<<
>>

Эволюция законодательства об организационно-правовой и функциональной деятельности прокуратуры в свете обеспечения законности

Несмотря на то что в правовом статусе органов прокуратуры в конце 90­х гг. ХХ в. произошли изменения, ознаменовавшиеся усилением роли прокуратуры в системе государственных органов, отвечающих за обеспечение законности, тем не менее ее состояние оставляло желать лучшего, что требовало дальнейшего реформирования структуры и полномочий прокуратуры.

В этой связи принципиальное значение имело принятие Федерального закона от 05 июня 2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»[198]. Данные изменения коснулись важных аспектов системы и организации прокуратуры Российской Федерации, что, в свою очередь, не могло не повлиять на степень обеспечения законности и правопорядка в государстве. Новеллы в законодательстве привели к созданию Следственного комитета при прокуратуре РФ, изменению полномочий прокурора и руководителей следственных органов, следователей, дознавателей и, по сути, - к новой организации досудебного производства, т.е. фактически к его реформе.

Так, ст. 11 данного Федерального закона о прокуратуре РФ была дополнена положением, в соответствии с которым, как представляется, нарушалась концепция централизации органов прокуратуры, что, по мнению автора, говорит об определенной недоработанности и противоречивости этого положения. Согласно п. 2 рассматриваемой статьи основные определяющие моменты правового положения Следственного комитета при прокуратуре РФ, такие как его образование, реорганизация и ликвидация, были выведены за рамки ведения Генерального прокурора. В то же время в п. 4 этой же статьи указывалось, что Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, состоящий из Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ, входит в систему прокуратуры РФ.

Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 17 этого же Федерального закона всей системой прокуратуры, включая и Следственный комитет РФ, должен был руководить Генеральный прокурор. Исходя из этого, можно говорить о том, что противоречия имели достаточно выраженный характер, что, как представляется, не лучшим образом должно было сказаться на улучшении деятельности прокуратуры в целом в деле укрепления законности и правопорядка.

Также интересным представляется положение, в соответствии с которым организация и деятельность Следственного комитета при прокуратуре РФ, кроме Конституции, федерального законодательства и международных договоров, могла в определенных случаях регулироваться нормативными правовыми актами Президента РФ (ст. 3 Федерального закона о прокуратуре). Во взаимосвязи с п. 4 ст. 11 Федерального закона о прокуратуре правовое положение Следственного комитета устанавливалось Указом Президента Российской Федерации от 01 августа 2007 № 1004 «Вопросы Следственного

комитета при прокуратуре Российской Федерации»[199]. Таким образом, регулирование правового статуса Следственного комитета при прокуратуре РФ в целом выводилось за рамки регулирования правового статуса прокуратуры. Как представляется, данное положение не вписывалось в рамки централизованной системы органов прокуратуры. Оно значительно снизило ее роль в обеспечении законности, за счет передачи многих своих функций дополнительной правоохранительной структуре в виде Следственного комитета.

Дальнейший анализ норм измененного Федерального закона «О прокуратуре РФ» позволяет утверждать о придании Следственному комитету почти полной самостоятельности ввиду разграничения полномочий Генерального прокурора и руководителя Следственного комитета. Так, согласно п. 2 ст. 17, Генеральный прокурор РФ устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры, за исключением штата и структуры системы Следственного комитета при прокуратуре РФ. Согласно ч. 3 ст. 20.1 и ст.

43 Федерального закона «О прокуратуре РФ» и целому ряду других норм[200], регулирующих службу в системе следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ, утверждение штатного расписания его структурных подразделений, а также определение полномочий относятся к компетенции Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. При этом указывалось, что Председатель Следственного комитета назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального

собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в нормативно-правовом порядке определяет процедуру и сроки проведения аттестации в отношении работников Следственного комитета при прокуратуре РФ. Кроме того, он организует дисциплинарную практику в полном объеме и определяет полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников Следственного комитета при прокуратуре РФ, что закреплялось в п. 2.1 ст. 41.7 Федерального закона.

По мнению многих исследователей, которое автор полностью разделяет, данные изменения носят не вполне согласованный характер, противоречат положениям Конституции РФ, так как нарушают единство и централизацию органов прокуратуры, что значительно понижает роль прокурорской деятельности в обеспечении законности.

Следует отметить, что в свете законодательных преобразований существенно изменились взаимоотношения между прокурорами и следователями. Так, указания Генерального прокурора Российской Федерации, в соответствии с ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения. По вопросам следствия для следователей в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»[201] такие указания уже не являются обязательными.

Кроме того, в соответствии с внесенными изменениями из полномочий прокуроров исключалась возможность, в предусмотренных законом случаях, возбуждать уголовные дела. Это, в свою очередь, потребовало внесения

соответствующих изменений в уголовно-процессуальный кодекс РФ, что также предусматривалось в нормах Федерального закона № 87-ФЗ от 5 июня 2007 г.

