3.1. Изменения в ведомственной организации таможенного дела
Вступление в XVTTT в. стало поворотным моментом в истории России, так как положило конец ее добровольной политической изоляции. С этого времени она постепенно втягивается в европейскую политику, превратившись за двадцать пять лет из задворков Европы в могучую державу с победоносной армией, современным военным и торговым флотом.
Вместе с тем, отмечая быстрые качественные изменения во многих сферах социальной жизни, происходившие в правление Петра I, не стоит оценивать их как однозначный разрыв с предшествующей исторической традицией. Реформы Петра T не увенчались бы успехом, если бы многие из их мероприятий не имели подготовки в предшествующих правлениях, особенно, в правлении его отца Алексея Михайловича. Это во многом относится и к организации таможенной службы.
В значительной степени, реформы, происходившие в правление Петра T, стали возможны благодаря тому, что российская государственность от сословно-представительной монархии перешла к монархии абсолютной. Как определил сам Петр I, «его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен»396. При абсолютизме вся полнота высшей государственной власти концентрируется в руках монарха, который может вмешиваться в функционирование любого государственного органа и принимать любое угодное ему решение. В таких условиях личные приоритеты монарха обусловливали политический курс государства и определяли формы и методы его осуществления.
Таможенная политика периода правления Петра I отразила его личностные приоритеты и в значительной мере предопределила развитие таможенного дела России не только в XVIII, но и в XIX в. Ее важнейшими мероприятиями стало: преодоление европейской изоляции России, достигнутое в результате Северной войны; организационная перестройка системы таможенных учреждений, выразившаяся в ее усложнении, а также поисках наиболее оптимальной модели взаимодействия таможен с центральными и местными органами управления; постепенная переориентация таможенного дела с пошлинного обложения внутреннего рынка на регулирование внешнеэкономической деятельности; выработка единых в пределах государства оформительских таможенных процедур, особенно - процедур оформления товаров, прибывших в Россию морским путем; защита национального производителя от конкуренции импортных товаров путем введения протекционистского таможенного тарифа.
Характерным признаком абсолютистского государства является жесткая бюрократизация государственного управления, усиление его централизации. Так как российский абсолютизм утверждается в форме самодержавия, М.И. Сизиков определяет такое государство как полицейское, отмечая гипертрофированную роль органов государственного управления в жизни общества[390].
Система таможенных учреждений Московского государства не являлась централизованной в современном понимании. В тот период внутри государственного механизма не существовало еще единого центрального государственного органа, компетентного в сфере таможенного дела, в связи с чем таможенные учреждения замыкались на целый ряд центральных приказов территориального управления. Кроме того, вплоть до проведения таможенной реформы их деятельность имела различную нормативную базу.
Лишь в 1681 г. была предпринята первая попытка централизации таможенного дела, когда приказ Большой казны превратился в главный финансовый орган государства и среди прочего стал ведать организацией
таможенных сборов во всем государстве. Хотя территориальные приказы сохраняли свои организующие функции по отношению к расположенным на курируемой территории таможенным избам, приказ Большой казны получил право контроля деятельности таможен в финансовой сфере.
Наиболее принципиальные изменения в системе центрального управления, произведенные в правление Петра I, выразились в ликвидации приказной системы. Подготовка к реформе центрального управления Петром I была начата в 1715 г., большое влияние на создаваемую модель оказала шведская система с ее системой коллегий. Вместе с тем, по мнению А.А. Преображенского, «царь всегда стремился не к простому копированию, а к творческому восприятию чужого опыта» . В шведской модели государственного управления его особенно привлекла ее четкость: Петр I всегда считал, что «хорошее правление может быть только при условии коллегий, которых устройство похоже на устройство часов, где колеса взаимно приводят друг друга в движение»[391] [392]. Преимуществами коллегиальной системы являлись «четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления, четкое определение компетенции, единые подходы к организации и деятельности»[393]. Первоначально планировалось учреждение шести крупных коллегий, затем, по мере более детальной проработки компетенции, их число увеличилось. Основные мероприятия реформы были осуществлены в 1718-1719 г., в ходе нее система приказов, с достаточно неопределенными функциями и структурой, была заменена коллегиями - бюрократически организованными органами с жестко регламентированной структурой, четко определенными компетенцией и порядком функционирования. Это выразилось в том, что изначально все коллегии имели одинаковую структуру, в состав которой входили президент, вице-президент, четыре советника, четыре асессора, один секретарь, один нотариус, один архивариус, один регистратор, один 401 переводчик и подьячие трех статей - старшие, средние и младшие . В новых условиях таможни, ориентированные на регулирование сделок внешней торговли, были