<<
>>

§ 1. От «золотого века» муниципальной полиции до создания Национальной полиции Франции

4 сентября 1870 г. во Франции была провозглашена республика, но конституционное закрепление республиканской формы правления осуществилось лишь в 1875 г., а само конституирование Третьей республики завершилось только в 1884 г.

За этот период произошла определенная эволюция как формы правления, так и основных государственно-правовых институтов[282] [283] [284]. Был поставлен вопрос и о создании полицейской системы, приемлемой для республики. При этом правительства Третьей Республики в большей мере были обеспокоены ее недостаточной эффективностью в обеспечении безопасности.

Четыре учреждения Франции, к этому времени в совокупности составляющих полицейскую систему, отличались условиями набора, статусом персонала, численностью, компетенцией, территориальной юрисдикцией. В результате, к началу XX в., несмотря на репутацию суперцентрализованной , французская полиция в организационном отношении не была единой. Если же использовать типологию полицейской деятельности английского ученого К. Эмсли, который полагает, что в Европе XIX в. существовали следующие типы полиции - государственная гражданская, государственная военная и

муниципальная , то особенность Франции состояла в том, что она развивала все три типа. При несогласованности деятельности полицейских органов их

компетенция часто пересекалась, что приводило к конфликтам между ними, соперничеству, обостряя дисфункцию всей системы, вызванную общественными трансформациями второй половины XIX в.

Главное управление безопасности МВД Франции (центральный орган управления полицией Франции), в ведении которого находилась территория всей страны, за исключением Парижа и департамента Сены, вплоть до 1907 г. осуществляло преимущественно функцию политической полиции, представляло гражданскую национальную (государственную) полицию Франции. Его исполнительными органами, оплачиваемыми из бюджета министерства, были комиссары и инспекторы специальной полиции железных дорог, созданной в 1855 г.[285] Эта специальная полиция долгое время была единственной структурой, которой напрямую могло располагать правительство, и, в основном, была сориентирована на обеспечение задач государственной безопасности.

Полномочия Национальной жандармерии Франции также распространялись на всю территорию государства. Она являлась армейским корпусом, находящимся в линейной подчиненности военному министерству и выполняющим военные задачи от участия в боевых операциях до организации мобилизации в армию. Прямой контроль со стороны Военного министерства дополнялся функциональной подчиненностью Министерству внутренних дел, так как жандармерия выступала в качестве полиции в войсках, сельской полиции (в коммунах численностью менее 5000 жителей) и полиции путей сообщения, и Министерству юстиции, в связи с тем, что офицеры жандармерии были наделены полномочиями судебной полиции. Жандармский корпус, насчитывавший к 1914 г. около 22000 человек, был рассредоточен по всей территории страны в форме бригад по 4-5 человек, дислоцирующихся в главных городах кантона.

Наряду с общей полицией (полномочия которой распространялись на всю территорию государства), представленной управлением общей безопасности и жандармерией, важным элементом полицейской системы оставались полицейские службы муниципалитетов, юрисдикция которых ограничивалась определенной, обычно городской, территорией[286]. Третья республика, колеблющаяся между республиканской традицией, предпочитающей видеть полицию в ведении местной власти, и прагматичными централизующими стремлениями, несмотря на принятие муниципального закона 1884 г., не определила однозначно свой выбор в вопросе, ключевом для истории полиции Франции XIX в.: полиция - это дело муниципалитетов или центрального государства?[287]. Поэтому муниципальная полиция, обязательная для всех городов с населением не менее 5000 жителей, была в сложном положении. Она находилась в определенной зависимости от главного управления безопасности МВД, имеющего полномочия нормативного регулирования ее организации, контролирующего ее численность и финансирование, а также руководящего набором, назначением на должность, продвижением по службе ее начальников - комиссаров полиции.

