Государственно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения в годы становления и укрепления советской государственности (1917-1941 гг.)

Масштабные изменения в политической и социально-экономической жизни нашего государства, произошедшие в 1917 году, не могли не затронуть такую важную составляющую экономики страны и жизни всего общества и государства, как транспорт и дорожный комплекс.

Несмотря на то, что доля гужевого транспорта в структуре парка транспортных средств пока еще оставалась доминирующей, большая эффективность автомобиля и его практическая значимость были очевидны еще в ходе Первой мировой войны.

Выражая свое отношение к автомобильной промышленности и автомобильному транспорту, В.И. Ленин писал, что автомобильное дело

имеет громадное значение, поскольку именно автомобилями будет заменено большое количество рабочего скота в земледелии и извозной промышленности. При этом такая замена позволила бы, по мнению В.И. Ленина, обратить значительное количество земли, используемой для заготовки кормов, на добывание продуктов питания для населения¹.

Обеспечение безопасности дорожного движения было определено советским правительством как одна из важнейших составляющих деятельности по обеспечению правопорядка.

В процессе формирования нового государственного аппарата была создана Рабоче-крестьянская милиция, на которую возлагались функции по охране правопорядка. 10 ноября 1917 года было издано Постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции»^[71][72], а в конце 1917 года Петроградский Совет утвердил Положение об охране Петрограда, согласно которому «охрана столицы революции вверяется самому революционному народу», в связи с чем для охраны особо важных объектов города осуществлялось формирование подразделений дружинников из числа рабочих и служащих. Вводилось две формы несения службы: патрульно-обходная и невооруженная сторожевая (в которую также входили задачи по наблюдению за движением транспорта и пешеходов по улицам города)^[73].

В дальнейшем советским правительством было принято решение о создании постоянно действующего органа по охране общественного порядка, в связи с чем в марте 1918 года СНК РСФСР принял решение о сохранении и преобразовании милиции. В развитие данного решения была начата работа по разработке Положения о Народной рабоче-крестьянской милиции как основного документа, определяющего статус данного государственного органа.

В 1918 году исполкомы местных Советов установили единую структуру отделов и подотделов управления, среди которых были созданы и

подотделы милиции. В частности, в Моссовете был создан Административный отдел, а в его структуре - подотдел наружной службы. Данный подотдел осуществлял руководство комиссариатами милиции.

В июне 1918 года на основе проекта Положения о Народной рабоче­крестьянской охране начались первые организационно-штатные мероприятия, направленные на формирование советской милиции как «постоянного штата лиц», осуществляющих охрану правопорядка¹. Данный документ стал правовой основой для деятельности местных Советов в части разработки и внедрения нормативно-правовой базы деятельности милиции.

В Петрограде 24 июля 1918 года была утверждена Инструкция дружиннику революционной наружной охраны союза коммун Северной области^[74][75][76].

Среди прочих, на дружинника возлагались задачи по охране безопасности и порядка передвижения на улицах путем запрещения непомерно быстрой езды; ограждения ям, обвалов и других препятствий для движения; принятия мер к уборке упавших столбов, фонарей, поврежденных экипажей, павших животных; наблюдения за чистотой улиц и информирования управления домами в местах нахождения нечистот; задержания автомобилей и экипажей при несоблюдении ими правил движения и записи их номеров, а также номеров трамваев и вагоновожатых при несчастных случаях.

Аналогичные документы были разработаны на местах и для сельской местности. В частности, Инструкция для сельских дружинников, утвержденная Заманиловским волостным Советом крестьянских депутатов 28 апреля 1918 года, среди прочих аспектов охраны общественного порядка вменяла в обязанность дружинникам следить за исправностью мостов, гатей

3

и дорог .

12 октября 1918 года была утверждена Инструкция об организации советской Рабоче-крестьянской милиции.

Необходимо особо отметить, что само по себе включение обеспечения безопасности дорожного движения в число ключевых направлений работы милиции уже указывает на большую значимость этого вопроса в структуре деятельности по охране общественного порядка.

Основные обязанности милиционеров были закреплены в соответствующей Инструкции^[77][78]. В соответствии с этим документом, в сфере безопасности дорожного движения за милиционерами закреплялись следующие обязанности:

- не допускать езды по тротуарам на лошадях и велосипедах;

- не позволять играть перед домами в различные игры;

- не допускать загромождения тротуаров какими бы то ни было вещами;

- наблюдать за соблюдением ломовыми извозчиками правил движения в один ряд по правой стороне дороги в один ряд;

- не допускать быстрой езды по улицам, которая могла бы причинить вред пешеходам или другим проезжающим;

- помогать пешеходам переходить через улицу;

- следить, чтобы автомобили двигались с умеренной скоростью и имели сзади и спереди номерные знаки.

Обеспечение безопасности дорожного движения осуществлялось силами постовой и патрульной службы в силу того, что специализированного

Переезд Советского правительства в 1918 году в Москву стал одной из причин существенного увеличения количества автотранспорта в городе и повлек повышение интенсивности движения, что значительно осложнило ситуацию в сфере безопасности дорожного движения в Москве.

Уже к 1918 году вопрос аварийности на автомобильном транспорте вызывал серьезную озабоченность власти. На данном этапе именно увеличение количества автотранспорта и рост интенсивности движения стали фактически ключевыми причинами данной проблемы.

комиссию при Автомобильном совете.

Отдельные нормы данного документа, действие которого было

направлено на обеспечение безопасности дорожного движения, были обусловлены сложной экономической обстановкой в стране (запрет использования частными лицами автомобилей ввиду нехватки бензина), а также особенностями военного времени (введение специальных пропусков и различные формы учета использования автомобильного транспорта). Обеспечение безопасности дорожного движения осуществлялась не только силами правоохранительных органов. Одновременно с созданием милиции в автомобильных предприятиях формировались специальные подразделения по обеспечению безопасности дорожного движения. Этими подразделениями разрабатывались формы и методы деятельности, которая была направлена на повышение контроля над работой водителей, обеспечение учета использования автотранспорта и горюче-смазочных материалов, учет и проверку водительских свидетельств на право управления автомобилем.

Аналогичные документы принимались и в других регионах РСФСР местными органами власти. Они содержали комплекс требований, обязательных к соблюдению всеми учреждениями и организациями, осуществляющими эксплуатацию транспорта, а также водителями, управляющими данным транспортом. К этим требованиям относились:

- обязательное наличие на автомобиле номерных знаков, осветительных приборов;

- допуск к управлению автомобилем только лиц, прошедших подготовку, которая подтверждена документально;

- устанавливался запрет на управление транспортным средством в нетрезвом виде;

- вводились ограничения скоростного режима и ряд других.

С учетом специфики военного времени, контроль над соблюдением данных предписаний возлагался как на милицию, так и на военные комиссариаты. При этом последние также издавали правовые акты,

регламентирующие использование автомобильного транспорта¹.

Фактически в первые годы советской власти безопасность дорожного движения обеспечивалась милицией при тесном взаимодействии с Центральной автосекцией ВСНХ. Учитывая повышенное внимание высших советских государственных органов к вопросам транспорта, данный исторический этап отмечен достаточно активной государственно-правовой работой в сфере безопасности дорожного движения, в том числе и местных Советов. В частности, согласно проведенным подсчетам, Административный отдел Моссовета за период с 1918 по 1919 годы издал более 20 приказов, в той или иной степени затрагивающих обеспечение безопасности дорожного движения, практическая реализация которых осуществлялась преимущественно силами милиции.

В рассматриваемый исторический период также отмечается реализация мероприятий по борьбе с уголовной преступностью с использованием автотранспорта. В связи с этим на милицию возлагались дополнительные обязанности по контролю за передвижением автотранспорта по улицам городов. В частности, в соответствии с приказами Административного отдела Моссовета милиционеры обязаны были осуществлять «запись номеров всех автомобилей, прибывающих к театрам и кафе»^[81][82].

В 1919 году в Москве при авточасти Транспортного отдела Моссовета была создана автомобильная инспекция, которая осуществляла свою деятельность на основании соответствующего Положения^[83]. На нее возлагались следующие функции:

- надзор за соблюдением правил автомобильного движения;

- контроль над исполнением постановлений об автотранспорте, издаваемых центральной и местной властью;

- контроль над распределением и использованием горючего.

Сотрудники инспекции - инспекторы, наделялись полномочиями по

проверке эксплуатации автотранспорта во всех военных и гражданских учреждениях, обследованию гаражей, проверке правильности расходования горюче-смазочных материалов и надзору за рациональным использованием автотранспорта.

Несмотря на то, что количество автотранспорта в нашей стране в первой четверти ХХ века неуклонно росло, и в крупных городах увеличение интенсивности дорожного движения стало серьезной причиной повышения показателей аварийности, отечественный автомобильный парк был существенно меньше, чем в других странах и состоял в основном из техники зарубежного производства и был сильно изношен (в том числе - в ходе военных действий в первой четверти ХХ века). Объемы закупок автомобильного транспорта в рассматриваемый период были весьма ограничены, а отечественное автомобилестроение в промышленных объемах организовано еще не было, равно как и не было достаточной материально­технической базы для своевременного и качественного ремонта автомобилей. Проведенная инвентаризация всех автомобильных хозяйств выявила 5560 единиц автомототранспорта в Москве (из них на учете состояли 330). В целом же по состоянию на 1920 год в России принимало участие в дорожном движении около 15 тыс. автомобилей, мотоциклов и других видов техники, в то время как в США - 7,6 млн. единиц автотранспорта и иной техники¹.

