3.1. Функционирование государственно-правового механизма обеспечения безопасности дорожного движения в послевоенные годы

После окончания Великой Отечественной войны автомобильно­дорожный комплекс СССР находился в тяжелейшем состоянии, и это касалось всех его сегментов - автомобильные заводы были или разрушены войной, или эвакуированы и в большинстве своем были переориентированы на производство военной техники.

Однако, несмотря на критическую ситуацию в экономике СССР в целом и автотранспортной и дорожных отраслях - в частности, в первые же послевоенные годы началось активное восстановление автомобилестроительной отрасли и дорожного хозяйства страны. Законом о пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на

1946-1950 годы от 18 марта 1946 года¹ предусматривалось восстановление и развитие промышленности и сельского хозяйства, а также ряд других задач, направленных на скорейшее укрепление экономики СССР. В полной мере задачи, изложенные в этом пятилетнем плане, относились и к автомобильной отрасли, поскольку реализация плана была невозможна без мощной транспортной системы.

На базе автомобилестроительных заводов было развернуто производство большого модельного ряда как грузовых, так и легковых транспортных средств. Учитывая большую потребность страны в восстановлении и модернизации автопарка, перед автомобилестроителями в 1946 году была поставлена задача быстрейшего увеличения выпуска автомобилей и обеспечения народного хозяйства СССР автомобильным транспортом.

В развитии транспортной системы страны приоритет был отдан именно автомобильным перевозкам. Если рост грузооборота всех иных видов транспорта за 1946-1950 годы должен был увеличиться на 36%, то на автотранспортную отрасль возлагалась задача по увеличению объема перевозок на 200%. К 1950 году доля автомобильного транспорта в общем объеме грузовых перевозок превысила 65%. Были реализованы мероприятия

по восстановлению пассажирских автобусных перевозок как местного, так и междугороднего значения. К 1950 году автобусный пассажирооборот увеличился по сравнению с 1940 годом в 1,5 раза, а общая доля автомобильных перевозок в структуре пассажирского транспорта составила 46%.

Произошло существенное увеличение автомобильного парка индивидуальных владельцев транспортных средств. В 1950 году в СССР насчитывалось 23 956 автомобилей отечественного и иностранного производства, которые принадлежали физическим лицам¹.

Необходимо отметить, что указанные изменения автопарка носили не только количественный характер. Благодаря внедрению оригинальных инженерных решений была также произведена масштабная техническая модернизация автомобильного транспорта, что привело к возрастанию скоростей движения, изменению ключевых технических характеристик автомобилей и уровня их конструктивной безопасности.

В начале 50-х годов темпы производства автомобилей в СССР продолжали возрастать.

В рамках выполнения заданий шестого пятилетнего плана, директивами ХХ съезда КПСС предписывалось повысить в перевозках удельный вес автомобильного транспорта, увеличив к 1960 году грузооборот в 4,3 раза, а пассажирооборот в 3-3,5 раза, по сравнению с 1955 годом^[149][150].

В период с 1959 по 1965 годы был продолжен курс на увеличение объемов выпускаемых автомобилей, в том числе - легкового автомобильного транспорта для индивидуальных владельцев.

Послевоенное восстановление автомобильной отрасли народного хозяйства, увеличение автомобильного парка СССР и возрастание роли автотранспорта повлекло укрупнение существующих и появление новых автохозяйств. К 1950 году по сравнению с 1946 годом их число увеличилось более чем в 2 раза. Вместе с тем, увеличение объемов перевозок и рост количества автотранспорта выявили определенный дефицит квалифицированных водительских кадров, который усугублялся существенными потерями среди профессиональных водителей в условиях боевых действий Великой Отечественной войны. Несмотря на проведенные в 1946-1950 годах организационные мероприятия по оптимизации структуры учебных заведений по подготовке водителей, внедрению в 1947 году новых усовершенствованных программ подготовки шоферов, введение классификации шоферов по классам, по состоянию на 1950 год квалификация шоферов оставалась на весьма низком уровне. Шоферами третьего (низшего) класса были около 80% всех водительских кадров, в то время как шоферы первого класса, обладающие наивысшей степенью подготовки в области автодела, устройства автомобиля, эксплуатации транспорта, составляли не более 5% от общего числа водителей автохозяйств.

Подготовка водителей осуществлялась зачастую с использованием устаревшей материально-технической базы, при отсутствии учебных помещений и на автомобилях довоенного производства, что в условиях динамичного обновления автомобильного парка СССР приводило к фактической неподготовленности молодого водителя к управлению

современным транспортными средствами. Несмотря на выявленные недостатки в подготовке водителей, новое Положение о присвоении квалификации шоферов с увеличенным сроком их подготовки было введено только во второй половине 50-х годов ХХ века¹, а повышение квалификации шоферов до уровня второго и первого класса зачастую проходили формально, что породило опасную тенденцию присвоения высокого класса шоферам, объективно не соответствующим данному уровню подготовки.