Но поскольку жалование агентам муниципальной полиции устанавливалось и оплачивалось муниципалитетами, в распоряжении которых находилось управление всем ее персоналом, кроме комиссаров, такая система неизбежно приводила к негативным последствиям. Среди них - частые конфликты между мэрами и комиссарами полиции; низкий уровень квалификации кадрового состава, вызванный отсутствием серьезного отбора, профессиональной подготовки и невысокой оплатой; недостаточная численность, так как расходы на полицию были первой статьей экономии муниципальных бюджетов.

Огосударствленная муниципальная полиция Парижа и Лиона. Руководство органами обеспечения порядка тут полностью принадлежало префекту полиции. В качестве компенсации за утрату полицейской власти муниципалитеты оплачивали лишь незначительную часть расходов на их содержание. Этот организационный тип стал моделью для ряда крупных городов в период Третьей республики.

Париж располагал особой полицейской организацией с 1800 г. - Префектурой полиции Парижа. В период Третьей Республики, несмотря на принятие муниципального закона 1884 г., подтвердившего право отныне избираемых муниципалитетов на управление собственными органами охраны порядка и на непрерывную борьбу за это право Муниципального совета Парижа, парижская полиция по-прежнему находилась в ведении префекта, подчинявшегося непосредственно министру. Это положение объяснялось столь очевидными историческими, демографическими, экономическими и политическими причинами, что ни одно республиканское правительство не пошло на утрату этого силового инструмента и вручение его муниципальной власти столицы. Лион, по схожим политическим и социальным причинам, был вынужден уступить руководство своей полиции центру в 1851 г.

Префектура полиции Парижа имела ограниченную территориальную юрисдикцию, распространявшуюся только на столицу и коммуны департамента Сены. Но она была наиболее мощной полицейской структурой страны, потенциал которой значительно превосходил возможности Главного управления безопасности МВД.

В течение века тут сложились специализированные службы: полиция охраны общественного порядка, состоящая из нескольких тысяч стражей порядка (так называемые «полицейские в форме», которые обеспечивали правопорядок в общественных местах), полиция безопасности, занимавшаяся политическим, а со временем и уголовным розыском, полиция нравов. Наконец, префектура полиции осуществляла и задачи государственной безопасности. Республиканские правительства сохранили методы и формы деятельности политической полиции, которые сторонники

п

республиканских убеждений критиковали, находясь в оппозиции у власти . В

п

Bayon N. Personnels et services de surveillance de la prefecture de police: de la constitution des dossiers de surveillance a la mise en forme du politique (1870- 1910 г. в распоряжении префектуры находилось 8835 полицейских, а годовой

бюджет составлял 42 млн франков, в то время как Г лавное управление безо

опасности МВД располагало 2400 человек и 18 млн франков .

За пределами Парижа во Франции к началу века практически не существовало подразделения, специализирующегося на выполнении функции судебной полиции, потребность в которой с ростом урбанизации, мобильности населения ощущалась все настойчивее. Жандармерия и специальная полиция железных дорог из-за множества возлагаемых на них задач выказывали абсолютную незаинтересованность в ней. К тому же, первая не имела современных средств передвижения, а вторая была поглощена осуществлением функций политической полиции.

С утверждением республики, упрочением у власти правительств народного представительства, и, добавим, с приобретением прессой ее роли «четвертой власти», полиция, ее миссия в обществе, ее организация и эффективность, стали предметом общественных дискуссий, усугубленных беспрецедентным ростом преступности, и особенно разгорающихся в период избирательных кампаний. Эти факторы вместе с идеологическими моментами (верность Декларации прав человека, провозгласившей безопасность в качестве одного из фундаментальных прав человека была обязательна для республиканцев XIX в.) питали реформы полиции, предпринятые правительствами Третьей республики.