Другой, не менее актуальной проблемой рассматриваемого периода было фактическое отсутствие специализированных учебных заведений и методик для подготовки инженеров для автотранспортной отрасли. Подготовка шоферов осуществлялась преимущественно частными школами и курсами на крайне низком уровне. Указанные обстоятельства обусловили как острый дефицит в автомобильной отрасли профессионально подготовленных инженеров-автотранспортников, так и недостаточную квалификацию водительских кадров, что в дальнейшем негативно сказалось на уровне безопасности дорожного движения в целом.

Круг вопросов, требующих внимания с точки зрения безопасности дорожного движения, постоянно расширялся, что неизбежно привело к увеличению числа функций и направлений работы автоинспекции. Одним из направлений работы стало улучшение улично-дорожной сети Москвы и освещение городских улиц, поскольку дорожный фонд также зачастую не отвечал элементарным требованиям безопасности дорожного движения. Автоинспекция была наделена широким кругом полномочий: инспекторы осуществляли проверку эксплуатации автотранспорта во всех гражданских и военных учреждениях, контролировали движение автомобилей в Москве и ее окрестностях, были уполномочены обследовать гаражи, определять правильность расхода горючего, останавливать транспортные средства, проверять право пользования им. В случае неисполнения требований инспектора виновные могли быть задержаны вместе с автомобилем. Автоинспекция регулярно отчитывалась в форме докладов о работе и исполнении возложенных на нее обязанностей на заседаниях Моссовета.

Существенно затрудняли и негативно сказывались на работе инспекции ряд сугубо правовых вопросов, решение которых должно было происходить на государственном уровне. Отсутствовали единые для всей страны правила дорожного движения, что в условиях повышения интенсивности автотранспортных (в том числе - междугородних) перевозок являлось очень существенным негативным фактором.

10 июня 1920 года был утвержден Декрет «Об автодвижении по городу Москве и ее окрестностям (правила)»¹. В целях ознакомления как можно большего количества людей (в первую очередь - лиц профессионально связанных с дорожным движением) этот документ был обязательным к размещению во всех организациях, осуществляющих автотранспортные перевозки, что фактически стало одной из форм повышения правовой грамотности и пропаганды безопасности дорожного движения. Аналогичный документ был принят и в Петрограде: в августе 1920 года было издано

Совместные усилия московской автомобильной инспекции и милиции, а также активная правотворческая и правоприменительная работа позволили в период с 1918 по 1920 год сократить число дорожно-транспортных происшествий в 2 раза и существенно снизить количество происшествий со смертельным исходом в Москве^[84][85].

В 1921 году ВЦИК и СНК РСФСР принимают Декрет «О порядке наложения административных взысканий»^[86]. Декрет определил виды взысканий, налагаемых в административном порядке - денежный штраф, принудительные работы и лишение свободы. При этом данный документ не устанавливал размеры штрафа в его денежном исчислении за правонарушения в области дорожного движения. Решение данного вопроса было отнесено к компетенции местных Советов, которые должны были устанавливать величину денежного взыскания «с учетом интенсивности движения и особенностей городской транспортной сети». В частности, в Москве в качестве меры ответственности за нарушение скоростного режима взыскивался штраф в размере 3 рублей. Альтернативной мерой наказания являлся арест сроком на 2 дня.

Одной из особенностей региональных правовых актов в сфере безопасности дорожного движения исследуемого периода является то, что отдельные акты издавались на определенный срок. Так, например, в Ростове­на-Дону срок действия таких документов составлял 1 год. Это во многом объясняется отсутствием практического опыта правового обеспечения безопасности дорожного движения и высокой динамикой изменений в автотранспортной отрасли, которые происходили ввиду быстрого увеличения единиц автотранспорта, развития улично-дорожной сети, повышения интенсивности автомобильных перевозок. Представляется, что данный

подход к правовому обеспечению безопасности дорожного движения является весьма прогрессивной и гибкой (с практической точки зрения) мерой в условиях автомобилизации страны в первой четверти ХХ века.

В начале 20-х годов ХХ века вопросы развития автомобильного транспорта и обеспечения безопасности его эксплуатации были определены органами государственной власти одним из приоритетных направлений развития государства. Они были рассмотрены в рамках XI съезда РКП (б), который состоялся в 1922 году. Тезисы этого съезда фактически определили ключевую роль НКВД РСФСР в обеспечении безопасности дорожного движения. При этом задачи в сфере городского и сельского благоустройства, а также развития транспортной инфраструктуры были возложены на Главное управление коммунального хозяйства НКВД РСФСР, а на Главное управление рабоче-крестьянской милиции НКВД РСФСР возлагались задачи по поддержанию порядка и спокойствия в стране (в том числе - и обеспечения безопасности дорожного движения)¹.

В развитие решений вышеуказанного съезда, вопросы совершенствования структуры милиции нашли свое отражение при разработке и принятии Положения о НКВД РСФСР, в котором были закреплены основные функции и задачи милиции в том числе - и в части обеспечения безопасности дорожного движения.

Повышение интенсивности дорожного движения, усложнение конструкций транспортных средств, рост задач, возлагаемых на милицию (в том числе - хозяйственно-экономического характера) в рамках обеспечения безопасности дорожного движения, поставил вопрос о необходимости повышения квалификации сотрудников милиции. В Москве было организовано обучение постовых милиционеров автомобильному делу. Для этих целей была разработана специальная программа занятий.

Аналогичные меры были приняты в отношении водителей. Был существенно усовершенствован механизм контроля знаний водителями

правил дорожного движения и устройства основных частей и механизмов транспортных средств. Местные Советы принимали постановления, направленные на организацию проведения экзаменов на право управления автомобилем, в них определялся порядок периодической переаттестации водительского состава. Только успешное прохождение данной проверки обеспечивало допуск на перерегистрацию шоферов. Вводилось деление шоферских свидетельств на разряды, исходя из типов транспортных средств и их мощности.

Одновременно с этим вводятся новые правила медицинского освидетельствования лиц, принимаемых на предприятия для работы, непосредственно связанной с управлением транспортными средствами¹. Несколько позднее в Народном комиссариате здравоохранения были организованы специальные физиологические лаборатории для всестороннего отбора водителей, изучения труда шоферов и принятия мер к улучшению 2

условий такого труда . В отношении транспортных средств устанавливались технические требования (с позиций безопасности), проверку на соответствие которым осуществляли специальные комиссии из представителей административных отделов и местных транспортных организаций. Такой комплекс мер обеспечил регулярный систематический контроль за квалификацией водителей, их пригодностью к управлению транспортными средствами и технической исправностью автомобилей, что, безусловно, положительно повиляло на общее состояние аварийности на дорогах.

В 1922 году было издано Постановление Президиума Моссовета «О движении по улицам города Москвы». Данный документ затрагивал широкий круг вопросов и упорядочивал движение гужевого, автомобильного и велосипедного транспорта в Москве, вводил ограничение на движение по отдельным улицам города, определял порядок стоянок транспортных средств, обязывал предоставлять их органам правопорядка для ^[87][88]

преследования лиц, скрывающихся от задержания. Именно этот документ определил порядок использования жезла, как приспособления для регулирования уличного движения: «жезл длиною около 11 вершков красного цвета с желтой рукояткой» - и систему жестов для регулирования с помощью жезла дорожного движения. Инструкция о порядке пользования жезлом была одним из первых документов, систематизировавших подходы к регулированию уличного движения¹.

Постановление содержало в себе и санкции (в виде штрафа), налагающиеся за нарушение изложенных в нем предписаний. Органами, ответственными за осуществление надзора за соблюдением требований этого документа, являлись милиция и транспортный отдел Московского коммунального хозяйства^[89][90].

Другим документом, издание которого было направлено на определение и конкретизацию правового статуса постового милиционера, стала Инструкция постовому милиционеру, которая была принята в 1923 году. Этот документ устанавливал общие положения постовой службы, определял конкретные обязанности милиционера (в том числе - и обеспечение безопасности дорожного движения). Появление данного документа имело серьезное значение в организации работы милиции на территории всей РСФСР, поскольку на данном этапе происходило формирование единой системы патрульно-постовой службы, как одного из ключевых звеньев в охране общественного порядка.

В силу того, что вопросы обеспечения безопасности дорожного движения были отнесены к компетенции местных Советов, вышеописанные постановления о движении транспортных средств издавались как в крупных городах, так и в регионах в целом.

В апреле 1923 года состоялся XII съезд РКП (б), в развитие решений которого в составе НКВД было образовано Центральное административное

управление, на которое было возложено руководство органами советской милиции. Подотделы местных Советов руководили ее деятельностью, среди направлений которой были обеспечение безопасности дорожного движения, а также технический надзор за состоянием дорог и искусственными инженерными дорожными сооружениями.

