Эволюция правовой политики Советского государства в отношении инвалидов в 1917 - 1930-е гг. ХХ в.

Для наиболее плодотворного историко-правового изучения эволюции пра­вовой политики государства в отношении инвалидов необходимо выделить сле­дующие этапы развития данной политики, которые будут соотноситься с обще­ственно-политическими событиями, происходившими в Российском государстве и обществе.

1917 - 1940 гг. Начало данного периода связано с Великой Октябрьской со­циалистической революцией. Указанное событие привело к формированию нор­мативно-правовой основы правовой политики в рассматриваемой сфере. На 20-е гг. ХХ столетия приходится процесс оформления основных направлений и средств реализации правовой политики в отношении инвалидов. Накопленная в 1920-х гг. нормативно-правовая база была адаптирована к изменившимся услови­ям (социальным, экономическим, политическим) и задачам, стоявшим перед гос­ударством в 1930-е гг.

1941 - 1980 гг. Начало данного периода связано с началом Великой Отече­ственной войны. Особое внимание в военные и послевоенные годы в правовой политике в рассматриваемой сфере уделялось инвалидам Великой Отечественной

войны. В течение трех десятилетий указанного периода (1950-е - 1970-е гг.) про­исходило медленное расширение льгот для всех категорий инвалидов.

1981 - 1990 гг. Изменения в экономической, политической, духовной сферах жизни общества оказали некоторое влияние на правовую политику в отношении инвалидов. Происходило постепенное формирование нормативно-правовой базы, регламентирующей отдельные стороны жизни и деятельности: инвалидов с дет­ства, детей-инвалидов, а также лиц, воспитывающих их; инвалидов - военнослу­жащих Советской Армии и Военно-Морского флота, КГБ СССР, МВД СССР, вы­полнявших интернациональный долг в Демократический Республике Афганистан.

1991 - современный период. Начало данного периода связано с распадом СССР и образованием Российской Федерации. В этот период определение право­вого статуса инвалидов переходит на качественно иной уровень - законодатель­ный: был принят и вступил в силу Федеральный закон "О социальной защите ин­валидов в Российской Федерации", который обозначил основные направления правовой политики в отношении инвалидов. Для достижения целей исследования автор посчитал возможным в постсоветском периоде выделить два этапа. В пери­од с 1991 по 2004 г. наблюдается определенная преемственность в рассматривае­мой сфере, связанная с тем, что льготы как основное средство реализации право­вой политики в отношении инвалидов еще продолжают существовать. Именно данный фактор сыграл не последнюю роль в выделении этого периода.

2005 г. - современный период. Начало данного периода связано со вступле­нием в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, отменившего большинство льгот в натуральном выражении и заменившего часть из них денеж­ной компенсацией.

Прежде чем характеризовать российскую правовую политику, осуществля­емую по отношению к инвалидам на современном этапе, необходимо остановить­ся на рассмотрении истории ее развития в советский период, так как без этих зна­

ний невозможно правильно оценить ее современное состояние и спрогнозировать будущие тенденции развития.

Победа в революции в октябре 1917 г. явилась основой возникновения Со­ветского государства, советского права и определяющим фактором в формирова­нии правовой политики по отношению к инвалидам. Высшими органами отрасле­вого управления являлись народные комиссариаты^[44]. Основная масса инвалидов находились в ведении Народного комиссариата социального обеспечения (НКСО) РСФСР. Некоторые категории инвалидов относились к ведению других наркома­тов. Согласно Постановлению от 26 ноября 1920 г.^[45] к ведению Народного комис­сариата здравоохранения подлежали дети - слепые до трех лет, глухонемые до двух лет с целью лечения, наблюдения и принятия профилактических мер, а так­же глухонемые и слепые дошкольного и школьного возраста, требующие специ­фического лечения, например туберкулезные и психические больные.

Последовавшие за Октябрьской революцией 1917 г. Гражданская война, ин­тервенция, возникновение и развитие нового государства СССР не могли не ска­заться на содержании правовой политики вообще и в отношении инвалидов в частности. Вследствие вышеперечисленных обстоятельств не будет преувеличе­нием утверждать, что в 20-е гг. ХХ в. состояние правовой жизни советского об­щества характеризовалось как переходное.

