятельности между различными ветвями власти и, наконец, в-третьих, в связи с необходимостью «твердой руки», которая наведет в стране порядок и будет оперативно реагировать на различные вызовы в жизни страны. Однако данные обоснования вызывают больше вопросов, чем дают ответы. В части размежевания государственных и партийных функций непонятно, как введение поста президента сможет решить данную проблему - ведь должность президента - государственная, а не находящаяся «над» партией и государством. К тому же главный государственный пост занял человек, одновременно занимающий и главный партийный пост, поэтому идея разделения партийных и государственных функций опять не получила воплощения. Кроме того, изменение ст. 6 Конституции не означает того, что страна осталась без руководства и произошло отделение партии от государства: во-первых, поскольку Генеральный секретарь ЦК КПСС был фактическим главой государства, а не юридическим, во-вторых, он был фактическим главой государства еще задолго до появления Конституции СССР 1977 г. и ее «6 статьи» (в этом смысле, трудно себе представить принципиальную разницу между, например, 1976 г. (когда действовала Конституция СССР 1936 г., не содержавшая «6 статьи») и 1978 г. (когда уже вступила в силу Конституция СССР 1977 г.)); в-третьих, привычное представление о «6 статье» как закрепляющей «монополию партии на власть» не соответствует реальному содержанию данной статьи, говорящей о КПСС как о «руководящей и направляющей силе советского общества», а не провозглашающей однопартийную политическую систему СССР и запрет создания и деятельности других партий. Конечно, в реальности создать какую-либо другую партию было невозможно, но это - уже вопрос практический, а не формально юридический. Также непонятно, почему при размежевании функций государства и партии понадобился отдельный единоличный орган, а не устроила должность Председателя Верховного Совета СССР (к тому же «властно подкреплённого» реформой декабря 1988 г.). Кроме того, рассматриваемое обоснование введения поста Президента СССР кажется «натянутым», если учитывать тот факт, что вопрос об учреждении поста единоличного главы государства затрагивался еще на партконференции летом 1988 г., когда об изменении ст. 6 Конституции СССР еще никто не заявлял. Еще одна нестыковка в обосновании проявляется и в том, что изменение ст. 6 Конституции СССР осуществлялась тем же законом, что и учреждение поста Президента СССР, поэтому назревшей насущной потребности в «занятии» освободившегося места фактического главы государства просто не существовало. Обоснование о «координации деятельности между различными ветвями власти» не выдерживает критики с позиции исторического прецедента - многолетнего существования советской системы без должности Президента, но не без отсутствия координации в системе власти. Оценочный тезис о «твёрдой руке» применим, скорее, по отношению к конкретной исторической личности, нежели к должности. Данную позицию подтвердило и дальнейшее развитие событий - при наличии колоссальной власти политической воли для предотвращения краха государства Президенту СССР все же не хватило. О назначении института президентства говорил в своем выступлении после избрания на эту высокую должность и М.С.Горбачев: «... очевидна необходимость радикализации политики перестройки. Именно в этих целях прежде всего я использую полномочия Президента. Из других вопросов политической реформы перед Президентом, как мне представляется, стоит в первую очередь задача содействовать быстрейшему становлению всей обновленной структуры Советов как полновластных органов народного самоуправления... Как вообще я представляю себе роль Президента в системе органов государственной власти и управления? Прежде всего важнейшая его задача - быть гарантом необратимости перестройки, твёрдо и неукоснительно вести дело к формированию правовой государственности самоуправляющегося социалистического общества. Одна из важнейших функций Президента и создаваемых при нем органов состоит . в консолидации политических течений и общественных движений. Президент должен быть гарантом стабильности общественного порядка, безопасности граждан и государства. Задача президентской власти - энергично противостоять уголовной преступности как в сфере посягательств на жизнь, имущество, достоинство и безопасность граждан, так и в сфере спекуляции, теневой экономики, которые приобрели нетерпимые масштабы» . Как