Важным документом, в котором фактически был объединен и систематизирован опыт предыдущих лет по обеспечению безопасности дорожного движения, стал проект Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР 1923 года «Основных положений обязательного постановления губисполкома, касающегося порядка движения, пользования автомобилем и мотоциклом». Данный документ содержал методические указания, определявшие основные направления правового регулирования деятельности местных Советов в сфере эксплуатации автотранспорта и безопасности дорожного движения. Он состоял из ряда разделов, которые регламентировали общие правила в отношении транспортных средств и лиц, допущенных к управлению ими; требования к оборудованию мотоциклов и автомобилей; функции государственных органов в области автомобильного транспорта; порядок проведения экзаменов на право управления транспортными средствами; требования к правилам дорожного движения и скорости движения.

В отдельных постановлениях местных Советов содержались нормы, предписывающие водителям регулировать двигатель автомобиля так, чтобы он не дымил. Представляется, что это были одни из первых нормативно закрепленных требований по обеспечению экологичности в сфере автомобильного транспорта.

В 1924 году губернские автоинспекции прекратили свое существование, а весь комплекс их функций, таких, как учет транспортных средств, регистрационно-экзаменационная работа, технический надзор, административная практика и пропаганда безопасности дорожного движения, был передан административным и коммунальным отделам

территориальных исполкомов. В 1924 году также происходит расширение полномочий милиции в сфере обеспечения безопасности движения. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июля 1924 года¹ милиция была наделена правом наложения и взыскания штрафов за нарушение обязательных постановлений в сфере безопасности дорожного движения.

Дальнейшим шагом в вопросах совершенствования государственно­правового обеспечения безопасности дорожного движения стало принятие Положения об административных губернских и областных исполнительных комитетах^[91][92], которое стало основой для разработки местными Советами нормативных актов об административных отделах и подразделений, входящих в их состав, к компетенции которых были отнесены, в том числе, и функции по обеспечению безопасности дорожного движения.

В развитие положений этого документа постановлением Президиума Моссовета в 1925 году в составе Московского коммунального хозяйства был образован отдел по регулированию уличного движения. К его задачам, в частности, относилось:

- разработка обязательных постановлений и совершенствование правил дорожного движения;

- установка предупредительных сигналов и ограждений;

- разработка маршрутов движения;

- справочно-информационная работа по организации дорожного движения и обеспечение его безопасности^[93].

Обращаясь к организационным аспектам обеспечения безопасности дорожного движения в рассматриваемый период, необходимо отметить, что его отличительной чертой является начало широкого распространения пропаганды автомобильного дела и безопасности дорожного движения. Основной формой этой работы являлось размещение материалов на страницах регулярных печатных изданий. В них рассматривался широкий

круг вопросов, посвященных безопасной эксплуатации автомобильного транспорта. Одной из целей обсуждения этих вопросов являлось воспитание людей в духе неукоснительного соблюдения правил дорожного движения. В материалах уделялось внимание как отечественным, так и зарубежным событиям в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Существенную роль в вопросах пропаганды безопасного дорожного движения сыграли специальные милицейские издания (такие как журнал «Рабоче-крестьянская милиция») и издания органов власти (такие как «Известия Административного отдела Моссовета», «Вестник Ленсовета»), которые публиковали обращения о необходимости соблюдать правила дорожного движения, поднимали вопросы дисциплины участников дорожного движения и взаимоуважения на дороге.

В целях популяризации Правил дорожного движения в 1925 году было принято решение о размещении в Москве большого количества вывесок и плакатов, пропагандирующих безопасность дорожного движения.

В 1925 году СНК СССР издается Постановление «О признании имеющей силу для Союза ССР Международной конвенции относительно передвижения автомобилей». Данная Конвенция была подписана в Париже в 1925 году нашим государством. Более чем 15-летний период, который отделял подписание Конвенции 1909 года от Конвенции 1925 года, положительно сказался на развитии международной правовой мысли в области обеспечения безопасности дорожного движения. Сравнительный анализ этих правовых источников показал, что Конвенция 1925 года в более конкретной и детализированной форме касалась ключевых вопросов, связанных с автомобильным транспортом. В ней нашли свое отражение вопросы оборудования автомобилей, подготовки шоферов, национального законодательства в отношении перевозок пассажиров и грузов, ввоза автомобилей и др.

Одним из результатов распространения действия Конвенции 1925 года в СССР стала выработка на национальном уровне системы дорожных знаков

Признание Конвенции 1925 года было одним из первых отечественных шагов в области изучения и практического применения международного опыта по обеспечению безопасности дорожного движения. В 1926 году Моссоветом была сформирована специальная комиссия, которая была направлена в Париж, Лондон и Берлин для изучения передового зарубежного опыта. По результатам поездки было принято решение об усилении мер пропаганды безопасности дорожного движения в московских печатных изданиях. Газеты и журналы широко информировали население о статистике несчастных случаев на автомобильном транспорте¹, отмечали, что «...первопричиной автомобильных происшествий стали

недисциплинированность пешеходов, управление автомобилем в состоянии опьянения и несоблюдение скорости движения»^[94][95].

Ориентировочно к середине 20-х годов наметился постепенный выход экономики СССР из послевоенного упадка. В автомобилестроительной отрасли за это время была проделана огромная работа по увеличению промышленных мощностей, ориентированных на производство отечественных автомобилей, был начат постепенный переход от восстановительного ремонта существующего автопарка к поточному производству автомобилей параллельно с закупкой иностранной техники. Было положено начало научно-исследовательской деятельности в сфере автомобилестроения (динамика роста автомобильного парка с учетом его структуры наглядно отражена в Приложении № 1).

Аналогичные процессы отмечались и в сфере дорожного строительства и дорожной инфраструктуры. Однако темпы дорожного строительства в силу экономических причин были недостаточными, и, с точки зрения безопасности дорожного движения, наметилась негативная

Фактором, усугублявшим это положение, было то, что, несмотря на активные дорожно-строительные работы, проводящиеся в СССР в данный период, технические условия по строительству дорог, являющиеся фактически основным правовым нормативом в дорожном деле, разработаны не были, а орган, осуществлявший технический надзор в области дорожного строительства, также отсутствовал, несмотря на то, что в дореволюционной России существовала дорожная техническая инспекция.

Показатели аварийности в рассматриваемый период демонстрировали устойчивую тенденцию к росту. Неудовлетворительная ситуация складывалась и по линии административной практики. Фиксировался устойчивый рост количества нарушений правил уличного движения. В 1927 году число лиц, привлеченных к ответственности за административные правонарушения в сфере дорожного движения, выросло в 1,5 раза по сравнению с 1926 годом. При этом более 30% нарушителей составляли пешеходы. Несмотря на то, что официальными причинами данных негативных явлений были названы неудовлетворительная работа руководства автомобильных предприятий, низкая квалификация водителей и технические неисправности автомобилей, представляется, что причины данных негативных явлений имеют несколько иную природу. Высокие показатели аварийности, дорожно-транспортного травматизма и иные негативные явления на автомобильном транспорте во многом были предопределены причинами социального и экономического характера - такими, как психологическая неподготовленность общества к столь высоким темпам автомобилизации, недостаточный уровень подготовки водительских кадров, уже упомянутая диспропорция между развитием дорог и количеством автотранспорта, а также преобладание административных методов управления автотранспортной отраслью и обеспечения безопасности дорожного движения над экономическими.

Важным обстоятельством повышения роли милиции в деятельности по охране общественного порядка и обеспечению безопасности дорожного движения является принятие ВЦИК и СНК РСФСР в 1927 году Положения о НКВД РСФСР¹. С 1927 года, в соответствии с данным Положением, предусматривалось сокращение роли НКВД РСФСР в области руководства строительством и одновременное расширение функций по охране общественного порядка, управлению коммунальным хозяйством и транспортом.

В 1928 году коллегией НКВД РСФСР были рассмотрены вопросы обеспечения безопасности дорожного движения в Москве, на которой Административному отделу Мосгубисполкома было предписано принять действенные меры по регулированию уличного движения и обеспечить эффективный надзор за соблюдением установленных правил движения. В рамках реализации данного предписания в этом же году в структуре Административного отдела была введена должность инспектора по регулированию уличного движения. Работа Административного отдела позволила выявить ряд причин, негативно влияющих на общее состояние безопасности дорожного движения в Москве: отсутствие специального подразделения, осуществляющего регулирование движения и отсутствие технических средств регулирования; недостаточная изученность транспортных потоков, слабый надзор за техническим состоянием транспорта; отсутствие механизма изучения технических причин аварий; необходимость расширения работы по пропаганде безопасности дорожного движения, в том числе путем изучения правил движения широкими слоями населения. Необходимо отметить, что данная ситуация была характерна не только для столичного региона, но и для других крупных городов СССР, где интенсивность автомобильного движения также неуклонно росла.

С целью преодоления указанных негативных тенденций ЦИК и СНК РСФСР приняли постановление о планировке городов. Силами работников

коммунального хозяйства во взаимодействии с милицией была осуществлена перепланировка улиц, их электрификация, проведена работа оптимизации транспортных потоков путем более эффективной организации дорожного движения. Впервые в Москве было проведено исследование потоков городского транспорта. Определенным новшеством стало возведение на наиболее оживленных магистралях «островков безопасности», которые обеспечивали регулировщикам нахождение на проезжей части. Данная работа осуществлялась во всех крупных городах РСФСР, но наиболее интенсивная работа велась в Москве.