Так, в соответствии с внесенными изменениями в УПК РФ прокурор лишался многих полномочий, позволявших ему обеспечивать законность на стадиях возбуждения уголовного дела, предварительного расследования, а также на стадии судебного производства. Также из его полномочий был исключен ряд властно-распорядительных функций, выражавшихся в самостоятельном выборе лица, осуществлявшего расследование по возбужденному уголовному делу, в даче указаний по уголовному делу, в даче разрешений на возбуждение уголовного дела, в даче разрешений на совершение процессуальных действий, в отстранении следователя от производства по уголовному делу, в отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя, в утверждении постановления, прекращающего производство по уголовному делу, в приостановлении или прекращении уголовного преследования (ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В то же время взамен перечисленных властно-распорядительных полномочий прокурору предоставлялось право передачи материалов проверок, позволяющих возбуждать уголовные дела по фактам, содержащимся в материалах проверок, однако для этого необходимо вынесение им мотивированного постановления. В целях обеспечения законности в рамках проведения дознания и предварительного следствия прокурорам предоставлялось право требования исполнения законодательных предписаний от лиц, совершавших такие действия (дознавателей, следователей). Прокурорам было предоставлено право принятия решения по вопросу несогласия следователя с требованиями прокурора, информацию о таком факте прокурору должен был предоставить руководитель следственного органа.

В целях обеспечения эффективной реализации прокурорами предоставленных им полномочий в судебных стадиях уголовного судопроизводства Генеральной прокуратурой РФ был издан Приказ от

20 ноября 2007 № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства»[202].

Данный приказ предписывал прокурорам регулярно анализировать практику участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, использовать результаты анализа для совершенствования деятельности прокуроров, повышать качество государственного обвинения, устранять ошибки, допускаемые органами предварительного следствия и дознания, в ходе осуществления надзорной деятельности в данном направлении.

Кроме того, в соответствии с нормами измененного УПК РФ к руководителям следственных органов от прокуроров перешли полномочия, позволяющие разрешать следователям совершать процессуальные действия в рамках судебного процесса, давать им письменные указания, которые были бы обязательны для исполнения, отменять незаконные и необоснованные постановления следователя; разрешать вопросы об отводе следователя; отстранять следователя от ведения расследования. Следует отметить, что нормы УПК РФ не только направлены в отношении Следственного комитета при прокуратуре РФ, но и распространяют свое действие на всех руководителей следствия иных органов.

При сложившихся обстоятельствах возникла необходимость усиления надзора за действиями и решениями органов следствия и дознания, что происходило посредством издания Генеральной прокуратурой РФ соответствующих приказов. Среди них можно выделить Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 06 сентября 2007 № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»[203]. В нем внимание прокуроров акцентировалось на осуществлении надзора за процессуальной деятельностью следственных органов, на необходимости незамедлительного реагирования на выявленные нарушения законов, допущенные при расследовании преступлений. При этом обращает на

себя внимание тот факт, что прокуроры в ходе осуществления данных надзорных действий во многом были ограничены. Например, за прокуратурой законодательно не закреплялась возможность истребования уголовных дел для изучения, несмотря на право прокурора, содержащееся в п.

1.7 рассматриваемого приказа, предлагать руководителям следственных органов предоставлять уголовные дела для изучения, однако решение предоставлять такие уголовные дела или нет, полностью ложилось на усмотрение руководителей следственных органов. Забегая вперед, следует отметить, что данная пробельность в законодательстве была исключена путем принятия Федерального закона от 02 декабря 2008 № 226-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», где ст. 37 УПК РФ дополнялась ч. 2.1, в которой говорилось о возможности прокурора запросить уголовное дело для ознакомления.

Также следует выделить Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 ноября 2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»[204]. Согласно данному приказу на прокуроров возлагалась обязанность обеспечения действенного надзора за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан на всех стадиях уголовного судопроизводства. Более того, прокуроры обязывались систематически информировать общественность, в том числе через средства массовой информации, о мерах, принимаемых прокурорами по укреплению законности и усилению защиты конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве.

Положения законодательных новелл, связанные с преобразованиями в досудебном процессе, неоднозначно были восприняты как учеными, так и практиками. Так, при рассмотрении законопроекта с вносимыми изменениями возникли разногласия между депутатами Государственной думы РФ относительно необходимости принятия предлагаемых изменений. По мнению

одного из инициаторов закона А. Н. Волкова, основной идеей законопроекта являлось: «В целях наиболее эффективного обеспечения законности и в силу большой загруженности прокуратуры оставить надзор за органами прокуратуры в качестве ее основной функции, а функцию следствия перевести в выделенный Следственный комитет при прокуратуре РФ. Исходя из этого, предлагалось выведение следствия из прямого подчинения прокуроров всех уровней, результатом чего и стало решение о внесении в УПК РФ изменения, касающегося полномочий прокурора, а именно - лишения его права возбуждать и прекращать уголовные дела, участвовать в предварительном расследовании и давать руководящие указания следствию. Разработчик законопроекта предлагал оставить прокурорам только надзорные функции (наблюдение за тем, как следствие соблюдает закон при расследовании) и поддержание обвинения в суде. По его мнению, у прокурора и без того останется достаточно полномочий для того, чтобы по-настоящему осуществлять прокурорский надзор за следствием в органах прокуратуры, ФСБ, МВД, ФСКН»[205].