В послевоенные годы активно восстанавливалось дорожное хозяйство СССР. В рамках воплощения в жизнь положений вышеуказанного Закона о пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946-1950 годы предполагалось осуществить масштабную реконструкцию существующей сети дорог и обеспечить строительство новых. При этом характерной особенностью данных работ стало существенное увеличение удельного веса дорог с твердым и усовершенствованным покрытием. К 1950 году протяженность дорог с твердым покрытием увеличилась по сравнению с 1940 годом с 143,4 тыс. км до 177,3 тыс. км^[151][152]. Однако необходимо отметить, что рост протяженности таких дорог был весьма неравномерным: например, в таких областях, как Омская, Тюменская, Курганская, до 1954 года дороги с твердым покрытием отсутствовали вовсе^[153], а основное строительство было развернуто в центральных областях СССР.

С 1951 по 1955 годы протяженность дорог выросла на 30 тыс.

В материалах XXI съезда КПСС^[154], который состоялся в 1959 году, была отмечена необходимость увеличения темпов строительства автомобильных дорог в 1959-1965 годах. В развитие решений этого съезда было существенно (примерно в 1,5 раза) увеличено финансирование дорожного строительства,

Указанные особенности развития автомобилестроительной отрасли, дорожного хозяйства, а также отдельных аспектов подготовки водительских кадров имеют крайне важное значение для исследования государственно­правовых аспектов обеспечения безопасности дорожного движения.

Несмотря на то, что предпринимаемые в рассматриваемый период меры давали определенные положительные результаты, наметившаяся еще в довоенные годы диспропорция между численностью автомобильного парка и протяженностью автомобильных дорог в 1946-1950 годы не только не была преодолена, но и, наоборот ,существенно обострилась - рост протяженности дорог происходил с существенным отставанием от роста количества транспортных средств и объемов грузовых и автомобильных перевозок автомобильным транспортом. Отдавая приоритет увеличению протяженности прокладываемых дорог, зачастую экономия денежных средств достигалась за счет отказа от строительства отдельных элементов дорожной инфраструктуры (тоннели, подземные переходы, дорожные заграждения), а также внедрения средств организации движения. Подобный подход к реализации задач по увеличению протяженности дорог в государственном масштабе неизбежно влек за собой снижение уровня безопасности движения.

Аналогичные негативные последствия влекли за собой и реализуемые мероприятия по скорейшей подготовке водителей для народного хозяйства, когда фактически в качестве приоритета образовательной деятельности данного профиля было лишь увеличение числа водительских кадров, а не качественное повышение их мастерства.

Очевидно, что рассмотренные выше тенденции и явления, характерные для автотранспортной и дорожной отрасли периода 1945-1965 годов, находятся в тесной взаимосвязи с состоянием безопасности дорожного движения.

и изменение структуры автомобильного парка предполагали необходимость реализации мероприятий, направленных на эффективное обеспечение безопасности дорожного движения.

Вместе с тем, формы и методы обеспечения безопасности дорожного движения не претерпели существенных изменений в сравнении с довоенными годами.

Основной комплекс задач в данной области был фактически, как и ранее, возложен на подразделения ОРУД и ГАИ.

Одной из актуальных задач, стоящих перед ГАИ после окончания Великой Отечественной войны, при все еще наличии существенной доли технически неисправного автотранспорта, было осуществление надзора за техническим состоянием транспортных средств. Ее решение осуществлялось путем проведения регулярных технических осмотров автомобильного транспорта как в автохозяйствах, так и у частных владельцев. Учитывая, что подавляющее большинство автомобилей было сосредоточено именно в автохозяйствах, а в первые послевоенные годы, в условиях дефицита запасных частей, многие требования к техническому состоянию автомобильного транспорта выполнялись далеко не всегда. Это обусловило то, что количество аварий по техническим причинам из-за всевозможных неисправностей тормозной системы, рулевого управления, осветительных приборов и прочих технических недостатков было достаточно велико. Именно поэтому проведение указанных регулярных технических осмотров было фактически единственно возможным решением, направленным на реализацию превентивных мер, позволяющих максимально сократить количество неисправных транспортных средств на дорогах страны. Проведение таких систематических осмотров, взаимодействие с коллективами автохозяйств, организация учебы водительского состава, а также выполнение ряда хозяйственно-экономических (контроль за соблюдением автохозяйствами правил эксплуатации автомобилей) и правоохранительных (пресечение попыток использования автотранспорта в

корыстных целях) функций в первые послевоенные годы дало определенные результаты - к 1947 году только 3,3% дорожно-транспортных происшествий произошло вследствие неисправности автомобилей, а по сравнению с 1945 годом, в 1946 году показатели аварийности снизились на 15%, и это сокращение во многом произошло за счет снижения показателей аварий на транспорте, произошедших по причине неисправности автомобилей¹.