В рамках совершенствования работы по пропаганде безопасности дорожного движения стали активнее использовать печатные средства массовой информации, радио, а также возможности добровольных общественных организаций, таких как «Автодор», которые участвовали в пересмотре и совершенствовании правил уличного движения, выработке рекомендаций для коллективов автохозяйств по снижению аварийности на автомобильном транспорте. При этом частично изменился характер данной работы. Если раньше основные усилия были сосредоточены на пропаганде безопасности дорожного движения среди работников автомобильных хозяйств как лиц, профессионально вовлеченных в работу на автомобильном транспорте, то с середины 20-х годов происходит смещение акцентов в данной деятельности на работу с широкими слоями населения. Отдельным направлением данной работы стала пропаганда безопасности дорожного движения в школах, где проводились специальные занятия по изучению правил дорожного движения.

В части, касающейся подготовки водительских кадров, был пересмотрен порядок допуска лиц к управлению транспортными средствами. Постановлением ЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1929 года «Об утверждении Положения о крайоблуправлениях»¹ предусматривалось создание специальных квалификационных комиссий для испытания водителей

автотранспорта, деление которых теперь осуществлялось по трем категориям: водитель автобуса, водитель грузового транспорта и водитель такси.

Была активизирована работа и в области надзора за соблюдением дорожно-транспортной дисциплины. С 1928 года в Москве был установлен новый порядок наложения административных взысканий. При райисполкомах города создавались комиссии, наделенные правом налагать предупреждения, штрафы до 10 рублей и привлекать к принудительным работам на срок до одного месяца лиц, совершивших административные правонарушения в области дорожного движения^[XCVI].

В сложившихся социально-экономических условиях, очевидной недостаточной эффективности принимаемых мер к снижению негативных тенденций в сфере безопасности дорожного движения и с учетом преобладания административно-командных форм управления государством в рассматриваемый период, именно во второй половине 20-х годов ХХ века все отчетливее стала проявляться потребность в создании единого органа по координации обеспечения безопасности дорожного движения. В частности, учитывая непростую обстановку на улицах Москвы и наличие трудностей в эффективной организации уличного движения на дорогах столицы на фоне роста транспортных потоков, в 1929 году Моссовет признал необходимым создать межведомственную комиссию для разработки плана регулирования движения и координации деятельности ведомств по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

Совещание шоферов и работников местного транспорта, проведенное в 1927 году Моссоветом, также затрагивало данный вопрос и в резолютивной части протокола отметило:

- необходимость создания единого органа по регулированию дорожного движения в составе милиции;

- необходимость усиления и развития применения технических средств регулирования;

- актуальность пересмотра функционирования сети действующих автомобильных стоянок;

- необходимость большей популяризации с использованием печатных изданий вопросов безопасности дорожного движения и информирования населения о принимаемых мерах в данной сфере.

Для практической реализации этих мероприятий, как в структуре Моссовета, так и в районах Москвы были образованы соответствующие комиссии¹.

В 1929 году в Москве в составе Административного отдела Моссовета создается самостоятельный подотдел по управлению городским движением, в который была преобразована ранее созданная группа по регулированию уличного движения. Подразделение осуществляло регулирование уличного движения, а также разработку технических средств регулирования. В Ленинграде в составе Административного отдела Ленсовета аналогичные функции выполняла инспекция городского движения.

В этом же году для регулирования уличного движения стали привлекаться члены трудовых коллективов из числа рабочих и служащих заводов и фабрик. Эта инициатива получила широкое распространение, и к концу 1929 года для несения службы по обеспечению общественного порядка и соблюдения правил дорожного движения в Москве привлекалось уже около 1 тыс. добровольцев.

XVI съезд ВКП(б), который прошел в 1930 году, вновь заострил внимание органов власти на проблемах аварийности на автомобильном транспорте, и для этого имелись достаточные объективные основания. Так, один из источников периодической печати исследуемого периода отмечал, что «...задачи в области индустриализации и переустройства сельского хозяйства ... упираются в необходимость скорейшего разрешения дорожной и

автомобильной проблем»¹.

Несмотря на предпринимаемые усилия, согласно статистическим данным, изложенным в Циркуляре НКВД РСФСР «О мероприятиях по усилению охраны безопасности уличного движения», в Москве за 1929 год было совершено 1286 дорожно-транспортных происшествий, а за шесть месяцев 1930 года - 2012, что фактически свидетельствовало о более чем трехкратном росте аварийности. Этот же документ указывал на то, что основными причинами аварий являются управление автомобилями в нетрезвом состоянии, нарушения предписаний правил дорожного движения, техническая неисправность транспортных средств, неосмотрительность пешеходов, отсутствие четкой системы регулирования уличного движения. Начальникам соответствующих административных подразделений органов власти административно-территориальных единиц РСФСР предписывалось провести работу по пересмотру действующей нормативно-правовой базы по вопросам безопасности дорожного движения, усовершенствовать существующую сеть постов по регулированию уличного движения, повысить квалификацию регулировщиков путем проведения дополнительных служебных занятий, организовать ознакомление населения (в том числе - централизованное обучение школьников) с требованиями правил дорожного движения, а также использовать положительный опыт городов Москвы и Ленинграда в части создания специальных подразделений регулирования уличного движения^[97][98].

В Москве был усилен инструктаж милиционеров-регулировщиков; пересмотрена схема размещения агитационных плакатов на улицах города; вводилась такая мера административной ответственности водителей, как лишение управления транспортным средством за злостное нарушение правил уличного движения; устанавливалась повышенная ответственность руководителей автотранспортных предприятий и гаражей за ненадлежащее

техническое состояние автомобильного транспорта и несоблюдение штатными водителями данных организаций предписаний правил уличного движения.

В Москве и Ленинграде корректируются отдельные положения правил уличного движения. Они дополняются нормами о порядке сдачи квалификационных экзаменов для получения водительского удостоверения, регламентируется перечень технических неисправностей, исключающих эксплуатацию автомобиля, устанавливается максимальная скорость движения по городу.

В развитие положений Постановления ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 года о ликвидации НКВД союзных и автономных республик¹, ВЦИК и СНК РСФСР принимается Постановление от 31 декабря 1930 года «О мероприятиях, вытекающих из ликвидации Наркомвнудела РСФСР и Наркомвнуделов автономных республик»^[99][100], которое имело существенное значение для дальнейшей организации деятельности милиции как по охране общественного порядка в целом, так и по обеспечению безопасности дорожного движения. В соответствии с требованиями данного постановления, при СНК РСФСР организовывалось Главное управление милиции и уголовного розыска, а при совнаркомах автономных республик - управления милиции и уголовного розыска, правовой статус которых определялся единым для всех органов милиции РСФСР Положением о Рабоче-крестьянской милиции. Краевые и областные административные управления, а также административные отдела автономных областей, городские и районные административные отделы подлежали реорганизации в управления милиции и уголовного розыска на правах самостоятельных отделов соответствующих Советов. В составе данных управлений и отделов создавались, в том числе, и отделения по регулированию уличного движения, на которые возлагались задачи по учету, анализу и изучению причин

дорожно-транспортных происшествий, а также организации пропаганды безопасности дорожного движения.

В развитие вышеуказанных документов в 1931 году ВЦИК и СНК РСФСР издали Постановление от 30 марта 1931 года «Об утверждении Положения об издании местными Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке»¹. Данным Постановлением местные исполкомы и Советы были наделены правом издавать обязательные постановления, несоблюдение требований которых влекло административную ответственность. К числу вопросов, по которым такие постановления могли быть изданы, относились вопросы охраны общественного порядка. Срок действия таких постановлений не мог превышать двух лет, по истечении которых они теряли силу. В качестве санкции за нарушения постановления устанавливались предупреждение, штраф в размере до 100 рублей или принудительные работы сроком до одного месяца.

Данное постановление имело ярко выраженную классовую направленность и устанавливало, что предупреждение может быть применено только к нарушителям из трудящихся слоев, а при определении вида и размера взыскания необходимо учитывать классовую принадлежность нарушителя. Для рассмотрения дел по нарушениям образовывались комиссии под председательством начальника милиции или его заместителя. В особую группу выделялись нарушения в сфере уличного движения, по которым право наложения взыскания в виде штрафа до одного рубля предоставлялось непосредственно лицу, «наблюдающему за выполнением обязательных постановлений», а в случае отказа уплаты штрафа он налагался начальником отделения милиции и мог быть увеличен до трех раз. В соответствии с данным постановлением в Москве, Ленинграде, Орле и других городах СССР были приняты обязательные постановления по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, которыми

предусматривалось создание специальных отрядов милиции для надзора за дисциплиной движения, увеличения количества милицейских постов, привлечение общественности к данной работе, участие представителей милиции в работе по развитию улично-дорожной сети; расширения работы по пропаганде безопасности дорожного движения; усиления контроля за водителями¹.