Оппонируя данной точке зрения, известный юрист Б. Л. Резник считал, что законопроект требует значительной проработки, и что при его обсуждении должны присутствовать и участвовать в дискуссии руководители Генеральной прокуратуры, Верховного суда, Минюста, МВД и ФСБ, фактически же, по его словам, проходило «келейное обсуждение». По поводу «келейности» высказывался и видный политик В. И. Илюхин, указывая на грубое нарушение процедуры вынесения данного законопроекта на обсуждение ввиду отсутствия его экономического обоснования и заключения правового управления Аппарата Государственной думы. Также он отметил прямое нарушение ст. 129 Конституции РФ (в редакции от 1993 г.), в которой говорится о единстве и централизации системы прокуратуры, поскольку руководитель создаваемого Следственного комитета при прокуратуре РФ выводится из подчинения Генерального прокурора. Он считал, что разработчики этого конъюнктурного

законопроекта совершенно не учли мнения членов Общественной палаты о непроработанности вносимого в Думу документа, обладающего «разрушительной» силой и наносящего вред делу обеспечения законности[206].

Однако решающим доводом для законодателя при принятии данного закона послужило выступление представителя Президента в Совете Федерации А. Котенкова, который доложил, что глава государства как главный гарант законности в стране «на всех этапах рассмотрения этого закона в Госдуме и Совете Федерации поддерживал его и являлся инициатором принятия законопроекта»[207].

Ряд ученых, поддерживая вносимые изменения, пытались, на взгляд автора, совершенно неубедительно обосновать их теоретически. Так, исследователи А. Б. Соловьев, М. Е. Токарева, Н. В. Буланова объясняли создание фактически параллельных структур, призванных обеспечивать законность, сложностями в разграничении прокурорского надзора и ведомственного контроля, которые, по их мнению, объективно обусловлены рядом обстоятельств. Во-первых, прокурор и начальник следственного отдела, действуя самостоятельно и во многом параллельно, направляют усилия следователя на решение задач уголовного судопроизводства при расследовании преступлений. Во-вторых, ряд полномочий прокурора и начальника следственного отдела совпадают. Как и прокурор, начальник следственного отдела вправе проверять уголовные дела, давать указания следователю, передавать дело от одного следователя другому, поручать расследование дела нескольким следователям, а также участвовать в производстве предварительного следствия и лично производить его. Однако, по их мнению, с чем, как представляется, трудно согласиться, наделяя начальника следственного органа определенными процессуальными полномочиями,

законодатель не имел намерения создать дополнительный - наряду с прокуратурой - надзорный орган[208].

Обосновывая данный вывод, авторы приводят следующие доводы. В отличие от прокурорского надзора, процессуальный контроль, осуществляемый начальником следственного отдела, не превращает его в надзорный орган, а служит необходимым средством для процессуального руководства расследованием. Анализ предоставленных прав и процессуального статуса прокурора и начальника следственного отдела говорит о том, что начальник следственного отдела должен принимать меры к наиболее полному, всестороннему и объективному проведению предварительного следствия по уголовным делам при строгом соблюдении уголовно-процессуальной процедуры, обеспечивать выполнение предписаний закона следователем, руководить его деятельностью. А прокурор - осуществлять надзор за тем, чтобы при расследовании преступлений неукоснительно соблюдались требования уголовно-процессуального законодательства, в том числе об установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию. И при обнаружении случаев неисполнения либо ненадлежащего их выполнения давать указание об устранении нарушений закона, в том числе путем обеспечения всесторонности и полноты при доказывании обстоятельств преступления[209].

Уважая суждения авторов, следует, тем не менее, отметить, что в правомочиях и процессуальном статусе начальника следственного отдела и прокурора, как представляется, мало отличий. Очевидно, учитывая слабость своих доводов, авторы далее говорят о том, что такой однозначный подход к решению вопроса оправдан не всегда. Встречаются ситуации, когда указания прокурора не выполняются, и он вынужден вмешиваться в расследование и непосредственно руководить им. Кроме того, на практике возможны ситуации, когда очевидная некомпетентность следователя и бездеятельность начальника

следственного отдела побуждают прокурора вмешиваться в ход расследования с целью предотвращения возможных нарушений закона и брать на себя процессуальное руководство расследованием по делам следователей других ведомств. Указанные обстоятельства говорят о необходимости сохранения за прокурором функции руководства расследованием преступлений в правоохранительных ведомствах и в дальнейшем[210].

