§ 2.3. Кадровый аспект подготовки реформ полиции начала XX в.
Реформа полиции конца XIX в. - начала XX в. имела огромное значение для организации работы с кадрами, внеся существенные изменения в порядок комплектования, как в части формирования полицейских команд из числа непригодных нижних воинских чинов, так и установлением вольного найма в службу способных и достойных людей.
Последняя треть XIX в. отмечена особым вниманием правительства к усилению городской полиции, и в первую очередь Санкт-Петербурга и Москвы. 14 ноября 1887 г. в Московской полиции временно была введена 41 должность полицейских надзирателей[208].
В начале XX в. в уездной полиции также были проведены организационноштатные изменения. В 1903 г. в уездах учреждена полицейская стража из урядников и стражников. В каждой волости был один урядник и необходимое число стражников. На каждые 2 500 человек населения губернии, полагалось не более одного стражника. Однако это не могло обеспечить должного качественного исполнения полицейской службы. Процесс комплектования указанных должностей шел очень медленно, вследствие чего ощущалась их острая нехватка[209] [210]. А в отдельных местностях зачастую требовалось дополнительное количество -э стражников, в особенности конных . Для исправления сложившейся ситуации землевладельцам, пожелавшим иметь при своих «экономиях» стражников с содержанием на собственные средства, количество последних разрешено было определять в неограниченном числе. Землевладельцы, желающие иметь стражников, должны были прислать на имя уездного исправника заявления с указанием числа стражников и того, что они обязуются содержать их на собственные средства[211]. Изменить сложившееся положение дел в кадровой сфере можно было только путем изменения отношения общества к полиции, завоевания его доверия, поднятия престижа полицейской службы. Необходимость реформ в полиции, в том числе и изменения в подходах к работе с кадрами полицейских органов, стала очевидной. Для подготовки законопроектов по реформированию полиции создавались многочисленные комиссии и подкомиссии, создавшие ряд проектов переустройства полицейских сил. Одной из таких комиссий была Особая межведомственная Комиссия под председательством товарища министра внутренних дел А. А. Макарова, начавшая свою работу осенью 1906 г.[212] В своей работе Комиссия использовала широкий круг законодательных и различного рода инструктивных материалов из зарубежного опыта работы полиции. Комиссией особо обращалось внимание на кадровую проблему полиции и социальную защищенность ее служащих. В задачу Комиссии входила выработка законопроектов реформирования полиции, где в качестве главных направлений определялось устранение таких недостатков в работе с кадрами, как: - отсутствие служебного ценза и устойчивости служебного положения полицейских; - недостаточная численность личного состава относительно количества и плотности населения; - низкая социальная и материальная обеспеченность полицейских; - большое число обязанностей, не соответствующих назначению полиции, и, наконец, отсутствие общего устава полиции[213]. Кроме того, необходимо было: - разработать законодательные условия службы и порядок деятельности чинов полиции; - выработать проекты по преобразованию полиции в соответствии с текущими реалиями; - подготовить проект правового регулирования деятельности полиции. В ходе изучения условий службы полицейских служащих Комиссия констатировала их несоответствие обеспечению качественного кадрового состава. Для исправления сложившейся ситуации в работе с кадрами полиции предлагалось: - определить категории лиц, не отвечающих требованиям для приема на службу в полицию; - определить минимальные служебные и образовательные цензы; - учредить особые курсы и школы для подготовки кадров; - установить более высоких классов полицейским должностям; - переименовать полицейских исправников в уездные начальники; - принять меры по урегулированию порядка увольнения полицейских служащих; - учредить новую должность полиции в сельской местности - помощника станового пристава; - повысить оклады денежного содержания чинам полиции; - пересмотреть существующие и выработать новые штаты полиции[214] [215]. Первым проектом, рассмотренным Комиссией, был проект бывшего члена Л Особого совещания под председательством графа А. П. Игнатьева В. Э. Фриша . Этот проект предусматривал полную перестройку всех действующих организаций полиции на военизированных началах, введение «института полицейских комиссаров» по западному образцу, увеличение штатов, но в виду «исключительной трудности проведения в жизнь» практически сразу был отвергнут. Кроме того, по мнению членов правительства, меры по увеличению штатов и некоторому улучшению материального положения полицейских, принятые в 1905-1906 гг., являлись достаточными, особенно на фоне спада революционной активности в стране[216]. В январе 1908 г. в целях более тщательного изучения законодательства и разработки основных положений нового проекта под председательством директора Департамента полиции М. И. Трусевича была создана особая подкомиссия, которая уже к ноябрю 1908 г. представила на рассмотрение «Проект основных положений преобразования полиции в Империи», а в декабре 1908 г. началось его обсуждение. По собственному признанию главы Комиссии