Положением о рабоче-крестьянской милиции, утвержденном постановлением СНК СССР № 390 от 25 мая 1931 года среди обязанностей милиции был закреплен надзор «за соблюдением правил уличного движения, а также правил пользования трамваями, автобусами и т.п.; . за

соблюдением правил общественной безопасности при производстве строительных, дорожных . работ; за соблюдением обязательных постановлений по вопросам, относящимся к задачам милиции», а также «привлекает нарушителей обязательных постановлений к ответственности в порядке, установленном этими постановлениями, а в подлежащих случаях непосредственно налагает административные взыскания; приводит в исполнение административные взыскания, наложенные местными исполнительными комитетами и городскими советами, и содействует другим органам, имеющим право налагать административные взыскания, в принудительном исполнении этих взысканий»^[101][102].

Помимо наказаний, налагаемых в административном порядке, законодательством рассматриваемого периода была установлена и уголовная ответственность за преступления на автомобильном транспорте. Статьей 59­3В УК РСФСР 1926 года предусматривалось, что «нарушение работниками транспорта трудовой дисциплины (нарушения правил движения, недоброкачественный ремонт подвижного состава и пути и т. п.), если это нарушение повлекло или могло повлечь повреждение или уничтожение

подвижного состава, путей и путевых сооружений, либо несчастные случаи с людьми... или угрозу правильности и безопасности движения, влечет за собой лишение свободы на срок до десяти лет». В дальнейшем данная статья была дополнена: «в тех случаях, когда эти преступные действия носят явно злостный характер, применяется высшая мера социальной защиты с конфискацией имущества»¹.

Однако виновные деяния в сфере автомобильного транспорта не получали уголовно-правовой квалификации, что было во многом обусловлено относительной бюрократической сложностью привлечения такого количества виновных лиц к ответственности, в связи с чем в большинстве случаев правонарушители привлекались к ответственности в административно-правовом порядке путем наложения штрафа или лишения права управления транспортными средствами. Другой причиной применения норм административного законодательства, а не уголовных санкций являлось определенное несоответствие строгости уголовных норм и тяжести проступков и реальным условиям дорожного движения. В дальнейшем Верховным Судом СССР ряд составов преступлений в области дорожного движения был декриминализован. Было определено, что работники автотранспорта привлекаются к уголовной ответственности только в случаях смерти потерпевшего, причинения увечий, уничтожения особо ценного имущества. Действия водителей подлежали квалификации как причинение смерти по неосторожности^[103][104].

В 1931 году в Москве и других городах образуется отряд по регулированию уличного движения. Правовой базой функционирования этих подразделений стал Циркуляр ГУРКМ при СНК РСФСР «О порядке организации надзора за выполнением правил уличного движения», в котором указывалось, что численность таких подразделений определялась на местах, исходя из величины населенного пункта, количества жителей и

интенсивности уличного движения. На данные подразделения возлагались функции административного надзора за выполнением правил городского движения, изучения особенностей движения отдельных видов транспорта, осуществление регулирования уличного движения, учет и анализ аварийности на транспорте, а также подготовка кадров.

В 1931 году в Москве была образована специальная группа милиционеров-регулировщиков. Президиум Мосгорисполкома и Моссовета принял Постановление от 24 ноября 1931 года «Об улучшении дела регулирования уличного движения по городу Москве», согласно которому в составе УРКМ Москвы создавался отдел регулирования уличного движения - ОРУД. По сравнению с ранее существовавшим подразделением, численность ОРУДа была существенно увеличена, равно как и материально­техническое снабжение. Этот отдел состоял из технического отделения, отделения движения, административно-следственного отделения, группы статистики, дежурной части и отдельного отряда по регулированию уличного движения. Работа ОРУД в первые же месяцы дала определенные результаты: в течение 1932 года в Москве было установлено около 100 светофоров и более 700 дорожных знаков¹.

Аналогичное решение было принято и в Ленинграде: решением Ленсовета от 22 мая 1931 года «О мероприятиях по упорядочиванию уличного движения» предусматривалось создание специального отряда милиции для надзора за дисциплиной движения транспорта, увеличение количества постов, привлечение добровольцев из числа Общества содействия милиции, разработка плана установки светофоров и другие задачи^[105][106].

В конце декабря 1931 года на всесоюзном совещании по вопросам регулирования уличного движения было принято решение о создании при всех УРКМ административно-территориальных единиц СССР соответствующих подразделений по регулированию уличного движения вне

зависимости от степени интенсивности движения транспорта. Была разработана типовая структура такого подразделения, которая включала в себя следующие организационно-штатные единицы:

- отделение движения;

- административно-следственное отделение;

- отряд по регулированию уличного движения (к компетенции которого относился надзор за соблюдением правил уличного движения, борьба с нарушителями, регулирование уличных потоков).

Другим, не менее важным, решением этого совещания было признание необходимости осуществления градостроительного планирования и реконструкции населенных пунктов только через специальные межведомственные комиссии, что позволяло комплексно подходить к вопросам организации дорожного движения и направления транспортных потоков. Правовое закрепление результаты этого совещания нашли в Приказе ГУРКМ при СНК РСФСР от 16 декабря 1931 года «О реализации решений, принятых союзным совещанием по регулированию уличного движения»¹.

Необходимо отметить высокую для своего времени прогрессивность данного документа, поскольку он отражал не только текущую ситуацию на момент издания, но и содержал в себе определенный элемент прогнозирования с учетом предстоящего роста отечественного автомобильного парка. Приказ предусматривал дополнительную проработку правового статуса сотрудника милиции (с учетом местных условий), осуществляющего регулир ование уличного движения. Документ обращал внимание на высокую эффективность межведомственной работы по вопросам безопасности дорожного движения, в связи с чем в нем было предложено создать в качестве межведомственного органа специальные комиссии. Приказ отмечал высокое значение передовых достижений науки в том числе - и в сфере безопасности дорожного движения, и призывал

установить практические связи с научно-исследовательскими организациями и лабораториями для применения достижений науки в области поиска более совершенных форм регулирования уличного движения и повышения его безопасности.

Появление данного приказа во многом определило дальнейшие направления работы милиции в сфере безопасности дорожного движения. Положения приказа и выводы всесоюзного совещания были восприняты на местах - предписания, которые содержались в данном приказе, были исполнены и реализованы в регионах повсеместно.

Был выработан и внедрен на практике механизм как материального, так и общественного воздействия на нарушителей правил уличного движения - в отношении таковых налагались административные штрафы, а в случае троекратного совершения правонарушения нарушители лишались права управления транспортным средством. Наложение штрафа сочеталось с вызовом в милицию, о факте такого правонарушения сообщалось по месту работы гражданина¹, что в условиях рассматриваемого исторического периода могло повлечь для него весьма негативные последствия.

Произошли изменения и в вопросах учета, систематизации и изучения причин аварийности и дорожно-транспортных происшествий. Правовой базой таковых стало Постановление СНК РСФСР от 20 марта 1932 года «О централизации учета аварийности и происшествий на местном транспорте в органах рабоче-крестьянской милиции»^[107][108], согласно которому данные функции были возложены на структурные подразделения ОРУДа. При этом данная деятельность была детально регламентирована внутренним приказом ГУРКМ при СНК РСФСР^[109]. Была введена классификация дорожно­транспортных происшествий на происшествия, требующие расследования в уголовном порядке, оформления в административном порядке и оформления в дисциплинарном порядке. Производство расследования возлагались на

специальные подразделения в составе ОРУД, а при их отсутствии - на соответствующие подразделения милиции, а также на участковых (в сельской местности).

Документом было определено, что органы милиции имеют право выступать по данной категории дел в качестве обвинителей. Этим же документом были закреплены обязанности водителей и порядок их действий при дорожно-транспортных происшествиях.

Инструкцией ГУРКМ при СНК РСФСР от 31 декабря 1932 года была введена должность постового инспектора регулирования уличного движения. Основной целью издания данного документа являлось четкое и безопасное движение всех видов транспорта и пешеходов, быстрое устранение сбоев в движении и осуществление надзора за соблюдением водителями и пешеходами правил уличного движения¹. Это был комплексный документ, который содержал различные виды и знаки регулировщика, которые он подавал с помощью рук и свистка. Были описаны способы регулирования движения светофорами и семафорами, а также содержались обязательные постановления, касающиеся обеспечения безопасности дорожного движения.

Уже на данном этапе вопросу организации дорожного движения и внедрению специальных технических средств его регулирования уделялось большое внимание. Первый светофор появился в Москве в 1930 году. Фактически, организация дорожного движения с применением светофоров и их установка была новшеством в работе милиции, в связи с чем для выполнения данной работы были организованы специализированные мастерские, отделения и службы по разработке и установке средств дорожной сигнализации.

Следующим этапом, к которому первым подошел ОРУД г. Москвы, стала автоматизация работы светофоров. Насущная необходимость в переходе на качественно иной уровень организации движения в условиях растущего объема автомобильных перевозок назрела в Москве в 1933 году. В

1933 году было установлено 9 автоматических светофоров, в то время как в

1934 году - 42 и размещено 945 сигнальных знака. Предпринятые мероприятия обеспечили повышение пропускной способности московских дорог и улиц, позволили высвободить существенное количество личного состава ОРУД за счет перехода к автоматизированному регулированию уличного движения.