Уже 1 ноября 1917 г. было обнародовано Правительственное сообщение о социальном страховании инвалидов, согласно которому пенсия инвалидов увели­чивалась с 1917 г. на 100% за счет пенсионного фонда. Пенсионное обеспечение инвалидов осуществлялось исключительно за счет средств государственного бюджета. Становление и развитие правовой политики, осуществляемой Совет­ским государством по отношению к инвалидам, происходило (в первые годы су­ществования государства) в сложных условиях. В стране насчитывалось несколь­ко миллионов инвалидов войны и семей, потерявших кормильца. Это обстоятель­ство требовало от государства проведения мероприятий (прежде всего создания правовой базы), касающихся этой категории населения. Таким образом, одним из приоритетов правовой политики Советского государства, осуществляемой по от­ношению к инвалидам, было пенсионное обеспечение инвалидов из числа красно­армейцев и красногвардейцев, их семей по случаю потери кормильца^[46].

Декрет от 16 ноября 1917 г. о передаче больничным кассам лечебных учре­ждений фабрик и заводов стал основой формирования страховой медицины^[47]. Данное обстоятельство привело к необходимости введения врачебной экспертизы трудоспособности в системе социального страхования.

Правительство последовательно проводило курс, направленный на улучше­ние материального положения инвалидов. Постановление СНК "О вознагражде­нии рабочих инвалидов при закрытии предприятий" от 22 февраля 1918 г.^[49] уста­новило выплату вознаграждения в виде пенсии при закрытии предприятий лицам,

признанным инвалидами по результатам медицинского освидетельствования, в том случае, если они проработали на данном предприятии не менее пяти лет. При этом размер пенсии зависел от "степени" инвалидности (полная или неполная). Если производство было связано с выделением вредных и ядовитых газов, паров и пыли, то пенсия инвалиду назначалась независимо от продолжительности работы либо службы на таком предприятии. Данное постановление распространялось на всех инвалидов (отвечающих требованиям

п. 1 и п. 5 независимо от того, работали они на частных, государственных или общественных предприятиях).

Декрет СНК от 31 октября 1918 г.^[50] стал основой советского социального обеспечения. Действие данного документа распространялось на всех лиц, в том числе граждан иностранных государств, источниками существования которых яв­лялся собственный труд, "без эксплуатации чужого".

Положение о социальном обеспечении трудящихся определило структуру органов, ответственных за социальное обеспечение, виды социального обеспече­ния, основания и размеры пособий и пенсий. Обращает на себя внимание тот факт, что размер пенсии зависел от степени утраты трудоспособности.

Источниками средств на социальное обеспечение являлись взносы отдель­ных работодателей, частных, национализированных, государственных предприя­тий и учреждений, артелей, ремесленников, отдельных хозяев, пеней и штрафов за просроченные платежи на социальное обеспечение, доходов с имущества и ка­питала учреждений социального обеспечения.

Таким образом, Гражданская война, интервенция осложнили, но не прекра­тили социальные преобразования. Победа советской власти открыла путь к даль­

нейшему развитию и активной реализации правовой политики по отношению к инвалидам.

Важным документом, затрагивающим права и интересы инвалидов, явился декрет СНК от 8 декабря 1921 г.^[51] Особое значение этого документа связано с тем, что:

1) он содержал основания, дающие право на социальное обеспечение по инвалидности;

2) в документе представлена классификация групп инвалидности, в основе которой лежит иной принцип по сравнению с предыдущей классификацией;

3) в документе имеются указания на приоритеты правовой политики по от­ношению к исследуемой категории населения. Данный документ устанавливает шестигрупповую классификацию инвалидности:

I группа - инвалид не только не способен к труду в целях заработка, но и нуждается в посторонней помощи для удовлетворения обычных жизненных по­требностей;

II группа - инвалид не способен ни к какому труду, дающему заработок, но не нуждается в постоянном уходе;

III группа - инвалид не способен ни к какой регулярной профессиональной деятельности, но может добыть средства к существованию случайной, временной легкой работой;

IV группа - инвалид вынужден перейти к другой профессии более низкой квалификации;

V группа - инвалид вынужден отказаться от своей обычной профессии и пе­рейти к другой профессии такой же квалификации;

VI группа - инвалиды, способные продолжать прежнюю профессиональную деятельность, но с пониженной производительностью.