Заместитель Генерального прокурора РФ С. Г. Кехлеров, выступая на заседании Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, подверг критике проект нового закона о создании Следственного комитета. Он сказал: «...Да, с органами прокуратуры была согласована концепция закона о том, что нужно разделить функции прокурорского надзора и организацию следствия, с этим согласны и сегодня. Вместо этого произошло не разделение, а передача надзорных функций от прокуратуры к начальнику Следственного комитета. То есть фактически создается самостоятельная и независимая от прокуратуры структура, еще одна мини-прокуратура, что нарушает Конституцию РФ»[211].

Важным представляется мнение профессора, бывшего Генерального прокурора РФ Ю. И. Скуратова, который, отвечая на вопросы ведущего и радиослушателей «Эха Москвы», подчеркнул, что многочисленные поправки в УПК РФ направлены на ликвидацию реального, жесткого прокурорского надзора за следствием. Он говорил о том, что «отныне бесконтрольность будет присуща всему следствию в целом в стране, в чем видится главная опасность реформ, что будет иметь далеко идущие последствия для вообще рядовых российских граждан, для экономики страны и для общего правового климата»[212].

Депутат В. В. Бобырев, а также ученые С. П. Ефимичев и П. С. Ефимичев, занимая в целом взвешенную позицию, на основе анализа внесенных изменений в совместной статье опубликованной в журнале «Законность» писали о том, что новая редакция статьи 37 УПК РФ отняла у прокурора полномочия, позволяющие ему надлежащим образом обеспечивать законность и своевременно реагировать на нарушения закона. В качестве обоснования своих доводов они указывали на то, что согласно законодательным новеллам, установленным в УПК РФ, контроль и надзор за законностью производства дознания в большей части сохранены за прокурором. В то же время надзор и контроль за законностью предварительного следствия в большей части переданы руководителю следственного органа. По их мнению, это говорит о том, что дела о наиболее опасных преступлениях в большей мере переданы под ведомственный контроль. Прокурорский надзор за ними в ходе расследования значительно ограничен. Прокурор отстранен от проверки законности обращения в суд следователя по всем вопросам следствия, где решения принимаются судом. Авторами справедливо указывалось на то, что участие прокурора в суде по этим вопросам без предварительного или даже беглого изучения материала в суде - вряд ли достаточная гарантия законности принимаемых решений. Внесенные УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» изменения в значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законности в ходе предварительного следствия. Реакция прокурора на нарушения закона в конце расследования, при поступлении к нему уголовного дела с обвинительным заключением, будет запоздалой. В связи с этим представляется целесообразным восстановить полномочия прокурора по надзору за следствием в полном объеме[213].

Анализируя внесенные изменения, заместитель Генерального прокурора РФ С. Г. Кехлеров высказывался о том, что в результате разделения

полномочий между Следственным комитетом при прокуратуре и органами прокуратуры последние лишились возможности эффективно надзирать за органами предварительного следствия. Так, по его словам «Следственный комитет стал надзирать сам за собой. Непонятно только, чем этот надзор лучше прокурорского»[214].

Таким образом, анализируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы о роли прокуратуры в столь необходимом деле укрепления законности в переходном Российском государстве с перспективой построения правового государства. Во-первых, процедура назначения и освобождения от должности председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ и ряд предоставленных ему полномочий свидетельствуют о нарушении ст. 129 Конституции РФ (в редакции 1993 г.), поскольку в приведенной статье закреплялось единство и централизация органов прокуратуры. Это, в свою очередь, вносит определенный разлад в ее работу и снижает в целом эффективность ее деятельности по обеспечению законности. Во-вторых, прокурор фактически лишился возможности осуществлять уголовное преследование, в связи с чем перед законодателем возникла ситуация необходимости разрешения законодательной коллизии: либо упразднить функцию уголовного преследования, закрепленную за прокурором, либо, наоборот, восстановить полномочия, которыми он ранее обладал.

Следует отметить, что принятие Федерального закона от 05 июня 2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» потребовало внесения соответствующих изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. В связи с чем был принят Федеральный закон от 24 июля 2007 № 214-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О

внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»[215]. Цель внесенных новелл состояла в разграничении полномочий между Генеральным прокурором Российской Федерации и Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или фактически непосредственно между органами прокуратуры и следствия.

В дальнейшем разгул коррупции в стране, грозивший самим устоям государства, сращивание криминала с государственными органами, в том числе законодательными, как в центре, так и на местах, неоправданность надежд общества и специалистов на достаточно эффективную деятельность Следственного комитета при прокуратуре РФ в данной сфере вынудили законодателя в целях укрепления законности в сфере нормотворчества внести изменения в ФЗ «О прокуратуре РФ». Такие изменения были внесены принятием Федерального закона от 17 июля 2009 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[216].

В соответствии с внесенными изменениями в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» была добавлена ст. 9.1. «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Согласно данной статье, на органы прокуратуры возлагалась обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и их должностных лиц[217].