Для республиканцев проблема выбора между децентрализованной моделью полиции, заложенной членами Учредительного собрания в законе от 14 декабря 1789 г. «Об организации муниципальной власти в провинции» и централизованной моделью, утверждающейся как проект ее развития в течение первой половины XIX в., был непростым. Тем не менее когда в самом начале существования Третьей республики правительство консерваторов

1900) [Электронный ресурс] // Cultures & Conflits. 2004. № 53. URL:

http://www.conflits.org/index997.html (дата обращения 29.11.2008).

о

Berliere J.-М. The Professionalisation of the Police Under the Third Republic in France, 1875-1914 // Policing Western Europe: Politics, Professionalism, and Public Order, 1850-1940. Greenwood Publishing Group, 1991. Р. 37-38.

предприняло попытку «национализации» всей городской полиции, этому плану энергично воспротивились республиканцы, которые рассматривали такие меры как подрыв принципа муниципальной автономии, что могло бы стать препятствием утверждению демократического режима в стране.

В истории муниципального управления Франции первая половина существования Третьей республики по праву получила название «золотого века» коммун. Именно в это время Законом об организации департаментов от 10 августа 1871 г., и, в большей степени, Законом об организации коммун Французской республики от 5 апреля 1884 г.[288], получившим название Великой хартии коммун Франции, были заложены основы современной системы органов местного самоуправления. Новый режим, правда, сохранил контроль правительства над территориальными общностями и непосредственное управление столицей (закон от 28 марта 1882 г.)[289].

Принятием закона 1884 г. вопрос о соотношении централизации и децентрализации управления был решен в пользу последней, и, казалось бы, был снят с повестки дня. Главной проблемой в развитии местной власти этого периода являлся поиск оптимальной модели муниципального управления на основе разграничения и органичного сочетания политических и административных функций мэра.

Однако значение закона 1884 г. состоит не только в этом предоставлении коммунам свобод. Определяя полицейские полномочия мэра, формулируя главные задачи полиции в охране общественного порядка, удовлетворяющие возросшим потребностям граждан в сфере обеспечения безопасности, закон выходил за рамки муниципального права[290].

Закон об организации коммун Французской республики от 5 апреля 1884 г. обобщил, с одной стороны, предшествующее законодательство о муниципальной полиции, а с другой - лег в основу последующего, законодатель подверг существенной ревизии те нормы муниципальных законов, принятых во Франции с 1789 г., что несли на себе отпечаток сиюминутности, политической конъюнктуры. Это в полной мере относится к правовым нормам, касающимся сферы «муниципальной полиции». Основные положения закона 1884 г. (прямые всеобщие выборы муниципального совета на 4 года; система выборов мэра муниципальными советниками во всех коммунах кроме Парижа; опека префекта одновременно над мэром и муниципалитетом в целом[291] [292]; в то же время признание всей полноты административной власти за территориальными общностями) определяли городскую полицию как муниципальную. Важнейший принцип организации муниципальной полиции Франции - ее главой является мэр города, был закреплен еще Законом «Об организации муниципальной власти в провинции», принятым Учредительным собранием 14 декабря 1789 г. Статья 91 Закона от 5 апреля 1884 г. определила, что мэр несет ответственность под наблюдением вышестоящих чинов администрации за муниципальную полицию, сельскую полицию и исполнение актов государства власти, к ним относящихся. Поскольку во французской науке административного права муниципальная полиция рассматривается «как образцо-

- ~ 13

вый тип административной полиции» , данная статья определяет, что в рамках своей коммуны мэр наделен властью в сфере административной полиции и осуществляет ее под контролем префекта. Власть мэра по «исполнению актов государства, к ним относящихся», надо понимать так, что мэр обязан, в случае необходимости, обеспечивать посредством принятия актов нормативного или индивидуального характера, реализацию предписаний, исходящих от государства или его представителя в департаменте на вверенной ему территории. Например, когда префект департамента принимает постановление, содержащее нормы, ограничивающие деятельность некоторых учреждений, способных причинить жителям неудобства чрезмерным шумом, мэр обязан, если такое учреждение имеется в его коммуне, «принять адекватные меры» (исключительно превентивного характера), в противном случае он может быть привлечен к ответственности за бездействие. Именно статьи 91 и 92 демонстрируют различие между чисто муниципальными функциями мэра и полномочиями, которые он осуществляет как представитель центральной власти, которое уже существовало в статьях 50 и 51 Закона от 14 декабря 1789 г., статьях 9 и 10 Закона от 18 июля 1837 г.