Необходимо отметить, что именно в эти годы сотрудниками милиции стал внедряться зарубежный опыт организации дорожного движения в крупных городах. Так, используя опыт Парижа, были выполнены значительные объемы работ по нанесению на дорогах Москвы дорожной разметки и обозначения такой разметкой зон пешеходных переходов.

Специальный документ был издан и по другому, не менее важному направлению деятельности - пропаганде безопасности дорожного движения. В Циркуляре ГУРКМ при СНК РСФСР «О мероприятиях по развертыванию пропаганды вопросов безопасности дорожного движения», который был издан в мае 1932 года, было предписано организовать при территориальных аппаратах рабоче-крестьянской милиции комиссии по вопросам пропаганды безопасности уличного движения. При этом к полномочиям данных комиссий была отнесена возм ожность пересмотра всех изданий по вопросам безопасности уличного движения. Документ предполагал организацию выставок на тему безопасности дорожного движения, которые должны были носить регулярный характер, при этом в перспективе ставился вопрос об организации постоянной выставки в масштабах СССР.

Детский дорожно-транспортный травматизм представлял собой серьезную проблему исследуемого исторического периода. По сведениям отдельных исследователей, исходя из данных материалов периодической печати и статистики того времени, только в 1932 году в Москве в результате дорожно-транспортных происшествий пострадало около 1 тыс детей¹. В целях борьбы с дорожно-транспортным травматизмом в московских школах

в учебную программу был включен курс изучения правил уличного движения. Посредством материалов периодической печати, ориентированных на школьников (например, газета «Пионерская правда»), велась пропаганда безопасности дорожного движения.

В Ленинграде, где ситуация фактически была аналогичной, данная проблема нашла свое отражение в специальном постановлении жилищного союза и ОРУДа «О борьбе с нарушениями детьми правил уличного движения»¹, которое предполагало проведение с малолетними нарушителями специальных бесед и пропагандистской работы с использованием киноматериалов и других наглядных средств.

В целом борьба с детским дорожно-транспортным травматизмом наиболее ярко демонстрирует привлечение общественности к решению проблем обеспечения безопасности дорожного движения. Однако необходимо отметить, что тесное сотрудничество органов милиции и общества в исследуемой сфере проявлялось не только по этому вопросу, но и по другим направлениям работы милиции в целом. Так, нормотворческая работа в сфере усовершенствования правил уличного движения в исследуемый период происходила с учетом предложений общественности и практических работников автотранспортных хозяйств. Такие предложения нашли свое отражение в редакции правил уличного движения 1934-1935 годов. Именно эта редакция правил впервые закрепила возможность движения автотранспортных средств в два ряда, предусматривала места стоянок личных транспортных средств. В этот же период был введен общесоюзный стандарт на сигнальные дорожные знаки.

Второй пятилетний план развития СССР, который был принят в 1932 году, определил автомобилизацию и дорожное строительство в СССР одним из приоритетов экономического развития страны^[110][111], что в условиях наращивания производственных мощностей автомобилестроительной

отрасли и достигнутых производственных успехов конструкоров- автотранспортников, безусловно, повлекло увеличение объемов производства автомобилей и дальнейшее повышение интенсивности движения по улицам городов и дорогам СССР (темпы роста производства автомобилей в СССР в данный период отражены в Приложении № 2).

Несколькими годами ранее, в 1927 году, параллельно созданию в милиции подразделений по регулированию уличного движения, Центральное управление местного транспорта НКПС было реорганизовано в Центральное управление шоссейных и грунтовых дорог автомобильного транспорта (Цудортранс), на которое возлагались задачи по руководству автомобильным и дорожным делом, учет автомототранспорта, участие в разработке международных конвенций о международном автомобильном сообщении¹. В 1931 году Цудортранс был выделен в самостоятельное управление с правами объединенного наркомата^{[112][113][114]}.

Постановлением СНК СССР от 21 мая 1932 года «По докладу Цудортранса об итогах работы за 1931 год и перспективах на 1932 год» предлагалось образовать автодорожную инспекцию, на которую возложить контроль за состоянием автотранспорта, автодорог. Предлагалось также издать обязательное постановление о регулировании дорожного движения и поручить милиции привлекать к ответственности лиц, виновных в

3

нарушении такого постановления .

В 1933 году Цудортрансом были разработаны и утверждены Правила движения автомобильного и гужевого транспорта по дорогам СССР^[115], действие которых распространялось на все внегородские дороги страны и все транспортные средства. Они содержали правила движения и обгона; особенности проезда перекрестков поворотов и подъемов; требования к номерным знакам и их креплению; правила пользования звуковым

оборудованием автомобиля и освещением; регламентировали размеры транспортных средств. Органами, осуществляющими надзор за соблюдением данных правил, являлись автоинспекция Цудортранса и милиция.

В начале 30-х годов было принято Постановление СНК СССР от 5 июля 1931 года «Об упорядочении учета автотранспорта»¹, которое стало правовой базой для осуществления работы по учету транспорта, выдаче номерных знаков, определяло круг должностных лиц, на которых возложены полномочия по контролю за его исполнением. Вопросам надлежащего учета автотранспорта придавалось большое значение, поскольку уже через две недели после принятия вышеуказанного постановления ЦИК и СНК СССР предложил правительствам союзных республик «усилить предусмотренную в уголовных кодексах ответственность за нарушения правил учета автомототранспорта, установив за эти нарушения принудительные работы на срок до одного месяца или штраф в размере до 200 рублей»^[116][117].

В дальнейшем Цудортранс продолжил активную нормотворческую работу по вопросам, отнесенным к его компетенции. В 1934 году был определен правовой статус инспекторов автомобильной инспекции, среди которых основныеми были проверка работы автотранспорта всех учреждений и предприятий страны; контроль за качеством подготовки водительских кадров; борьба с аварийностью на автомобильном транспорте; контроль за состоянием дорожной инфраструктуры^[118]. По результатам проведенной работы подразделениями Цудортранса готовились предписания о выявленных нарушениях, которые в дальнейшем рассматривались квалификационными комиссиями.

В 1934 году Цудортрансом было принято Постановление «О борьбе с нарушениями правил эксплуатации автотранспорта», содержание которого указывает на начало нового витка ужесточения наказаний за нарушения в

сфере дорожного движения и криминализацию целой группы составов¹. В соответствии с данным постановлением к уголовной ответственности привлекался водитель, управляющий автомобилем в состоянии алкогольного опьянения, а за допуск такого лица к управлению, уголовной ответственности подлежало соответствующее должностное лицо. За нарушение ранее принятых Цудортрансом правил движения автомобильного и гужевого транспорта по дорогам СССР и иных постановлений местных советов по вопросам безопасности дорожного движения вводился штраф в размере до 100 рублей или уголовная ответственность.

Фактически правоприменительная деятельность в области безопасности дорожного движения на улицах городов и дорогах СССР осуществлялась силами милиции. Вместе с тем, доля выявляемых нарушений правовых предписаний, которые совершались не непосредственно в процессе движения автотранспорта, а в процессе организации работы автохозяйств, была крайне мала, а большинство таких правонарушений оставались невыявленными. Цудортранс не осуществлял активной работы в этом направлении, поскольку был перегружен задачами организационно­распорядительного характера по другим направлениям деятельности в масштабах всего государства. С целью исправления сложившегося положения и улучшения надзорной деятельности Цудортранса в 1934 году при нем была образована Государственная автомобильная инспекция. Ее органы создавались в союзных и автономных республиках, краях, областях и районах.

Постановлением СНК СССР от 23 июля 1935 года был утвержден правовой статус ГАИ^[119][120]. Однако, на данном этапе это не повлекло существенного расширения надзорных полномочий Цудортранса и Госавтоинспекции в его составе. Это объясняется тем обстоятельством, что в развитие решений XVII съезда ВКП (б) был взят курс на масштабное

увеличение производства автомобилей, развитие автомобильного транспорта и подготовку большого количества шоферов и других кадров для автомобильно-дорожного комплекса СССР, а организация и координация данной работы была возложена на Цудортранс, что фактически делало контрольно-надзорные функции данного ведомства в некоторой степени второстепенными. Другим обстоятельством, практически исключающим эффективную надзорную деятельность Госавтоинспекции Цудортранса является то, что на нее были возложены преимущественно сугубо административные и хозяйственно-технические функции, такие как соблюдение учреждениями и автохозяйствами установленных технико­экономических норм, измерителей и тарифов; контроль за содержанием автобаз; производство технических осмотров и выдача технических паспортов. Правом налагать административные взыскания за выявленные нарушения правовых предписаний ГАИ наделена не была.

Совокупность указанных обстоятельств, а также уже высказывавшаяся несколькими годами ранее идея о необходимости создания специального государственного органа, осуществляющего эффективный надзор в сфере дорожного движения, была реализована в 1935 году. К данному моменту наиболее широким объемом полномочий надзорного характера в этой области наделена милиция. Это фактически предопределило передачу Цудортранса в НКВД СССР, о чем ЦИК и СНК СССР 28 октября 1935 года издал Постановление «О передаче Цудортранса в НКВД СССР»¹, и стало закономерным развитием модели государственно-правового регулирования и структуры органов государственной власти, на которые была возложена задача по обеспечению безопасности дорожного движения.