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов стала новой функцией органов прокуратуры, которая способствовала выявлению и устранению правовых предпосылок коррупции. По мнению Э. В. Талапина и В. Н. Южакова, новая функция органов прокуратуры по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной в ней правовой формулы[218].

Сферы применения предоставленных органам прокуратуры полномочий специально определены в ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных актов и проектов нормативных правовых актов»[219]. Они касаются прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых РФ на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы (ч. 2 ст. 3).

Исходя из приведенного перечня вопросов, на которые распространяются прокурорские полномочия, предусматривающие проведение

антикоррупционной экспертизы, можно сделать вывод о том, что этот перечень является закрытым и не предусматривает возможности распространения прокурорских полномочий на иные сферы деятельности. Однако при более детальном изучении правомочий, позволяющих ей осуществлять проведение антикоррупционной экспертизы, выявляется, что на круг вопросов, указанных в ч. 2 ст. 3 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе нормативных актов и проектов нормативных правовых актов, распространяют свое действие и на иные нормативные акты. Так, по мнению исследователя в области прокурорского надзора А. В. Кудашкина, с мнением которого автор полностью соглашается, «все перечисленные в ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе группы отношений имеют комплексный характер и регулируются нормами различных отраслей права»[220], например, «...вопросы государственной службы регулируются прежде всего нормами административного права (вопросы жилищного обеспечения - нормами гражданского и жилищного права, финансового обеспечения - нормами финансового права); вопросы государственной и муниципальной собственности - в основном нормами гражданского права (а отдельные аспекты - нормами земельного, административного и иных отраслей права).»[221].

Согласно положению п. 2 ст. 9.1 Федерального закона о прокуратуре, в случае выявления в ходе прокурорской проверки в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов, прокурор наделялся полномочиями внесения в отношении лица, издавшего такой акт, требования об устранении коррупциогенных факторов либо обращения в суд. То есть, исходя из смысла данной нормы, можно утверждать, что прокурору предоставлялась

альтернатива выбора меры реагирования. Однако в дальнейшем, путем издания Приказа Генеральной прокуратуры РФ, полномочия прокуроров, вытекающие из данной статьи, были несколько скорректированы. Выражалось это в том, что положения приказа устанавливали в качестве первостепенной меры прокурорского реагирования внесение требования об изменении нормативного правового акта. При этом в самом требовании следовало указывать конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов и только в случае отклонения требований использовать право на обращение в суд[222].

Кроме того, положения приказа в полной мере раскрывали порядок и организацию проведения антикоррупционной экспертизы в органах прокуратуры. Это являлось безусловным положительным моментом в смысле реализации полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы и вносило неподдельный вклад в укрепление законности.

Следует отметить, что в целях безотлагательного рассмотрения требования прокурора ч. 3 ст. 4 ФЗ об антикоррупционной экспертизе нормативных актов и проектов нормативных правовых актов предусматривала обязанность соответствующего органа, организации или должностного лица не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования рассмотреть его. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. При этом, согласно Приказу Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 № 400, руководители органов прокуратуры лично должны участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов

государственной власти субъекта Российской Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований. В случаях же рассмотрения требования прокурора в иных органах государственной власти и местного самоуправления, а также организациях должностные лица обязаны обеспечить такое рассмотрение с участием представителей прокуратуры.

Также следует обратить внимание на тот факт, что в случае невыполнения требований прокурора он имеет право обратиться в суд с соответствующим заявлением. Однако, учитывая положения норм процессуального законодательства, можно говорить о том, что они не содержат необходимых средств, позволяющих наиболее эффективно рассматривать такого рода заявления и принимать соответствующие решения, которые позволили бы исключить коррупциогенный фактор из нормативных правовых актов. По справедливому замечанию А. В. Кудашкина и Т. Л. Козлова, «проблема заключается в том, что действующие ГПК и АПК не содержат процессуального механизма рассмотрения заявлений, поданных прокурорами в суд, о внесении изменений в НПА с целью исключения из него коррупциогенных факторов»[223]. Данное обстоятельство говорит о том, что, несмотря на закрепление за органами прокуратуры полномочий в сфере борьбы с коррупциогенными факторами, несовершенство процессуального законодательства не позволяет органам прокуратуры в полной мере реализовать тот потенциал борьбы с коррупцией в сфере нормотворчества, который заложен законодательством об антикоррупционной экспертизе нормативных актов.

Однако, даже несмотря на это, можно утверждать, что принятие соответствующих изменений от 17 июля 2009 г. в федеральный закон о прокуратуре стало важным шагом, способствующим укреплению законности в

стране. Как представляется, внесенные изменения оказали достаточно благотворное влияние на процесс борьбы с коррупциогенными факторами.

Следующие важные изменения, внесенные в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», ознаменовались принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия»[224]. Данные изменения были связаны с ликвидацией двойственности в системе прокуратуры, что, как представляется, способствовало устранению коллизий и повышению ее роли в обеспечении законности.

