Эволюция правового регулирования деятельности ОКПС
В рамках данного параграфа в контексте анализа самобытности государственности и правовой системы необходимо изучить правовые аспекты регулирования деятельности сил и средств пограничной охраны в конце XIX - начале XX века.
Полагаем целесообразным дать условную периодизацию эволюции правовой сферы управления пограничной деятельностью до 1917 года, выявить характерные черты регулятивной системы управления пограничной стражей Российской империи и проблемы правореализации.Исследуя эволюционные процессы правового регулирования деятельности ОКПС, представляется наиболее приемлемым использование хронологическо-проблемного метода, позволяющего выделить три основных этапа, характеризующихся качественными изменениями юридического процесса в пограничном пространстве России во второй четверти XIX - начале XX века.
Первый период - 1874 - 1893 годы - характеризовался ростом территориальных границ Российской империи, стабилизацией социальнополитической обстановки на ее окраинах, проведением в России реформы, заложившей основы правовой государственности, обусловивший развитие системы права, касающейся пограничной деятельности, а также наметившимися тенденциями в области регулирования деятельности пограничной стражи на принципах военной организации.
Несмотря на то, что указанный период выходит за хронологические рамки нашего исследования, его рассмотрение позволяет выявить противоречия и закономерности развития правовой системы Российской империи, действовавшей в ее пограничном пространстве.
Во второй половине XIX века одним из главных событий, определивших развитие пограничных органов государства, стал выпуск Манифеста1 и Устава о воинской повинности 1 января 1874 года. Манифест провозглашал переход от рекрутского набора в армии к всеобщей повинности вне зависимости от сословия. Установление обязанности всех мужчин старше 20 лет проходить службу в течение 6 лет позволило решить некоторые проблемы комплектования русской армии и обеспечило возможность представителям низших сословий достигнуть успеха по службе.
Священная обязанность каждого русского подданного - «защита престола и отечества» - получила законодательное закрепление[61] [62] [63].К выпуску Манифеста уже действовал закон, по которому разрешалось пополнять рекрутами и пограничную стражу . Пополнение осуществлялось по правилам, установленным для назначения в стражу нижних чинов из армейских полков. С целью контроля исполнения этого и иных законов, регламентирующих деятельность стражи, руководством принимались локальные правовые предписания. Так, 12 декабря 1876 года была принята Инструкция для ревизии пограничной стражи[64].
26 мая 1881 года был принят закон1, по которому в каждой бригаде и Беломорском особом отделе учреждались специальные суды. Деятельность этих судов основывалась на тех же юридических основаниях, которыми руководствовались полковые суды при строевых частях войск согласно Военно-судебному уставу. В отношении деятельности указанных судов командиры пограничных бригад пользовались теми же правами, что и командиры армейских полков в отношении состоящих при них полковых судов. Развитие права в этом направлении указывает на попытки законодателя применить в регулировании деятельностью пограничной стражи принципы, на которых зиждилась организация военной службы.
В интересах укрепления российской границы в конце XIX века проводилась работа по усилению отдельных направлений пограничной
Л
деятельности. Законом от 15 июня 1882 года была учреждена Черноморская бригада пограничной стражи. С целью принятия мер к своевременному «введению в этом крае пограничного надзора» министру финансов предоставлялось право возведения необходимого количества построек для размещения пограничных кордонов из числа чинов стражи и армии, командирования необходимого количества офицеров и нижних чинов пограничной стражи, а также производить необходимые расходы, например, по заготовке обмундирования, амуниции и конского снаряжения.
80-е годы XIX века характеризовались ответными мерами на экономическую экспансию против России, в частности правительством были введены жесткие таможенные ограничения на германские товары (сталь, железо и т.п.).
В своих соображениях от 5 февраля 1885 года № 2271 «Об [65] [66] увеличении штата Пограничной Стражи» 1 министр финансов Н.Х. Бунге проявлял беспокойство по поводу увеличения в стране контрабанды.На этом фоне отмечалось снижение качественного потенциала сил и средств пограничной охраны. В 1884 году в приказе директора Департамента таможенных сборов № 2 отмечалось: «...офицеры пограничной стражи выказывают полное равнодушие к развитию нижних чинов, .они сами отстали от теоретических военных познаний, не обращают внимание на сохранность оружия и содержание лошадей (в одной из бригад 40 % лошадей признано негодными)»[67] [68] [69]. 16 декабря 1886 года военный министр генерал П.С. Ванновский обращал внимание Александра III на «не удовлетворенность» организации деятельности пограничной стражи. В числе причин возникшей проблемы назывались сосредоточение управленческих функций в Департаменте таможенных сборов и у начальников Таможенных округов - гражданских лиц. В результате некоторые меры по улучшению ситуации были приняты: разработаны рекомендации по усилению состава стражи и ее мобготовности, а также основания «реорганизации управления пограничной стражей в 3 строевом, командном и инспекторском отношениях» . Современные исследователи[70] считают, что гражданские чины, под управлением которых находилась стража, не имели духовной связи с армией и не были знакомы с воинской дисциплиной и служебно-бытовой сторонами жизни подчиненных воинских чинов, поэтому действия пограничной стражи под их руководством не могли быть успешными. Офицеры, поступившие в стражу из полевых и казачьих войск, долго не могли привыкнуть к своим новым обязанностям и подчинению гражданским лицам. Причин возникших осложнений было множество, однако главной, по нашему мнению, явилось непонимание руководством таможенного ведомства сути управления военной организацией, которую представляла собой пограничная стража, а также недостаточность мер правового регулирования. По заключению помощника военного прокурора Варшавского военного округа полковника Щербакова, несколько лет осуществлявшего рассмотрение дел о преступлениях чинов пограничной стражи при военно-прокурорском надзоре Варшавского военно-окружного суда, сущность деятельности пограничной стражи заключалась в караульной службе. По наблюдениям полковника Щербакова в действительности никаких законодательных правил, определяющих порядок этой службы, до 1880-х годов не существовало1. 