Подвергая научному анализу вопрос о причинах формирования структуры по обеспечению безопасности дорожного движения на базе правоохранительных органов, целесообразно обратиться к изучению государственно-управленческих процессов, в том числе, и в автомобильно­

дорожном комплексе в исследуемый период.

В условиях административно-командных тенденций, которые поступательно усиливались с конца 20-х - начала 30-х годов ХХ века, отсутствия реальных экономических рычагов воздействия на широкий круг лиц, ответственных за надлежащее функционирование всех сегментов автомобильно-дорожного хозяйства и отсутствия эффективных механизмов формирования у должностных лиц заинтересованности в добросовестном исполнении своих обязанностей в части обеспечения безопасности дорожного движения, единственным выходом было усиление ответственности за правонарушения, что и было реализовано на практике.

Создание Госавтоинспекции и последующая ее передача в состав ГУРКМ НКВД СССР явились закономерным продолжением вышеописанной ситуации. Именно милиция, в силу своей жестко выстроенной внутренней дисциплины, четкой регламентированности деятельности, повсеместного присутствия (в том числе - на дорогах страны), а также с полномочиями на привлечение виновных лиц к ответственности, могла обеспечить эффективную реализацию в жизнь контрольно-надзорных функций, возложенных на нее государством.

В соответствии с Постановлением СНК СССР от 3 марта 1936 года¹ перед Государственной автомобильной инспекцией ставились следующие задачи: борьба с авариями на дорогах, разработка технических норм эксплуатации автотранспорта, наблюдение за подготовкой шоферов, учет автомобильного парка. К обязанностям ГАИ было отнесено: учет аварий, анализ и выявление их причин, привлечение лиц, виновных в дорожно­транспортных происшествиях к ответственности, руководство работой специальных квалификационных комиссий по испытанию водителей, контроль за проведением мероприятий по содержанию автомобильного парка в исправном состоянии, учет автомототранспрта по маркам, владельцам и категориям, выдача номерных знаков и технических

паспортов, производство регулярных технических осмотров, разработка норм расходования горюче-смазочных и иных расходных материалов.

Госавтоинспекция для выполнения вышеуказанных функций была наделена широким кругом полномочий и обладала правом беспрепятственного получения всех необходимых сведений и совершения любых проверочных мероприятий в автомобильных хозяйствах и по иным вопросам, отнесенным к их предметам ведения. Это свидетельствует о контрольно-надзорном характере работы ГАИ в первые годы ее существования.

Передача подразделений Госавтоинспекции в состав НКВД СССР и создание территориальных подразделений ГАИ поставили вопрос о подборе и подготовке специализированных кадров для работы на различных должностях в составе Госавтоинспекции. Первоначально основой кадрового состава стали выпускники многих автодорожных ВУЗов СССР. В дальнейшем было принято решение о направлении на службу в милицию по линии безопасности дорожного движения наиболее опытных работников автотранспортных организаций.

Деятельность самой Госавтоинспекции поступательно расширялась и усложнялась. Все большее место в ее работе стал занимать вопрос применения технических средств регулирования движения транспортных потоков. Безусловно, наибольшее значение это имело для больших городов с высокой интенсивностью движения. В 1938 году в Москве была введена в эксплуатацию светофорная станция, рабочей мощностью 1 тыс. светофоров, которая обеспечивала управление транспортом на 240 перекрестках города¹. Аналогичная работа велась и в Ленинграде, где была поставлена задача по созданию единой системы регулирования и сигнализации, в связи с чем были развернуты работы по проектированию новых типов автоматических светофоров. Также была предпринята попытка организации движения в

режиме «зеленой волны»¹. В 1935 году в Ленинграде существовало 5 постов регулирования с автоматическим переводом трамвайных стрелок, 2 светофора с автоматическим и 25 с ручным управлением, было установлено 736 дорожных знаков, 706 пешеходных указателей, совершенствовалась система освещения улиц Ленинграда^[121][122].

Со второй половины 1936 года и до середины 1939 года происходило становление деятельности ГАИ. Этот период во многом определил фундаментальные принципы и направления ее работы на многие годы вперед. К середине 1939 года во многих подразделениях Госавтоинспекции стало функционировать специальное структурное подразделение - дежурная часть. Она выполняла штабные функции по сбору и анализу текущей информации о работе городского транспорта, а также формированию предложений и рекомендаций для принятия решений руководством подразделений ГАИ.

Работниками Госавтоинспекции регулярно проводились полугодовые и годовые рейды по техническому осмотру автомобильного транспорта. Это во многом позволило за относительно короткий промежуток времени добиться улучшения технического состояния автомобильного парка, обеспечить существенную экономию автомобильного топлива, покрышек и других расходных материалов. Параллельно велась работа по формированию правовой базы деятельности Госавтоинспекции.

Также под пристальным вниманием руководства ГУРКМ НКВД СССР находились вопросы служебной дисциплины сотрудников ГАИ. Анализ ведомственных документов исследуемого периода позволил в частности выявить отдельные приказы начальника УРКМ по Ленинграду о привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников ГАИ за пропуск без проверки ценного груза, иные различные проявления халатности, волокиты и неисполнительности. Разумным представляется

решение руководства НКВД СССР об ужесточении ответственности (вплоть до уголовной) к нарушителям правил движения, если этим нарушителем является работник милиции. Оно нашло свое отражение в приказе НКВД СССР от 9 июля 1938 года № 135. При этом предписывалось привлекать к ответственности не только водителя автомобиля, но и лицо командного состава, следующее в этой машине¹.

Соблюдению принципов законности, справедливости и публичности способствовало введение требования к сотрудникам Госавтоинспекции, согласно которому при задержании и остановке транспортного средства сотрудник обязан был сообщать свою фамилию, должность и звание^[123][124].

Новой формой работы подразделений ГАИ стала организация специальных пикетов. Правовой основой их деятельности стала Инструкция о работе пикетов автодорожного надзора ГАИ УРКМ, утвержденная Приказом НКВД СССР № 463 от 2 августа 1938 года «Об организации пикетов автодорожного надзора на важнейших автомобильных магистралях».

Такие пикеты были созданы на крупных и наиболее важных как пригородных, так и междугородних трассах, а также на дорогах, где существенное увеличение интенсивности движения по каким-либо причинам носило сезонный характер.

Указанной Инструкцией на пикеты возлагались следующие задачи:

-надзор за соблюдением правил движения водителями транспорта и борьба с нарушениями общественного порядка на дорогах;

- проверка технического состояния автотранспорта на линии;

- выезды на аварии, происшествия в районе обслуживания дорожных пикетов;

- наблюдение за состоянием дорог, мостов, железнодорожных переездов и дорожных знаков.

Численность сотрудников Госавтоинспекции, несших службу на таких

пикетах составляла не менее двух человек. Пикеты оснащались необходимым специальным оборудованием, позволявшим осуществлять различные виды диагностики технического состояния транспортных средств непосредственно на трассах. Сотрудники ГАИ несли службу на автомобилях и мотоциклах, причем работа пикетов зачастую велась в круглосуточном режиме.

При осуществлении надзора за соблюдением правил движения на магистралях, работники пикета были обязаны не допускать:

- езду со скоростью, превышающей установленный предел или ограниченную на отдельных участках дорожными знаками;

- езду по левой стороне; езду, мешающую обгону следовавшим сзади машинам; неправильный обгон;

- езду с ослепляющим встречный транспорт светом; перевозку людей на необорудованных грузовых автомашинах;

- управление автомашинами в нетрезвом виде или без водительских удостоверений;

- стоянку на дорогах, мешающую движению транспорта;

- езду на технически неисправных автомашинах и другие нарушения правил движения.

Скоординированная работа подразделений ОРУД и ГАИ, направленная на повышение эффективности организации дорожного движения и повышение его безопасности оказалась результативной. Если в 1937 году в Москве произошло 11 606 дорожно-транспортных происшествий, то в 1938 году - 11 380; число погибших в 1938 году также сократилось -с 897 до 752, число пострадавших на 1 тыс. единиц транспорта - с 260 до 206, т. е. сократилось на 20%^[125], что в условиях роста количества автотранспорта и интенсивности движения являлось положительной тенденцией.

Особым аспектом работы по обеспечению безопасности дорожного

движения в рассматриваемые годы является ужесточение борьбы с пьянством за рулем. В 1937 году по вине пьяных водителей в СССР было совершено 13,3% аварий. По этому поводу в частности в циркуляре начальника УРКМ г. Ленинграда от 9 сентября 1937 года отмечалось: «... проводить беспощадную борьбу с пьянством на транспорте, не оставляя без последствий ни одного случая ... Принять меры к скорейшей ликвидации пьянства на транспорте.»¹.

Сотрудники Госавтоинспекции уделяли большое внимание мероприятиям по повышению технической надежности автотранспорта и пропаганде безопасности дорожного движения.