подчинены Коммерц-коллегии. При ее создании был использован иностранный опыт государственного управления торговлей . Более того, первоначально в состав коллегии входило достаточно много иностранцев, так как без «таких немецких служителей никоим образом Коммерц-коллегии пробыть невозможно, для того, что непрестанно бывают дела на немецком языке»[394] [395] [396]. Опуская многие важные моменты, характеризующие деятельность Коммерц-коллегии по различным направлениям, сосредоточим основное внимание на вопросах управления ею системой таможенных учреждений России. Коммерц-коллегия организационно была создана первой среди коллегий, уже в 1715 г., вместе с тем процесс ее становления продолжался еще почти четыре года - лишь 3 марта 1719 г. был принят ее регламент[397], документ учредительного характера закрепивший ее компетенцию. Первоначально предполагалось, что Коммерц-коллегия будет курировать не только внешнюю, но и внутреннюю торговлю, поскольку внутренние и внешние торги «яко душа и тело неразлучны суть». Нормативная база деятельности Коммерц-коллегии продолжала постоянно совершенствоваться - 31 января 1724 г. был принят новый регламент Коммерц-коллегии[398], в соответствии с ним на нее возлагалась организация исключительно внешней торговли, а внутренняя торговля должна была замыкаться на другое центральное финансовое учреждение - Камер-коллегию, ведавшую всеми неокладными и окладными сборами (прямым и косвенным налогообложением) в государстве. Это привело к организационному размежеванию таможен - пограничные и портовые таможни поступали в ведение Коммерц-коллегии, а внутренние - в ведение Камер-коллегии. Коммерц-коллегия в сфере таможенного дела в отношении внешних таможен исполняла организационную и контролирующую функции. В соответствии с этим она формулировала предложения по созданию и ликвидации портовых и пограничных таможен, предлагала кандидатуры для занятия должностей «управителей» этих таможен (эти предложения вносились в Правительствующий Сенат), одновременно она самостоятельно укомплектовывала штаты таможен служителями среднего звена. Осуществляя контроль таможенного дела, Коммерц-коллегия надзирала за деятельностью портовых и пограничных таможен, проверяла их отчетность, вела учет сумм таможенных сборов[399]. «В приморских и пограничных городах служителям таможенным как в сборе пошлинном, так и в прочем обхождении поступать по сочиненным вновь регулам и тарифу, в чем за ними смотрение иметь и к оным сборам служителей число людей достойных требовать Коммерц-коллегии, по которым требованиям выбирать и в оную отсылать из Магистратов»[400]. Специфическим направлением работы Коммерц-коллегии являлось рассмотрение споров между российскими и иноземными купцами, а также между таможенными учреждениями и участниками внешнеэкономической деятельности. Из этого следует, что Коммерц-коллегия осуществляла административное производство: рассматривала иски по вопросам погрузки и выгрузки товаров, их хранения, утайки от таможенного досмотра[401]. Таким образом, Коммерц-коллегия постепенно оформилась в центральный государственный орган, организующий государственное регулирование в сфере внешней торговли России, именно исходя из этого, вся система внешних таможен - портовых и пограничных - в организационном отношении была замкнута на нее. Вторым центральным органом, курировавшим таможенные учреждения в первой половине XVIII в., стала Камер-коллегия, формально учрежденная 1717 г., однако также прошедшая достаточно длительный период организационного становления. Лишь 11 декабря 1719 г. была принята первая редакция ее регламента[402], и спустя еще год, с 1 января 1721 г., началась ее практическая деятельность. Эта отсрочка была предоставлена на основании доношения князя Г олицына царю, в котором говорилось, что в 1720 г. Камер-коллегия не сможет эффективно функционировать, поскольку «не удовольствована еще управителями, и без основания действа производить не может»[403]. В ответ на это рукой Петра I сделана приписка «Быть посему». В соответствии с первоначальным регламентом Камер-коллегии, она должна была ведать всеми прямыми и косвенными сборами в государстве (неокладными и окладными деньгами[404]), следить за государственными расходами, вводить налоги, отдавать сбор налогов на откуп, курировать работу кружечных дворов, казенных предприятий, состояние 412 государственных дорог, мостов, гостиных дворов . С 1721 г. на Камер-коллегию была замкнута система таможенных учреждений, осуществлявших таможенное обложение сделок внутренней торговли. Камер-коллегия ведала укомплектованием штатов внутренних 413 таможен, курировала и контролировала их деятельность . 