25 февраля 1887 года по заявлениям руководства Департамента таможенных сборов, произведенным в Комиссии по устройству пограничной стражи (заседание происходило в ГШ), предварительное обучение рекрутов в пограничной страже было излишним. С точки зрения таможенных начальников новобранца надежнее было посылать в сторожевую цепь, чем старого солдата. Это мнение основывалось на том, что якобы у новобранца «.. .больше чем у солдата совести и страха Божьего»[71] [72]. В своих соображениях «По вопросу об организации пограничной стражи» от 26 апреля 1887 года генерал-майор А.Н. Куропаткин отмечал наличие больших командных прав и вмешательство во все распоряжения по охране границы бригадных командиров со стороны начальников таможенных округов. Последние не несли ответственности за сторожевую службу пограничной стражи и охрану таможенной черты. Эта ответственность с 1886 г. была возложена на командиров бригад. Обладая большими правами, начальники таможенных округов могли производить инспекторские смотры, проверять оценку знаний службы офицерами, оценку боевых отличий, они удостаивали к награждениям, имели широкие дисциплинарные права и, как отмечал Куропаткин, «вообще по своим правам, соответствовали начальникам дивизий»1. При этом, по наблюдениям С.Ю. Витте, личные качества отдельных руководителей таможни не вызывали оптимизма: «Начальником пограничной стражи, которая находилась в ведении департамента таможенных сборов, являлся директор департамента таможенных сборов. Л.Ф. Тухолка, А.Ф. Ганн и большинство чиновников министерства финансов противились реорганизации пограничной стражи. В вопросах организации службы и быта, а также контроля служебно-боевой деятельности на границе многие из них были не достаточно компетентны. Примером может служить донесение о результатах проверки Беломорского отдела стражи, составленное управляющим Архангельской таможни Веденякиным на имя Александра III: «Нижние чины, представлявшиеся на смотру, имели бодрый вид и оказались хорошо выправленными, ружейные приемы делали хорошо и вполне отчетливо, гимнастика и фехтование более или менее хорошо... При производстве испытания нижних чинов по знанию устава дисциплинарного и -э устава о гарнизонной службе оказалось, в общем, более или менее хорошо.» В таких условиях авторитет командного (офицерского) состава стражи снижался, а их права по отношению к солдатам ущемлялись. Это не нравилось и российскому императору. По воспоминаниям С.Ю. Витте, когда он впервые заговорил на эту тему с Александром III, тот такому разговору обрадовался. Император признавался, что был бы очень благодарен, если бы министр финансов пограничную стражу изъял из ведения чиновников. Разговоры царя на эту тему с прежними министрами Н.Х. Бунге и И.А. Вышнеградским успеха не имели. Чиновники аргументировали невозможность такого преобразования следующим образом: «...так как главная обязанность пограничной стражи - смотреть за контрабандой; все же контрабандное дело непосредственно касается таможенного дела; все таможенное дело находится в руках директора департамента таможенных сборов, а на местах - в ведении начальников таможенных округов»1. После того, как пост министра финансов занял С.Ю. Витте (1892 г.), указанные недостатки стали предметом и его профессионального интереса. 19 июня 1893 года, открывая первое из четырех заседаний комиссии, состоящей из руководителей подразделений финансового ведомства и назначенной в интересах решения проблем управленческого характера в пограничной страже, С.Ю. Витте отмечал, что пограничная стража, представшая собой военную силу, состоящую из 30 000 нижних чинов и около 1000 офицеров, управлялась «...на высших ступенях чисто-канцелярским Л способом.» С целью урегулирования отдельных аспектов деятельности пограничной стражи в ряде случаев чиновниками принимались решения использовать нормативные локальные предписания военного ведомства. Так, в 1892 году в редакцию военного журнала «Разведчик» поступило обращение: «Применимо ли к частям пограничной стражи положение о письмоводстве, объявленное в приказе по военному ведомству от № 32 - 1888 г.» Ответ «консультантов» был весьма завуалирован: «При разрешении некоторых вопросов ссылаются и основываются на нем»1. При этом не уточнялось, какие именно вопросы регулировались положением о письмоводстве. Значимым событием 1892 года было принятие Таможенного устава. Изменения таможенного закона коснулись санкций за его нарушение, правила торговли стали едиными для европейской и азиатской части России. Положения устава коснулись таможенной охраны на море и в прибрежных водах. Пространство воды в три морские мили от берега (на материке и островах) признавалось таможенной полосой, в пределах которой все суда подлежали досмотру русских таможенных властей. В случае неподчинения разрешалось преследовать судно даже в нейтральных водах. Анализ таможенного закона показал, что в него вошли все издаваемые ранее правовые акты, касающиеся понятия контрабанды, однако он не внес изменений в понятие контрабанды. Кроме того, его положения не содержали определений часового и разъяснений о временном карауле. Были в Уставе и другие недостатки. Он не определял основных прав и обязанностей чинов пограничной стражи по военно-пограничному надзору[78] [79] [80] [81] . Это порождало проблемы правоприменительной