Установление инвалидности давало право на пенсионное обеспечение по инвалидности. Однако таким правом пользовались только инвалиды первых трех

групп. Более того, инвалидам II и III групп денежная пенсия назначалась в период от установления инвалидности до помещения их в специальные инвалидные ма­стерские и трудовые колонии Отдела социального обеспечения либо включения их в инвалидные производственные и производственно-потребительские, коопе­ративные объединения.

Данная классификация была названа "рациональной", поскольку, определяя инвалидность даже у лиц с незначительным снижением трудоспособности (VI, V и отчасти IV групп), она давала возможность при существовавшей тогда безрабо­тице получить работу и пользоваться определенными льготами, предоставляемы­ми государством инвалидам^[52].

Рассмотренная шестигрупповая классификация инвалидности долго не про­существовала и в 1923 г. была заменена трехгрупповой:

- к I группе относились лица, полностью утратившие трудоспособность, нуждающиеся в постоянном уходе;

- ко II группе относились лица, утратившие полностью способность к про­фессиональному труду как по своей, так и по какой-либо другой профессии;

- к III группе относились лица, нетрудоспособные к систематическому тру­ду по своей профессии в обычных условиях работы по этой профессии, но могу­щие использовать свою остаточную трудоспособность: а) либо на нерегулярной работе; б) либо при сокращенном рабочем дне; в) либо в другой профессии со значительным снижением квалификации.

Замена шестигрупповой классификации трехгрупповой была осуществлена не механически - ликвидацией IV, V, VI групп, которым пенсии не назначались, а путем существенной переработки формулировок групп инвалидности, в первую очередь III группы, в которую фактически были включены критерии ликвидиро­ванной IV группы - возможность работать "в другой профессии со значительным снижением квалификации"^[53]. Таким образом, с 1923 г. инвалидами признавались лица, способные осуществлять профессиональную деятельность: а) по новой про­

фессии той же квалификации; б) по прежней профессии с пониженной произво­дительностью.

Активное совершенствование правовой базы, затрагивающее процесс осви­детельствования граждан, не смогло полностью удовлетворять требованиям, предъявляемым к экспертизе трудоспособности^[54] в условиях восстановления и дальнейшего развития хозяйства, строительства нового общества и государства. Одним из принципиальных дефектов врачебной экспертизы того времени было отсутствие научно-методической базы^[55]. Поэтому в 1930 г. был создан специаль­ный научно-исследовательский институт по изучению труда инвалидов, переиме­нованный позднее в Центральный институт экспертизы трудоспособности и орга­низации труда инвалидов, в котором велись теоретические исследования и при­нимались практические решения по вопросам труда данной категории населения.

Итак, совершенствование законодательства, регулирующего процесс осви­детельствования, экспертизу трудоспособности, являлось еще одним приоритетом советской правовой политики, осуществляемой по отношению к инвалидам.

Как отмечалось выше, пенсионное обеспечение инвалидов оставалось од­ним из приоритетных направлений правовой политики Советского государства, осуществляемой по отношению к данной категории населения^[56]. Постепенно расширился круг лиц, имевших право на пенсию по инвалидности. Положение о крестьянских обществах взаимопомощи 1924 г.^[57] предусматривало материальное обеспечение членов сельскохозяйственных коммун, артелей и иных форм аграр­ного производства, утративших трудоспособность вследствие инвалидности. Од­нако, как полагают некоторые ученые^[58], ввиду финансовой слабости колхозов это свелось к мизерным единовременным выплатам.

Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 28 августа 1925 г. было утвер­ждено положение^[59], согласно которому правом на пенсионное обеспечение в по­рядке социального страхования по инвалидности^[60] обладали все рабочие и слу­жащие в случае потери трудоспособности: а) вследствие увечья или заболевания;

б) вследствие старости. В случае смерти или безвестного отсутствия застрахован­ных (при определенных условиях), инвалидов, имеющих право на пенсию, обес­печению в порядке социального страхования труда подлежат члены семей, не имеющие достаточных средств к существованию и находившиеся на иждивении застрахованных и инвалидов труда. Круг членов семьи этих лиц строго определен данным положением.

В 1927 г. было введено пенсионное обеспечение трудящихся^[61], которым присвоено звание Героев Труда, в том числе и инвалидов. Пенсии Героям Труда были выше обычных и назначались независимо от степени утраты трудоспособ­ности пенсионера.

Именно в 20-е гг. прошлого века начался процесс формирования системы льгот, направленных на улучшение условий жизни и деятельности этой социаль­ной группы. Льготы устанавливались нормативно-правовыми актами, регулиро­вавшими отношения в различных сферах общественной жизни и отраслях народ­ного хозяйства. Одними из первых таких документов являлись:

- Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 22 марта 1923 г.^[62], предоставлявший право не оплачивать обучение детей в учебных заведениях городов и поселков город­ского типа инвалидам труда и войны;

- Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 13 июня 1923 г.^[63], регулировавшее порядок льготных оплат (а в отдельных случаях по решению местных исполни­

тельных комитетов с полным освобождением) за пользование жилыми помещени­ями в поселках городского типа;

- Постановление ВЦИК СССР, СНК СССР от 30 октября 1925 г.^{63 [64], устанав­ливавшее льготы по государственному промысловому налогу;}

- Постановление СНК СССР от 18 ноября 1925 г.^[65], распространившее на слепых и их объединения налоговые льготы, установленные для инвалидов труда и войны.

Декрет СНК от 8 декабря 1921 г.^[66] возложил на Народный комиссариат со­циального обеспечения и местные отделы социального обеспечения обязанности по организации производственных и производственно-потребительских инвалид­ных кооперативов и других трудовых объединений инвалидов^[67]. Издание устава этих объединений также возлагалось на Народный комиссариат социального обеспечения. Все без исключения органы государственной власти были обязаны содействовать данным объединениям инвалидов.

Следует отметить, что формирование общественных объединений инвали­дов началось до издания указанного Декрета. На основе существовавших в период Гражданской войны артелей инвалидов постановлением СНК РСФСР от декабря 1921 г. было создано Всероссийское производственно-потребительское объедине­ние инвалидов (ВИКО).

Его основной задачей было трудоустройство инвалидов посредством рас­ширения сети собственных цехов и артелей для надомников, а также строитель­ство детских садов, профессиональных школ, санаториев, спортивных сооруже­ний.

После образования СССР продолжаются мероприятия, направленные на ор­ганизацию и развитие производственно-потребительских артелей и объединений инвалидов, на обеспечение занятости данной категории граждан. Согласно По­становлению НКСО РСФСР от 26 мая 1923 г.^[68] на губернские областные отделы социального обеспечения возлагалась обязанность образовывать организационное бюро по вопросам кооперирования инвалидов с обязательным привлечением к работе в ее составе инвалидов из числа активных работников инвалидных арте­лей. В функции бюро входило:

а) выяснение возможностей трудового устройства имеющихся контингентов инвалидов на началах артельных, кооперативных и т.п.;

б) ознакомление с трудовыми учреждениями Народного комиссариата со­циального обеспечения, комитета помощи больным и раненым красноармейцам (и т.д.) для определения порядка и условий их перевода на артельные начала, об­следование их состояния;

в) широкая популяризация (устная и печатная) идеи инвалидной кооперации среди трудящихся, красноармейцев и в особенности среди инвалидных масс;

г) установление тесной и правильной связи с Народным комиссариатом со­циального обеспечения и Правлением Всероссийского производственно­потребительского объединения инвалидов при Народном комиссариате социаль­ного обеспечения по вопросам проведения компаний кооперирования по губер­нии или области;

д) подготовка и созыв совещания для выбора временного правления и реви­зионной комиссии губернского объединения.