Представляется верным мнение Ю.И. Ржехина, который в рассматриваемый исторический период и в последующие годы являлся сотрудником ГУ ГАИ МВД СССР: «Постоянное взаимодействие районных ГАИ с автохозяйствами и регулярный контроль технического состояния транспорта на линии . способствовали укреплению дисциплины водителей и обеспечивали .выход на линию технически исправных транспортных средств.»^[155][156].

Однако такая форма работы, как взаимодействие с автохозяйствами силами штатов ГАИ, в условиях начала массового производства автомобилей и роста количества данных хозяйствующих субъектов неизбежно теряла свою эффективность, а систематический и всеобъемлющий контроль за техническим состоянием автомобильного парка индивидуальных владельцев мог быть осуществлен только в ходе проведения технического осмотра, а также в рамках контроля за движением на дорогах.

В послевоенные годы с целью воспитания населения и сотрудников автохозяйств в духе неукоснительного соблюдения правил уличного движения, профилактики нарушений и преступлений на автомобильном транспорте и сокращения показателей аварийности, подразделениями ГАИ была продолжена работа по пропаганде безопасности дорожного движения как среди населения, так и в коллективах автохозяйств. Эта форма работы положительно зарекомендовала себя еще в довоенный период, широко применялась в военное время и получила свое развитие в условиях перехода

к мирной жизни. Правовой основой реализации этих мероприятий была директива начальника Главного управления милиции от 31 мая 1947 года «Об агитационно-массовой работе по безопасности дорожного движения»^[157]. Пропаганда безопасности дорожного движения осуществлялась путем чтения лекций, проведения бесед по правилам дорожного движения, выпуска брошюр и листовок, организации специальных радиопередач, публикаций статей в печатных изданиях. По решению Комитета радиофикации и радиовещания при Совете Министров СССР областные, краевые и республиканские радиокомитеты были обязаны регулярно передавать информационные сообщения по вопросам безопасности дорожного движения. Однако необходимо отметить: несмотря на то, что предпринимаемые шаги, безусловно, способствовали повышению уровня морально-психологической и правовой подготовки водителей автохозяйств и населения к участию в дорожном движении, тем не менее, фактически формы и методы работы по пропаганде безопасности дорожного движения не претерпели существенных изменений с 30-х годов ХХ века, а учитывая дефицит кадров в подразделениях Госавтоинспекции и ОРУД, они и не могли в полной мере носить систематический характер и давать необходимый эффект.

Несмотря на существенный объем работы по пропаганде безопасности дорожного движения, в рассматриваемый период не было воссоздано общество «Автодор», которое существовало в СССР в 30-е годы ХХ века и в послевоенные годы могло бы успешно решать широкий круг задач в сфере безопасности дорожного движения, в том числе и по вопросам пропаганды и подготовки участников дорожного движения с привлечением большого числа общественников. Такое положение дел представляется по меньшей мере нелогичным, поскольку в условиях дефицита кадров в коллективах ОРУД и ГАИ в первые послевоенные годы широкое распространение

получило привлечение к работе по обеспечению безопасности дорожного движения общественности - бригад содействия милиции в качестве помощников инспекторов ОРУД, правовой основой которого стала изданная в 1946 году МВД СССР Инструкция «Об организации и практическом использовании бригад содействия милиции»¹.

В дальнейшем вышел Приказ МВД СССР от 28 июля 1947 года № 444 «О привлечении общественности к работе в Автоинспекции», согласно которому были созданы группы общественных инспекторов, которые несли службу совместно с нарядами ОРУД и принимали активное участие в обеспечении безопасности дорожного движения^[158][159]. Однако, несмотря на определенный положительный эффект от такой формы взаимодействия подразделений ГАИ и общественных формирований, она не могла в полном объеме компенсировать недостаток профессиональных милицейских кадров.

Усилия подразделений ОРУД и ГАИ в первые послевоенные годы, безусловно, давали определенные положительные результаты. Они также во многом были достигнуты благодаря разработке и внедрению в практическую деятельность документов принятых в 1947 году, детально регламентирующих работу служб ОРУД и ГАИ, таких как Временная инструкция по организации движения транспорта и пешеходов, Инструкция об организации и практическом использовании групп общественных инспекторов в работе ГАИ^[160].