видно, четкого, вразумительного объяснения причин введения института президентства названо не было - универсальными обоснованиями типа: «содействие сплоченности», «пресечение нарушения закона», «борьба с преступностью» - можно обосновать проведение любой реформы[204] [205], в том числе, установление в стране монархии. Очевидно, что вразумительного обоснования и не могло быть, поскольку прошло чуть более года с момента, когда громогласно заявлялось о необходимости «оживления советов» - органов коллективного управления - как вдруг, оказалось, что страна не сможет более прожить без органа единоличного управления в высшем звене власти. Интересно, что еще на II Съезде народных депутатов СССР в декабре 1989 г., то есть всего за 2,5 месяца до учреждения поста Президента СССР, категорически отрицалась возможность введения должности единоличного главы государства, поскольку «учреждение президентской власти. означало бы появление должностного лица, практически не зависящего от представительного органа, что противоречило бы самой идее полновластия Советов, единым принципам их построения и функционирования...» , и вот, - противоречащий идее полновластия Советов орган был учрежден. Таким образом, представляется, что никаких объективных предпосылок для введения поста Президента СССР не было. Субъективной же причиной введения новой должности становилось безудержное желание генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева постоянной «радикализации политики перестройки», в том числе, радикализации экономической реформы[206] [207] [208] [209], делающей ее независимой от позиции советских органов, желание получения гарантии «необратимости перестройки». А оппозиция в этом направлении нарастала с каждым днём . Становилось все очевиднее, что, если рассчитывать только на партию, то в любой момент политическую карьеру М.С.Горбачева и судьбу его перестройки могут прервать очередной Пленум ЦК КПСС или партийный Съезд. Также никаких гарантий не давала должность Председателя Верховного Совета СССР. Партия свою главную миссию по поддержке и активному продвижению политики перестройки на ее начальном этапе выполнила, теперь же она становилась главной преградой для ее «радикализации», поэтому нужен был новый не зависящий от кого бы то ни было пост. В свою очередь, КПСС - эту, по словам М.С.Горбачева, «паршивую взбесившуюся собаку» - надо было не «отпускать с поводка», с помощью сохранения за М.С.Горбачевым должности Генерального секретаря ЦК КПСС и, кроме того, с помощью ограничения её рамками обычной политической партии, изменив ст. 6 Конституции СССР 1977 г. Реформа марта 1990 г. успешно справилась с поставленными задачами. Подводя итог анализу правового положения Верховного Совета СССР после принятия Закона СССР от 14.03.1990 г. “Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР”, можно сделать следующие выводы: Во-первых, в СССР окончательно оформился институт президентства, который начал складываться еще в декабре 1988 г. с провозглашения Председателя Верховного Совета СССР «высшим должностным лицом Советского государства» и передачи ему полномочий ранее принадлежавших “коллективному президенту” - Президиуму Верховного Совета СССР. Следовательно, тот правовой статус, который ранее закреплялся за главой Верховного Совета СССР перешел официально Президенту СССР, а должность Председателя Верховного Совета СССР стала во многом технической; Во-вторых, никаких объективных предпосылок для введения института президентства в СССР не было. Единственной причиной для таких кардинальных изменений стал субъективный фактор - желание Генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева в целях «политической безопасности» получить высокую должность, не зависящую ни от партии, ни от советов. И эта должность давала немало возможностей для ведения антисоциалистической политики; В-третьих, Президиум Верховного Совета СССР окончательно стал органом, имеющим лишь организационные полномочия. Таким образом, введением института президентства в СССР правовое положение высших органов государственной власти СССР было существенно подорвано. В. Завершение разрушения Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР Падение ГКЧП в августе 1991 г. предопределило пересмотр существовавшей системы высших органов государственной власти СССР. Неудачный для гэкачепистов “путч”, в свою очередь, оказался удачным поводом для антисоветски настроенных сил упразднить или сделать бесправными мешающие им государственные органы Союза ССР. На открывшемся 2 сентября 1991 г. Внеочередном Пятом Съезде народных депутатов СССР председательствующий И. Д. Лаптев (председатель Совета Союза Верховного Совета СССР) поставил депутатов перед фактом, что Президент СССР и руководители 11 союзных республик, проведшие накануне встречу, подписали совместное заявление и его «уполномочили ... предоставить слово для зачтения текста Заявления Президенту Казахстана Н. Л 1 л А. Назарбаеву» . Н.