Предмет ведения муниципальной полиции был определен Законом от 16 и 24 августа 1790 г. в статье 3 главы XI, ее формулировки почти дословно были воспроизведены законодателем позже, и в том числе в 1884 г.:

«Ст. 97. - Муниципальная полиция имеет целью обеспечивать должный порядок, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие. Она включает:

1. Обеспечение безопасности и удобства улиц, набережных, площадей и общественных мест; уборку, освещение, удаление препятствий, демонтаж или ремонт ветхих зданий, соблюдение запрета располагать в окнах зданий или на его стенах чего-либо, что при падении могло бы нанести вред прохожим или вызвать вредные испарения;

2. Заботу о пресечении и наказании нарушений общественного спокойствия, таких как ссоры и споры, сопровождающиеся шумом на улице, беспорядком в общественных местах, ночными сборищами, которые мешают отдыху граждан и действий любого характера, нарушающих общественное спокойствие;

3. Поддержание хорошего порядка в местах большого скопления людей, таких как ярмарки, рынки, празднества и общественные церемонии, спектакли, игры, кафе, церкви и другие общественные места;

4. Транспортировку тел усопших, погребение и эксгумация, поддержание порядка на кладбищах, вне зависимости от вероисповедания или обстоятельств смерти;

5. Наблюдение за правильностью торговли продуктами, весом и качеством;

6. Заботу о предупреждении и прекращении бедственных положений посредством распределения необходимой помощи, вызванных несчастными случаями, пожарами, эпидемиями, падежем скота, обращаясь также в двух последних случаях к вышестоящей администрации;

7. Принятие необходимых превентивных мер в отношении лиц с психическими отклонениями, чье состояние может нанести урон общественной морали, безопасности лиц, сохранности имущества.

8. Заботу о предотвращении или устранении неприятных последствий, которые могли бы быть вызваны оставленными без присмотра бешеными или опасными животными».

Положения данной статьи входят в действующий Основной кодекс административно-территориальных образований Франции (статья L 2212-2).

Законом 1884 г. было впервые дано легальное определение должного (публичного) порядка как цели административно-полицейской деятельности. Ее принципы были выработаны органами административной юстиции. Например принцип пропорциональности полицейских мер впервые был выражен в решении Государственного совета 1909 г., указавшего, что «если мэр ответственен (...) за поддержание порядка в своей коммуне, он должен примирить выполнение его миссии с уважением свобод, гарантированных законами»[293]. В целом, в судебной практике утверждался принцип - «свобода - есть правило, полицейское ограничение - исключение»[294].

Мэр, ответственный за порядок в коммуне, получал в распоряжение полицейские силы, состоящие из инспекторов, агентов муниципальной полиции

(«стражи порядка») и агентов сельской полиции («стражи полей»)[295]. Статья 103 Закона 1884 г. закрепила за мэром право назначения на должность «инспекторов полиции, бригадиров, су-бригадиров и агентов полиции» с условием одобрения и утверждения супрефектом или префектом. Однако право увольнения принадлежало префекту, мэром полицейские служащие могли быть лишь временно отстранены от исполнения обязанностей. Непосредственное руководство муниципальной полицией осуществлял комиссар полиции, в отличие от остальных служащих муниципальной полиции, назначаемый представителем центральной власти - префектом.