23 июня 1731 г. была принята новая редакция регламента Камер- коллегии , изменения в нормативной базе деятельности мотивировались тем, что при составлении первого регламента не имелось точной информации о состоянии и размерах всех государственных доходов. Вместе с тем, главная задача этого финансового органа - «высшее надзирание над всеми государственными окладными и неокладными доходами» - осталась без 415 изменения . Таким образом, в период с 1719 по 1753 г. в Российской империи действовало два центральных органа финансового управления, курировавших таможенные учреждения соответствующего профиля. Разграничение в их деятельности было не окончательным, наиболее сложно решались вопросы ведомственного подчинения внутренних таможен в портовых и пограничных городах, в связи с чем, в 1730-1740 гг. 416 существовали определенные ведомственные трения по этому вопросу . [405] [406] [407] [408] [409] Реформа центрального управления, проведенная Петром I, носила незавершенный характер: наряду с коллегиями существовали и иные управленческие структуры, в частности, сохранялись некоторые приказы. В сфере таможенного дела XVIII в. вплоть до ликвидации внутренних таможен важную роль продолжал играть Сибирский приказ территориального управления, курировавший таможни этих земель и лишь формально замыкавшийся на Камер-коллегию . Наряду с органами, непосредственно курировавшими таможенную систему, важное влияние на ее деятельность в первой половине XVIII в. оказал еще один центральный орган - Комиссия о коммерции, учрежденная 17 марта 1727 г. в Санкт-Петербурге. Ее первоначальное название - Комиссия о купечестве (позже - комиссия о коммерции), она учреждалась с целью «поправления и рассмотрения купечества», а точнее - для изучения вопросов дальнейшего развития внешней торговли России, для разработки предложений по ее активизации и совершенствования таможенной системы . Комиссия о коммерции занимала особое место в ряду других государственных учреждений - она являлась совещательным органом, ее решения не были обязательными и носили рекомендательный характер для правительства. Но она также принимала нормативные правовые акты, [410] [411] обязательные для исполнения таможенными служителями в части 419 таможенных процедур . Верхняя граница деятельности комиссии четко не установлена, так как не был принят указ о ее ликвидации. Однако к 1733 г. она постепенно свернула ее деятельность, а ее архивы были переданы Коммерц-коллегии. Таким образом, новой чертой организации таможенного дела российского государства в первой половине XVIII в. была централизация таможенной системы. Хотя этот процесс в тот период еще не был завершен (оформилось два центральных органа, курировавших различные таможни; в дальнейшем проявится обратная тенденция децентрализации и т.п.), в целом он был свидетельством возрастании роли таможенной службы в государственном управлении. Нужно отметить, что система финансового управления в царствование Петра I имела достаточно сложную структуру. М.И. Сизиков считает, что «обеспечением функционирования финансовой системы занималась значительная часть государственного механизма, едва ли не все учреждения производили денежные взыскания»[412] [413] (имелись в виду различные штрафы - прим. авт.). Вместе с тем, роль и значение Коммерц-коллегии и Камер- коллегии в системе финансового управления Российской империи XVIII в. были определяющими. Общую координацию системы органов государственного управления в России в условиях отсутствия правительства в современном понимании осуществлял Правительствующий Сенат, длительное время исполнявший функции высшего органа общей компетенции. На него замыкались в своей деятельности обе указанные коллегии. Именно Правительствующий Сенат осуществлял контроль составления новой окладной книги, имевшей 421 важнейшее значение в деятельности внутренних таможен , а также 422 организации откупов в таможенном деле . Правительствующий Сенат с момента появления таможенной службы на штатной основе играл важную роль в ее организации и осуществлении. В частности, он утверждал предложения, вносимые Коммерц-коллегией, касающиеся системы таможенных учреждений, штатов и должностных назначений во внешних - портовых и пограничных - таможнях. В первые годы существования этих таможен допускались прямые обращения их руководителей в Правительствующий Сенат, в частности, по вопросам совершенствования таможенной системы, однако по мере усиления бюрократизации эта практика была запрещена, о чем был принят соответствующий указ. В нем предписывалось «тех таможен (портовых и пограничных - прим. авт.) директорам впредь от сего времени о подлежащем до Коммерц-коллегии писать в ту Коммерц-коллегию, и надлежащего наставления и резолюции требовать от той коллегии, а мимо оной прямо в Правительствующий Сенат директорам не писать» . Этот указ был повторно разослан еще раз, спустя несколько месяцев, так как директор Царицынской таможни ассесор Хрущев обратился в Правительствующий Сенат напрямую с предложением «о переводе той таможни за неудобностью 424 в другое место» . Из этого видно, что в условиях усиления бюрократизации государственного управления подобные предложения должны были исходить [414] [415] [416] [417] исключительно от Коммерц-коллегии, как центрального органа, компетентного в сфере таможенного дела. Помимо права принятия важнейших организационных решений, Правительствующий Сенат, как высший контрольно-надзорный орган, осуществлял постоянный контроль функционирования как всей таможенной системы в целом, так и отдельных таможен. Например, в фонде Сената и его учреждений отложился ряд дел, касающихся проведения контрольных проверок. В частности, сохранились документы работы сенатских следственных комиссий по фактам должностных злоупотреблений и иных служебных нарушений, имевших место в таможнях[418]. Таким образом, установление в России абсолютной монархии привело к переходу государственного управления на качественно новый уровень. В сфере организации таможенной службы это выразилось в формировании устойчивых иерархических связей между таможнями и центральными и высшими государственными органами, а также более четком ведомственном разграничении полномочий в сфере государственного регулирования внутренней и внешней торговли России.