А. А. Макарова, необходимость «реформы полиции настолько очевидна, что не нуждается в особых доказательствах. Россия только что пережила революцию, весьма тревожное время, причем последнее, с одной стороны, обнаружило крупные достоинства русской полиции, исключительно которой страна обязана победой над революцией, а с другой, выяснило и ее недостатки: последние выступили особенно резко, когда вследствие наступившего сравнительного успокоения, пришлось переходить на мирное положение... Ряд предпринятых в это время ревизий деятельности полицейских учреждений обнаружил дезорганизацию полиции, склонность ее к превышению власти и расшатанность дисциплины. Результаты упомянутых ревизий послужат критерием для определения отрицательных условий полицейской службы, устранение которых должно составить ближайшую задачу комиссии, хотя необходимо сознаться, что ввести полицию в норму и привести ее деятельность в соответствие с нормальным течением жизни в государстве представляется делом весьма трудным»[217]. Со второй половины 1907 г. начал выходить в свет еженедельный иллюстрированный журнал «Вестник полиции», посвященный всесторонней разработке теоретических и практических вопросов полицейского дела и преобразований в полиции. Первый номер вышел 2 декабря 1907 г., а последний (№ 7) - 25 февраля 1917 г. С первых же номеров публиковались проекты реформ, велось их обсуждение, а также печатались мнения чиновников и практиков[218] [219]. В разделе «Почтовый ящик» публиковались «Письма к городовым и стражникам», где авторы сообщали о проблемах и недостатках местной полиции, предлагали 3 свои методы их решения . В окончательном варианте проект, состоявший из: Учреждения полиции, Устава полицейского, заключения Комиссии, содержащего дополнительные постановления к учреждению и уставу, был вынесен для рассмотрения на заседаниях Совета Министров под председательством П. А. Столыпина 12 июля 1911 г. и 31 января 1912 г. В проекте Учреждения полиции содержалось изложение организации реформированной полиции, определение ее видов, личного состава полицейских чинов. В Уставе полицейском содержался свод указаний, определяющих служебные права и обязанности чинов полиции[220]. По итогам рассмотрения проекта для обсуждения и выработки законопроекта с установлением окладов полицейским чинам, было создано Особое совещание под председательством Н. А. Харитонова. Заслуживает внимания подход к оценке оплаты труда служащих полиции, отражающий значимость их службы для государства. Размеры окладов содержания полицейских чинов, по мнению Совета Министров, являлись одними из «наиболее важных в обсуждаемой реформе, ибо само собою ясно, что нельзя иметь хорошей полиции, не оплачивая труда достаточным содержанием. Вместе с тем по условиям и обстановке, в которых протекает полицейская деятельность, последняя наиболее тягостная из всех гражданских служб, а по соединенной с нею опасности для полицейских чинов мало чем уступает военной службе, но в отличие от военной службы, полицейская деятельность не пользуется тем общественным уважением, которое по праву принадлежит военному сословию». Здесь уместно провести компаративный анализ оплаты труда полицейских того периода. Согласно сведениям, содержащимся в работе А. В. Касьянова, начинавший службу в столичной полиции городовой III разряда получал 370 рублей в год (со своей стороны хотелось бы отметить, что эквивалент этой суммы примерно соответствует денежному довольствию сотрудника полиции современной России), а заработная плата чернорабочего в той же местности в 1913 г. составляла 452,6 рублей, каменщика - 719,05 рублей, токаря - 912,5 рублей в год. В полиции Петербурга служило около 3 500 нижних полицейских чинов, а ежегодно из увольнялось в среднем около 800 нижних чинов. В годы Первой мировой войны денежное содержание чинов полиции было хоть и не существенно, но повышено. Урядники получали примерно 480 рублей в год, надзиратели - около 500 рублей в год, приставы и околоточные надзиратели - 800-1 000 рублей в год, полицмейстеры и уездные исправники - до 2 800 рублей в год. В тоже время городские учителя получали около 600 рублей в год, врачи - 800 рублей в год, члены городских управ - 1 400 рублей в год, а городской голова - 3 000 рублей в год[221]. Постановление Совета Министров от 23 октября 1916 г. «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального Л положения полицейских чинов» , утвержденное 30 октября 1916 г., имело важнейшее значение для организации работы с кадрами полиции. Оно устанавливало штаты и структуру полиции на всей территории страны, порядок определения на службу в полицию, а также образовательный ценз для назначения на различные должности в полиции. Согласно постановлению от кандидатов на должности в уездной и городской полиции требовалось наличие следующего: в городовые и стражники - навыки чтения и письма по-русски, знание основ полицейской службы; в полицейские надзиратели и урядники - оконченный курс наук в объеме двухклассного училища или соответствующего учебного заведения; на должности городских, участковых и становых приставов, и их помощников - окончание курса наук в объеме шести классов среднего учебного заведения; в уездные исправники и полицмейстеры, и их помощников - окончание полного курса наук в объеме среднего учебного заведения. Как