Именно значительность полицейских полномочий мэра позволяет утверждать, что закон 1884 г. обозначил либеральный и децентрализованный вектор развития полицейской модели Франции. Его результатом стала самостоятельность муниципальной полиции. Но закон содержал также и ограничения полицейских полномочий мэров, оставляя государству возможности контроля полицейской сферы, от участия в которых оно не могло отказаться полностью (статьи 85, 95, 99, 103, 104, 105). Статья 95 определяла, что все «постановления, изданные мэром направляются супрефекту или в округе административного центра префекту. Префект может аннулировать или приостановить их вступление в силу». Компетенция мэра не лишала префекта согласно статье 99 права принять все необходимые меры по обеспечению должного порядка, безопасности и санитарно-гигиенического благополучия для всех или нескольких коммун департамента, если муниципальные власти их не реализовали. В отношении единичной коммуны это право могло быть использовано префектом только после оставшегося безрезультатным указания мэру о необходимости их принятия.

Согласно закону от 5 апреля 1884 г. в зависимости от того в каком качестве выступал мэр - представителя центральной власти на территории коммуны или представителя коммуны, - он находился соответственно либо под контролем вышестоящих чинов бюрократической иерархии («иерархический контроль»), либо под их наблюдением («контроль опеки») .

Муниципалитет города с численностью жителей более 5 тыс. обязан был учредить муниципальную полицию, самостоятельно определить ее организационную форму, численность, экипировку, материальное содержание и пр. Она находилась в административном подчинении муниципалитета и мэра. В 1889 г. соотношение числа полицейских к численности жителей колебалось от 1 к 2286 (г. Шатору) до 1 к 525 (г. Бордо) . Отрицательные последствия такого положения (отсутствие координации и единообразия в деятельности муниципальной полиции, недостаточное материальное обеспечение, малочисленность и низкая квалификация ее агентов) постепенно станут одним из факторов огосударствления муниципальных органов охраны общественного порядка. Муниципальным властям городов численностью более 40 тыс. человек центральная власть могла указывать на необходимость увеличения расходов на содержание полиции.

В течение рассматриваемого периода развитие муниципальной полиции подчинялось в одинаковой мере двум тенденциям: территориализации, т. е. встраивания полиции в организацию жизни локального городского общества, и национализации[296] [297] [298]. Процесс национализации полицейской деятельности - выведение ее из узкого контекста локальных забот, рационализация и профессионализация в соответствии с национальными задачами - вовсе не предполагал обязательного огосударствления муниципальных служб (установление контроля над службами, персоналом, прерогативами полиции и определение полицейской политики центральным правительством), хотя нередко отождествлялся с ним.

Муниципальная полиция выполняла распоряжения органа местного самоуправления и решала локальные проблемы общественного порядка. Как муниципальная служба, она составляла опору местной политической власти, и, мобилизуясь ею, являлась важным ресурсом развития коммун . Поддержание общественного порядка на ограниченной территории создавало широкое и трудоемкое поле полицейской деятельности, которую в современной зарубежной полицеистике принято называть «близкой» населению. Ведущие исследователи истории полиции этого периода доказали, что оно для муниципальной полиции оставалось преобладающим до 1930-х гг. .

Как составная часть национальной полицейской системы, муниципальная полиция подчинялась логике ее развития. «Она - предмет подробных распоряжений Главного управления безопасности, которое стремится к унификации полицейского делопроизводства... Помимо циркуляров, касающихся регистрации особых категорий населения или определенных специфических видов деятельности, инструкции касаются и организации деятельности службы в целом. Первый циркуляр об организации делопроизводства в комиссариатах был опубликован в 1886 г. и преследовал цель учредить архивы полиции, часто отсутствующие на местах. Он предписал ведение картотеки, куда заносились бы сведения о всех лицах, по разным причинам попавших в поле зрения комиссаров. Эти инструкции были обновлены и детализированы в 1904 г., затем полностью переработаны в циркуляре от 19 января 1919 г.» .

