§ 1.3. Изменение порядка комплектования кадрами полиции во второй половине XVTTT в. - первой половине XIX в.
Полицейское законодательство второй половины XVIII в. развивалось в основном с опорой на нормы законодательства, регулировавшего государственную службу. В феврале 1762 г. Петр III издает Манифест «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», в соответствии с которым дворянское сословие освобождается от обязанности государственной службы[71].
Большое количество дворян покидает службу. В связи с утечкой кадров из государственных учреждений правительство вынуждено было расширять продвижение по службе так называемых разночинцев. Сложившаяся практика назначения секретарей из приказных законодательно была закреплена в Указе от 20 апреля 1762 г. «О производстве в секретари приказнослужителей не из дворян»[72] [73].Екатерина II в свою очередь корректирует законодательные акты, касающиеся государственной службы, изданные ее мужем Петром III. В феврале 1763 г. издается именной указ «О рассмотрении акта, которым император Петр III дал вольность благородному российскому дворянству, и о приведении его
3
содержания в лучшее совершенство» .
Сенатским указом 1763 г. «Об определении отставных воинских и статских чиновников в службу по их желанию» обеспечивались преимущества для действительно служащих дворян перед теми, кто уйдет в отставку в соответствии с Манифестом о вольности дворянства[74].
Согласно этому указу «впредь кто из отставных от воинской и штатской служб пожелают быть в штатской службе, по силе онаго ж именного, 1762 года февраля 18 дня указа, к определению к делам писать Герольдмейстерской конторе, не докладывая Правительствующему Сенату»[75]. Тем самым максимально упрощался порядок возвращения отставного чиновника на статскую службу, а также переход из военной в статскую службу.
Кроме того, Сенатским указом от 8 марта 1764 г.
«О наполнении мест, назначенных при губерниях, провинциальных и воеводских канцеляриях, положенных по апробированным вновь штатам воинских чинов, из присылаемых к отставке офицерами» офицеры, уходящие в отставку, решением Военной коллегии могли определяться на службу в местные госучреждения.Утвержденный императрицей доклад Сената от 5 сентября 1765 г. «О порядке производства нижних канцелярских служителей в чины и определения на классные места; о приеме малолетних дворян в службу, и о производстве в судейские звания, а военных отставных в статские чины» запрещал производство в воинские чины служащих, которые после отставки от военной службы находились в статской службе, что призвано было унифицировать чинопроизводство и систему чинов как военного, так и гражданского управления. Также в докладе был определен порядок приема малолетних дворян на государственную службу в нижние чины и производство их в чинах наряду с действительно проходящими службу чиновниками. При этом даже малолетний дворянин имел преимущество в получении чина перед другими сословиями. Срок выслуги для производства в очередной классный чин коллежского секретаря тем «которые из приказных чинов, а не из дворян» устанавливался в 12 лет[76]. Цель всех этих мер заключалась в недопущении проникновения в государственные структуры разночинцев. Сенатским указом от 13 апреля 1771 г. «О неопределении податных людей в статскую службу», категорически запрещалось всем присутственным местам принимать в какие-либо чины людей из податных сословий[77].
Уже в первые годы царствования Екатерина II приняла ряд мер по совершенствованию штатно-структурного элемента работы с кадрами полиции, в части увеличения общей численности Главной и Московской полицмейстерских канцелярий до 318 и 432 человек соответственно[78]. В 1763 г. Главную полицмейстерскую канцелярию вновь возглавил генерал-полицмейстер, было определено три советника и один асессор. Московская полицмейстерская канцелярия состояла из коллежского советника и асессора с обер-полицмейстером во главе.
Екатерина II разделила Правительствующий Сенат на шесть департаментов. К компетенции третьего департамента относился контроль над деятельностью всей полиции Империи. Однако назревшую проблему укрепления полицейских органов она мыслила как неотъемлемый элемент радикальной реформы всей системы центрального и местного управления, создания новых учреждений, развития законодательства.
14 декабря 1766 г. Екатерина II издает Манифест о созыве Уложенной комиссии, в которую должны были входить представители «всех свободных сословий». Задачей комиссии была разработка нового законодательства и реорганизация органов государственного управления. В 1767 г. Екатерина II, переписывавшаяся со знаменитыми французскими учеными-энциклопедистами Вольтером, Монтескье, Дидро разделяла их взгляды на то, что при абсолютной монархии, можно выработать «разумные законы», создать эффективный государственный аппарат, опираясь на которые монарх будет воспитывать и просвещать поданных. Воспитанные и образованные под руководством монарха подданные избавятся сами и избавят общество от пока еще присущих им пороков, после чего настанет «век разума» и всеобщей гармонии.
Эти идеи были отражены в знаменитом «Наказе» Екатерины II, написанной ею для членов Уложенной комиссии в 1767 г. В нем определялись основные направления реформы государственного управления, принципы правовой политики и правовой системы. Концептуально «Наказ» являлся самостоятельным произведением, идеологически отражавшим российский подход к принципам «просвещенного абсолютизма». Однако довольно большая часть «Наказа» копирует текст «Энциклопедии» Дени Дидро и Жана Лерона д’Аламбера, тексты трактатов Шарля Луи Монтескье «О духе законов», Чезаре Беккариа «О преступлениях и наказаниях».
В «Наказе» содержалось положение о том, что предупреждение преступлений является одной из приоритетных задач полиции. Административные полномочия полиции распространялись на «вещи, относящиеся к благочинию ... Тут не место пространным судебным порядкам, и здесь власть полиции ...
Действия полиции должны быть ни маломедлительны и заключаются в обуздании особ и в исправлении их»[79].Кроме общего Наказа членам Уложенной комиссии Екатерина II подготовила отдельные наказы для государственных учреждений, в которых определялись принципы их организации, цели и задачи деятельности. В их числе был и «Наказ Главной полиции», под которым подразумевается Главная полицмейстерская канцелярия. «Наказы» частично воплощались в последующих нормативно-правовых актах, а также при решении организационно-штатных вопросов.
Учитывая и признавая справедливым сословный характер общественного устройства, Екатерина II писала, что начальник полиции должен назначаться из представителей «знатных фамилий», так как человеку невысокого социального статуса, будь он даже начальником полиции, «нелегко приобрести одобрение знатнейших и первейших». Определяя задачи обучения дворянских детей во вновь открытом Кадетском корпусе, Екатерина II писала, что образование нужно дворянину, чтобы хорошо выполнять обязанности офицера, гражданского чиновника, полицмейстера. Екатерине удалось привлечь дворян на службу в полицию, чего не скажешь о ее наследниках.
Возлагая большие надежды на возможности государственного аппарата в реформировании России, в частности полиции, Екатерина II специально подчеркивала, что начальники полиции и их помощники должны были быть «освобождены от всякого недостатку», чтобы могли избежать того, «что может повредить чистоте их совести». Таким образом, идея привлечения на службу в полицию знатных людей и обеспечение их высоким жалованьем, высказанная Екатериной II в Наказе Г лавной полиции, рассматривалась как способ укрепления авторитета полиции, гарантия неподкупности ее руководителей[80].
После русско-турецкой войны 1768-1774 гг. и подавления восстания под предводительством Емельяна Пугачева, Екатерина II приступила к очередному этапу давно назревших прогрессивных изменений в сфере государственного управления, в том числе и в сфере обеспечения внутренней безопасности.
Начало полицейской реформы было положено созданием сельской полиции. Для выполнения полицейских обязанностей в деревнях и селах в конце 1774 г. были введены должности сотских и десятских. Екатерина II сама написала «Инструкцию сотскому со товарищи», которую священники или кто-нибудь из грамотных людей вслух читали сотским и десятским, не владеющим грамотой.Сотские, десятские избирались на сельских сходах не только из свободных, государственных, но и крепостных крестьян. После принятия сотскими, десятскими из крепостных присяги помещики не имели права привлекать их к другим работам. По истечении срока полномочий сотские и десятские из крепостных возвращались в прежнее состояние.