При этом губернские и областные отделы социального обеспечения были обязаны принимать все необходимые меры, направленные на создание производ­ственно-потребительских артелей, оказывать им полное содействие снабжением необходимыми средствами, получением на льготных условиях сырья, инструмен­тария, заказов, кредита и осуществлять иную организационную помощь.

Деятельность государства, направленная на создание и совершенствование законодательства по вопросам функционирования производственно­потребительских артелей и объединений инвалидов, имела существенное значе­ние для образования общероссийских общественных объединений инвалидов, действующих в настоящее время: в 1925 г. было создано Всероссийское общество слепых (ВОС), а в 1926 г. - Всероссийское общество глухих (ВОГ). Нельзя ума­лять значение ВИКО, задачи и структура которого оказали существенное влияние на образование и развитие данных общественных объединений.

В соответствии с уже упоминавшимся Постановлением СНК СССР от 18 ноября 1925 г.^[69] на объединения слепых были распространены налоговые льготы, действующие для объединений инвалидов войны и труда.

Не вызывает сомнений и тот факт, что инвалиды не могли конкурировать при устройстве на работу с людьми без ограничения здоровья. Поэтому государ­ство принимает очередной документ, направленный на улучшение социального положения инвалидов посредством их трудоустройства - Декрет ЦИК СНК РСФСР от 5 июля 1926 г.^[70] Задачей данных объединений служили повышение ма­териального благополучия входящих в них лиц посредством совместного труда в сферах производства, сельского хозяйства, торговли, оказания личных услуг, вза­имопомощи, кредитования лиц, являвшихся членами этих объединений, и повы­шение уровня культуры инвалидов.

В соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 16 августа 1928 г.^[71]предусматривается широкий круг мероприятий, направленных на финансовое укрепление положения кооперативных объединений инвалидов.

Таким образом, анализ приведенных выше нормативно-правовых актов поз­воляет выделить два тесно связанных между собой приоритетных направления советской правовой политики, осуществляемой по отношению к инвалидам.

1. Интенсивное развитие законодательства, направленное на обеспечение занятости этой категории граждан. Наиболее эффективной формой трудоустрой­ства инвалидов являлись инвалидные объединения, которые осваивали виды тру­довой деятельности либо профессии, наилучшим образом подходящие для лиц с теми или иными физическими, интеллектуальными, психическими, сенсорными нарушениями.

2. Развитие правовой базы, регламентирующей порядок организации и де­ятельности кооперативных объединений инвалидов. Такое развитие являлось не менее значимым приоритетом советской правовой политики, осуществляемой по отношению к инвалидам.

После окончания Гражданской войны значительно увеличилось количество инвалидов войны, лиц, утративших трудоспособность вследствие увечья или за­болевания, полученного в результате прохождения ими военной службы, лиц, по­терявших трудоспособность в результате активного участия в борьбе с контрре­волюцией, а также членов семей указанных лиц.

Так, в соответствии с Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 30 октября 1925 г.^[72] предусматривались освобождение инвалидов войны и труда I, II, III групп инвалидности, имеющих право на социальное обеспечение или обес­печение в порядке социального страхования, занятых ремеслами и промыслами, от государственного промыслового налога и понижение на 50% ставки данного налога для инвалидов труда и войны IV, V, VI групп.

От государственного промыслового налога были освобождены предприятия комитетов помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и се­мьям лиц, погибших на войне, действующие в Союзных Республиках, а также столовые, аптеки, санатории, непосредственно эксплуатируемые данными коми- 73

тетами^[73].

Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 11 октября 1926 г.^[74] предусматривал для ука­занных лиц и членов их семей (наряду с другими лицами) такие виды обеспече­ния, как пенсии и пособия; помещение в учреждения органов социального обес­печения, здравоохранения и народного образования; трудоустройство в форме: обучения и переобучения в профессионально-технических школах НКСО для ин­валидов, в трудовые объединения инвалидов, организуемые НКСО, обществен­ные организации инвалидов, предоставляющие помощь; предоставление права на выбор бесплатных патентов на занятие личным ремеслом и торговлей. Лица, имеющие право на обеспечение в соответствии с данным положением, пользуют­ся преимущественным правом на помещение и бесплатное содержание в рамках учреждений социального обеспечения, здравоохранения и народного образова­ния.