А. Назарбаев зачитал «Заявление Президента СССР и высших руководителей союзных республик»[210] [211], в котором, в частности, говорилось, что «в результате государственного переворота, совершенного 1921 августа сего года, был сорван процесс формирования новых союзных отношений между суверенными государствами, что поставило страну на грань катастрофы. Срыв заговора, победа демократических сил нанесли серьезный удар по реакционным силам и по всему тому, что сдерживало процесс демократических преобразований. Тем самым создан исторический шанс для ускорения коренных преобразований, обновления страны. В этих условиях законно избранные высшие руководители страны в лице Президента СССР, президентов и председателей Верховных Советов республик.согласились с необходимостью: ... 3. В условиях переходного периода создать: Совет представителей народных депутатов. с целью выполнения законодательных функций и разработки новой Конституции Союза суверенных государств; Государственный Совет в составе Президента СССР и высших должностных лиц союзных республик для согласования решения вопросов внутренней и внешней политики, затрагивающих общие интересы республик; для координации управления народным хозяйством и согласованного проведения экономических реформ создать временно межреспубликанский экономический комитет с представителями всех республик на паритетных началах». Несмотря на то что из текста заявления так и осталось неясным, что же произошло 21 августа 1991 г.: «совершенный государственный переворот» или «срыв заговора» (видимо, при подготовке документа сказывался фактор недостатка времени - по свидетельству М.С.Горбачева данное заявление было выработано «за одну ночь до начала работы Съезда»[212], «в ночных дебатах»[213] [214]), все-таки перед депутатами был, в сущности, поставлен ультиматум: надо официально устанавливать «переходный период» и создавать новую структуру высших органов государственной власти, на практике означающие юридическую ликвидацию союзных законодательных и исполнительных структур. Последующие ораторы свои выступления на Съезде строили по принципу: или принимаем заявление, или будет крах. Так, председатель Комитета конституционного надзора СССР С.С.Алексеев отметил: «Комитет конституционного надзора СССР со всей определенностью поддерживает Заявление. Будем говорить начистоту: наш Союз находился не просто на грани развала, а уже находился в состоянии развала. Мы находились в состоянии, близком к состоянию Югославии. И я полагаю, что это решение является единственным, если отбросить то несостоявшееся, которое отверг весь народ. Другого пути у нас нет» . В итоге 5 сентября 1991 г. Съезд народных депутатов СССР принимает постановление “О мерах, вытекающих из совместного заявления Президента СССР и высших руководителей союзных республик и решений внеочередной сессии Верховного Совета СССР”[215] [216] [217] и закон СССР “Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период” . В постановлении говорилось о том, что «в целях недопущения дальнейшего распада структур власти Съезд народных депутатов СССР объявляет переходный период для формирования новой системы государственных отношений, основанной на волеизъявлении республик и интересах народов». Закон, в свою очередь, устанавливал новую структуру власти в данный переходный период и, по сути, выполнял роль новой, малой, Конституции. «Для согласованного решения вопросов внутренней и внешней политики, затрагивающих общие интересы республик, ... на межреспубликанской основе» был образован Государственный Совет СССР, куда вошли Президент СССР и высшие должностные лица союзных республик. В законе не упоминался такой некогда всевластный институт государственной власти как Съезд народных депутатов СССР. То есть, принимая рассматриваемый закон, внеочередной пятый Съезд народных депутатов СССР осуществил «политическое самоубийство». По образному свидетельству одного из современников на пятом