Однако, несмотря на определенные ранее достигнутые положительные результаты в борьбе с аварийностью на автомобильном транспорте, к концу 40-х - началу 50-х годов ХХ века ситуация стала приобретать негативную динамику. Это было обусловлено рядом обстоятельств. Передача органов милиции в состав МГБ СССР в конце 40-х годов привела к существенным изменениям в кадровом составе милиции, в том числе - и подразделений

ГАИ: более 80% должностей московской ГАИ были укомплектованы бывшими сотрудниками Главного управления охраны МВД СССР и не имели необходимых знаний и достаточного опыта для эффективной службы в рядах ГАИ, а система обучения личного состава милиции на данном историческом этапе не предполагала углубленной подготовки большого числа сотрудников.

Другим обстоятельством, негативно сказывавшемся на эффективности работы подразделений ОРУД и ГАИ, было то, что, несмотря на увеличение как динамики автомобильных перевозок, количества автотранспорта, материально-техническое оснащение подразделений ГАИ оставалось весьма слабым, численность личного состава ГАИ не увеличивалась¹, в то время как в рассматриваемый период наблюдается рост числа задач, возлагаемых на ГАИ. При этом такие задачи не были прямо направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, а носили скорее хозяйственно­экономический характер (выбраковка нерентабельных транспортных средств; контроль за рациональным использованием бензина и смазочных масел; контроль оборудования автомобилей защитными устройствами, обеспечивающими подавление помех радиоприему; контроль наличия и исправности спидометров; надзор за наличием и исправностью фильтров тонкой очистки масла; контроль за эксплуатацией и хранением шин и аккумуляторных батарей)^[161][162], что не способствовало повышению эффективности выполнения основных задач данной службы.

В первые послевоенные годы, в условиях увеличения количества автотранспорта и роста интенсивности движения высокую актуальность приобретали вопросы организации дорожного движения. Возникла необходимость разработки и внедрения таких важнейших средств обеспечения безопасности дорожного движения, как средства регулирования уличного движения. В условиях роста автомобильного парка требовалось не

только обеспечить улицы и дороги необходимым количеством указателей, светофоров и знаков, которые находились в ведении местных коммунальных служб, но и обеспечить внедрение механических и автоматических средств регулирования движения. Однако, несмотря на повышенную востребованность данных элементов дорожной инфраструктуры, оснащение улиц и дорог происходило новыми знаками и светофорами крайне медленно, что также негативно сказалось на состоянии безопасности дорожного движения, а такие методы автоматизированной организации дорожного движения, направленные на повышение пропускной способности улиц и дорог, как метод «зеленой волны», автоматизация работы светофоров, фактически начали получать свое распространение только в середине 50-х годов.

В начале 50-х годов, несмотря на предпринимаемые ОРУД и ГАИ меры, направленные на снижение показателей аварийности на автомобильном транспорте, основные показатели аварийности продолжили свой рост. Работа подразделений ОРУД на трассах, пропаганда безопасности дорожного движения подразделениями ГАИ, проведение мероприятий по систематическому техническому надзору за состоянием автомобильного транспорта в автохозяйствах и повышению уровня подготовки водительского состава демонстрировали свою недостаточную эффективность: участились случаи нарушения правил уличного движения; возросло количество случаев управления автомобилем водителями, находящимися в состоянии алкогольного опьянения; контроль за техническим состоянием автотранспорта в автохозяйствах не обеспечивал эффективного сокращения количества автомобилей, которые эксплуатировались в неисправном состоянии.

Одной из государственно-правовых мер, призванных обеспечить снижение аварийности на автомобильном транспорте, было ужесточение уголовной ответственности за данную группу правонарушений и преступлений. В частности, противоправные деяния, связанные с

управлением автомобилем и повлекшие смерть или телесные повреждения, стали квалифицироваться как умышленные и были отнесены к преступлениям с повышенной общественной опасностью. Однако и эти меры не дали ожидаемого положительного результата¹.

В 1953 году Указанием МВД СССР от 7 сентября 1953 года № 109 руководителям органов внутренних дел республик, краев и областей, в целях усиления борьбы с дорожно-транспортными происшествиями и более эффективного проведения мероприятий по пресечению нарушений на автотранспорте предлагалось: «Возложить на Госавтонспекцию выполнение задач по предупреждению и пресечению дорожных происшествий, для чего предлагалось передать ГАИ сотрудников безопасности дорожного движения, строевые подразделения РУД, инспекторов милицейской службы по дорожному надзору...», что положило начало процессу присоединения подразделений ОРУД к штатам ГАИ МВД СССР. Вместе с тем, на данном историческом этапе отделы РУД в Москве, Ленинграде, Киеве и Тбилиси с ГАИ не объединялись^[163][164].