В соответствии с внесенными изменениями из ст. 11 ФЗ «О прокуратуре РФ» был исключен пункт 4, который предусматривал наличие в системе прокуратуры РФ Следственного комитета при прокуратуре РФ, состоящего из соответствующих управлений. Также была исключена ст. 20.1, которая регулировала службу в системе следственных органов Следственного комитета путем наделения необходимыми полномочиями Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Практически, в результате данных изменений, произошло окончательное выделение из системы органов прокуратуры следственного аппарата и образование на этой базе самостоятельного органа государственной власти - Следственного комитета РФ.

Следует также отметить изменения, внесенные в УПК РФ, укрепляющие позиции прокурорского надзора в уголовном процессе в части возбуждения уголовного дела и осуществления им уголовного преследования. По мнению автора, большое значение имеет дополнение ч. 2 ст. 37 УПК РФ пунктом 5.1, предоставляющее прокурору право истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и

принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ. Так, положение данного пункта, возвращающее прокурору полномочия в сфере осуществления действенного надзора за следствием, укрепило позицию прокурора в области борьбы с коррупцией в следственных органах и обеспечило возможность предотвращать нарушения законности в этой сфере.

На первый взгляд может показаться, что с введением п. 5.1 в ч. 2 ст. 37 УПК РФ ничего существенного в прокурорской деятельности не произошло. Поскольку в соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре у прокурора и без этого имеются полномочия на осуществление надзора за законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Однако необходимо учитывать, что содержание рассматриваемого пункта целиком и полностью направлено на своевременное реагирование прокурора на нарушение законности органами предварительного расследования. Так, если уголовно­процессуальным кодексом предусмотрено, что в случае вынесения органами предварительного следствия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела они обязаны направить прокурору копию такого постановления в течение двадцати четырех часов, то в случае решения о прекращении или приостановлении уголовного дела никаких сроков для извещения прокурора не предусмотрено. Исходя из этого, предоставление права прокурору истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа является весьма значимым и своевременным в свете обеспечения законности и борьбы с коррупцией.

Кроме того, согласно п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, прокурору предоставляется право установления подследственности в рамках проведения соответствующими органами предварительного расследования. Так, прокурор вправе изъять любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования,

федерального органа исполнительной власти и передать его (их) следователю Следственного комитета Российской Федерации, но с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В свете обеспечения законности особо следует отметить изменения в ст. 140 УПК РФ. Данная статья была дополнена пунктом 4, в соответствии с которым постановление прокурора о направлении материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании включалось в число оснований для возбуждения уголовного дела. Такое дополнение имеет большое значение в деле борьбы с коррупцией, поскольку исключает возможность следственных органов, в ходе предварительного расследования, отказать в приеме и регистрации такого постановления, не проводя соответствующих мер по расследованию фактов, имеющих преступный характер.

Необходимо также отметить, что в соответствии с изменениями, внесенными в ч. 6 ст. 148 УПК РФ, прокурор, в случае признания отказа руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, получил право не позднее пяти суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменить такое постановление. В этом случае он обязан вынести мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое (постановление) вместе с указанными материалами незамедлительно направлялось руководителю следственного органа.

Кроме того, согласно положениям ст. 211 УПК РФ, прокурор получил право отмены постановления руководителя следственного органа или следователя о приостановлении предварительного следствия не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела. В этом случае он также должен вынести мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию,

которое вместе с материалами уголовного дела также незамедлительно направлялось руководителю следственного органа.

Положения рассматриваемого Федерального закона от 28 декабря 2010 № 404-ФЗ неоднозначно были восприняты учеными и практическими работниками. Часть правоведов поддерживали законодателя. Например, А. П. Кругликов и В. М. Быков, рассматривая полномочия прокурора, предоставленные Федеральным законом, указывали на то, что «возвращение прокурору полномочий по отмене указанных необоснованных и незаконных постановлений следователя или руководителя следственного органа, несомненно, усиливает его роль в осуществлении уголовного преследования и руководстве им»[225]. По мнению Д. Ережипалиева, предоставленные прокурору права «пресекают необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела и являются предпосылкой для осуществления уголовного преследования в соответствии с законом»[226]. В. А. Лазарева, говоря о том, что в целом внесенные изменения носят позитивный характер, однако, в то же время подвергла жесткой критике ряд положений закона, устанавливающих процессуальное положение прокурора. Так, по её словам, большинство изменений, внесенных Федеральным законом от 28 декабря 2010 № 404-ФЗ, были изложены таким образом, «чтобы так поправить закон, чтобы ничего не поправить, но создать при этом видимость поправки»[227]. Но, даже подвергая в целом закон жесткой критике, она признает значимость возвращения «прокурору права отменять постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, а также о

4 прекращении уголовного дела и приостановлении производства по нему»[228].