В 1928 г. вдовам инвалидов войны, имеющим детей, не достигших шестна­дцатилетнего возраста, было предоставлено право на участие в кооперативных объединениях (артелях) инвалидов на правах инвалидов^[75].

Советская правовая политика 20-х гг. ХХ в. в отношении данной категории граждан развивалась в направлении установления и расширения льгот и префе­ренций, предоставляемых не только самим инвалидам и членам их семей, но и общественным объединениям, членами которых являлись указанные лица.

Эта задача в полной мере относилась к инвалидам. В соответствии с упоми­навшимся ранее Постановлением Народного комиссариата здравоохранения РСФСР, Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР, Народного комиссариата просвещения РСФСР от 26 ноября 1920 г.^[76] способные к обучению глухонемые и слепые дошкольного и школьного возраста воспитывались в специ­альных учреждениях Народного комиссариата просвещения РСФСР. К ведению данного органа относились также глухонемые и слепые внешкольного возраста, способные получить общее и специальное образование.

Согласно Декрету СНК РСФСР от 23 ноября 1926 г.^[77] была образованна следующая система специализированных учреждений:

а) детские дома для дошкольного возраста;

б) школы живущих и приходящих для детей школьного возраста;

в) школы живущих и приходящих с профессионально-техническим уклоном для подростков;

г) школы живущих и приходящих смешанного возрастного типа с соответ­ствующими отделениями;

д) вспомогательные группы для умственно-отсталых детей и подростков при школах для нормальных детей.

Кроме того, в ведении Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР находились профессионально-технические школы для инвалидов, в кото­рых последние могли обучаться.

Позднее^[78] в целях повышения уровня образования и его доступности инва­лидам всех групп инвалидности, не имеющим нетрудовых доходов и не достиг­

шим 35 лет, было предоставлено право обучения в этих школах. Обучение и пере­обучение в производственно-технических школах Народного комиссариата соци­ального обеспечения РСФСР для инвалидов являлось одной из форм трудо­устройства инвалидов войны.

Необходимо учитывать, что нормы, регулирующие вопросы образования инвалидов, содержались в нормативно-правовых актах, регламентирующих раз­личные стороны социального обеспечения инвалидов. Отдельные нормативно­правовые акты, посвященные исключительно вопросам образования инвалидов, практически отсутствовали. Создание профессионально-технических школ при Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР как результат реализа­ции соответствующих нормативно-правовых актов позволило повысить образова­тельный уровень многим инвалидам.

Несмотря на множество серьезных проблем, стоявших перед государством в экономике, политике (причем не только во внутренней, но и во внешней), соци­альной сфере, инвалиды не были забыты. Именно на 20-е гг. ХХ в. приходился период формирования фундамента советской правовой политики в отношении инвалидов; определялись положения, имеющие первостепенное значение; выби­рались наиболее эффективные средства осуществления такой политики.

1930-е гг. - непростой период в истории нашей страны, в котором происхо­дили существенные изменения в государственном и общественном строе. Данные изменения означали создание основ социализма в том его понимании, которое да­валось программными документами коммунистической партии, правившей в СССР и монопольно определявшей политику государства^{78 [79].Эти изменения в определенном смысле коснулись и советской правовой политики, осуществляе­мой в отношении инвалидов.}

Так, согласно Положению о кооперации инвалидов^[80] кооперация инвалидов, продолжая оставаться одной из форм социального обеспечения, имела целью не только материальное обеспечение инвалидов посредством их трудоустройства, но и вовлечение инвалидов в "дело социалистического строительства". Положение устанавливало задачи, права первичных артелей инвалидов и их объединений, по­рядок вступления в члены. Поскольку государство перешло к плановой экономи­ке, деятельность кооперации инвалидов строилась на основе общих планов дея­тельности и контрольных цифр, устанавливаемых для всей системы кооперации инвалидов. По-прежнему основным средством правовой политики Советского государства в отношении объединений инвалидов, стимулирующим их деятель­ность, являлись привилегии и льготы. Согласно Постановлению СНК РСФСР от 19 июля 1930 г. по докладу Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР^[81] кооперативные объединения инвалидов должны были снабжаться про­довольствием и дефицитными товарами, а помещения и предприятия артелей ин­валидов должны были быть за ними строго закреплены. Но как показала практи­ка, права кооперативных объединений инвалидов соблюдались не всегда и не вез­де.