Несмотря на автономность местных органов охраны общественного порядка, центральное руководство в лице МВД и его управления безопасности, определяя задачи национального масштаба, принимало в расчет и этот сегмент полицейской системы, включая его в общую систему разделения труда. Решение подобных задач приводило к появлению новых видов деятельности, среди которых, например осуществление контроля над иностран- [299] [300] [301]

цами и участие в осуществлении функций судебной полиции . Усиливающийся контроль центрального правительства касался реализации только этих «общенациональных» функций. Он выражался в увеличении разнообразных форм отчетности, приводящих к бюрократизации деятельности полиции: «сама полицейская работа все более и более состоит из производства и организации информации о собственной деятельности и тем вписывается в национальный масштаб» . Хорошее ведение делопроизводства (то есть соответствующее стандартам, разработанным центром) утверждалось Главным управлением безопасности в качестве одного из критериев оценки служебной деятельности комиссаров.

Центральное руководство бюрократическими формами отчетности охватывало лишь незначительную часть деятельности муниципальной полиции, а конкретно, обязанности судебной полиции. Сотрудники же муниципальной полиции, за исключением комиссара, не являлись агентами судебной полиции: они не могли производить арест (исключение - очевидность преступления), не имели права составлять протоколы, их доклады о происшествии не имели значения доказательства в суде[302] [303] [304]. Но их роль расширялась, регламенты службы муниципальной полиции содержали все больше эпизодов, касающихся расследования правонарушений. Например, вводились указания о том, как сохранить место происшествия до прибытия уполномоченных должностных лиц (комиссара или следственного судьи). Ряд важных для следствия юридических фактов мог зафиксировать только служащий муниципальной полиции, благодаря своему профессиональному чутью. Так, закон 1873 г. требовал от них умения различать, основываясь на «нюхе» и проницательности, степень опьянения - «терпимую» и «нетерпимую», когда человек не способен был отвечать за свои поступки.

Итак, во Франции постепенно утверждалась профессиональная модель полиции[305] [306] [307] [308], в которой судебно-полицейской деятельности и отчетам о ней отводилась определяющая роль в обеспечении общественного порядка, а значит, главное место в полицейской деятельности в целом . Это привело к тому, что оставшаяся, более значительная, ее часть становилась «невидимой», менее важной, и сведения о ней «исчезали» из полицейских документов. Развитие уголовной полиции способствовало выведению деятельности муниципальных полиций за рамки их территориальной юрисдикции, но вместе с изменением профессиональных представлений о полицейской деятельности

приводило к недооценке той повседневной, «близкой» населению, работы,

28

которую она осуществляла .

В первые десятилетия XX в., когда общественный дискурс был наполнен риторикой о росте преступности и призывами к более энергичной репрессии, постепенно обесценивалась рутинная работа сотрудника муниципальной полиции и ее руководителя - комиссара. Это, наряду с проблемами материального обеспечения муниципальных полицейских, объясняет причины поддержки последними идеи «огосударствления» полиции, чему активно сопротивлялись муниципальные власти. В 1911 г. проект «этатизации» полиции всех городов численностью более 10 тыс. был подготовлен бывшим комиссаром полиции C. Энньоном, инициатором создания в 1905 г. профессионального союза комиссаров полиции . Образцом для реорганизации послужил г. Лион, где еще с 1851 г. расходы на полицию оплачивались муниципалитетом и государством. Хотя проект не был воплощен, подобный режим управления городской полицией постепенно распространился на ряд крупных городов (Марсель с 1908 г., Тулон с 1918 г., Ницца с 1920 г. и др.) .

Следует учесть, что существовали факторы, препятствующие огосударствлению полиции, каким бы рациональным не представлялся этот способ повышения эффективности полицейской деятельности. Во-первых, сложность отказа для демократического режима от идеологии, лежащей в основе «муниципальной революции» 1789 г., преемственность с которой была декларирована и воплотилась в муниципальном законе 1884 г. Во-вторых, оппозиция процессу огосударствления муниципальной полиции в лице мэров - депутатов и мэров - сенаторов, весьма влиятельной силы в Палате депутатов и Сенате Франции, озабоченных сохранением «их» полиции. Наконец, немаловажное значение имела финансовая проблема .