Но если они успешно справлялись со своим делом, то могли быть избраны на новый срок. Это, естественно, способствовало тому, что сотские и десятские старались хорошо исполнять свои обязанности.
Вряд ли сотские и десятские - неграмотные, находившиеся в крепостной зависимости крестьяне, - могли вполне эффективно выполнять возложенные на них многочисленные полицейские функции. Но важно было то, что власть создала низшее звено полицейской системы в самой мелкой административной единице - деревне, и только после этого приступила к реформе полиции.
Реорганизация полиции проводилась в рамках кардинальной реформы, осуществленной в 1775 г. и создавшей систему административнотерриториального устройства страны, сохранившуюся на долгие годы.
В 1775 г. Екатерина II издала Манифест, получивший название «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»[81]. Данный нормативный акт, а также «Устав благочиния или полицейский» 1782 г.[82], стали основными правовыми актами, детально регламентировавшими наряду с другими вопросами работу с кадрами полицейских органов.
Согласно этому закону две-три губернии объединялись в наместничество. Наместничества, а также отдельные губернии возглавляли наместники (генерал- губернаторы, главнокомандующие). В компетенцию этих должностных лиц передавались многие функции, ранее осуществлявшиеся органами центрального управления, в том числе руководство полицией.
Центральный орган управления полицией в лице Г лавной полицмейстерской канцелярии, упразднялся.Первым лицом в иерархии руководства губерний был губернатор, который назначался на должность лично императрицей и подчинялся только ей. В его руках, помимо общего руководства делами губернии, была сосредоточена и административно-полицейская власть. Вторым по значимости был губернский предводитель дворянства, ведавший кадровыми назначениями.
Согласно «Учреждениям» управление в уездах делилось на городское и собственно уездное. Осуществление полицейских функций в уезде возлагалось на коллегиальный орган - нижний земский суд (административно-полицейский орган), который подчинялся непосредственно наместническому (губернскому) правлению[83]. Крупными городами управляли полицмейстеры, а небольшими - городничие[84].
Нижний земский суд был главным органом уездного управления практически во всех губерниях.
Нижний земский суд состоял из земского исправника, называвшегося также капитан-исправником, двух или трех заседателей от местного дворянства и двух - от крестьян. Уездный полицейский орган избирался на 3 года, и его состав утверждался губернатором. В тех уездах, где из-за малочисленности дворян не было уездных дворянских собраний, членов нижнего земского суда мог назначать губернатор, как правило, из числа гражданских чиновников или из отставных военных, которые могли и не иметь дворянского звания.
Следует отметить, что чин девятого класса, в котором состоял капитан- исправник, не давал права на получение потомственного дворянства. В дальнейшем власть неоднократно обращалась к уездному дворянству, чтобы оно не уклонялось от службы в нижнем земском суде.
В «Учреждениях для управления губерний» имелась обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции, высказывались требования к должности: «земскому исправнику надлежит отправлять должность свою с непоколебимой верностию и ревностию к службе императорскому величеству, с доброхотством и человеколюбием к народу, с острожною кратостию без ослабления во всех делах и с непрестанным бдением, дабы везде установленный порядок всеми и каждым в уезде сохранен был в целости»[85].
Непосредственное отправление полицейских обязанностей, так называемых полицейских повинностей, возлагалось на нижних чинов земской полиции - десятских и сотских. Находясь в прямом подчинении уездного исправника, десятские и сотские, избранные на должности от крестьян, обязаны были постоянно находиться в расположении их участка и безотлучно следить за спокойствием и порядком среди жителей. Сотские и десятские избирались в конце года на сельских сходах из числа «достаточных и неподозрительных людей»[86] [87]. Сотские после избрания на должность приводились к присяге, и им устанавливалось жалование от избравшей их общины. За ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей нижний земский суд имел право сотских и десятских штрафовать. С ликвидацией Главной полицмейстерской канцелярии упразднялись должности полицмейстеров в городах. Согласно ст. 25 и 253 «Учреждений» в городах, где не было комендантов (начальников военных гарнизонов, которые имели и полицейские полномочия), осуществление полицейских функций возлагалось на городничих . Городничий в отличие от земского исправника не избирался, а назначался по представлению наместника Сенатом. В распоряжение городничего придавалась штатная команда, «кои в городах находятся на разных караулах присутственных мест, или при должностях» и которую он при необходимости «собрать и употребить может для предохранения общаго блага от опасности». Для этого он был обязан «за исправным состоянием той штатной команды прилежное смотрение иметь»[88]. Подчинялся городничий губернскому правлению и, в отличие от капитан- исправника, не был обязан исполнять решения дворянской опеки. Будучи независимыми друг от друга в случае необходимости городничий и капитан- исправник могли непосредственно, без губернского правления корректировать свою деятельность[89] [90]. Городничий и земский исправник по своему должностному положению не были связаны с воинской службой. Чин городничего соответствовал восьмому классу по Табели о рангах. Следовательно, недворянин, назначенный на должность городничего, получал потомственное дворянство. Распространение действия «Учреждений» в регионах происходило с задержкой вследствие того, что создание регулярных полицейских органов первоначально происходило лишь в Европейской части России. В сельской местности Европейских губерний России нижними земскими судами -э использовались кадры и материальная база воеводских канцелярий . Реформой 1775 г. был создан новый административно-полицейский уездный аппарат, но отсутствовал достаточно развитый специальный городской аппарат полиции; круг действий полиции, определенный в инструкции городничему, во многом аналогичной инструкции капитан-исправнику, недостаточно учитывал новые условия городской жизни. Не был решен вопрос о полиции в столичных и губернских городах. Круг задач, входивших в компетенцию полиции, оставался неопределенно широким. Согласно гл. II «Учреждений» все должности местного управления распределялись по классам в соответствии с Табелью о рангах, тем самым устанавливался правовой режим каждого должностного лица. Наместники, губернаторы и советники за время пребывания в должности рассматривались чиновниками соответственно IV, V, VI классов, если они не имели более высших чинов. Должности городничего, земского исправника, дворянских заседателей принадлежали соответственно VIII, IX, X классам[91]. После издания «Учреждений» был принят ряд узаконений, которые не вносили каких-либо улучшений или существенных изменений в законодательство о полиции[92] [93]. Отсутствие законодательного акта, определявшего все правовые вопросы в сфере деятельности полиции и отделявшего полицию от других сфер управления, являлось их главным недостатком. Эта проблема решалась создаваемым на основе «Устава благочиния, или Полицейского» нового городского административно-полицейского органа - Управы благочиния или Полицейской. Присутствие управы благочиния состояло из трех видов чиновников: городничего, двух приставов (по уголовным и гражданским делам) и двух ратманов, которые избирались горожанами на три года от купечества и ремесленников города. В Петербурге вместо городничего был определен полицмейстер, а также была сохранена должность обер- полицмейстера. Приставы юридически и фактически подчинялись городничему, и не случайно этих приставов называли помощниками городничего. По мнению Е. Н. Анучина целью «Устава благочиния» была попытка облегчить городничему управление, и для того ему предоставлялись помощники3. Согласно ст. 5 «Устава благочиния» города в зависимости от размеров и топографических особенностей делились на части. В каждую часть назначался частный пристав, который должен был решать административно-полицейские вопросы единолично. Части делились на кварталы, в которых полицейские функции осуществляли квартальные надзиратели и их помощники - квартальные поручики[94] [95]. Если «Учреждением для управления губерний» предусматривалась штатная команда при городничих только в уездных городах, то ст. 79, 80 «Устава благочиния» предполагалось образование полицейских команд в частях столичных и губернских городов. «Устав благочиния» не регламентировал состав и численность команды. Это было сделано в указах о создании управ благочиния в конкретных городах. В «Уставе благочиния» определялось место должностей полицейского ведомства по Табели о рангах: приставы по уголовным и гражданским делам - IX класса, полицейские приставы - X класса, квартальные