Во второй половине 50-х годов в условиях динамичного роста автомобильного парка, особенно в столичном регионе, происходит неоднократный пересмотр Правил уличного движения. Эта мера была направлена как на уточнение порядка использования автомобильного транспорта, так и на оптимизацию транспортных потоков, сокращение дорожно-транспортных происшествий и повышение пропускной способности улиц и дорог. Сравнительный анализ различных редакций данного документа показывает, что законодатель шел по пути отказа от громоздких правовых конструкций в изложении норм и стремился к достижению простоты и доступности для восприятия участниками движения. Однако на данном этапе уже очевидным являлось то обстоятельство, что в условиях существенного

В этот же период получают распространение новые формы работы ГАИ, призванные сдержать рост аварийности на автомобильном транспорте. Была продолжена работа по внедрению средств автоматического регулирования дорожного движения; выходят в свет специализированные издания «За рулем», «Советская милиция» и «За безопасность движения», которые становятся одними из эффективных рычагов в пропаганде безопасности дорожного движения; совершенствовались методы взаимодействия ГАИ с другими службами милиции. Именно на рассматриваемый период приходится создание специализированных научно­исследовательских подразделений, деятельность которых была направлена на решение актуальных проблем в сфере безопасности дорожного движения.

В 1954 году на базе института криминалистики МВД СССР был создан отдел, ориентированный на разработку и создание специальных технических средств и узкоспециальных правовых актов в сфере безопасности движения. Впоследствии, по мере роста задач в данной сфере, данный отдел был преобразован во Всесоюзный научно-исследовательский институт безопасности дорожного движения МВД СССР, который имел ряд филиалов в республиках СССР. Внедрение новаторских научно-технических разработок в сфере безопасности движения в условиях увеличения грузо- и пассажирооборота на автомобильном транспорте явилось весьма актуальной мерой и фактически существенно облегчило работу ГАИ по организации дорожного движения.

Эффективной разновидностью пропаганды и работы по борьбе с аварийностью в рассматриваемый период являлся централизованный механизм проведения социалистических соревнований. В условиях строительства социалистического государства проведение таких мероприятий обеспечивало весьма сильную мотивацию к достижению высоких результатов работы среди сотрудников автохозяйств, повышало

стремление к улучшению экономических показателей своего труда, положительно сказывалось на формировании мировоззрения людей и представлении об авторитетах в своей профессиональной области. При этом, если на начальных этапах проведения таких социалистических соревнований в основу методики определения победителя были положены показатели именно эффективности работы коллективов, то в 60-х годах ХХ века стали также учитывать и показатели аварийности¹. Для сотрудников ГАИ проведение подобных мероприятий также являлось весьма важным и продуктивным - посредством них велась системная работа по взаимодействию с трудовыми коллективами автотранспортников, что обеспечивало реализацию как контрольной, так и воспитательной функции.

К данной работе широко привлекались представители общественности. Согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1959 года № 218 «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране» ГАИ стала осуществлять формирование добровольных дружин по обеспечению безопасности дорожного движения, которые функционировали совместно с общественными автоинспекторами. Дружинник-автоинспектор сочетал права и обязанности дружинника и общественного автоинспектора^[165][166].

Несмотря на многообразие применяемых форм и методов работы ГАИ, данные меры не давали ожидаемого эффекта в борьбе с аварийностью, ее показатели продолжали неуклонно расти. Во второй половине 50-х годов ХХ века стало очевидным, что существующий механизм обеспечения безопасности дорожного движения, несмотря на активно предпринимаемые шаги организационно-правового характера, утрачивает свою эффективность и требует коренного пересмотра. При этом было ясно, что в сложившихся условиях требуют корректировки не только формы и методы работы ГАИ, но необходимы более масштабные изменения в деятельности и других министерств и ведомств.

В 1959 году Советом Министров СССР принимается Постановление от 16 июля 1959 года № 793 «Об усилении борьбы с аварийностью на автомобильном транспорте». Документ устанавливал прямую ответственность руководителей автотранспортных предприятий за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и низкую эффективность работы. Также этим постановлением с ГАИ был снят широкий круг задач хозяйственно-экономического характера с одновременным их возложением на другие министерства и ведомства. Согласно данному постановлению, в местных Советах предписывалось создать комиссии по транспорту для осуществления контроля за работой автотранспортных предприятий, что было шагом по расширению их прав, а также предоставлению самостоятельности министерствам и ведомствам в вопросах разработки мер, направленных на повышение безопасности дорожного движения и повышения эффективности таковых.