деятельности на границе. Особо стоит обратить внимание на проблему правового регулирования действий чинов стражи, связанных с применением оружия, которые затруднялись отсутствием достаточной конкретизации закона от 20 марта 1829 г. Инструкции, принятые в развитие указанного закона, отличались неопределенностью и неясностью, что порождало опасения стражников за возможное наказание и их устранение от действий с оружием против 4 злоумышленников . Таким образом, организация деятельности пограничной стражи до 1893 года не обеспечивала должного оперативного управления и информированности об обстановке на границе. Разделение пограничной стражи на округа по территориальному принципу (а далее на бригады и отделы) позволило обеспечить непосредственное управление стражей на местах. Если учесть, что начальники таможенных округов находились на значительном расстоянии от границы и судили о состоянии дел на том или ином участке по донесениям и отчетам подчиненных, то очевидно, что это оказывало негативное влияние на качество пограничного надзора. Роль таможенных начальников сводилась к общему руководству и наблюдению, что не способствовало совершенствованию работы по получению и анализу сведений о тенденциях развития обстановки в пограничном пространстве, своевременному выявлению проблем и принятию решения, как сегодня принято говорить, «в режиме ручного управления». Преимущество военного подхода к организации службы пограничного надзора давало возможность иметь на границе организацию, действующую на принципах единоначалия. Оперативное принятие решений и проведение полноценной военно-профессиональной подготовки позволяло эффективней справляться с возникающими угрозами. Работая над усовершенствованием деятельности пограничной стражи, С.Ю. Витте не планировал кардинальных изменений ее функций, полагая сохранить их «таможенно-полицейский характер». При этом министр усматривал в предназначении стражи возможность не только пресекать контрабандный промысел, но осуществлять его выявление и предупреждение. В июне 1893 года по этому поводу он писал: «Пограничная Стража должна иметь ближайшим своим назначением охрану границы от водворения контрабандных товаров, понимая сию охрану в широком смысле, т.е. не только как воспрепятствование водворению контрабанды и задержанию таковой, но и как предотвращение самой возможности ее водворения.. .))1 Второй период - 1893 - 1914 годы - характеризовался завершением юридического оформления системы пограничной охраны в России, происходившего в условиях выравнивания торговли в европейской России и Сибири, кодификацией таможенного законодательства, конкретизацией законодательства в области регулирования деятельности ОКПС, в частности правовой детерминацией направлений деятельности ОКПС, установлением роли и места ОКПС на театре военных действий. Неоднократные попытки государственных деятелей придать пограничной страже вид военной организации были отражены в законе[82] [83] от 15 октября 1893 года: «Признав ныне полезным облегчить высшее таможенное управление и вместе с тем дать пограничной страже устройство, более соответствующее ее составу». Вместе с тем, этот закон не определял задачи, решение которых устанавливало бы пределы действия полномочий чинов нового войскового формирования. В нем не было положений о направлении деятельности вновь созданного пограничного корпуса и порядке взаимодействия с таможенным, полицейским и иными ведомствами на границе. Вопросы деятельности ОКПС на театре военных действий и в предшествующий этому период также не получили законодательного закрепления. ОКПС по своей форме представлял военную организацию, но, в сущности, имел свою оригинальную организационную структуру с единой централизованной системой управления, состоявшей из шести основных элементов: управление (штаб) корпуса - округ - бригада - отдел - отряд - пост. Командир корпуса в одном лице объединял войскового и оперативного начальника. Во главе проектируемого корпуса Витте видел командира и его ближайшего помощника - начальника штаба, а далее, основываясь на принципах военной организации, штаб, канцелярия и медицинская часть. Развитие законодательства, касавшегося деятельности ОКПС происходило постепенно, по мере нарастания противоречий и необходимости корректирования существовавших законоположений о пограничном надзоре. Например, правила применения чинами ОКПС оружия получили развитие в государственном законе1 от 2 декабря 1894 года, который дополнял статьи 278-282 Таможенного устава (1892). Закон разрешал пограничникам на турецкой и персидской границе в случае необходимости преследовать злоумышленников, переходя пограничную черту. 28 июля 1895 года действие Л этих правил было распространено и на границу в Средней Азии . Детализация норм указанных законоположений осуществлялась принятием локальных нормативных предписаний. К примеру, циркуляром от 26 июля 1896 года разрешалось употреблять оружие: «...когда в пограничной черте люди, следующие с нагруженными возами или вьюками, или ношами, или же в морской таможенной полосе на судах, после двукратного оклика Стражи: “стой”, не остановятся и обнаружат намерение скрыться от 3 преследования» . Среди причин преобразования пограничной стражи в отдельный корпус следует выделить наличие проблем регулирования деятельности стражи, обусловленных увеличением ее численности. Это было связано с включением в состав Российской империи новых территорий в Закавказье, Средней Азии и на Дальнем Востоке. Более чем за 30-летний период с 1856 по 1894 годы [84] [85] количество таможенных учреждений в России увеличилось с 139 до 249, число таможенных округов - с 9 (1856 г.) до 12 (1894 г.). Количество переходных пунктов и постов возросло более чем в 7 раз 1 . Динамика экономической ситуации в империи и за ее пределами лишь усложняла работу таможенного ведомства: «С развитием международного товарного обмена и распространением сети таможенных учреждений, в значительной мере усложнилась деятельность высшего таможенного управления, обремененного, помимо дел собственно таможенных, еще заведыванием пограничной стражей»[86] [87] [88]. Военное министерство в лице генерала А.