надзиратели - XI класса, поручики - XII класса. Классные чины сохранялись за полицейскими Л чиновниками только на время пребывания на службе . В связи с этим обращает на себя внимание то обстоятельство, что класс полицейских должностей определялся не по военными чинам, как было раньше. Это свидетельствовало о дальнейшем отделении полицейских органов и ликвидации двойного подчинения их руководящего состава, так как раньше полицейские чиновники имели, как правило, воинские звания, числились на военной службе и часто получали жалованье от военного ведомства. Таким образом, полиция в городах реформировалась на гражданской основе. Статьями 23, 24, 26, 27 «Устава благочиния» определялся порядок назначения на полицейские должности. В периферийных городах приставы по уголовным и гражданским делам назначались губернским управлением из старших полицейских приставов, которых городничие аттестовали с хорошей стороны. Так же назначались полицейские приставы из числа квартальных надзирателей. Квартальные надзиратели назначались управами благочиния из числа квартальных поручиков по аттестации полицейских приставов и жителей кварталов. Квартальные поручики избирались жителями кварталов, чем устанавливалась форма контроля за полицией со стороны населения, которое было непосредственно заинтересовано в ее добросовестной работе. Избрание квартальных поручиков подтверждалось городничими. На должности приставов и квартальных надзирателей в основном назначались бывшие полицейские чиновники[96]. Екатериной II в «Уставе благочиния» впервые были определены основные требования к служащему полиции: 1. Здравый рассудок. 2. Добрая воля в отправлении порученного. 3. Человеколюбие. 4. Верность службе императорского величества. 5. Усердие к общему добру. 6. Радение к должности. 7. Честность и бескорыстие. Служащие полиции должны были осуществлять «правый и равный суд всякому состоянию», «дать покровительство невинному и скорбящему». Данные положения закреплялись в статье устава «Наказ управе благочиния». В первую часть Наказа были включены «правила добронравия», соблюдение которых являлось обязанностью полицейских чиновников. Таким образом, впервые определялись нравственные принципы поведения полицейских и устанавливались требования к профессиональным качествам полицейских чиновников для несения полноценной службы. Несмотря на все вышеперечисленные положительные стороны, Устав имел и серьезные недостатки. Не определялся образовательный ценз для принимаемых на службу на должности в полиции и не регламентировалась профессиональная подготовка сотрудников, вследствие того, что назначение на должности и продвижение по службе практически не зависели от уровня образования и профессиональной подготовки служащего. Данные факторы в законодательстве рассматриваемого периода не являлись обязательными и первостепенными. Указами Екатерины Великой Сенату «Об учреждении полиции и Регламента российской полиции» и «Об утверждении инструкции сотскому, пятидесятскому и десятскому» помимо прочего определялись структура, функции и задачи полиции, регламентировался порядок комплектования полицейских органов, устанавливались обязанности должностных лиц. Но несмотря на это приём на государственную службу представителей податных сословий продолжался, чему способствовала губернская реформа 1775 г., потребовавшая большого количества сотрудников для замещения должностей во вновь создаваемых местных учреждениях. 21 сентября 1782 г. Сенатом издан указ «О написании в подушный оклад однодворцев, дослужившихся до штаб- и обер-офицерских чинов»[97] [98], вызванный необходимостью определения социального статуса разночинцев и выходцев из податных сословий, активно продвигавшихся по чиновничьей лестнице. Данный законодательный акт освобождал от подушного оклада однодворцев, дослужившихся до штаб- и обер-офицерских чинов, имевших достижения по службе, а также их «в офицерстве рожденных» детей. В дальнейшем эти вопросы поднимались в указе от 16 декабря 1790 г. «О правилах производства в статские Л чины» . Он регламентировал систему чинопроизводства, включал ссылки на более ранние указы и подтверждал их действие. В соответствии с указом от 16 декабря 1790 г. у служащих имелась возможность получить чин на ступень выше соответствующего занимаемой должности «по выслуге лет» и «за усердие в службе». Получение чина «по выслуге лет» обеспечивалось службой в одном чине не менее 3 лет, наличием хорошей характеристики и представления от начальства. Для лиц, не принадлежащих к дворянскому сословию, получение очередного чина требовало службы не менее 12 лет[99] [100] [101]. Эти правила стимулировали к усердию в службе, так как предоставляли возможность получить чин VIII класса. Сенатским указом от 14 августа 1798 г. «О исключении приказного звания людей из подушного оклада и о неопределении в статскую службу из купеческого, мещанского и другого подушные подати несущего звания без представления Л Сенату о надобности в оных» , чиновничество фактически стало особой социальной группой с особым юридическим статусом. В 1799 г. были изданы именные указы «О порядке представления в чины за выслугу лет и за отличия» и «О сроках к производству дворян в чины» существенно изменившие систему чинопроизводства, установив новые сроки выслуги и градацию чинов VII-V классов . Чины, став классами и отделившись от должностей, в своей иерархии шли параллельно должностной иерархии. Таким образом, чин приобрел дуалистический характер: в силу выслуги он стал правом, которое служащий мог реализовать путем получения чина после рассмотрения ходатайства Сенатом; пожалованный же «за отличие в службе», он стал особого рода наградой. В конце XVIII в. со вступлением на российский престол императора Павла I произошли изменения в административно-территориальном устройстве и в системе местных органов управления. Характер этих изменений носил скорее реакцию монарха на политику его матери - Екатерины II по внутреннему устройству, при которой отмена всех нововведений в государственном управлении была основным направлением его деятельности в первые годы царствования. Основными направлениями реформирования полицейских органов губерний в это время можно считать реорганизацию городской полиции и дальнейшее совершенствование организации земской полиции. Ряд указов был посвящен полиции городов губерний. Они подтверждали подчинение полиции военным губернаторам или военным комендантам[102] [103]. При их отсутствии руководство полицией возлагалось на батальонных командиров и лишь только при отсутствии последних - на городничих. Управы благочиния как коллегиальные органы полицейского управления в городах были ликвидированы в 1796 г., а в губернские города были назначены полицмейстер с помощниками для «исправления полицейских дел». Во всех остальных городах губерний выполнение полицейских функций возлагалось на городничих, вместе с магистратами и ратушами. Одним из последних указов, относящихся к организации структуры органов городской полиции, был указ Павла I от 25 июля Л 1799 г. «Об устройстве полиции и назначения чиновников в полицию» . Этот законодательный акт был призван устранить негативные последствия предыдущего (от 14 мая 1799 г.), в результате которого в губерниях и уездных городах в должности полицейских чиновников определялись купцы и мещане, которые, исходя из сообщений комендантов, «не имея ни навыка, ни нужных сведений, не могут отправлять их с надлежащею исправностью». Указ от 25 июля 1799 г. предписывал изменить порядок комплектования полицейских должностей, предпочитая «на места сии определять из оставшихся за упразднением мест и других в казенной службе бывших способных и расторопных чиновников по избранию Губернаторов и Комендантов, с положением надлежащего им из городских доходов жалованья»[104] [105]. Губернская реформа органов управления 1775 г. практически не внесла никаких кардинальных изменений в порядок сельского управления. Эта сторона деятельности уездной полиции была доработана уже при Павле I, когда указом от 7 августа 1797 г. были образованы волости и волостные управления. Этот законодательный акт предусматривал создание в уездах среди государственных крестьян так называемых волостей, численность которых не должна была превышать трех тысяч человек. Также определялось и главное селение в волости, где заседало волостное правление, состоявшее из волостного головы, старосты главного селения волости и волостного писаря. Должности членов волостного управления были выборные, сроком на два года. Кандидаты на эти должности избирались всеми селениями волости из числа крестьян «добрых поведением и примерных в хозяйстве, а паче в земледелии и скотоводстве искусных, дабы они собою могли другим пример подавать». Каждое селение волости возглавлял староста и десятские - по одному на десять дворов. Должность старосты селения также была выборной сроком на один год, а десятских - отправлялась по очереди всеми жителями селения сроком на один месяц2. В городе также существовала полицейская повинность населения в лице тех же