В целом все внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 28 декабря 2010 № 404-ФЗ изменения можно охарактеризовать как необходимые дополнительные меры, направленные на усиление роли прокуратуры в деле борьбы с коррупцией и укрепления законности. Они значительно расширили надзорные полномочия прокурора за счет укрепления его процессуального положения в ходе проведения предварительного следствия, что, как представляется, благотворно должно сказаться на состоянии законности в целом.

Вместе с тем борьба с коррупцией требовала применения дополнительных мер. В связи с этим Федеральным законом от 21 ноября 2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[229] были внесены изменения в п. 2 ст. 1 Федерального закона о прокуратуре. В соответствии с внесенными изменениями полномочия органов прокуратуры дополнялись новой функцией, заключающейся в возможности возбуждения дел об административных правонарушениях и проведения административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами (п. 2 ст. 1).

Следует отметить, что в связи с предоставленными полномочиями на практике у прокуроров возникли трудности, связанные с возбуждением дел об административных правонарушениях по некоторым статьям КоАП РФ, в соответствии с чем Генеральной прокуратурой РФ было подготовлено информационное письмо, в котором разъяснялись полномочия прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.60 и ст. 5.61 КоАП. В письме говорилось, что «о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится мотивированное

постановление в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП РФ..., поскольку постановление прокурора рассматривается как равнозначное по своим юридическим последствиям протоколу об административном правонарушении, оно должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. . Прокурор обязан обеспечить полное, всестороннее, объективное и своевременное выяснение всех обстоятельств дела и процессуально подкрепить их при помощи доказательств. . В качестве доказательств КоАП РФ рассматривает любые данные, на основании которых прокурор, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие либо отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела»[230]. Как представляется, данное информационное письмо положительно сказалось на законности деятельности органов прокуратуры, так как содержание письма направлено на правильное применение норм, регулирующих деятельность прокуратуры в ходе реализации предоставленных ей полномочий.

Однако включение в полномочия органов прокуратуры новой функции вызвало неоднозначную реакцию как среди прокурорских работников, так и среди теоретиков права. Так, исследователи в области прокурорского надзора, затрагивая данную проблему в своих трудах, пришли к выводу, что положение рассматриваемой нормы «на фоне закрепленных в этой же норме общепризнанных функций однозначно можно признать нелогичным, нарушающим, тем самым, изначальную архитектонику документа»[231]. В то же время, по мнению А. Ю. Винокурова, дополняя функции прокуратуры,

необходимо было вместо возможности возбуждения дел об административных правонарушениях ввести термин «административное преследование». В этом случае сохранилась бы системность понятия «характеризующего совокупность реализуемых прокурорами полномочий, формирующих самостоятельную функцию, подчиненную задачам законодательства об административных правонарушениях, изложенных в ст. 1.2 КоАП РФ, и способствующих достижению целевых установок, адресованных прокуратуре РФ в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре»[232].

Думается, стоит согласиться с суждением данных исследователей. Действительно, введенная новелла мало вписывается в основополагающие функции, указанные в п. 2 ст. 1 Федерального закона о прокуратуре. В то же время закрепление функции административного преследования за органами прокуратуры полностью коррелируется с основными задачами, закрепленными в положении рассматриваемой нормы.

Значительными явились изменения, внесенные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 05 февраля 2014 № 2-ФКЗ «О Верховном суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»[233], поскольку напрямую затронули конституционно-правовой статус прокуратуры. Так, одним из существенных и, несомненно, положительных моментов для органов прокуратуры явилось изложение в новой редакции наименования главы 7 Конституции РФ, которая стала именоваться «Судебная власть и прокуратура». Как представляется, данная новелла имеет огромное значение для органов прокуратуры, поскольку усиливает ее конституционно-правовой статус. Несмотря на это, вопрос о месте и роли органов прокуратуры в государственной системе остается открытой.

В рамках данного закона внесены изменения в статью 129 Конституции РФ, посвященную прокуратуре. В соответствии с новой редакцией из

статьи 129 исключено положение, которое определяло прокуратуру РФ как составляющую единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Анализируя данные изменения, профессор А. М. Эрделевский высказывается о том, что в принципе исключенное «положение никоим образом не раскрывает с достаточной полнотой содержание понятия «прокуратура» и не определяет ее статус». Более того, он отмечает, что исключенное положение «является неудачным и с точки зрения стилистики, поскольку прокуратура вовсе не «составляет... централизованную систему», а представляет собой централизованную систему, которую составляют органы и учреждения прокуратуры»[234]. Из чего можно сделать вывод, что в целом профессором одобрительно встречены законодательные новеллы. Как представляется, выражая свое мнение, А. М. Эрделевский достаточно аргументированно обосновывает свои суждения.