Н. Куропаткина беспокоил вопрос о трудностях в охране границ с Румынией, Турцией, Афганистаном, а также положение на Дальнем Востоке: «Очевидно, что выполнение всех задач по охране 17 000 верст границ и поддержание военных сил России на такой высоте, чтобы мы могли дать отпор не только каждому из 9 государств, соприкасающихся с Россией, но и коалиции их...» Однако уровень правового регулирования в сфере мобилизационной деятельности пограничной стражи в конце XIX в. оставлял желать лучшего. Несмотря на принятие в 1882 году «Положения об употреблении пограничной стражи на случай войны»[89], а в 1890 году «Инструкции для мобилизации пограничной стражи»[90] уровень мобилизационной подготовки чинов корпуса и характер их применения на войне в составе сформированных войсковых подразделений вызывали опасения военных руководителей. Так, в служебной записке от 26 апреля 1887 года «По вопросу об организации пограничной стражи» генерал-майор А.Н. Куропаткин писал: «... расчеты получить с объявлением мобилизации организованную силу в 18 конных полков и 64 пеших рот есть расчеты бумажные. В действительности мы получим кучки вооруженных людей не дисциплинированных дурно или вовсе не обученных, не имеющих понятия о строе и предводимых не всегда отвечающими своему назначению офицерами»[91]. Куропаткин настаивал на коренных изменениях в порядке подчиненности, организации службы и обучения чинов стражи. В конце XIX - начале XX века в военном ведомстве в основу развития мобилизации и мобилизационной подготовки был положен принцип комплектования наращивания численного состава не за счет формирования новых тактических единиц, а за счет доукомплектования таких единиц, которые в мирное время содержались в сокращенном составе2. В ОКПС пешие и конные сотни формировались за счет существующих пограничных формирований и привлекаемых мобилизационных ресурсов, создаваемых на основании Устава о воинской повинности (1874 г.), положения которого неоднократно пересматривались вплоть до 1912 года. Стимулом к совершенствованию мобилизационной деятельности послужила Русско-японская война (1904-1905), вскрывшая некоторые просчеты и недостатки мобилизационного планирования, что в свою очередь обусловило проведение военной реформы (1905-1912). В ходе реформирования усилилась централизация военных управлений, была введена территориальная система комплектования армии, сокращены сроки действительной военной службы, обновлен офицерский корпус, приняты новые программы подготовки в военных училищах и улучшено материальное положение офицеров. Мобилизационное планирование было скорректировано, а материальное обеспечение на военное время улучшилось посредством создания войсковых запасов. Основные взгляды государственного руководства на мобилизационное предназначение ОКПС отражались в Особом журнале Совета министров России от 8 мая 1907 года: «Означенный корпус ничем не отличается по своему внутреннему устройству от прочих войсковых частей, входит в общий план мобилизации и в случае войны должен... выставлять правильно организованные боевые части во всех восьми местных округах пограничной стражи, расположенных по сухопутным и морским границам империи»[92]. На этом фоне в 1909 году было разработано «Положение об организации и службе ОКПС в военное время», которое устанавливало, что корпус в мирное время подчинялся шефу ОКПС, руководившему службой по пограничному надзору и подготовкой к мобилизации (ст. 1). С началом мобилизации или боевых действий части ОКПС переходили в полное ведение военного ведомства и поступали в безусловное подчинение военному командованию (ст. 3). В случае внезапного нападения части ОКПС, расположенные вдоль границы государства-агрессора, переходили в подчинение военному ведомству. После выделения в отдельный корпус стража стала представлять собой отдельный род войск, управляемый и функционировавший на основе сложившихся в русской армии традиций, ритуалов и иных правовых символов. В отличие от иррегулярных формирований (казаки, охотники, джигиты и др.) ОКПС имел четкую организационную структуру, самостоятельное центральное подчинение, денежное и материальное обеспечение, что позволяло эффективней справляться с решением задач по пограничному надзору. Того же требовала ситуация на морских пограничных участках. Одной из главных причин совершенствования правового регулирования деятельности ОКПС являлась необходимость адекватного ответа на возникающие угрозы внешней безопасности России. По этому поводу генерал А.Н. Куропаткин писал: «Ныне нашу государственную границу с внутренней ее стороны стало окружать население, недостаточно прочно связанное с русским народом, и в этом отношении наша граница 1900 г. в военном смысле менее благоприятна, чем была в 1700 г.»[93] В указанный период министром финансов большое значение придавалось ситуации на Дальнем Востоке, в частности КВЖД, где первоначальному привлечению к охране дороги войсковых подразделений не способствовали ни сложившаяся к тому времени военно-политическая обстановка, ни система существовавших международно-правовых актов. Специфический характер правового регулирования деятельности ОКПС по сравнению с вольнонаемной стражей позволял успешней решать охранительные задачи на КВЖД. С.