десятских, пятидесятских, сотских. В городскую полицию часть чиновников назначалась от короны, собственно же полицейские функции выполняли воинские формирования, прикомандировывавшиеся к полиции поочередно (на год, полгода, квартал). Компетенция полиции не была четко определена. Впервые в системе работы с кадрами полиции законодательно определялись нравственные принципы поведения полицейских и устанавливались требования к профессиональным качествам полицейских чиновников. Хотя при Павле усиливалось военное начало в организации полиции, но именно он впервые на законодательном уровне закрепил принципиально важное положение: «полиция есть часть гражданская»[106]. В этот период были введены специальные жетоны, которые указывали должность полицейских служащих. Существенное влияние на работу с кадрами в органах полиции в XVIII в. имела армия. Значительное количество функций полиции возлагалось на военнослужащих, что было вызвано становлением полицейского режима, нехваткой сил и средств полиции для всеобъемлющей регламентации жизни общества, фактическим совмещением военного и гражданского управления. По мнению ряда исследователей, в рассматриваемый период практиковалось направление на руководящие полицейские должности проштрафившихся, а также не соответствующих уставным требованиям военнослужащих, что соответствует действительности, однако с принятием Устава благочиния подобная практика якобы была запрещена, что существенно повлияло на качественное состояние полицейского персонала, и формирование полиции в городах велось исключительно на гражданской основе[107]. На практике же комплектование полиции вплоть до во второй половины XIX в., когда полиция стала комплектоваться на основе принципа вольного найма, осуществлялось армейскими офицерами, унтер- офицерами и нижними чинами. Руководящие должности в полиции замещались за счет кадровых и отставных военнослужащих. Первая четверть XIX в. в процессе развития полиции Российской империи характеризуется повышенным вниманием Правительства к совершенствованию органов центрального управления полицией и организационно -штатному укреплению городской полиции. Без соответствующих кадров невозможно было реализовать нововведения в управлении, поэтому меры по совершенствованию управления дополнялись, закреплялись и развивались в формах и методах определенной кадровой политики, направленной, в том числе и на укрепление имиджа полицейских. В Высочайшей инструкции саратовскому гражданскому губернатору от 28 августа 1803 г. монарх прямо указывает на необходимость приучить обывателей видеть в полицейском действии правительства «не только орудие, смиряющее преступление, но и покровительствующее их от притеснения и охраняющее их собственность; тогда Полиция будет вместе и строга и всеми уважаема»[108]. Начало XIX в. отмечено масштабными реформами в общественной и государственной жизни страны, значительное внимание уделялось и полиции. По поручению императора М. М. Сперанский разработал проект государственных преобразований на либеральных началах, предложил реформы, хотя и весьма ограниченные и непоследовательные. Однако они не нашли поддержки дворянских кругов. Поэтому происходила дальнейшая централизация государственной власти. В 1802 г. вместо коллегий образуются министерства, возглавлявшиеся министрами. В числе созданных восьми министерств было образовано и Министерство внутренних дел, к ведению которого наряду с административно-хозяйственными вопросами было отнесено и управление полицейскими учреждениями, что стало важнейшим этапом в развитии полиции России, так как впервые был создан орган управления, объединивший полицию империи в общегосударственном масштабе. Принципы организации и деятельности Министерства внутренних дел в числе прочих определялись «Общим учреждением министерств»[109]. Министерство внутренних дел руководило охраной общественного порядка и борьбой с преступностью через губернаторов, которым была подчинена полиция на местах. Первым министром внутренних дел стал один из ближайших друзей Александра I 34-летний граф (впоследствии князь, председатель Г осударственного Совета и Комитета министров при Николае I) В. П. Кочубей, Своим ближайшим помощником он пригласил М. М. Сперанского, который стал руководителем ведущего подразделения Министерства - Департамента внутренних дел, в состав которого входили четыре так называемые экспедиции. Руководство полицией сосредоточивалось во второй экспедиции Департамента - экспедиции спокойствия и благочиния, состоявшей из двух отделений (столов). Первому отделению подчинялась сельская, второму - городская полиция. На первое отделение возлагались сбор ведомостей о происшествиях, предотвращение «ложных слухов» писем, ересей и т. д., а главное - наблюдение «за неповиновением крестьян законной власти». Второе отделение, руководившее городской полицией занималось, по существу, контролем за соблюдением Устава благочиния, а также состоянием и содержанием полицейских и пожарных команд. Таким образом, на уровне Министерства внутренних дел было достигнуто объединение руководства сельской и городской полицией. На нижестоящем же уровне они действовали разрозненно, взаимодействие их не было урегулировано, что вело к сохранению одного из существенных организационных изъянов. На первоначальном этапе своего развития Министерство внутренних дел столкнулось с целым рядом проблем. В отчете Министерства за 1803 г. обращалось внимание на бессистемность управления полицией, «множество жалоб, от сего происходивших», что указывало, «сколь сей образ управления был недостаточен»[110] [111] [112]. В 1803 г. Министерство внутренних дел подготовило утвержденный Александром I указ «О средствах к исправлению полиции в городах» . Он определял организацию полиции в городах в зависимости от их социально - экономического, административного, военного значения. Выделялось три типа городов: 1. Столицы губерний, крупные губернские города, а также уездные города, где «производятся значащие торги», «бывает стечение народа или есть особые местные промыслы». 2. Города, где были большие воинские гарнизоны и являвшиеся важными военными объектами. 3. Города-порты, причем последние в свою очередь разбивались на три категории: города, являвшиеся военными портами, смешанные, т. е. города, где были военные и торговые порты, и города - крупные торговые порты. Петербург и Москва имели особое полицейское управление. В указе четко определялись отношения полиции с местной городской властью. Министерство внутренних дел разрабатывало штатную численность городской полиции, учитывая, в частности, и финансовые возможности города. Установление штатной численности полиции города министерством внутренних дел происходило почти каждый год. Полицейское штатное расписание города должно было утверждаться царем. В декабре 1804 г. было утверждено «расписание по полицейскому управлению» городов, где «состоят крепости или порты». Всего же с 1803 г. по 1825 г. были изданы штатные полицейские расписания почти для 90 городов . Министерство внутренних дел постоянно контролировало соблюдение штатного расписания, периодически внося в него необходимые изменения. Министерству внутренних дел удалось несколько укрепить и полицию города, где всегда находились желающие занять полицейскую должность. Сложнее это было сделать в сельской, уездной полиции, формировавшейся по сословному принципу. Членами нижнего земского суда, являвшегося уездной полицией, были дворяне, избиравшиеся уездным собранием. В начале XIX в. глава уездной полиции - капитан-исправник - получал в год 250 рублей (в семи губерниях Империи, где вводился повышенный оклад жалованья, он получал 375 рублей). А в Министерстве внутренних дел самый низовой чиновник - младший помощник столоначальника - получал 750 рублей, и даже писец получал 375 рублей в год[113] [114] [115]. Такая разница в оплате между мелким чиновником в министерстве, занимавшимся переписыванием бумаг, и капитан- исправником, отвечавшим за порядок в уезде, делала службу в земской полиции непрестижной и непривлекательной. Однако вышеуказанные новшества зачастую встречали противодействие губернских чиновников и самих сотрудников Министерства. 28 марта 1806 г. B. П. Кочубей в своей записке докладывал императору Александру I, что новшества вызывают «ропот и неудовольствие» чиновников, в том числе и Л сотрудников МВД . Данные факты, вероятно, и послужили поводом к проведению в 1806 г. изменений в организации экспедиции спокойствия и благочиния, в ходе -э которых был введен принцип функционального управления полицией . Штатная численность экспедиции спокойствия и благочиния составляла лишь несколько десятков человек. Губернаторы предоставляли в экспедицию отчеты, содержащие сведения о деятельности полиции в своих регионах, типовые бланки которых готовило и рассылало министерство. Необходимые сведения черпались и из материалов периодических ревизий губерний. Помимо сведений хозяйственно-экономического, социального и криминологического характера, они содержали также данные о кадровом состоянии в органах полиции. Таким образом, уровень организации работы с кадрами вследствие оторванности министерских чиновников от жизни полиции был очень низким. В соответствии с указами 1803 и 1808 гг.