В рассматриваемый период "на местах наблюдались многочисленные слу­чаи недопустимого нарушения прав и интересов кооперации инвалидов. Артели инвалидов выселялись из занимаемых ими производственных и торговых поме­щений, и у них отбирались хозяйственные предприятия; члены артелей вовсе снимались со снабжения продовольствием и дефицитными товарами либо снаб­жались по крайне недостаточным нормам и т.п."^[82].

Таким образом, правовая политика в отношении кооперативных объедине­ний инвалидов по-прежнему осуществлялась посредством установления для них льгот и преимуществ. Такая политика была оправдана для государства и инвали­

дов, так как кооперации инвалидов ВОС и ВОГ являлись основной формой трудо­вого устройства данной категории населения и помогали тем самым государству в "деле социалистического строительства".

Правовая политика 1930-х гг. в отношении инвалидов войны и военной службы и приравненных к ним лиц, а также членов семей этих лиц была направ­лена на упорядочение нормативно-правовых актов, затрагивающих права и инте­ресы вышеназванных лиц. В связи с изданием Постановления ВЦИК СНК РСФСР от 1 апреля 1934 г.^[83] были отменены многие нормативно-правовые акты 1920-х гг., регулирующие отношения в данной сфере. Изменения в законодательстве но­сили не только количественный, но и качественный характер. Наиболее суще­ственные изменения касались групп инвалидности и видов обеспечения. Положе­ние от 1934 г. устанавливало три группы инвалидности в зависимости от степени утраты трудоспособности:

- к I группе относились лица, полностью утратившие трудоспособность и нуждающиеся в постоянном уходе;

- ко II группе относились лица, полностью утратившие трудоспособность к профессиональному труду не только по своей, но и по любой другой профессии;

- к III группе относились лица, не способные к систематическому труду по своей профессии в обычных условиях работы для этой профессии, но сохранив­шие свою остаточную трудоспособность и способные использовать ее: а) либо на нерегулярной работе; б) либо при сокращенном рабочем дне или других облегча­ющих условиях работы; в) либо в другой профессии со значительным понижени­ем квалификации.

При этом на пенсионное обеспечение могли рассчитывать только инвали­ды I и II групп. Инвалиды с III группой инвалидности принимались на обеспече­ние только в том случае, если по каким-либо причинам не удавалось их трудо­устроить. Пенсионное обеспечение и пособия были отодвинуты на второй план, а

помещение в учреждения органов социального обеспечения, народного образова­ния и здравоохранения заняло последнее место.

Из этого следует, что инвалиды войны и военной службы и приравненные к ним лица, а также члены их семей по-прежнему пользовались особой социальной защитой со стороны государства.

Правовая политика 1930-х гг., осуществляемая в отношении инвалидов, бы­ла направлена на изменение процесса освидетельствования и установления инва­лидности. Согласно Постановлению СНК РСФСР от 31 января 1930 г.^[84] в задачи данных комиссий входило не только установление инвалидности, ее степени, ха­рактера и причин, но и профессиональная и медицинская реабилитация. Профес­сиональная реабилитация включала переобучение, перемещение на другую рабо­ту, определение отрасли труда, в которой может быть использован труд инвалида. Медицинская реабилитация как способ восстановления трудоспособности вклю­чала в себя долечивание и установление необходимости протезирования. Поста­новление регламентировало состав комиссии, порядок обжалования результатов освидетельствования, устанавливало круг субъектов, имеющих право отправлять на освидетельствование. В соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 25 ав­густа