Одной из важных составляющих данного документа было то, что в нем указывалось на обязанность при проведении дорожно-строительных работ обеспечивать ремонтируемые и строящиеся магистрали объектами дорожной инфраструктуры, способствовавшими повышению безопасности движения (тоннели, тротуары, эстакады и пр.). Однако на практике, по свидетельству специалистов, работавших в рассматриваемый период в дорожной отрасли, выполнение задач по улучшению оснащения дорог элементами инфраструктуры было фактически невозможно ввиду отсутствия необходимого финансирования^[167], что сделало невозможным решение данной задачи на практике.

Постановление определило роль пропаганды безопасности дорожного движения и обязало ряд министерств и ведомств как союзного, так и республиканского значения «.провести мероприятия, направленные на систематическое разъяснение правил безопасности движения автомобилей и

пешеходов по улицам городов и автомобильным дорогам, используя для этих целей радио и телевидение, осуществляя выпуск специальных кинофильмов, издание брошюр и плакатов, проведение бесед и докладов для населения...»¹.

В 1959 году СССР присоединился к требованиям международной Конвенции о дорожном движении 1949 года и Протокола о дорожных знаках и сигналах. Данные документы устанавливали такие важнейшие для организации движения параметры транспортных средств, как габариты и масса. В дальнейшем, при разработке МВД СССР и Советами министров союзных республик первых единых Правил движения по улицам и дорогам СССР, которые были введены с 1961 года^{[168][169][170]}, были частично учтены требования вышеуказанных международных документов. Новые правила распространяли свое действие на всю территорию СССР, однако, было установлено, что с учетом местных особенностей могут быть допущены отдельные отклонения от этих правил, но при условии обеспечения безопасности движения автомобилей и пешеходов путем применения дополнительных знаков, указателей и иных средств регулирования.

Немного позднее - в 1964 году - требования данных международных актов нашли отражение в отечественном законодательстве в полном объеме - была утверждена Инструкция о порядке выдачи документов гражданам СССР на управление перевозочными средствами в других странах и на

3 перевозочные средства, участвующие в международном движении .

В начале 60-х годов, с принятием нового Уголовного кодекса РСФСР^[171], происходят изменения в порядке привлечения к уголовной ответственности за преступления в сфере дорожного движения. Уголовный кодекс предполагал ответственность за нарушение правил движения, повлекшее за собой гибель или причинение пострадавшему телесных повреждений.

Позднее также был введен состав преступления, предусматривающий ответственность должностных лиц за выпуск в эксплуатацию технически неисправных транспортных средств и за допуск к управлению транспортными средствами лиц, находящихся в состоянии алкогольного опьянения, если таковые действия повлекли вышеуказанные последствия.

Одновременно с этим происходит поиск наиболее оптимальных и эффективных форм применения мер административной ответственности к нарушителям в сфере дорожного движения. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»¹ отмечалась необходимость сокращения круга государственных органов, имеющих право устанавливать и налагать штрафы, определялось, что законодательство о штрафах должно быть отнесено преимущественно к компетенции союзных республик, отменялось наложение штрафов на предприятия и организации, определялись предельные размеры административных штрафов. В дальнейшем положения данного Указа были конкретизированы в соответствующих Указах Президиумов Верховных советов союзных республик, в частности - в одноименном Указе Президиума Верховного Совета РСФСР^{[172][173][174]}.

Анализ данных об аварийности и изучение материалов административной практики 50-х годов ХХ века указывает на то, что в рассматриваемый период около 30% водителей, виновных в дорожно­транспортном происшествии, находились в состоянии алкогольного опьянения. В сельской местности были нередки случаи управления мотоциклами без водительских удостоверений и номерных знаков на 3

транспортном средстве . С целью преодоления данных негативных тенденций 30 сентября 1961 года издается Указ Президиума Верховного

Совета РСФСР «Об ответственности водителей автотранспорта и городского электротранспорта за управление транспортом в нетрезвом состоянии»¹. В 1963 году был утвержден Перечень нарушений Правил движения по улицам и дорогам Союза ССР, влекущих наложение штрафов в административном порядке^[175][176].

В начале 60-х годов ХХ века происходят изменения в правовом статусе милиции и подразделений ГАИ. В развитие решений XXII съезда ЦК КПСС, Советом Министров СССР принимается Постановление от 17 августа 1962 года «О мерах по улучшению деятельности советской милиции», согласно которому МВД РСФСР и союзных республик, а также УВД краев, городов, и областей переименовывались в Министерства охраны общественного порядка и управления охраны общественного порядка соответственно. Документ определял основные задачи милиции, намечал организационные меры по совершенствованию структуры службы и основные направления ее дальнейшего развития. Одновременно с этим принимается Положение о советской милиции, определяющее ее задачи, права и обязанности, условия службы в милиции, а также место в системе государственного управления^[177].