Ю. Вите полагал, что всякая сила, организованная на началах воинской службы, действовала в России наиболее успешно, поэтому он преобразовал охранную стражу в Заамурский округ пограничной стражи2. С исторической и правовой точек зрения создание Заамурского округа как части ОКПС было оправдано, поскольку корпус состоял в исключительном ведении министра финансов, соблюдалось положение, согласно которому Россия не могла содержать в полосе отчуждения КВЖД свои регулярные войска. Эти преобразования были связаны с самим назначением охранных частей КВЖД. При этом Военное министерство вместо скромной задачи охраны дороги от случайных нападений стало придавать Заамурскому округу характер военного авангарда, способного в случае необходимости дать первый отпор неприятелю до прибытия - 3 регулярных войск . Совместно с Военным министерством было разработано «Временное положение о Заамурском округе ОКПС»1, определявшее функциональные задачи округу. Среди них основными были охрана железной дороги и другого имущества вдоль путей сообщения, надзор за местностью, прилегающей к железной дороге, назначение особых команд для ремонта пути в экстренных случаях, если это не причиняло ущерба охране дороги, исполнение в полосе отчуждения полицейских обязанностей специально назначенными чинами. Л 18 мая 1901 года были утверждены штаты округа , чины которого в дисциплинарном и административном отношении подчинялись министру финансов - шефу ОКПС. Денежное содержание и хозяйственное обеспечение осуществлялось Обществом КВЖД. В соответствии с приказом по войскам ОКПС от 1 июня 1901 года № 61 расходы на содержание дополнительного штата офицеров в Управлении ОКПС, на пошив формы и изготовление снаряжения в мастерской корпуса возмещались из сумм, перечисляемых авансом Правлением КВЖД в депозиты управления корпуса[94] [95] [96]. 2 июня 1900 года с санкции командира ОКПС генерала от артиллерии А.Д. Свиньина под грифом «Весьма секретно» была принята «Инструкция пунктам ближнего наблюдения» (далее - Инструкция пунктам). Этот нормативный акт отличался детализацией правоприменительной практики по охране границ империи на морских участках путем организации работы наблюдательных пунктов. В его основу был положен такой метод профессиональной деятельности пограничников, как наблюдение. Инструкция пунктам сосредотачивала в себе опыт применения пограничной стражи в Восточной и русско-турецкой войнах, связанный с непрерывным надзором за ближайшей к берегу полосой водного пространства, наблюдением за появляющимися неприятельскими судами и доставкой командованию точных и полных сведения о действиях противника и его намерениях. На наблюдательные пункты возлагались задачи по наблюдению за жителями прибрежной территории, воспрепятствованию их контактов с представителями иностранных судов. Пункты выполняли антидиверсионные функции по охране маяков, железнодорожных путей и телеграфных линий, проходящих вдоль береговой полосы от покушений «мелких партий неприятеля»1. Историко-правовое исследование С.Н. Жарова указывает на то, что законодателю понадобилось более четырех лет от момента создания ОКПС, чтобы создать законы, отражающие общие принципы пограничного надзора. В 1897 году были нормативно закреплены общие задачи корпуса: не допускать перемещения товаров и других предметов из-за границы недозволенными путями и способами; не допускать перехода границы недозволенными путями и способами; задерживать указанные товары, предметы и лиц и немедленно доставлять их в соответствующие таможенные учреждения. -э 18 января 1899 года был принят закон , расширяющий полномочия шефа ОКПС, который теперь мог определять порядок управления хозяйственными учреждениями корпуса в соответствии с правилами, установленными для хозяйственных учреждений военного ведомства. По закону[97] [98] [99] [100] от 1 февраля 1899 года порядок распределения частей ОКПС по округам и назначение месторасположения окружных штабов стал производиться по высочайшим указаниям с последующим их опубликованием. Закон устанавливал, что дисциплинарные права начальников пограничных округов приравнивались к правам начальников войсковых дивизий, а начальников штабов пограничных округов - к должностям начальников штабов дивизий. Важное правовое значение в области организации деятельности ОКПС имели законы, посвященные регулированию пограничной деятельности на окраинах империи, в частности в Средней Азии1, а также касающиеся прав и Л обязанностей начальников округов ОКПС . Повышению точности и определенности правовой регламентации служебно-боевой деятельности пограничников способствовало принятие законов, конкретизирующих применение пограничниками оружия на Кавказе[101] [102] [103], в Средней Азии[104] и на европейских границах[105]. Несмотря на то, что с момента образования ОКПС и до конца XIX века было принято 62 высочайше утвержденных правовых акта[106] [107], существовала проблема юридической конкретизации деятельности ОКПС. п В циркуляре от 13 августа 1899 года руководством корпуса на фоне признания важности пограничного надзора на железных дорогах указывались причины неудовлетворительной постановки этого дела. Неподдающийся подчас никакой регламентации пограничный надзор на железных дорогах, помимо прочего, требовал «общего руководящего направления». В числе причин указывалось также отсутствие на тот момент проектируемого «Устава 0 службе на границе». В начале XX века существенное влияние на правовое регулирование деятельности ОКПС оказали реформы органов государственной власти (19051906). До начала реформ император не был связан мнением каких-либо государственных органов, однако после 23 апреля 1906 года российский монарх стал осуществлять законодательную власть «в единении с представителями народа», заседавшими в Государственном Совете и Государственной Думе. С этого времени населению были дарованы «незыблемые основы гражданской свободы»[108], по крайней мере, это было закреплено в Основных государственных законах (далее - Основные законы), связанных с принятием ранее нескольких новых законоположений, существенно повлиявших на законодательную деятельность в России. Манифест от 6 августа 1905 года, «сохраняя неприкосновенным закон Российской Империи о существе Самодержавной Власти», признал за «благо» Л учреждение Государственной Думы . Манифестом от 17 октября 1905 года население России впервые получило в дар «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы -э совести, слова, собраний и союзов» . По мнению некоторых исследователей, провозглашенные Манифестом права и свободы подданных на практике не были подкреплены