[116] [117] допускалось назначение на должности полицмейстеров и городничих «по единому уважению способностей», а не на основании присвоенных им классных чинов, что явилось важной новацией в комплектовании кадров полицейских органов. Царский указ от 1804 г. предоставил Министерству внутренних дел право назначения членами нижних земских судов в уездах отдельных губерний (с небольшим количеством дворянства), а не избирать их на уездных земских собраниях. В дальнейшем подобная практика распространилась и в других регионах2. В соответствии с поручением императора М. М. Сперанским был подготовлен проект масштабной реорганизации органов власти и управления. Помимо прочего им предусматривалась значительная реорганизация министерств. Манифестом от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению подлежащих» провозглашалось новое «разделение государственных дел» по министерствам, главной целью которого было «в разделении дел государственных ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному исполнению» \ Манифестом от 25 июля 1810 г. определялись пять сфер управления, разделенные по министерствам: 1) внешние сношения; 2) устройство внешней безопасности; 3) государственная экономия; 4) устройство суда гражданского и уголовного; 5) устройство внутренней безопасности. Внутренняя безопасность империи, ранее входившая в компетенцию Министерства внутренних дел, должна была обеспечиваться специальным Министерством полиции. В манифесте от 17 августа 1810 г. «О разделении государственных дел по министерствам» содержалось «означение предметов», передаваемых в ведение Л новых министерств и главных управлений . Вышеуказанное разделение сфер высшего управления было закреплено 25 июня 1811 г. «Общим учреждением министерств». Оно четко разграничивало функции министерств и главных управлений, устанавливало единые принципы организации и общий порядок прохождения дел. В IV гл. «Общего учреждения министерств» определялось, в каком порядке осуществлялись подбор, назначение, увольнение, производство в чины, а также представление чиновников министерств и ведомств к наградам. Прерогативой императорской власти было назначение и увольнение министра, товарищей министра и директоров департаментов; министр в свою очередь представлял на утверждение императора кандидатуры своих заместителей [118] [119] и директоров департаментов. Назначение, перевод, повышение в должности любого чиновника министерства, предоставление отпусков, награждение и увольнение, а также предание суду - все зависело от императора. При определении к должностям и при производстве в чины все без исключения чиновники высших и нижних классов обязаны были давать присягу1. В одно время с «Общим учреждением министерств» было разработано и опубликовано «Учреждение и Наказ министру полиции», что подчеркивало важность возлагавшихся на Министерство полиции функций и нормативно закрепило основы его организации и деятельности. В составе Министерства полиции имелись три департамента: Департамент полиции исполнительной, который ведал полицейским аппаратом, тюрьмами, рекрутскими наборами, готовил проекты штатной численности, занимался отбором кадров в различные органы полиции; Департамент полиции хозяйственной, ведавший продовольственными делами и приказами общественного призрения; Департамент полиции медицинской, компетенция которого охватывала врачебный состав, заготовление медикаментов и снабжение медицинских учреждений. Четвертым структурным подразделением Министерства полиции была Особенная канцелярия, осуществлявшая функции политического сыска. Особенная канцелярия постоянно расширялась и к 1819 г. состояла из трех подразделений - так называемых «столов» и секретной части. Секретная часть кроме прочего занималась делами о злоупотреблениях чиновников полиции. «Учреждением Министерства полиции» от 25 июня 1811 г. устанавливалось, что начальники полиции обеих столиц, губерний, директоры и начальники отделений департаментов Министерства полиции назначаются и увольняются непосредственно Императором. Назначение и смещение советников губернских [120] правлений осуществлялось Правительствующим сенатом по представлению Министра полиции. Ответственные полицейские чиновники нижестоящих уровней - городничие, полицмейстеры, земские исправники (в тех губерниях, где они не избирались) - назначались и увольнялись Министром полиции[121]. Для чиновников Общей и Особенной канцелярий, проявивших себя при «обозрении разных местных Управлений; поверки следствий на местах и тому подобнаго», допускалось «по способности их, предпочтительно быть определяемыми к той или другой части Полицейской службы, на открывающиеся вакансии». Для стабилизации непростой ситуации с кадрами полиции принимались определенные меры. Так, на их укрепление, на повышение авторитета полиции был направлен указ Александра I от 26 марта 1813 г., разрешавший чиновникам из числа отставных военных и поступившим в полицию, выплачивать не только должностные оклады, но и пенсии, «кои они заслужили кровию». [122] Решению этой же задачи в определенной мере помогло включение Министерства полиции в проведение общегосударственной акции, носившей патриотический и благотворительный характер. В ходе войны с Наполеоном значительное число военнослужащих получили ранения. Исходя из того, что по этой причине многие не могли оставаться в действующей армии, а также с развертыванием постепенного сокращения армии в связи с окончанием военных действий, а также вследствие тяжелого впечатления, произведенного на Императора Александра I целым рядом кровопролитных войн за освобождение России и Европы от гегемонии Наполеона I, побудило его основать особый «Комитет, Высочайше учрежденный в 18-й день августа 1814 года», который занимался попечением раненых генералов, штаб и обер-офицеров (и их семейств)[123]. Под этим наименованием Комитет просуществовал до 19 марта 1858 г., когда был назван просто «Комитетом о раненых», и только в день 100- летия со дня рождения Александра I - 12 декабря 1877 г. - ему было присвоено наименование Александровского. Комитет учрежден «в знак признательности отечества к геройским подвигам армии и перенесенным ею славной службе и трудам в минувшие войны», а главное - «дабы вяще ознаменовать оные и в особенности день 18 августа». Назначение Комитета Император Александр I определил так: «Я отверзаю ныне путь, удобнейший всем увечным в последнюю, незабвенную по громким делам своим, войну - генералам, штаб и обер-офицерам, не имеющим другого состояния, кроме определенного при отставке пенсиона, прибегать во всех нуждах своих ко Мне». Для этого на обязанность комитета, состоявшего из генерал-адъютантов Ф. П. Уварова, графа П. А. Строганова, графа П. В. Голенищева-Кутузова, А. А. Закревского и Н. М. Сипягина, было возложено «принимать просьбы и пещись о доставлении возможного вспомоществования» неимущим изувеченным офицерам. Докладчиком по делам Комитета был назначен граф А. А. Аракчеев[124] [125]. Имея в виду исключительно обеспечение участи раненых и увечных офицеров, Комитет в первое время своего существования совершенно не касался вопроса о призрении раненых нижних чинов. Определение к должностям раненных офицеров являлось одним из первых по времени видов покровительства Комитета. Именным Указом от 30 августа 1815 г., при определении к должности -э офицеры не лишались пенсии . Следующим шагом стал Именной Указ от 5 мая 1816 г. о замещении должностей в государственных органах ранеными офицерами. К указу прилагалась записка, составленная по сведениям, полученным от всех министерств, с перечислением точно поименованных должностей, которые могут быть заняты ранеными армейскими офицерами. Министерство полиции включило в список по преимуществу имеющие первостепенное значение для охраны общественного порядка и борьбы с преступностью должности: городничих, надзирателей, земских исправников. На должности полицмейстеров также следовало назначать отставных раненых штаб- и обер-офицеров[126]. Еще при Павле I для офицеров, переходящих на гражданскую службу, в том числе и в полицию, переименование в гражданские чины стало обязательным. Высочайшим повелением по предложению графа Аракчеева 7 июля 1816 г., Комитету предписывалось переименовывать в гражданские чины на общем основании и отставных раненных офицеров, назначаемых на должности, кроме полицмейстеров, городничих , которые по указу от 24 ноября 1810 г. могли быть определены к должности с сохранением прежних воинских чинов. Во многом благодаря этому в первой четверти XIX в. произошло значительное увеличение количества отставных военных, служащих на должностях полицмейстеров и городничих (в 13 раз). Так, удельный вес статских чиновников среди глав управ благочиния верхневолжских губерний уменьшился на 43 % (на 8 чел.), а доля отставных военных, соответственно, выросла на 43 % (на 24 чел.). В 1826 г. доля отставных военных среди данной группы чиновников по всем верхневолжским губерниям составляла примерно 50 % (26 чел.), только во Владимирской губернии наблюдалось преобладание отставных военных среди полицейских чинов (62 % или 8 чел.) . Опыт деятельности отставных раненых штаб- и обер-офицеров показал, что «офицеры сии, при всем одобрении прежней их службы, по слабости здоровья часто не соответствуют занимаемым должностям»[127]. Кроме того, как сообщал И. П. Высоцкий, «эта мера имела самые печальные результаты; по единогласному свидетельству губернаторов такие полицмейстеры, не имея ни опытности, ни знания законов, без всякого понятия своем о долге, смотря на службу как на способ жизни, или оставались в полной опеке своих секретарей, или пользовались властью для достижения своих корыстных видов». Более того, продолжал он, сформированные из отставных нижних чинов, неспособных к военной службе, «полицейские команды вместо содействия порядку и безопасности, по отзыву губернаторов, во многих местах были причиною усиления преступлений и нарушений безопасности лиц и имуществ»[128] [129]. Именным царским указом от 17 февраля 1819 г. предписывалось комплектовать должности земских исправников отставными ранеными офицерами, назначаемых Комитетом с сохранением воинских чинов (данный указ распространялся лишь на те местности России, где земские исправники за неимением дворянства назначались правительством) . По предложению Комитета министров 26 февраля 1819 г. Сенатским указом подобная практика еще более расширялась: сторожами и полицейскими служителями впредь должны были назначаться лица из нижних чинов военного ведомства[130]. Естественно, в полицию откомандировывались не лучшие из военнослужащих, однако заменить неспособных нести полицейскую службу было непросто, так как нужно было вести «продолжительную переписку с военным ведомством, которое естественно затруднялось исполнять подобные требования»[131]. Единственный очевидный выигрыш от пополнения рядов полиции за счет отставных раненных военнослужащих или откомандирования армейских чинов в полицию заключался в экономии средств. Хотя нельзя отрицать того обстоятельства, что в тех конкретно исторических условиях подобный порядок комплектования кадров полиции был оптимальным. Здесь нужно иметь ввиду, что иных возможностей комплектования полиции, в общем-то, не было. А бывшие военнослужащие, получившие армейскую выучку, военную закалку, конечно же, лучше других кандидатов могли выполнять полицейские функции. Несмотря на то, что не во всех случаях военнослужащие - кандидаты на замещение полицейских должностей отвечали предъявляемым требованиям, в целом данная практика способствовала укреплению дисциплины и организованности в полиции. Об этом свидетельствует тот факт, что даже с введением в ходе реформ Александра II принципа комплектования полиции по вольному найму предпочтение в кадровой политике отдавалось отставным военнослужащим, и по-прежнему имели место факты назначения военных офицеров на руководящие полицейские должности. При создании Министерства полиции были допущены существенные отступления от первоначальной идеи сосредоточения в его ведении всех вопросов обеспечения внутренней безопасности. Наделение других государственных органов аналогичными полномочиями влекло снижение эффективности деятельности в данной сфере. Министерство полиции практически не занималось вопросами укрепления низовых полицейских органов. За время его существования были приняты решения об усилении кадров полиции менее чем в 20 населенных пунктах, причем в 9 только на время Отечественной войны[132]. Таким образом, направление в полицию раненых отставных штаб- и обер- офицеров, как в прочем и других категорий военнослужащих из армии, не решило проблем в работе с кадрами Министерства полиции. В рассматриваемый период очень остро проявились проблемы в работе с кадрами полиции (высокий уровень некомплекта и текучесть кадров, недостаточное материальное обеспечение служащих полиции). Наиболее остро это проявлялось на низовом уровне, где чиновники были перегружены многочисленными обязанностями. За упущения по службе заседателей и исправников перемещали на так называемые «временные» должности, что ухудшало их материальное положение и понижало уровень социальных и правовых гарантий. В результате чего данные должности стали настолько непопулярными, что сделались «предметом презрения в глазах лучшей части дворянства»[133] [134]. 0 приеме на службу уведомлялось Министерство полиции, Герольдия и Департамент полиции исполнительной. Увольнение от службы производилось Министром на основании прошения служащего на имя Императора. На каждого сотрудника центрального аппарата при увольнении составлялась аттестация с последующим уведомлением Г ерольдии. Важнейшим вопросом, в первую очередь подлежащим решению руководством МВД, а в дальнейшем и Министерством полиции, выступало материальное обеспечение вследствие крайне низких окладов, получаемых служащими полиции, что зачастую влекло злоупотребления и взяточничество. МВД инициировало включение в сметы городских расходов специальных статей для содержания полиции «на жалование по штату, на провиант, обмундирование, Л фураж, пожарный инвентарь, дрова, свечи» . Особое внимание обращалось на то, чтобы при составлении штатов они соответствовали количеству населения в городах, и чтобы в начислении сумм на содержание не было излишних издержек. Попытки изменения губернаторами организационно-штатного расписания полицейских органов без участия МВД и Министерства полиции (с 1811 г. по 1819 г.) не увенчались успехом. Даже принц Ольденбургский, являясь родственником Александра I, получил отказ в реорганизации полиции в Ярославской, Тверской и Новгородской губерниях, наместником которых он был, по причине того, что план указанной реорганизации разрабатывался им без участия МВД[135] [136]. Особенно актуальными эти проблемы были для столичных полиций, так как их штатная численность отставала от объема служебных задач, что естественно увеличивало нагрузку на личный состав и вело к снижению качества их выполнения. В 1816 г. Александр I издал указ, согласно которому Министерство полиции обязывалось пересматривать штатную численность полиции в городах, подбирать для службы в полиции достойных чиновников, осуществлять контроль правильности и целесообразности деления городов на полицейские части и кварталы, руководствуясь при этом Положением «О средствах к исправлению полиции в городах» от 1803 г. Данный Указ стал основанием для образования в 1816 г. Особого комитета из министров юстиции, полиции и внутренних дел, которым было разработано и внесено предложение по изменению штатов перечисленных министерств и 3 подсчитаны предполагаемые затраты по его осуществлению . Вторая четверть XIX в. - это период формирования правовых основ организации государственной и гражданской службы. Деление гражданских служащих в России было трех видов: классные чиновники, канцелярские служители и низшие служители. Поступление на государственную гражданскую службу зависело от происхождения, возраста и образования кандидата. Во второй четверти XIX в. в качестве одного из важнейших этапов организационно-правового регулирования государственной службы можно отметить кодификацию соответствующего законодательства и подготовку Свода законов о гражданской службе. Последний был подготовлен к 1832 г., а по прошествии 2-х лет, в 1834 г., в его развитие было подписано «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». За время царствования Николая I, который пытался использовать государственный аппарат для консервации существующих феодальных порядков, главное внимание уделяли развитию политической полиции. Вместе с тем царское правительство осуществило определенные меры по совершенствованию системы органов общей полиции. В июне 1837 г. были изданы «Положение о земской полиции» и «Наказ чинам и служителям земской полиции». В кодификационном порядке эти нормативно-правовые акты были введены с некоторыми изменениями в Общее губернское учреждение[137]. «Положение о земской полиции» увеличивало количество полицейских чиновников в уезде, так как он делился на несколько участков-станов, в каждом из которых полицию возглавлял участковый заседатель (становой пристав). Он назначался на должность губернатором на неопределенный срок из местных дворян по представлению губернских дворянских собраний. Становой пристав должен был постоянно проживать на своем участке, для чего ему предоставлялись средства для приобретения дома. При становом приставе был рассыльный, который также выполнял полицейские функции. Становому приставу подчинялись сотские и десятские, которые избирались на эту должность соответственно от каждых 100-200 и 10-20 крестьянских дворов[138]. В состав нижнего земского суда (с 1837 г. он назывался земским судом) кроме земского исправника и заседателей от дворян входили два представителя от государственных крестьян, которые именовались сельскими заседателями. Усилению уездной полиции способствовало создание постоянной канцелярии нижнего земского суда как аппарата управления сельской полицией. Канцелярия земского суда состояла из двух отделов - столов. В первом рассматривались судебно-полицейские дела, второй контролировал выполнение сельской полицией поручений губернской администрации. Каждый отдел возглавлял особый повытчик, которому помогали канцелярские чиновники. При канцелярии земского суда находился регистратор, а также переводчик, если это предполагалось штатами[139] [140]. Подчиненность канцелярии земского суда непосредственно земскому исправнику значительно повышало его роль, приводило фактически к единоначалию в руководстве сельской полиции, сохраняя коллегиальность в выполнении ею судебных функций. Земские исправники и старшие непременные заседатели избирались на уездных дворянских собраниях (при увеличении срока полномочий с 3 до 6 лет) или назначались «от короны» по Указу 1805 г. Во второй половине 20-50-х гг. XIX в. штатная численность городской полиции была стабильной. Не изменились также принципы организации, функции, компетенция, которые были определены еще в «Уставе благочиния» 1782 г. и прошли проверку временем. Пересмотр штатов полиции, периодически проводился в городах, но, как правило, заканчивался утверждением численности полицейских чиновников, в основном, как уже было указано, благодаря тому, что при первоначальном утверждении полицейских штатов для каждого города учитывались все его социально-экономические и демографические характеристики, которые мало изменились к середине века. Медленный рост промышленности, а соответственно и численности городского населения определяли достаточно невысокий уровень преступности в городах[141]. К середине XIX в. был предпринят ряд мер по совершенствованию такого направления работы с кадрами, как прохождение службы в полицейских органах. Рядовые полицейские получили возможность дослужиться до унтер-офицера, что давало значительную прибавку к жалованью. Унтер-офицер полиции после сдачи соответствующего экзамена мог получить нижний (14-й) классный чин в соответствии с Табелью о рангах, что освобождало его от телесных наказаний и давало право на повышение жалованья в два раза. Этот чин сохранялся за ним и в случае увольнения из полиции. Лишение классного чина могло быть осуществлено только по решению суда. Право на экзамен предоставлялось, естественно, при условии безупречной службы полицейского, а если он был квартальным надзирателем, то учитывалось и состояние дел во вверенном квартале[142]. На экзамене унтер-офицер должен был показать знание «Краткого катехизиса» (основных положений и норм христианского вероучения), умение быстро и грамотно читать и писать, выполнять арифметические действия. Он должен был знать инструкции для квартального надзирателя, правила ведения служебной переписки и статического учета правонарушений, а также «правила первоначальных следственных действий»[143]. Не сдавший экзамен в первый раз имел право на вторую попытку. Сдача экзамена в третий раз запрещалась. Так как Российская Империя была государством многонациональным и многоконфессиональным, правительство принимало меры по повышению ответственности за выполнение служебных обязанностей, укреплению верности присяге и благонадежность чинов полиции российского происхождения как опоры и проводников имперской политики в национальных регионах. Так, указом от 28 июня 1832 г. в Литовских губерниях для них сохранялось право на получение пенсии сверх денежного содержания при условии дальнейшей службы[144] [145]. Проблемы закрепления полицейских кадров, стимулирования профессионального роста, повышения квалификации, укрепления социального и правового статусов полицейских в Российской империи на всем протяжении 3 существования имели достаточно актуальное значение . Данные вопросы зачастую находили свое отражение в документах аналитического характера, вносимых на рассмотрение Царя. Так, первый министр внутренних дел граф B. П. Кочубей в 1807 г. среди прочих преобразований по разным частям Министерства внутренних дел указывал на необходимость установления земскому исправнику «выгоднейшего жалования»[146] и «от Правительства поощрения, кои легко придумать можно»[147]. Во второй четверти XIX в. одним из важнейших этапов организационноправового регулирования государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о гражданской службе. Последний был подготовлен к 1832 г., а спустя 2 года, в 1834 г., в его развитие было подписано «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Данное положение устанавливало сроки выслуги лет по различным критериям: - за добросовестную и положительно оцененную службу; - за отличие в процессе осуществления службы. По первому критерию Сенатом рассматривались представления до чина коллежского советника. Служащие могли быть представлены Верховной властью к повышению в чине за особые отличия. В соответствии с Положением строго соблюдалась последовательность прохождения службы и в получении новых чинов. Чинопроизводство в обход получения очередного чина являлось недопустимым. Законодательством того периода допускалась возможность для повышения по службе и в приобретении чинов лицами, не входившими в табельную структуру чиновничества России. Сенатом по представлениям министерств, канцелярий, контор и губернаторов рассматривалась каждая кандидатура на замещение вакантного места для получения 1-го (14-го согласно Табели о рангах) классного чина. Важными критериями при этом являлись: - выслуга лет; - высокая нравственность; - отсутствие сомнений в лояльности; - качественное исполнение должностных обязанностей; - иные высокие качества служащего. Всеми надзорными делами о службе гражданских чиновников с 1836 г. ведало I-е отделение Собственной его Императорского Величества канцелярии. Начиная с 1851 г. губернаторы раз в шесть месяцев представляли сведения по всем поступившим на государственную службу. В 1846 г. распоряжением Николая I был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства в составе I-го отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. В ведении первой экспедиции аппарата департамента находилось чинопроизводство по министерствам, а также составлялись проекты высочайших приказов; в ведении второй - чинопроизводство по губерниям; третьей - определение на службу чиновников всех классов, утверждение их в чинах, определение к должностям с I по VI классы, увольнение чиновников и их исключение из списков; четвертой - ведение статистического учета чиновничества России. Три раза в год, а губернаторами - ежегодно, из министерств направлялись в Инспекторский департамент послужные списки. Каждый год департаментом издавался список гражданских чиновников с I по IV классы. Жалование чинов и званий осуществлялось Правительствующим Сенатом. Начальник органа полиции при представлении служащего к производству в чин, мог ходатайствовать о назначении старшинства в испрашиваемом чине (сокращение срока выслуги от года и более). Данный институт (старшинства в чинах) кроме влияния на производство в чины также имел значение для присвоения наград и получения преимуществ по службе. Лица, получившие по окончании учебного заведения ученое звание, наделялись условно льготным старшинством при производстве в чины. При назначении старшинства требовалось соблюсти следующие правила: - полное старшинство по срокам назначалось за отличие только в случае, если между сроком выслуги и временем пожалования не было других наград; - назначение старшинства при производстве в чины за отличие не считается обязательным, а оного удостаиваются лишь те чиновники, которые своей деятельностью, усердием и отличными способностями, приносят истинную пользу службе, тем самым обращая на себя особое внимание; - не назначается старшинство за период службы в других ведомствах[148]. По поручению Николая I в апреле 1826 г. Министерство внутренних дел затребовало от всех чиновников, состоящих на службе и ушедших в отставку, представить официальное письменное обязательство - заявление о том, что они впредь принадлежать к каким-либо тайным обществам не будут. Положением Комитета министров от 7 ноября 1850 г. «О порядке увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников» разрешалось начальникам «по своему усмотрению увольнять чиновников, являющихся неблагонадежными, без просьбы их» и без объяснения причин увольнения[149] [150]. Эта законодательная норма позволяла увольнять чиновника по усмотрению начальства без объяснения причин, мундира и пенсии. Уволенный с такой формулировкой чиновник попадал в разряд неблагонадежных. Он в дальнейшем не имел права занимать государственные должности. Уместно заметить, что и в современном нам праве имеется подобная норма, которая, например, для сотрудников органов внутренних дел введена в 2014 г., но -э сформулирована она иначе: «Увольнение в связи с утратой доверия» . Законодательством о гражданской службе предусматривались ограничения для гражданина в связи с поступлением на государственную службу и осуществлением обязанностей по должности. Полицейские служащие в соответствии с Уставом о гражданской службе не имели прав: - приобрести имущество, если его продажа являлась их служебным поручением; - осуществлять подряды и поставки по месту службы самим лично, или через родственников или других лиц; - участвовать в долговых обязательствах по отношению к подрядчикам и поставщикам при заключении договоров их ведомствами и административными учреждениями, а также в процессе их осуществления; - выступать в качестве поверенных по делам частных лиц или ходатайствовать по частным делам в учреждениях, где они ранее состояли в должности[151]. Значительная роль в организации морального стимулирования полицейских, отводилась наградам за особые заслуги, проявления мужества и героизма, длительную беспорочную службу. К середине XIX в. окончательно сложилась система наград для чинов полиции, хотя в дальнейшем в нее вносились некоторые изменения. Эта система регламентировалась гл. IV «Устава о службе по определению от правительства». Награды (по степени важности) распределялись в следующем порядке: 1) объявления Высочайших благодарности и благоволения; 2) присвоение чина; 3) ордена (за исключением Св. Апостола Андрея Первозванного и Владимира I степени, которые жаловались по усмотрению императора, как и золотое оружие); 4) назначение аренд и пожалование земель (с 1906 г. было отменено); 5) подарки от Высочайшего имени; 6) единовременные денежные выдачи; 7) звания личного и потомственного дворянства (почетного гражданства); 8) медали; 9) кафтаны; 10) зачет в действительную государственную службу времени, проведенного на службе в правительственных и общественных учреждениях; 11) предоставление прав государственной службы лицам, этими правами не пользовавшимся; 12) неучет судимости препятствием к наградам и других преимуществам по службе[152]. Такое многообразное, многоступенчатое и сложное построение наградной системы создавало множество препон на пути к награде. Награждение офицерских и классных чинов напрямую зависело от занимаемой должности и выслуги лет, что фактически отражало достигнутое служебное положение, а не результативность практической деятельности, обесценивая тем самым значимость награды. 22 августа 1827 г. для поощрения отличившихся полицейских чинов и служащих полиции, проработавших длительное время на государственной службе и зарекомендовавших себя только с положительной стороны, был учрежден Знак отличия беспорочной службы. Данного знака не заслуживали: - чиновники, привлекаемые к дисциплинарной ответственности; - лица, преданные суду; - лица, часто менявшие место службы; - лица, в отношении которых на имя начальствующих лиц поступали жалобы граждан[153]. Немаловажным фактором стимулирования добросовестного отношения к своим обязанностям являлся порядок привлечения полицейских к уголовной и дисциплинарной ответственности. Следует отметить, что в Российской империи уделялось достаточное внимание соблюдению дисциплины служащими полиции. В «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. в качестве самостоятельного раздела были выделены «преступления и проступки чиновников по некоторым особенным родам службы» (раздел 11)[154]. Третье отделение раздела 11 называлось «О преступлениях и проступках чиновников полиции». Они делились на три группы: 1) бытовые (пьянство на службе и в быту, невежливость и бранные слова, ссора с друзьями и т. п.); 2) морально-этические (невыполнение правил и требований уставов, неуважение к старшим, ненужное вмешательство, неоказание помощи больным или при несчастном случае и т. д.); 3) служебные (неповиновение старшим по должности, грубость с арестованными, разглашение информации служебного характера без ведома начальства, небрежное несение службы, бездействие при необходимости задержания преступника, самовольная отлучка из казарм, нарушения при исполнении служебных обязанностей). В соответствии с действующим законодательством, за эти проступки накладывались взыскания: увольнение со службы, отстранение от должности, отчисления из срока службы, перевод на более низкую должность, выговор (строгий выговор) с занесением в личное дело, выговор (строгий выговор) без занесения в личное дело, арест до 7 суток, отчисления из жалования или штраф, замечания[155] [156]. Отчисление из жалования осуществлялось по решению непосредственного начальства путем удержания не более одной трети годового оклада виновного. Замечания и выговоры без отметки в личном деле могли объявляться судом или непосредственным начальством . Наказание в виде отчислений из жалования, отстранения от должности, перевода на более низкую должность, ареста до 7 суток назначались начальником, имевшим право назначения на должность, занимаемую виновным[157]. Все остальные наказания и взыскания по службе назначались только судом[158] [159]. Чины полиции, привлеченные к ответственности за кражу, присвоение и растрату чужого имущества, взяточничество, мошенничество не подлежали амнистии, что было вызвано фактами злоупотребления и взяточничества в полицейских рядах. Так, при проведении ревизии в Пензенской губернии накануне реформы полиции были обнаружены факты дачи взяток губернскому правлению чинами земских и городских полиций для сохранности своих мест в результате чего «они вели дела пристрастно, медленно и часто с целью закрыть, а не обнаружить истину... неисправные в платеже ... подвергаются замечаниям или - 3 устраняются от должностей... переводятся на другие, менее доходные места» . Однако, несмотря на принимаемые меры по укреплению дисциплины и законности среди полицейских, общество оценивало их состояние как неудовлетворительное. Основные причины заключались в некачественном отборе на службу, низком жаловании полицейских, слабом профессионализме и традиционной непрестижности полицейской службы в России[160]. Правовая регламентация работы с кадрами полицейских учреждений неоднократно становились темой для обсуждения. Но реализация задуманных Министерством планов стала возможной лишь в 60-х гг. XIX в. в ходе государственно-правовых преобразований в России. Таким образом, развитие общей полиции во второй четверти XIX в. характеризовалось совершенствованием организационной структуры, прежде всего сельской полиции, что было обусловлено остротой социальной ситуации, которая сложилась в селе накануне отмены крепостного права. Целью реорганизаций общей полиции, особенно в работе с кадрами, было более эффективное выполнение задач по охране общественного порядка. Для решения данного вопроса был необходим системный подход к вопросам обеспечения комплектования, прохождения службы, материального и социального обеспечения положения чинов полиции в обществе. Проведение полицейской реформы, которая изменила бы организацию, функции, компетенцию, кадровый состав и работу с ним в полицейских органах, что не могло не затронуть и другие сферы государственно-правовой системы, не входило в намерения правительства Николая I и было осуществлено лишь в период так называемых «великих реформ». Завершая первую главу можно сделать следующие выводы: - в период установления и последующего развития абсолютной монархии в России была сформирована сильная, разветвленная профессиональная структура полицейского аппарата, а также сформированы правовые основы работы с кадрами полиции; - в России различались гражданская и военная служба. Служба в полиции составляла часть государственной гражданской службы. Все должности были разделены на соответствующие классы. Занятие новой должности в полиции, означало присвоение и нового, соответствующего классного чина. Полицейский служащий являлся лицом, занимавшим должность и осуществлявшим от имени императора предписанные в законе или ином нормативном акте действия. Законом регулировались все основные стороны государственно-служебных правоотношений: жалованье, пенсион, ограничения по службе, поощрения за отличие в службе, взыскания и т. п. Правовая база государственной гражданской службы являлась основой правовой регламентации работы с кадрами полицейских учреждений; - существенное значение в комплектовании кадрами органов полиции в XVIII в. ив первой половине XIX в. имела армия. Значительное количество функций полиции в XVIII в. возлагалось на военнослужащих, что было вызвано становлением полицейского режима, нехваткой сил и средств полиции для всеобъемлющей регламентации жизни общества, фактическим совмещением военного и гражданского управления. Комплектование полиции осуществлялось на практике армейскими офицерами, унтер-офицерами и нижними чинами. Руководящие должности в полиции замещались за счет кадровых и отставных военнослужащих; - в результате проведения административно-полицейской реформы в конце XVIII века, а также мероприятий, направленных на совершенствование организационно-штатной структуры органов полиции в первой половине XIX в., работа с кадрами в полицейских учреждениях приобрела более или менее устойчивые формы. Однако правовая база функционирования полицейских органов и всей системы работы с кадрами полиции существенно отставала от требований времени и нуждалась в скорейшем обновлении.