В развитие указанных документов принимается Типовое положение о Государственной автомобильной инспекции МООП союзной республики^[178]. Детальный анализ данного документа позволяет установить следующее. Несмотря на то, что в 1959 году с ГАИ фактически был снят существенный объем различных хозяйственных и технико-экономических задач, в данном Положении на ГАИ вновь были возложены такие функции, как контроль за исправностью спидометров, выбраковка пришедших в негодность

индивидуальных автомобилей и ряд других. Круг обязанностей ГАИ в сфере технического надзора сильно расширялся. На ГАИ также была возложена обязанность по организации движения путем разработки мероприятий по улучшению движения, оборудованию улиц и дорог техническими средствами регулирования, что фактически противоречило упомянутому ранее Постановлению Совета Министров СССР от 16 июля 1959 года № 793, согласно которому данные задачи входили в компетенцию Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог республик, что свидетельствует о проявлении элементов непоследовательности в определении правового статуса ГАИ МООП республик СССР и компетенции других республиканских министерств. Вместе с тем, данное противоречие не только не получило своевременного разрешения, а фактически было закреплено и детализировано в Наставлении по службе ГАИ МООП^[179]. В частности, в соответствии с данным Наставлением, вводились должности инспекторов по организации движения, на которых возлагались обязанности по организации движения транспорта и пешеходов, увеличению пропускной способности дорог, рациональному распределению транспортных потоков, повышению экономичности перевозок.

Важное практическое значение имело введение в действие Приказом МООП РСФСР 1 августа 1963 года Устава патрульно-постовой службы милиции. Данный документ возлагал на сотрудников подразделений регулирования уличного движения ряд дополнительных функций и полномочий, суть которых сводилась в частности к:

- анализу транспортных потоков и внесению предложений по улучшению движения транспорта;

- праву требования от должностных лиц принятия безотлагательных мер к приведению проезжей части дорог в надлежащий порядок, ограждению открытых люков, мест производства дорожных работ и устранения иных

недостатков, влияющих на безопасность движения ¹ .

Документ фактически закрепил положение об обеспечении весьма эффективной формы систематического контроля и реализации функции обратной связи между дорожно-эксплуатационными службами и сотрудниками милиции в части состояния улично-дорожной сети на вверенных каждому из сотрудников участках, изучения и анализа пропускной способности улиц и дорог, а также реализации полномочий по внесению рациональных предложений.

Сложная обстановка на дорогах страны, а также ряд автомобильных аварий, имевших большой общественный резонанс и повлекших значительное количество жертв, во многом стали причинами принятия в 1963 году Постановления Совета Министров РСФСР от 31 июля 1963 года № 939 «О дополнительных мерах по предупреждению аварий на автомобильном транспорте»^[180][181], в котором отмечалось, что, несмотря на предпринимаемые меры, количество аварий на автомобильном транспорте растет ориентировочно на 18% в год. В качестве причин аварий указывались «слабая воспитательная работа среди работников автохозяйств, низкая трудовая дисциплина отдельных шоферов и наличие случаев управления автомобилями в нетрезвом состоянии», отмечалась неэффективная работа ранее образованных комиссий по транспорту, неудовлетворительная работа ГАИ МООП РСФСР по предупреждению дорожно-транспортных происшествий, Министерства просвещения РСФСР по ознакомлению школьников с правилами уличного движения. Фактически повторялись уже ранее изложенные в других документах требования по осуществлению мероприятий, направленных на сокращение дорожно-транспортных происшествий, повышение требовательности к руководителям транспортных предприятий, обеспечению улучшения технического состояния транспортных средств.

Обобщая сказанное в параграфе, можно сказать следующее.

1. В первые послевоенные годы обеспечение безопасности дорожного движения осуществлялось преимущественно силами ГАИ и ОРУД, основные усилия которых были в значительной степени сосредоточены на предотвращении эксплуатации технически неисправных транспортных средств, реализации превентивных мер по профилактике дорожно­транспортных происшествий путем взаимодействия с трудовыми коллективами автохозяйств и пропаганде безопасности дорожного движения среди широких слоев населения. Эта деятельность регламентировалась различными ведомственными правовыми актами, значительная часть которых носила закрытый характер.

2. Несмотря на качественные социально-экономические изменения в

жизни государства, реализации курса на масштабную автомобилизацию СССР, правовая основа деятельности, а также формы и методы работы ГАИ и ОРУД не претерпели существенных изменений по сравнению с довоенными. Относительную эффективность применяемых данными службами мер по обеспечению безопасности дорожного движения ориентировочно до конца 40-х годов ХХ века удавалось обеспечивать усилением ранее уже апробированных в довоенные и военные годы форм работы по техническому контролю за состоянием транспортных средств и элементов пропаганды безопасности дорожного движения. Однако в условиях масштабной реконструкции и модернизации

автомобилестроительной промышленности, резкого увеличения автомобильного парка и существенного изменения его структуры за счет увеличения числа индивидуальных владельцев транспортных средств, данные формы и методы стремительно утрачивали свою эффективность.

3. В ходе практической реализации решений, принятых руководством страны в связи с необходимостью послевоенного восстановления экономики государства, были допущены отдельные просчеты, многие из которых оказали весьма негативное влияние на уровень безопасности дорожного

движения на многие годы вперед:

- наметившаяся еще в довоенные годы диспропорция между темпами автомобилизации и уровнем развития улично-дорожной сети в рассмотренный период не только не была преодолена путем выработки и эффективной реализации специальных государственных решений союзного уровня, но и, наоборот, несмотря на попытки масштабных дорожно­строительных работ, направленных на ее преодоление, она усугублялась на протяжении всего рассматриваемого периода что выражалось в углублении указанной диспропорции. Принимаемые на высшем уровне государственно­правовые и организационно-распорядительные решения по увеличению протяженности сети дорог были недостаточными, фактически во многом носили декларативный характер и либо не претворялись в жизнь ввиду отсутствия достаточного финансового потенциала для их реализации, либо осуществлялись по остаточному принципу;

- в условиях роста автомобильного парка и интенсивности движения, с одной стороны, и ограниченных объемов финансирования - с другой, своевременно не было предпринято достаточных мер к оснащению улиц и дорог механизированными и автоматизированными средствами организации и управления дорожным движением, в то время как применение таковых является важным фактором обеспечения безопасности движения в условиях роста его интенсивности, а потребность в реализации таких мероприятий была очевидна уже к концу 40-х годов ХХ века;

- просчеты, допущенные рядом министерств и ведомств в ходе разработки и утверждения учебных программ и организации скорейшей массовой подготовки водительских кадров для нужд народного хозяйства в ущерб качеству такой подготовки, низкая материально-техническая оснащенность учебных заведений и недостаточная развитость сети таковых, а также отсутствие нормативно закрепленных и эффективно функционирующих механизмов экономической заинтересованности автотранспортных предприятий в последовательной работе по реальному

повышению дисциплины и мастерства водительского состава предопределили невысокую квалификацию значительной части водителей и, как следствие, их низкую профессиональную дисциплину, что также стало существенным фактором роста числа противоправных действий участников движения на дорогах и роста показателей аварийности;

- ограниченная численность личного состава ГАИ и ОРУД, их недостаточная общеобразовательная, техническая и профессиональная подготовка на фоне послевоенного дефицита профессиональных кадров, а также слабая материально-техническая база отрицательно сказывались на эффективности их работы и не могли в полной мере обеспечить выполнение всего объема контрольно-надзорных функций, действий по профилактике дорожно-транспортных происшествий, а также координации работы по пропаганде безопасности дорожного движения со средствами массовой информации, учебными заведениями и трудовыми коллективами автотранспортников;

- формы и методы работы ГАИ и ОРУД в рассмотренный исторический период практически не корректировались с учетом происходящих в автомобильно-дорожном комплексе СССР процессов. Более того, с конца 40­х годов ХХ века наметилась тенденция к росту возлагаемых на ГАИ задач хозяйственно-экономического характера, что не способствовало повышению эффективности выполнения прямых основных функций по обеспечению безопасности дорожного движения;

- несмотря на наличие апробированной и доказавшей свою долгосрочную эффективность в 30-е годы ХХ века такой формы работы, как пропаганда различных аспектов безопасности дорожного движения через добровольное общество «Автодор», данное общественное объединение в рассматриваемый период воссоздано не было, иные формы привлечения общественности к работе по обеспечению безопасности дорожного движения в рассматриваемый исторический период практически не внедрялись.

4. Для преодоления описанных негативных тенденций на

- повышения ответственности должностных лиц автотранспортных предприятий;

- изменения мер уголовной и административной ответственности к правонарушителям в сфере безопасности дорожного движения;

- совершенствования форм и методов пропаганды безопасности дорожного движения;

- неоднократного пересмотра структуры, задач и функций ГАИ.

Однако описанные государственно-правовые шаги и организационные мероприятия, несмотря на их, положительное значение, не носили последовательного характера и позволяли лишь отчасти сдерживать темпы роста аварийности, но не могли коренным образом изменить складывающиеся в данной сфере негативную динамику, обеспечить устойчивую тенденцию к снижению основных показателей аварийности и не являлись в полной мере эффективным решением для устранения вышеописанных причин роста показателей дорожно-транспортных происшествий на автомобильном транспорте.

3.2.