ни юридическими, ни политическими, ни экономическими гарантиями1. Сохраняя незыблемым положение Основных законов о том, что никакой закон не мог быть применен без утверждения императора, Манифестом от 20 февраля 1906 года было введено общее правило, по которому принимаемые правовые акты со времени созыва Государственного Совета и [109] [110] Государственной Думы без одобрения последних не могли иметь законной силы. Принимая указанные законы единолично, без участия народа или его представителей, Николай II тем самым открывал пути участия подданных Российской империи через выборы в законодательной деятельности, надеясь, что это послужит утверждению порядка, спокойствия и благосостояния, а в конечном итоге, «упрочению величия и единства Г осударства»2. По нашему мнению, в этих же целях нормы ст. 15 Основных законов объявляли императора «Державным Вождем» российской армии и флота. Такое определение статуса монарха появилось в законодательстве России впервые. Нормы указанной статьи закрепляли право царя на верховное управление всеми сухопутными и морскими силами, право устройства армии и флота, издания указов (повелений), касающихся дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения и прохождения военной службы чинами, а также «всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского Государства». Этой же нормой предусматривалась возможность ограничения прав жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, составляющих крепостные районы и опорные пункты армии и флота России. Ст. 87 Основных законов предусматривала возможность издания чрезвычайных указов, обладающих силой закона. В частности она устанавливала: «Во время прекращения занятий Г осударственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном. Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно». Важной вехой развития законодательства, регламентирующего деятельность пограничной стражи, явилось принятие в 1910 году Правил об 1 ОКПС (далее - Правила)1. В этом акте предыдущие нормы, касающиеся деятельности пограничной стражи, кодифицировались в систему, представляющую собой закон, затрагивающий различные сферы профессиональной деятельности чинов ОКПС. Правила состояли из 13 глав, первая из которых («Общие положения») заключала в себе 11 статей, содержащих некоторые понятия и определения. В частности нормы указанной главы определяли понятия пограничной полосы, морской таможенной полосы, отдельные права и полномочия шефа ОКПС и многое др. Организационно-штатная структура Управления ОКПС (включая различное предназначение его элементов), состав и устройство самого корпуса (части и подразделения), их распределение по округам и другие вопросы регламентировались главами 2 и 3. Большинство норм этого закона было заимствовано из действующих на тот момент законоположений. Так, нормы ст. 33 Правил, устанавливающие, что порядок распределения частей ОКПС по округам и дислокация окружных штабов производились по высочайшим приказам с последующим их Л опубликованием, были взяты из закона от 1 февраля 1899 года. Глава 4 Правил была посвящена деятельности флотилии ОКПС. Однако ее положения имели весьма малый объем и объективно не отражали всей правовой сферы деятельности флотилии на границе. При этом морскому надзору «за неводворением судами контрабанды» были посвящены нормы главы 13. Так, ст. 328 содержала следующие требования: «Всякое судно, вошедшее в морскую таможенную полосу, при подходе к нему судна под русским таможенным флагом (крейсера), должно остановить ход; в случае неисполнения сего, судно флотилии ОКПС делает по нему холостой выстрел; затем, если вошедшее в морскую таможенную полосу судно будет уходить, [111] [112] судно вышеозначенной флотилии сначала повторяет холостые выстрелы, после чего стреляет по рангоуту, а потом и по корпусу судна». Главы 5 и 6 Правил были посвящены организационно-кадровым вопросам. Они регламентировали деятельность по комплектованию ОКПС офицерами и нижними чинами, остающимися добровольно на действительной военной службе. Нижним чином ОКПС унтер-офицерского звания законом предоставлялось право по окончании обязательного срока действительной службы продолжить ее добровольно на правах сверхсрочнослужащих (ст. 95 Правил). Для этого требовалось лишь «отличное поведение», «служебная опытность и знание своего дела». Вопросам материального стимулирования деятельности ОКПС были посвящены главы 7 и 8. Глава 7 регламентировала производство в чины и награждение военнослужащих. Глава 8 касалась обеспечения чинов обмундированием и снаряжением, денежным довольствием и пенсиями. В частности предметы вещевого довольствия отпускались частям и учреждениям корпуса на основании приложения к ст. 226 Правил. Вопросы обеспечения чинов ОКПС лошадьми регулировались нормами главы 9. Главы 10-12 Правил содержали в себе нормы ранее принятых законоположений, устанавливающих правовой статус чинов ОКПС. Так, согласно ст. 287 на ОКПС возлагались обязанности, связанные с карантинным надзором по правилам, изложенным во Врачебном уставе (1866 г.). В случае кораблекрушений у российских берегов на чины ОКПС возлагались права и обязанности спасательного характера по правилам, изложенным в пятом разделе Торгового устава (1903 г.). Особенностью правового регулирования деятельности офицерских чинов ОКПС было наличие их персональной ответственности за порученный участок границы. Неслучайно с 1877 года действовали правила, по которым чины пограничной стражи руководствовались нормами Дисциплинарного устава1. Так, командир бригады ОКПС обладал правами командира полка, а права отрядного офицера приравнивались к правам ротного командира (ст. 288 Правил). Существенным отличием офицерской службы в ОКПС от войсковых подразделений были большие объемы служебной переписки. Вот что писал по этому поводу один из командиров отрядов, назначенных в стражу из драгунского полка: «Я в полку был и в течение четырех лет службы подал четыре рапорта об отпуске и два рапорта о болезни, да одно дознание произвел, а тут по одному только своему отряду надо каждый день писать по две-три бумаги, да и по отчетным книгам кое-что»[113] [114]. 