В частности, в 1940 году подразделениями ГАИ г.Москвы было обследовано более 3 тыс. больших и малых автохозяйств, было осмотрено более 320 тыс. единиц автотранспорта. Результатами данной работы было выявление более 21 тыс. автотранспортных средств, которые эксплуатировались в неисправном состоянии.

В конце 30-х - начале 40-х годов происходили изменения в структуре ГАИ. В 1940 году в её составе была создана группа по розыску автомобилей, скрывшихся с места ДТП,

Немаловажным направлением работы в рассматриваемый период являлся контроль за подготовкой водителей и повышение качества обучения в специализированных учебных заведениях и на водительских курсах. Систематическая последовательная работа в данной сфере давала определенные положительные результаты - в 1940 году из 32 тыс. обучавшихся получили удостоверение водителя 25 тыс., в то время как в 1939 году этот показатель составил соответственно 40 тыс. и 37 тыс.^[126][127]

Велась работа над Правилами уличного движения. 2 августа 1937 года Постановлением СНК СССР был утвержден Стандарт дорожных знаков Союза ССР, согласно которому дорожные знаки были объединены в три

категории: предупреждающие, воспрещающие и указательные . В 1940 году отделом ГАИ ГУРКМ НКВД СССР были разработаны первые Типовые правила движения по улицам городов и дорогам СССР. Эти правила во многом учитывали текущее состояние автомобильной отрасли, уровень развития дорожного хозяйства, уже наработанный опыт организации дорожного движения силами ОРУД и ГАИ, а также некоторые новые подходы к обеспечению дорожного движения. На основе этих правил разрабатывались региональные правила дорожного движения, что во многом обеспечило единообразный подход к разработке таких документов на местах.

В рассматриваемый период работники ОРУДа и ГАИ вели активную работу по пропаганде безопасности дорожного движения. Ими было прочитано более 8 тыс. лекций и 11 тыс. докладов, проведено более 47 тыс. бесед и более 4 тыс. радиопередач, осуществлено более 40 тыс. демонстраций короткометражных фильмов по безопасности дорожного движения. Сотрудники Госавтоинспекции принимали непосредственное участие в подготовке и издании специальных тематических листовок, плакатов и брошюр, в организации более 2 тыс. специализированных тематических уголков по безопасности дорожного движения¹.

Одним из немаловажных направлений работы сотрудников Госавтоинспекции во второй половине 30-х годов стала наработка опыта по расследованию дорожно-транспортных происшествий и расследованию преступлений, связанных с использованием автомобильного транспорта. Учитывая, что сотрудники Госавтоинспекции принимали участие в экспертизе дорожно-транспортных происшествий, качество расследования дел данной категории повышалось. Сотрудники Госавтоинспекции последовательно накапливали практический опыт исследования следов на месте дорожно-транспортных происшествий, нарабатывали навыки оперативной работы по расследованию преступлений, совершенных с использованием автотранспорта «по горячим следам».

Рассмотренные меры, реализованные сотрудниками Госавтоинспекции на данном историческом этапе обеспечили замедление темпов роста показателей а варийности и дорожно-транспортного травматизма, а также обеспечили в дальнейшем их существенное сокращение. В 1940 году количество ДТП по сравнению с предыдущим годом в целом по СССР сократилось более чем на 19%, а число пострадавших - на 18%. При этом такое снижение было характерно как для крупных городов с высокой интенсивностью движения, так и для отдаленных регионов с невысокой степенью автомобилизации.

Таким образом, анализ практики обеспечения безопасности дорожного движения в рассмотренный исторический период и ее правового оформления позволяет сделать ряд выводов.

1. Данный период характеризуется рядом существенных обстоятельств, которые оказывали прямое или косвенное влияние на состояние безопасности дорожного движения, а именно:

- автомобильный парк страны был сильно изношен и состоял преимущественно из техники иностранного производства, что затрудняло его поддержание технически исправном состоянии;

- отсутствие единой системы учета автотранспорта серьезно затрудняло осуществление эффективной контрольно-надзорной деятельности за автомобильным движением;

- уровень квалификации и дорожно-транспортной дисциплины водительского состава был весьма низким;

- качество и степень развития улично-дорожной сети и дорожной инфраструктуры зачастую не отвечали требованиям безопасности дорожного движения и требовали реконструкции и развития в условиях начавшегося роста автомобильного парка и интенсивности движения;

- в условиях восстановления экономики государства, реализации попыток развития отечественной автомобильной промышленности и дорожного строительства наблюдался рост автомобильного парка и

интенсивности транспортных потоков, что, в сочетании с массовой неподготовленностью населения к автомобилизации и участию в дорожном движении, предопределило высокие темпы роста основных показателей аварийности на дорогах.

2. Основными задачами, стоявшими перед высшими органами государственной власти и местными Советами в сфере государственно­правового обеспечения безопасности дорожного движения в рамках рассматриваемого исторического периода были:

- выработка организационно-правовых механизмов организации дорожного движения в условиях роста интенсивности транспортных потоков;

- разработка методик и организационно-правовых мер, направленных на повышение качества подготовки водительских кадров и дорожно­транспортной дисциплины участников дорожного движения;

- принятие мер, направленных на повышение технической и эксплуатационной безопасности транспортных средств;

- разработка и внедрение программ и механизмов массовой подготовки и правового воспитания всех слоев, социальных и возрастных групп населения к участию в дорожном движении.

3. В 20-е годы ХХ века был разработан комплекс правовых актов, которыми были определены права и обязанности милиции по обеспечению безопасности дорожного движения; регламентировано движение транспортных средств по улицам городов и дорогам страны; выработан порядок учета транспорта; установлены критерии допуска к управлению автомобилями; введены административные и уголовные санкции за нарушение предписаний данных правовых норм и порядок их наложения. Однако указанный комплекс мер не обеспечил ожидаемого положительного результата. Высокие показатели аварийности, дорожно-транспортного травматизма и иные негативные явления на автомобильном транспорте во многом были предопределены не столько причинами социального характера,

сколько сочетанием следующих обстоятельств:

- фактическим отсутствием возможности реализации модели управления субъектами автотранспортной отрасли, основанной на применении экономических мер воздействия и стимулирования;

- преобладанием административных методов управления автотранспортной отраслью;

- попытками добиться улучшения ситуации в сфере безопасности дорожного движения исключительно путем усиления ответственности за правонарушения и ужесточением карательной политики.

4. Пропаганда безопасности дорожного движения получает свое распространение в отдельных ее формах только ко второй половине 20-х годов. Но внедряемые формы и элементы этой пропаганды, несмотря на их безусловное положительное влияние, не могли дать моментальный положительный эффект. Лишь дальнейшее развитие различных форм такой пропаганды и просветительской работы во второй половине рассматриваемого периода дало свои первые позитивные результаты. При этом особенно важно то, что с середины 20-х годов происходит смещение акцентов пропаганды безопасности дорожного движения с лиц, профессионально вовлеченных в работу на автомобильном транспорте, на работу с широкими слоями населения.

5. Новаторской практикой в данный период стала выработка и внедрение механизма не только материального, но и общественного воздействия на нарушителей правил уличного движения, что в условиях рассматриваемого исторического периода могло повлечь для нарушителя весьма негативные последствия. Данная практика в последующие периоды истории страны постоянно применялась, поскольку доказывала свою высокую действенность.

6. Фактором, оказавшим негативное влияние на эффективность обеспечения безопасности дорожного движения, является то, что, в силу особенностей правового статуса милиции, данная деятельность

осуществлялась наряду с выполнением и иных задач по охране правопорядка, а специальные инспекции, создаваемые в составе местных Советов были значительно перегружены организационно-управленческими и технико-экономическими функциями.

7. Нормотворческая работа в сфере усовершенствования правил уличного движения в исследуемый период происходила с учетом предложений общественности и практических работников автотранспортных хозяйств. Это послужило основой для создания комплекса рациональных, апробированных на практике, понятных и приветствуемых профессиональными участниками дорожного движения правовых и технических актов, что весьма позитивно сказывалось на работе специализированный государственных органов, занятых обеспечением безопасности дорожного движения.

8. Обеспечение безопасности дорожного движения, контрольно­надзорная деятельность правоохранительных органов в данной сфере лишь к середине 30-х годов ХХ века оформляются в специализированное направление деятельности отдельной службы. При этом различные аспекты и мероприятия в сфере дорожного строительства, развития дорожной инфраструктуры, подготовки населения к участию в дорожном движении, а также отдельные аспекты пропаганды безопасности дорожного движения не рассматриваются пока и не реализуются систематически, в тесной взаимосвязи между собой, исходя из конкретно-исторических и социально­экономических особенностей конкретного периода жизни страны, что неизбежно сказывалось на эффективности обеспечения безопасности дорожного движения.

9. Правовое оформление службы ГАИ в составе аппарата НКВД СССР доказало свою целесообразность, поскольку исключительно в ведомстве, которое отличалось высокой дисциплиной сотрудников и восприимчивостью к указаниям высших государственных органов, а также способных систематически осуществлять специфические контрольно-надзорные

функции в сфере дорожного движения на улицах городов и дорогах страны, решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения давало непосредственный позитивный и наиболее стабильный результат.

2.3.