Однако автор несколько иначе смотрит на исключение данного положения. Так, по мнению автора, рассматриваемое положение хоть и не раскрывало с достаточной полнотой понятия «прокуратура», но является основополагающим для всей системы прокуратуры. В свете того, что в конституции прокуратуре отведена всего одна статья, в которой не содержится указаний относительно ее места и роли в государственной системе, исключение данного положения можно расценивать как ухудшение правового статуса прокуратуры. Стоит отметить, что для российской действительности данное обстоятельство может существенным образом отразиться на степени законности, поскольку исторические факты свидетельствуют о тесной взаимосвязи статуса прокуратуры и уровня законности. В связи с этим, на взгляд автора, не стоило исключать данного положения, хотя возможно и

стоило изложить его в иной редакции с учетом недостатков, отмеченных профессором А.М. Эрделевским.

Новая редакция статьи 129 затронула порядок назначения на должность и освобождения от должности заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. Так, в соответствии с внесенными изменениями, названные прокуроры назначались на должность и освобождались от должности непосредственно Президентом РФ. Как представляется, данные изменения направлены на повышение статуса названных прокуроров и в целом носят положительный характер для органов прокуратуры.

Обобщая проведенный анализ места и роли прокуратуры в укреплении законности в сложный переходный период Российского государства, следует отметить тенденцию ограничения полномочий прокурора, ознаменовавшуюся передачей досудебного расследования под ведомственный контроль, что связывалось с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ. Данные новации повлекли за собой значимые изменения в полномочиях прокурора и руководителей следственных органов, следователей и негативно отразились как на деятельности прокуратуры, так и на состоянии законности. Фактически прокурор лишался возможности осуществлять уголовное преследование. Это позволяет говорить о снижении роли прокурора на досудебной стадии расследования преступлений, о невозможности своевременного реагирования на нарушения законности в период расследования преступлений. Данные преобразования следственных органов и органов прокуратуры не могли положительно сказаться на практической деятельности этих органов и, как представляется, никак не корреспондировались с задачей построения в стране правового государства. Кроме того, изменения, внесенные в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», нарушали единство и централизацию органов

прокуратуры, что, в свою очередь, являлось очевидным нарушением Конституции РФ (статьи 129).

По мнению автора, внесенные в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» изменения, направленные на реформирование органов прокуратуры и следственных органов, на данном этапе являлись непродуманными, противоречивыми и несогласованными, о чем свидетельствовало возникновение коллизий на законодательном уровне, нарушение Конституции РФ, что, в свою очередь, отрицательно сказывалось на уровне законности в стране. Более того, как показывает практика, уменьшение надзорных полномочий органов прокуратуры непосредственно ведет к ослаблению законности в стране, что недопустимо в строящемся правовом государстве.

Вместе с тем, наряду с этими новациями, в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» были внесены изменения, расширяющие полномочия прокуратуры, что связывалось с принятием Федерального закона от 17 июля 2009 №171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Новые изменения способствовали выявлению и устранению правовых предпосылок коррупции, что являлось важным шагом на пути к укреплению законности в государстве.

Важными и правильными, на взгляд автора, явились новеллы, внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2010 № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия». Надо сказать, что принятые положения были логичным завершением реформирования следственных органов и органов прокуратуры, начатого в 2007 г. (в связи с принятием Федерального закона от 05 июня 2007 № 87-ФЗ). Практически в результате данных изменений произошло выделение из системы органов прокуратуры следственного аппарата и образование на этой базе

нового органа власти - Следственного комитета РФ. Одновременно, как представляется, в рамках создания системы сдержек и противовесов были расширены надзорные полномочия прокурора за счет права отменять незаконные и необоснованные постановления руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия, о прекращении уголовного дела (уголовного преследования). Данные положения законодательных «новелл» говорят об устранении коллизий на законодательном уровне и приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ, что, в свою очередь, способствует укреплению законности в стране и отвечает требованиям построения правового государства.

Дальнейшие изменения, внесенные в законодательные акты, затрагивающие органы прокуратуры, связанные, на взгляд автора, с неудовлетворительным состоянием законности и правопорядка в стране, свидетельствуют об увеличении полномочий органов прокуратуры, об усилении ее конституционно-правового статуса. Как представляется, это вызвано тем, что прокуратура по-прежнему остается главным гарантом надлежащего исполнения закона всеми субъектами права.

3.2.

<< | >>
Источник: ВАГАПОВ Рамиль Фуатевич. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПРОКУРАТУРЫ В 1990-е - НАЧАЛЕ 2000-х гг. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань - 2015. 2015

Еще по теме Эволюция законодательства об организационно-правовой и функциональной деятельности прокуратуры в свете обеспечения законности:

  1. Раздел V Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Политический процесс в Российской Федерации (1993-2009 гг.). Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари, справочники
  2. СПИСОК использованных источников и литературы
  3. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  4. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  5. Список использованной литературы
  6. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников
  7. Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане
  8. § 2. Историко-теоретический анализ эволюции уголовно-исполнительных правоотношений
  9. Библиография
  10. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  11. СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  12. ОГЛАВЛЕНИЕ
  13. Эволюция законодательства об организационно-правовой и функциональной деятельности прокуратуры в свете обеспечения законности
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -