Дорожное движение как социальное явление и предмет правового регулирования
Во все времена люди стремились к наиболее эффективному удовлетворению своих потребностей в пространственном перемещении себя, товаров и грузов. Степень эффективности и успешности удовлетворения этих потребностей всегда во многом зависела от того количества времени, которое было необходимо затратить на перемещение, применяя различные виды транспортной техники.
То, что сегодня именуют «дорожным движением», зародилось очень давно и приобрело свойства социального процесса.На ранних этапах развития общества передвижение по суше осуществлялось на основе использования мускульной силы животных и транспортных средств, которые приводились в движение исключительно этой силой.
На определенном этапе развития общества, в ходе развития техники, а затем и науки, произошел постепенный переход от использования гужевого транспорта к использованию в качестве основного способа передвижения транспортных средств на механической тяге - автомобилей. Массовая автомобилизация вот уже более ста лет является одной из характерных особенностей развития нашего общества. Автомобильная промышленность за более чем вековую историю своего существования добилась больших успехов в разработке и внедрении широкого круга транспортных средств как массового использования для личных нужд, так и транспортных средств специального назначения, выполняющих специфические задачи.
Параллельно развитию автомобилестроения происходило развитие дорожной и иных отраслей, прямо или косвенно связанных с дорожным движением.
В настоящее время автомобильный транспорт задействован практически во всех сферах экономики любой страны и в повседневной жизни подавляющего большинства людей. Легковых и грузовых автомобилей, автобусов и мотоциклов, а также иных видов колесной техники сегодня огромное количество.
С точки зрения современных экономических процессов дорожное движение - результат сознательной деятельности людей, который в настоящее время тесно и неразрывно связан с экономикой общества и приобрел, в том числе, функцию обслуживания производственных процессов, фактически стал одним из их этапов[XV].
Конечно, роль дорожного движения не ограничивается лишь сферой производства. С использованием автомобилей решается широкий спектр иных задач, актуальных для современного общества, но не связанный напрямую с какими-либо производственными циклами. Огромное количество индивидуальных владельцев различных транспортных средств непосредственно участвуют в дорожном движении, а лица, не располагающие личными автотранспортом, косвенно участвуют в нем, используя общественный транспорт. Это значит, что каждый человек, участвуя в дорожном движении, обязательно вступает в определенное взаимодействие с другими участниками данного процесса, и это взаимодействие носит общественно значимый характер; в процессе участия в дорожном движении неизбежно соприкасаются интересы всех социальных структур общества и его членов. Иными словами, дорожное движение несомненно является социальным явлением.
Однако существенным является не только то, что дорожное движение
имеет социальную и экономическую составляющие. Чрезвычайно важным является взаимосвязь социально-экономических аспектов дорожного движения и его правового регулирования. При этом не требует обоснования утверждение, что с течением времени, а сегодня - в особенности, значение такого регулирования в обеспечении безопасности дорожного движения многократно возрастает. И именно с учетом этого фактора принципиально важным является строгое, однозначное и, по возможности, ясное определение того, что такое дорожное движение как определенный вид общественных отношений.
В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 195- ФЗ «О безопасности дорожного движения» под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. Под дорогой в данном случае понимается обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы, при их наличии.
Под транспортным средством понимается устройство, предназначенное для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем[XVI]. Из этих законодательно закрепленных дефиниций и следует исходить при решении всего комплекса проблем обеспечения дорожного движения, прежде всего его безопасности, правовыми средствами и государственными гарантиями.Следует отметить, что в международной практике термин «дорожное движение» («road traffic») появился намного раньше - он был впервые закреплен Конвенцией о дорожном движении 1949 года в рамках Всемирной конференции ООН по дорожному движению. В 1959 году к данной
Конвенции присоединился и СССР, однако в нашей стране термин «дорожное движение» впервые официально был признан в 1971 году, когда был одобрен Комитетом научно-технической терминологии Академии наук СССР в следующей редакции: «дорожное движение - процесс движения транспортных средств по дорогам, в котором действия его участников - водителей, пешеходов и пассажиров определяются специальными правилами»[XVII].
Несмотря на весь безусловный положительный экономический и социальный эффект, который дает государству и обществу возможность осуществлять перевозки с использованием гужевых и механических транспортных средств, дорожное движение влечет за собой и негативные последствия. Дорожное движение является потенциально опасным процессом, поскольку в ходе него, вследствие наличия различных факторов, происходят столкновения транспортных средств, их наезд на людей и различные препятствия, а также и иные события, которые принято называть дорожно-транспортными происшествиями. Человеческие жертвы, дорожнотранспортный травматизм, материальные потери неизбежно сопутствуют дорожно-транспортным происшествиям.
Стремление человечества оградить себя от таких последствий дорожного движения и минимизировать опасность их наступления закономерно побуждает к выяснению причин возникновения данных негативных явлений и поиску оптимальных путей их устранения.
Участники дорожного движения находятся в состоянии постоянного динамического взаимодействия. В частности, водитель, осуществляя управление транспортным средством, должен реагировать на непрерывные изменения дорожно-транспортной обстановки той или иной степени существенности, при выборе режима управления транспортным средством. Совокупность факторов, существенно влияющих на водителя в ходе движения, весьма велика: это психофизиологические возможности,
техническое состояние транспортного средства, дорожного полотна, поведение других участников дорожного движения, климатические условия, степень освещенности и т.д. Все они имеют немаловажное значение для выбора оптимального режима управления транспортным средством.
Основной характеристикой дорожного движения является скорость. При этом водитель при выборе скоростного режима движения должен руководствоваться соображениями безопасности для реализации возможности своевременно реагировать на изменение дорожной обстановки и для принятия мер к предотвращению возможного дорожно-транспортного происшествия, недопущению его возможных негативных последствий, в том числе - в виде человеческих жертв и материальных потерь. Аналогичные требования предъявляются и к пешеходам, которые также обязаны исходить, прежде всего, из приоритета безопасности своего передвижения над какими- либо иными целями и мотивами по комфорту и экономии времени, затрачиваемого на перемещение.
Таким образом, потребность в экономии времени в процессе перемещения, имеющаяся у всех участников дорожного движения, безусловно, должна ограничиваться необходимостью обеспечения безопасности данного процесса. Подобное положение вещей порождает конфликт интересов участников дорожного движения, с одной стороны, максимально быстро и комфортно перемещаться с помощью транспортных средств, с другой стороны - руководствоваться соображениями безопасности при осуществлении такого перемещения.
Однако, принимая решение о выборе того или иного режима движения, участник дорожного движения не может быть абсолютно уверен в правильности, оптимальности своего выбора и при этом - в полной безопасности.
Вся история дорожного движения свидетельствует, что принятие решений участниками дорожного движения по выбору тех или иных сценариев управления транспортными средствами или своего поведения на дороге далеко не всегда обеспечивают полное исключение
дорожно-транспортных происшествий. Это во многом объясняется рядом особенностей, характерных именно для дорожного движения и отличающего данный вид пространственного перемещения от других.
Так, одной из особенностей аварийности на автомобильном транспорте является то обстоятельство, что, несмотря на серьезные масштабы человеческих жертв и материальных потерь, в силу их равномерной распределенности во времени и пространстве, в известной мере обыденности, они не вызывают столь сильного общественного резонанса, как, например, катастрофы на водном, железнодорожном или воздушном транспорте. В связи с этим острота восприятия обществом проблем безопасности дорожного движения в этом смысле отчасти снижена, довольно устойчива иллюзия ее незначительности и второстепенности.
Другая особенность дорожного движения обусловлена следующим. На других видах транспорта (железнодорожном, водном или воздушном) все транспортные средства, а также вся инфраструктура, обеспечивающая их функционирование, находятся в управлении ограниченного круга специализированных организаций, а лица, непосредственно задействованные в управлении поездами, воздушными и водными судами, проходят достаточно жесткий, специализированный медицинский и
профессиональный отбор. Их работа по управлению данными транспортными средствами находится под постоянным контролем специальных автоматических систем и ряда контролирующих органов и должностных лиц.
Иначе обстоят дела в области дорожного движения. Дороги строятся и обслуживаются десятками организаций, транспортными средствами владеют множество больших и малых организаций, транспортных предприятий, индивидуальных предпринимателей и владельцев собственных автомобилей. При этом степень автомобилизации на сегодняшний день такова, что каждый житель страны ежедневно является участником дорожного движения либо по роду своей профессии, либо как владелец индивидуального транспортного
средства, либо как пассажир общественного автомобильного транспорта, либо как пешеход.
Само по себе дорожное движение транспортных средств гипотетически является опасным при любой, даже самой минимальной скорости, а значит и определенная вероятность наступления неблагоприятных последствий в виде дорожно-транспортных происшествий существует в любой момент времени. Это говорит о том, что дорожное движение - это деятельность в условиях постоянного риска, на который сознательно идут все участники дорожного движения, реализуя свою потребность в пространственном перемещении, а постоянное наличие угрозы дорожно-транспортного происшествия неизбежно приводит к тому, что участники дорожного движения в той или иной степени начинают воспринимать данную угрозу неадекватно, как несущественную.
Указанные обстоятельства достаточно остро ставят вопрос о необходимости целенаправленной деятельности и государства, и общества, имеющей своей целью достижение максимальной безопасности дорожного движения.
Какое дорожное движение можно считать безопасным, каковы критерии безопасности? Отчасти ответ на этот вопрос кроется в самом определении термина «безопасность». Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности»1 не раскрывает значение данного термина, а лишь указывает на виды безопасности - безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности и допускает возможность наличия «иных видов» безопасности. Однако ранее, в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 24461 «О безопасности», под безопасностью понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом под «жизненно важными интересами» понимается совокупность потребностей,
удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства1.
Применительно к сфере дорожного движения это означает, что достичь состояния безопасности дорожного движения - значит исключить его возможные негативные последствия в виде дорожно-транспортных происшествий, человеческих жертв и материальных потерь. В современных условиях полностью исключить негативные последствия дорожного движения - неосуществимая задача. Значит, применительно к понятию «безопасность дорожного движения» речь может идти только об уменьшении вероятности дорожно-транспортных происшествий, снижения их количества и минимизации человеческих жертв и материальных потерь путем целенаправленной деятельности в данном направлении, которая называется «обеспечение безопасности дорожного движения».
Определения терминов «безопасность дорожного движения», «обеспечение безопасности дорожного движения» изложены в статье 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», а именно:
- безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожнотранспортных происшествий и их последствий;
- обеспечение безопасности дорожного движения - деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожнотранспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.
Однако при этом следует знать, к какому виду безопасности относится безопасность дорожного движения.
Помочь в нахождении ответа на данный вопрос может анализ содержания соответствующих положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которая предполагает реализацию долгосрочной государственной политики в интересах
национальной обороны в том числе - путем совершенствования и развития судебной системы и законодательства, улучшения и развития объектов транспортной инфраструктуры, стимулирования процессов снижения смертности населения, повышения уровня защиты населения от чрезвычайных ситуаций техногенного характера1.
Кроме того, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[18][19] указывает, что снижение смертности населения (в первую очередь - мужчин трудоспособного возраста) является одним из приоритетных направлений государственной демографической политики, в рамках которой необходимо, в первую очередь, добиться снижения показателей смертности и травматизма в результате дорожно-транспортных происшествий за счет повышения качества дорожной инфраструктуры, дисциплины на дорогах, организации дорожного движения, повышения качества и оперативности оказания медицинской помощи пострадавшим.
Концепция указывает на основную цель государственной политики в транспортной сфере - создание условий для повышения конкурентоспособности российской экономики. В качестве одного из приоритетных направлений развития транспортной системы страны в рамках достижения этой цели Концепция определяет обеспечение комплексной безопасности и устойчивости функционирования транспортной системы, включая повышение безопасности дорожного движения. Другим направлением выступает снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду путем перехода на более высокие стандарты применяемого топлива.
Концепцией сформулирована основная цель государственной политики в сфере здравоохранения на период до 2020 года. В ее рамках одной из таких задач выступает совершенствование системы охраны здоровья населения, в
том числе путем повышения доступности и качества специализированной медицинской помощи, оказываемой пострадавшим при дорожнотранспортных происшествиях, включая высокотехнологичную медицинскую помощь.
В 2013 году была принята Концепция общественной безопасности Российской Федерации[20], основные подходы и положения которой коррелируются с вышеупомянутой Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В данной Концепции отмечается, что обеспечение общественной безопасности является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации, определяется, что под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В Концепции общественной безопасности Российской Федерации при оценке состояния общественной безопасности отмечается, что ее состояние является нестабильным, а предпринимаемые государством и обществом усилия не обеспечивают достижения необходимого уровня общественной безопасности. При этом, среди основных источников угроз общественной безопасности в Российской Федерации указывается рост числа административных правонарушений в области дорожного движения, а в качестве одной из задач обеспечения общественной безопасности - повышение безопасности дорожного движения, сокращение количества дорожно-транспортных происшествий, влекущих причинение вреда жизни и здоровью граждан, снижение тяжести их последствий.
Таким образом, принимая во внимание социальный характер дорожного движения, крайне высокую степень вовлеченности подавляющего большинства членов общества в этот процесс, безопасность дорожного движения следует рассматривать в качестве одного из важнейших элементов общественной безопасности.
Вместе с тем, повышение безопасности дорожного движения в Российской Федерации находится в тесной взаимосвязи с решением широкого круга государственно важных задач организационно-правового и социально-экономического характера в сфере государственного управления и правового регулирования, в том числе, в сферах дорожного строительства, автомобилестроения, топливно-энергетического комплекса. Это доказывает, что безопасность дорожного движения - особый межотраслевой вид безопасности, содержание которой в той или иной мере охватывает безопасность государства, общества и личности, в процессе обеспечения которой реализуются меры, которые имеют своей целью как минимизацию числа дорожно-транспортных происшествий и их жертв, так и максимального удовлетворения интересов людей в эффективном пространственном перемещении.
Далее необходимо обратиться к выяснению существа обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе установить, как действуют механизмы обеспечения безопасности дорожного движения, насколько эффективны конкретные решения и приемы, реализуемые в рамках данной деятельности. Ведь несмотря на предпринимаемые в последние годы в Российской Федерации меры, направленные на снижение аварийности, смертности и дорожно-транспортного травматизма на автомобильном транспорте, их показатели по-прежнему продолжают оставаться на недопустимо высоком уровне как в абсолютных показателях, так и в сравнении с другими развитыми государствами мира. В 2013 году в Российской Федерации произошло более 204 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в которых погибло более 27 тыс. человек. При этом по вине
водителей транспортных средств произошло около 88% всех дорожнотранспортных происшествий, подавляющую часть из которых составляли индивидуальные владельцы транспортных средств[21].
Процессом дорожного движения, как и любым другим социальным явлением, можно управлять. Однако эффективность такого управления с целью сокращения дорожно-транспортных происшествий во многом зависит, в том числе, и от выявления причин их совершения и эффективности избираемых способов их устранения.
Несмотря на возможное наличие причин, так сказать, объективного характера - неудовлетворительное состояние дорожного покрытия, неисправность транспортных средств и т.п., подавляющее большинство дорожно-транспортных происшествий в нашей стране происходит по вине самих участников дорожного движения - водителей транспортных средств и пешеходов. Прежде всего, в процессе управления своими транспортными средствами водители выбирают такой режим управления своим транспортным средством, который не обеспечивает в должной мере его безопасное движение, а пешеходы неверно оценивают дорожную обстановку, что в конечном итоге и приводит к дорожно-транспортному происшествию.
Управление таким социальным процессом, как дорожное движение, путем воздействия на поведение участников дорожного движения наиболее эффективно осуществляется путем правовой регламентации. Правовые нормы, регламентирующие действия участников дорожного движения, однозначно указывают на приоритет безопасности движения над любыми другими интересами его участников. Ключевым нормативным правовым актом этой группы норм являются Правила дорожного движения, которые содержат правовые нормы, регламентирующие поведение участников дорожного движения в наиболее типичных ситуациях и указывающие на необходимость движения в соответствии с предписаниями дорожных знаков.
Однако, исходя из того, что дорожное движение является многоаспектным и носит максимально широкий межотраслевой характер, закономерно предположить, что существуют и иные правовые нормы, которые не регламентируют поведение участников дорожного движения, но имеют существенное значение для управления дорожным движением, в том числе - для обеспечения его безопасности.
Всю совокупность правовых норм, регламентирующих процесс дорожного движения, можно структурировать следующим образом:
- правовые нормы, регламентирующие организацию дорожного движения. К ним относятся нормы в основном технического характера, определяющие правовой статус дорог и иных дорожно-инженерных сооружений страны, систем и технических средств управления дорожным движением, а также объектов дорожной инфраструктуры;
- правовые нормы, устанавливающие требования к состоянию транспортных средств. Это нормы технического и организационного характера, устанавливающие требования к состоянию транспортного средства, участвующего в дорожном движении, и к порядку его эксплуатации и технического обслуживания для обеспечения максимальной безопасности его движения;
- правовые нормы, регламентирующие участие людей в дорожном движении. Это нормы, определяющие порядок допуска к участию в дорожном движении; правовые предписания, устанавливающие правила поведения участников дорожного движения в различных (наиболее типичных) дорожных ситуациях и предписывающие определенный алгоритм поведения участников дорожного движения с целю обеспечения его безопасности;
- правовые нормы, определяющие характер и меру ответственности за нарушение правовых предписаний в сфере дорожного движения, К ним относятся нормы административного, уголовного и гражданского законодательства, которые определяют основания, порядок привлечения,
характер и вид неблагоприятных последствий, которые должен претерпеть нарушитель правовых предписаний в сфере дорожного движения в качестве меры ответственности за преступления и правонарушения в сфере дорожного движения.