альтернатива всем перечисленным условиям выступало прохождение кандидатами соответствующих каждой должности испытаний. Кроме прочего, постановление содержало такие условия: - преимуществом при комплектовании должностей полицейских надзирателей, городовых и стражников пользовались запасные или раненые нижние чины армии (при условии их пригодности к несению полицейской службы)[222]; - помощник пристава, не имеющий образовательного ценза в шесть классов среднего учебного заведения, состоящий на военной службе в чине не менее прапорщика, либо на гражданской службе, должен был состоять не менее двух лет в классных должностях; - городничий, участковый и становой приставы должны были состоять не менее трех лет на воинской службе в офицерских чинах или не менее двух лет в должности помощника пристава, либо подобных ей должностях в полиции; - уездные исправники, полицмейстеры и их помощники обязаны были предварительно состоять на воинской службе в офицерских чинах не менее пяти лет, или не менее года в должностях городничего, участкового или соответствующей им должности в полиции[223]. Утверждение императором «Постановления об усилении полиции в 50-ти губерниях и улучшении служебного и материального положения полицейских чинов», несмотря на то, что явилось лишь запоздалой попыткой исправить состояние в полицейских органах путем увеличения штата и повышения благосостояния служащих полиции, а не путем системных преобразований, имело все же принципиально важное значение в решении правовых проблем в работе с кадрами полиции Российской империи. Примечательно, что в Постановлении впервые регламентировалось определение на службу женщин. Данный факт был вызван острой нехваткой мужчин, годных к службе, в связи с их призывом в действующую армию. Статья 34 Положения допускала принимать в канцелярии уездных исправников, полицмейстеров и приставов, в должности до VIII класса включительно, как вольнонаемными, так и на правах государственной службы, наряду с лицами мужского пола, также и лиц женского пола, окончивших курс не ниже женской гимназии, института, епархиального училища и других приравненных к ним учебных заведений, либо получивших звание домашней учительницы, за исключением чиновничьих должностей в сыскных отделениях, заведовавших регистрацией преступников. Лица женского пола, поступающие на государственную службу, в соответствии со ст. 35 Положения обладали одинаковыми служебными правами и преимуществами с лицами мужского пола, за исключением права на производство в чине и награждение орденами. Соответственно, на них возлагались и одинаковые с лицами мужского пола обязанности и ответственность в службе. Забота правительства об усилении полиции диктовалась сложившимися внутригосударственными условиями, поэтому дальше разрастания штатов полицейских управлений и увеличения бюджетного финансирования реформа не пошла. Таким образом, реформы полиции второй половины XIX в., а также подготовка реформы полиции начала XX в., создали и развили систему подбора служащих полиции и их прохождения службы. Принцип вольного найма в полицию открывал возможность отбирать лиц, в достаточной мере удовлетворявших условиям вакантных должностей. В процессе реформирования полиции выработались общие требования к кандидатам для замещения полицейских должностей. Эти требования содержались в Своде Законов Российской империи и Уставе о службе по определению от правительства. Часть положений этих законодательных актов были подвергнуты изменению и дополнению в виде продолжений. Принятое 23 октября 1916 г. Постановление Совета Министров «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов», стало итоговым нормативным актом Министерства внутренних дел в работе с кадрами полиции. Кроме того, комплектование и прохождение службы в городских и уездных полицейских управлениях регулировалось с помощью специальных правил, циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел. Реформа полиции, готовившаяся с 1906 г. по 1916 г., не состоялась во многом по причине косности и консерватизма бюрократического аппарата, непонимания властью насущной потребности усиления полиции, а также недостатоности финансирования. «Отсутствие необходимого культурного уровня общества, цивилизованного аппарата управления, низкая политическая культура предпринимательских кругов, практическое отсутствие «среднего класса», вопиющее хищение государственных средств, взяточничество, коррупция, нехватка элементарно грамотных и четных исполнителей - все это было непременным сопровождением реформаторских усилий»[224] [225]. Тем не менее, несмотря на то, что попытки коренного реформирования полиции в начале XX в. не увенчались успехом, следует отметить, что власть предпринимала определенные меры локального характера по укреплению полиции в части увеличения штатной численности и денежного содержания полиции. Деятельность по качественному изменению системы работы с кадрами полиции отставала от требований времени. Уровень образования и социальная защита служащих полиции требовали коренного совершенствования. Вместе с упразднением полиции 10 марта 1917 г. в результате Русской революции, завершился и этот этап развития системы работы с ее кадрами, оставив процесс поиска эффективных вариантов по организации, комплектованию и прохождению службы в полиции незавершенным.