7 декабря 1912 года нормы Правил об ОКПС получили свое логикоюридическое развитие в утвержденной шефом ОКПС В.Н. Коковцевым Инструкции службы чинов ОКПС (далее - Инструкции чинам). Инструкция чинам представляла собой фундаментальный труд, состоящий из 32 глав общим объемом 297 страниц и отражающий практически все достижения в области регулирования деятельности пограничной стражи за прошедшие столетия. Приложения к Инструкции чинам вышли отдельным сборником только в 1913 году и представляли собой множество пояснений и различных образцов документов. Третий период - 1914 - 1917 годы - характеризовался развитием правового регулирования деятельности пограничной стражи в условиях мировой войны, детерминацией ее функций в зависимости от территориального расположения пограничных органов, протекания военно-политической обстановки на границах России и территории соседних государств, порядка подчиненности и степени участия стражи в боевых действиях. Особенностью этого периода было участие пограничных конных и пеших сотен в боевых действиях в составе действующей армии и подчиненность бригад ОКПС министерству финансов на участках границы, не охваченных войной. Исключением были случаи непосредственного соприкосновения с противником - войсками иностранных государств, когда приказы и распоряжения исходили от Военного министерства. Пределы правового регулирования определялись опытным путем, в том числе через реализацию и апробацию мобилизационных планов, порядка проведения проверочных отмобилизований и т.п. В начале XX века в отличие от военного ведомства, где в основу развития мобилизации и ее подготовки был положен принцип комплектования наращивания численного состава не за счет формирования новых тактических единиц, а за счет доукомплектования таких единиц, которые в мирное время содержались в сокращенном составе1. В ОКПС пешие и конные сотни формировались за счет существующих пограничных формирований и привлекаемых мобилизационных ресурсов. Эти ресурсы формировались на основании Устава о воинской повинности (1874), последнее издание которого относилось к 1897 году. После этого издавались его продолжения, однако в издание 1912 года были внесены существенные изменения, которые были утверждены законом[115] [116] от 23 июня 1912 года. Последние изменения Устава о воинской повинности касались требования исполнять таковую всем мужским населением. При этом лица мужского пола «более пятнадцати лет отроду» могли быть увольняемы из русского подданства только «по совершенном отбытии воинской повинности на действительной службе и в запасе или же по освобождении их от службы в постоянных войсках». Досрочный призыв новобранцев был возможен лишь при возникновении чрезвычайных обстоятельств военного времени. К началу войны действовало «Положение об организации и службе Отдельного Корпуса Пограничной Стражи в военное время» (далее - Положение), которое устанавливало, что ОКПС в мирное время находился в полном подчинении его шефа, министра финансов, руководящего службой по пограничному надзору и подготовкой его к мобилизации (ст. 1 Положения). С момента объявления мобилизации или с началом боевых действий части ОКПС переходили в полное ведение военного ведомства и поступали в безусловное подчинение «соответственным военным начальникам» (ст. 3 Положения). Суда флотилии ОКПС с механическими двигателями передавались в распоряжение Морского ведомства вместе с офицерами и нижними чинами этих судов одновременно с мобилизацией частей, в которых они состоят в мирное время (приложение к ст. 3 Положения). Нормы Положения (ст.ст. 5, 6) определяли формирование частями ОКПС с объявлением мобилизации отдельных конных и пеших сотен, а в морских бригадах и особых отделах - пеших сотен и отдельных конных команд. Например, в начале Первой мировой войны в Петроградском округе пограничной стражи 1-я Петроградская пограничная бригада к осени 1914 г. сформировала 4 конных дивизиона[117]. Формирование сотен происходило по принципу: один отдел - одна или две отдельные конные сотни, куда входят все объездчики отдела (одна или две пешие отдельные сотни из состава стражников отдела, а также объездчиков, по какой-либо причине оставшихся без лошадей). Кроме того, особые отделы формировали отдельные конные команды, придаваемые пешим сотням морских частей. Каждая конная и пешая сотня (отдельная команда) именовалась названием части, из которой она формировалась, ей присваивался номер отдела. Действия пограничников на местах при объявлении мобилизации строго регламентировались специальными инструкциями, согласно которым частям пограничной стражи надлежало немедленно приступать к проведению соответствующих мероприятий1. Под руководством командиров бригад они поступали в полное распоряжение «подлежащего военного начальства». На сухопутных границах пограничники или продолжали нести службу по пограничному надзору, или объединялись в сотни (роты). На морских участках границы империи осуществлялось немедленное распределение чинов на наблюдательных пунктах (п. 9 гл. 2 Положения). В условиях войны подчинение вновь созданных пограничных формирований военному командованию осуществлялось по территориальному признаку, т.е. на какой территории располагались части корпуса, тому военному командованию они и подчинялись. Анализ деловой переписки руководителей ОКПС с представителями Военного министерства свидетельствует, что работа по подготовке к войне велась задолго до начала боевых действий в 1914 году. Например, мобилизационное предназначение двух сотен и двух рот Граевской бригады (формируемые из состава III и IV отделов) по состоянию на 26 февраля 1904 года относилось к Осовецкой крепости[118] [119]. В условиях войны на пограничную стражу возлагался ряд специфических задач: выявление на море иностранных военных кораблей и иных судов, своевременное информирование военного командования об обнаружении противника, а также предоставление проводников и сведений о характере местности для обеспечения эффективного передвижения войск, информирование военного командования о местах выгодной закупки фуража и продовольствия, обеспечение оперативной и бесперебойной связью путем участия в передаче войсковых распоряжений и донесений, сопровождение опасных грузов, а также охрана маяков, железнодорожных и телеграфных линий на приграничной территории или за ее пределами. В этих же целях чинами ОКПС производился подбор и изучение местных жителей на предмет их возможного использования в качестве надежных источников информации, способных вести эффективную разведку на вражеской территории в интересах русской армии. В отличие от предыдущего опыта боевого применения пограничной стражи, условия Первой мировой войны изменили концепт задействования ресурсов ОКПС на театре военных действий. Как отмечает В.П. Минаков[120], в кампании 1914 года части пограничной стражи к крупным операциям не привлекались, только с начала 1915 года они стали активно использоваться в боевых действиях. По мнению автора, тактика действий частей и подразделений пограничной стражи мало отличалась от действий армейских частей и принципиально отличалась от тактики действий пограничной стражи в мирное время. Автору следовало уточнить, что подобная тактика была характерна для западного театра военных действий. Однако участие частей и подразделений пограничной стражи на участке Кавказского фронта имело иные формы, отличные от вышеуказанных. Это обусловливалось сохранением границ империи на юге и особым характером боевых действий, которые и определяли формы и способы деятельности сил и средств пограничных формирований в условиях войны на Кавказе. В указанный исторический период в области правового регулирования деятельности пограничной стражи России эволюционировали теоретические взгляды государственных деятелей на применение пограничных частей и подразделений в различных условиях боевой обстановки. В связи с многочисленными потерями русской армии в первые месяцы войны Ставка Верховного главнокомандующего приступила к поиску резервов пополнения действующих войск и развертывания новых частей и соединений. Особое внимание в этом отношении было уделено войскам, дислоцировавшимся на Дальнем Востоке, в том числе 25-тысячной группировке Заамурского округа. В отличие от бригад западных округов пограничной стражи заамурские полки при направлении в действующую армию из списков ОКПС не исключались: их личный состав числился в командировке. В приказе начальника Заамурского округа специально подчеркивалось, что «сей именной Высочайший указ не определяет изъятия войск Заамурского округа от подчинения командиру Отдельного корпуса пограничной стражи»1. На Западном и Юго-западном фронтах полки и подразделения заамурцев стали объединять в пограничные бригады и пограничные дивизии. Например, в соответствии с приказом по Военному ведомству от 13-го апреля 1915 г. начальник Заамурской отдельной пограничной бригады генерал-майор М.К. Самойлов был назначен командующим сформированной 1-й Заамурской пехотной дивизией[121] [122]. Деятельность частей и подразделений ОКПС в Закавказском регионе имела свои особенности. По соглашениям с Турцией и Персией (1893-1897), дающим право чинам ОКПС пересекать границу при преследовании вооруженных разбойников, к началу Первой мировой войны была достаточно хорошо изучена местность, налажены прочные связи с местным населением, что позволило повысить эффективность разведывательно-боевой деятельности. В начале войны деятельность чинов ОКПС ограничивалась защитой государственных рубежей и ведением разведки вдоль границы. Из пограничных бригад VI округа ОКПС было образовано несколько полков, действующих в составе частей Кавказской армии. Конные и пешие пограничные подразделения прикрывали отдельные направления и решали задачи по уничтожению важных пунктов противника. В конце войны части пограничной стражи, считавшиеся высшим военным командованием наиболее надежными войсками, в наименьшей степени подверженными революционной пропаганде, получили принципиально новую задачу - охрану тыла и подавление волнений в прифронтовых уездах[123] [124]. Таким образом, деятельность ОКПС в период с 1914 по 1917 год в условиях мобилизации и непосредственного боевого соприкосновения с противником регулировалась мобилизационными планами и иными нормативными правовыми актами военного времени. Разработка и создание правовых актов, регулирующих мобилизационную и боевую деятельность ОКПС, были вызваны практической необходимостью использования ресурсов пограничной стражи на театре военных действий. Однако использование крупных пограничных соединений предвоенными планами не предусматривалось. Исследованием установлено, что функциональное предназначение и приобретенный опыт правового регулирования деятельности ОКПС, в том числе и на театре военных действий, учитывался не всегда. Период 19141917 годов характеризуется возникновением новых форм и направлений боевого применения частей и подразделений пограничной стражи, что безусловно изменило некоторые подходы к правовому регулированию деятельности ОКПС. Исторический опыт правового регулирования деятельности ОКПС свидетельствует, что подчинение воинского формирования (воинской организации) гражданским чиновникам приводит к негативным последствиям, в частности к неэффективному менеджменту, отражавшимся на всех аспектах служебно-боевой деятельности военных чинов. До образования ОКПС проблемы правового регулирования деятельности пограничной стражи возникали при определении статусного положения пограничников и их гражданских «командиров», установления места и роли всей стражи в системе таможенного ведомства, что негативно влияло на правоприменительную деятельность. Затягивание с осуществлением своевременной систематизации правовых актов, регулирующих деятельность пограничной стражи Российской империи, снижало эффективность мер по охране государственных границ.