1931 г.^[85] врачебно-экспертные комиссии были преобразованы во врачебно­трудовые экспертные комиссии. Последние устанавливали не только факт инва­лидности, но и необходимость для инвалида постоянного ухода. В обязанности ВТЭК вменялось не только установление полной потери трудоспособности (инва­лидности), но и частичной утраты трудоспособности, а также определение необ­ходимых условий труда для лиц с пониженной трудоспособностью (два послед­них полномочия ранее не входили в обязанности врачебно-экспертных комиссий). Изменился состав врачебно-трудовых экспертных комиссий: теперь туда допол­нительно входили представитель от местного органа труда и представитель от

предприятия или учреждения. Произошло изменение порядка обжалования ре­шений врачебно-трудовых экспертных комиссий. Если по ранее действовавшему Положению в случае несогласия освидетельствуемого с результатами решения врачебно-экспертной комиссии создавалась конфликтная комиссия, членами ко­торой не могли быть лица, участвующие во врачебно-экспертной комиссии, то по Положению от 25 августа 1931 г. решение вопроса передавалось на вторичное рассмотрение комиссии (по толкованию текста - той же), решение которой явля­лось окончательным. Таким образом, решения, принимаемые государством, не всегда соответствовали интересам инвалидов.

Серьезное внимание государства к вопросам освидетельствования и врачеб­ной экспертизы доказывало создание в 1930-е гг. научно-исследовательского ин­ститута по изучению труда инвалидов, в котором большое внимание уделялось как теоретическим, так и практическим решениям вопроса о трудовом устройстве данной социальной группы.

В 1930-е гг. продолжало развиваться такое приоритетное направление со­ветской правовой политики в отношении инвалидов, как пенсионное обеспечение. 13 февраля 1930 г. вступило в силу Постановление ЦИК СССР, СНК СССР, утвердившее Положение о пенсиях и пособиях по социальному страхованию^[86]. В этом документе впервые в советском законодательстве была выделена самостоя­тельная глава (I), в которой определялись порядки, условия назначения пенсии. Согласно этому положению размер пенсии по инвалидности зависел не только от степени утраты трудоспособности, но и от причины наступления инвалидности. Так, если инвалидность наступала вследствие профессионального заболевания или несчастного случая, связанного с работой, то пенсия назначалась независимо от срока работы. Если же инвалидность наступила вследствие иных причин, то для назначения пенсии было необходимо наличие определенного трудового ста­жа. Важным документом, имеющим существенное значение для пенсионного обеспечения инвалидов, стало Постановление СНК СССР ЦК ВКП (б) ВЦСПС от

23 декабря 1938 г.^[87], которое, во-первых, устанавливало минимальный размер пенсии, ниже которого пенсия не могла быть назначена. Этот размер зависел от группы инвалидности и количества нетрудоспособных членов семьи.

Во-вторых, пенсии по инвалидности рабочим и служащим назначались дифференцированно в зависимости от стажа работы и возраста инвалида. Если лицо было занято на подземных и вредных работах, то для назначения инвалид­ности требовался меньший стаж работы.

В-третьих, для инвалидов труда I и II групп инвалидности устанавливались надбавки, дифференцированные в зависимости от непрерывного стажа работы на одном предприятии или учреждении и категории рабочих и служащих. Самые вы­сокие надбавки к пенсиям устанавливались для лиц, занятых на вредных и под­земных работах. Несколько ниже были надбавки у рабочих и служащих железно­дорожного, водного транспорта, производственных предприятий связи, металлур­гической, машиностроительной, электротехнической, угольной, горнорудной, нефтяной, основной химической и резиновой промышленности.

Несмотря на интенсивный процесс коллективизации сельского хозяйства, происходивший в 30-е гг. ХХ в., в законодательстве того периода содержалось не так много норм, затрагивающих интересы инвалидов-колхозников. Следует отме­тить Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 13 марта 1931 г.^[88], где содержалось предложение НКФ РСФСР освободить от государственных налогов кассы обще­ственной взаимопомощи колхозников и колхозниц, а также организованные ими предприятия и учреждения по трудовому устройству и обучению инвалидов.

Итак, правовая политика 1930-х гг. (так же, как и 1920-х) осуществлялась дифференцированно в отношении инвалидов труда, инвалидов войны и военной службы и приравненных к ним лиц и инвалидов-тружеников колхозов.

2.2