Очевидно, что само наличие широкого спектра правовых предписаний не может гарантировать их неукоснительное соблюдение всеми участниками дорожного движения и субъектами, чья деятельность непосредственно связана с применением этих правовых норм. Безусловно, наличие правовых механизмов, обеспечивающих привлечение правонарушителей к административной, уголовной или гражданской ответственности, является существенным фактором, позволяющим предотвращать значительное число дорожно-транспортных происшествий в процессе дорожного движения. Однако число совершаемых участниками дорожного движения дорожнотранспортных происшествий, в сочетании с числом выявленных административных правонарушений и преступлений, указывает на то обстоятельство, данный механизм противодействия аварийности далеко не в полной мере обеспечивает приемлемый уровень безопасности дорожного движения, а значит, не может рассматриваться как единственный и достаточный способ предотвращения дорожно-транспортных происшествий.
Обеспечение безопасности дорожного движения и повышение эффективности данной деятельности предполагает реализацию уполномоченными государственными органами и организациями широкого спектра мероприятий. В частности, инструментом противодействия совершению правонарушений в сфере безопасности движения зачастую выступает законодательное увеличение размеров административных и уголовный санкций за правонарушения и преступления в сфере безопасности дорожного движения, что имеет определенный (весьма ограниченный) предел эффективности. Это обстоятельство указывает на необходимость поиска других форм воздействия на участников дорожного движения, целью которого является недопущение совершения противоправных поступков при
участии в дорожном движении, а также на целесообразность выявления оптимальных пропорций сочетания таких форм воздействия, в том числе - использование механизмов убеждения как превентивного способа, направленного на заблаговременное формирование у них стереотипов правомерного поведения при участии в дорожном движении и мер принуждения, четко определенных законодательством.
Совокупность применяемых мер призвана минимизировать возможные негативные последствия процессов дорожного движения, ослабить остроту противоречия «скорость-опасность», весьма характерного для дорожного движения, особенно в настоящее время. Каковы эти меры, как они формируются и законодательно обеспечиваются, каковы закономерности их селекции в истории, характер сочетания правовых средств с организационнотехническими и т.д. - проблема, которую требуется решить в рамках данного исследования.
Таким образом, историко-правовое исследование проблемы государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения в России должно опираться на следующие теоретические положения:
1. Дорожное движение - это социальное явление, поскольку оно осуществляется на основе сознательной социально значимой деятельности людей, деятельности государственных органов и общественных организаций и порождает совокупность специфических общественных отношений, обеспечиваемых совокупностью социальных регуляторов.
2. Дорожное движение является потенциально опасным социальным процессом, негативные последствия которого отражаются на многих аспектах государственной и общественной жизни, что обусловливает, помимо материально-технического обеспечения его безопасности, необходимость использования с этой целью комплекса правовых средств и механизмов.
3. В процессе дорожного движения образуется конфликт интересов его участников между желанием максимально быстро и комфортно
удовлетворять свои потребности в пространственном перемещении и необходимостью, а также обязанностью руководствоваться соображениями безопасности при осуществлении такого перемещения. Устранение или минимизация этого конфликта есть следствие нахождения наиболее точной и сложной для каждого исторического периода развития общества меры сочетания указанных интересов с задачей минимизации числа дорожнотранспортных происшествий, человеческих жертв и материальных потерь.
4. Безопасность дорожного движения - это особый межотраслевой вид безопасности, охватывающий безопасность государства, общества и личности и являющийся важной составляющей национальной безопасности Российской Федерации.
5. Одним из наиболее эффективных способов управления дорожным движением как социальным процессом, т.е. его организацией, контролем, корректировкой, совершенствованием действия всех его основных составных частей, является их правовое обеспечение, в том числе правовая регламентация действий его участников.
6. Государственно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения заключается, во-первых, в целенаправленной взаимосогласованной деятельности уполномоченных федеральных, региональных и муниципальных органов власти законодательного, организационного и правоприменительного характера, реализуемая с целью предупреждения причин возникновения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; во-вторых, оно предполагает создание и реализации на практике оптимальной модели правового регулирования общественных отношений в области дорожного движения.
7. Сущность государственно-правового обеспечения безопасности дорожного движения достаточно ясна и является необходимым моментом любой концепции в этой области. А именно, она состоит в наиболее эффективном (оптимальном) сочетании соблюдения интересов всех участников дорожного движения с защитой интересов государства и
общества от его возможных негативных последствий.
1.2.