внеочередном Съезде народных депутатов СССР «служилась отходная нашему перестроечному 221 парламенту» . Также закон упразднил Кабинет Министров СССР (ст. 5) и должность Вице-президента СССР (ст. 4), “участвовавших” в ГКЧП. Закон затронул и Верховный Совет СССР. Ст. 1 закона возвращала Верховному Совету СССР статус высшего органа власти СССР и заменила Совет Национальностей Советом Республик. И Совет Союза, и Совет Республик - органы, в которые депутаты делегируются от союзных республик. Складывается впечатление, что Президент СССР умышленно подталкивал союзные республики к выходу из СССР путём создания конфедеративных по своему характеру органов власти: Совета Федерации (куда входили Президенты союзных республик и преемником которого явился учреждённый этим же законом Государственный Совет СССР), Совета Республик. Замена Совета Национальностей Советом Республик противоречит логике построения Верховного Совета как органа федеративного государства, 222 которой законодатель руководствовался при учреждении данного института. Нарушается органичность работы Верховного Совета СССР. Если ранее Конституция предусматривала, что “каждая палата Верховного Совета СССР вправе рассматривать любые вопросы, отнесённые к ведению Верховного Совета СССР” (ст. 116), то теперь ставится барьер между палатами одного и того же органа: “Совет Союза... принимает решения по всем вопросам компетенции Верховного Совета СССР, за исключением тех, которые относятся к компетенции Совета Республик” (ст. 2 рассматриваемого закона). Кроме того, ч. 4 ст. 2 данного закона предусматривала, в частности, что “высшие органы государственной власти союзных республик вправе приостанавливать (выделено мной - Д.Л.) на территории республики действие законов, принимаемых Верховным Советом СССР, только в случае их противоречия Конституции союзной республики”. А ст. 8 предусматривала, что “изменения Конституции СССР, принятые Верховным Советом СССР, вступают в действие после их ратификации высшими законодательными органами всех союзных республик”. Таким образом, с сожалением приходится констатировать, что Советский Союз начинал приобретать конфедеративный характер. Если раньше Верховный Совет СССР осуществлял контроль за тем, чтобы Конституции и законы союзных республик не противоречили Конституции и [218] Законам СССР, служил скрепой, символом единства многонациональной федерации, то теперь - наоборот: с принятием данного закона, юридически передавалась власть “из центра на места” и вопрос разрушения СССР становился, таким образом, лишь вопросом времени. Верховному Совету СССР были предоставлены важные полномочия, такие, как: утверждение общесоюзного бюджета; ратификация и денонсация международных договоров и т.д. Однако эти полномочия создавали лишь видимость наличия власти у Верховного Совета, поскольку юридическая сила его решений доказывали обратное. Данный закон поставил точку в процессе ликвидации Президиума Верховного Совета СССР, который попросту в законе не был упомянут. Таким образом, Закон СССР “Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период”, в сущности, ликвидировал Верховный Совет СССР как самостоятельный полновластный орган государственной власти. Данный орган потерял всякое влияние и политическую власть. Законы, принятые Верховным Советом СССР, могли быть приостановлены, если они противоречили Конституции союзной республики. Учрежденный рассматриваемым законом Межреспубликанский экономический комитет, пришедший на смену Кабинету Министров СССР, был подотчётен Президенту СССР, Г осударственному Совету СССР, Верховному Совету СССР. Причём Верховный Совет СССР в данном ряду назван последним, а Председатель Межреспубликанского экономического комитета назначался не Верховным Советом СССР (как было с Председателем Кабинета Министров СССР), а Президентом СССР с согласия Государственного Совета СССР, который Президентом СССР и возглавлялся. По справедливому замечанию современных исследователей, «Реформирование» Верховного Совета СССР, явившееся, в сущности, его ликвидацией, нанесло смертельный удар центральной законодательной власти. Новый Верховный Совет как переходный законодательный орган «оказался мертворожденным. Собирался он крайне редко, и, когда это случалось, из-за 223 отсутствия кворума он почти никогда ничего не мог решить» . В итоге, положение Верховного Совета СССР стало номинальным. Высший орган государственной власти СССР был ликвидирован. [219]