В связи с этим процесс огосударствления муниципальных полиций в период Третьей республики происходил медленно и постепенно. Правовым основанием для этого стала статья 104 Закона об организации коммун от 5 апреля 1884 г., которая определяла, что префект департамента Роны имеет ту же компетенцию что префект полиции в коммунах департамента Сены, исключая тем самым г. Лион из перечня городов, имеющих муниципальную полицию. По запросу муниципалитета г. Марселя в 1908 г. в статью 104 Закона были внесены изменения приданием тех же полномочий, что у префекта департамента Роны префекту департамента Буш-дю-Рон, что означало создание в Марселе государственной полиции. Чтобы управлять этой государственной полицией, все более увеличивавшейся, в составе Главного управления безопасности МВД Франции в 1933 г. была создана Служба государствен-

~32

ных полиций .

Наряду с политикой усиления контроля МВД за муниципальной полицией важнейшей составляющей совершенствования национальных полицей- [309] [310] [311]

ских сил в начале XX в. стало создание в 1907 г. специальных подразделений в непосредственном подчинении МВД Франции, предназначенных для осуществления следствия по тяжким уголовным преступлениям - мобильных бригад судебной полиции, означавшее и увеличение полицейских ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении центрального органа. Этому способствовало благоприятное стечение обстоятельств - назначение главой правительства Ж. Клемансо, бывшего министра внутренних дел, сторонника создания подобных подразделений, и обострение беспокойства по поводу роста преступности у населения, т. е. у избирателей. Создание и развитие бригад - редкий пример умелого использования центральными органами управления полицией благоприятной политической конъюнктуры

В первую очередь, был сформирован административный аппарат - Главный Контроль служб расследования в департаментах, предназначенный для руководства и координации будущих подразделений судебной полиции. Чуть позже была учреждена архивная служба для организации сбора, классификации и хранения единиц криминального учета, в обязательном порядке направляемых сюда всеми муниципальными комиссариатами. Она была дополнена службами общего учета и контроля иностранцев и фотографии, в создании которых принял участие А. Бертильон, глава Службы криминального учета парижской Префектуры полиции. В этом же году был учрежден еженедельный Бюллетень криминальной полиции, распространявшийся на территории всей Франции среди прокуроров, следователей, комиссаров муниципальной полиции, комиссаров специальной полиции, начальников бригад жандармерии, префектов, главных надзирателей тюрем и т. д.

Создание оперативных подразделений - двенадцати региональных мобильных бригад судебной полиции, подчиненных Главному управлению безопасности, состоялось в конце 1907 г. Исключительной задачей бригад было определено оказание помощи судебной власти в расследовании уголовных [312] преступлений. Осуществление расследований правонарушений незначительной тяжести, и преступлений политического характера им было запрещено[313] [314]. Мобильные бригады находились в исключительном распоряжении прокуратур. Каждой региональной бригадой руководил окружной полицейский комиссар с помощью трех комиссаров и десяти инспекторов, он напрямую подчинялся главе Общего контроля служб расследования МВД. Особенностью мобильных бригад стала их широкая территориальная (региональная) юрисдикция, в случае, если того требовало расследование, они могли действовать и на территории всей страны. С 1911 г. началось снабжение бригад автомобилями, уже в 1912 г. были механизированы все бригады, хотя агенты отдавали предпочтение поезду и велосипеду как более удобным средствам передвижения.

С лета 1940 г. министр внутренних дел правительства Виши и директор Управления национальной безопасности Министерства внутренних дел Франции начали реформу управления полицейской системой, которая касалась набора, подготовки кадров для полиций муниципальных органов и реорганизации центральных служб. Для организации подготовки комиссаров и инспекторов муниципальной полиции были созданы две общенациональные школы в Лионе. Последовавшая через год комплексная реформа полиции на основе 11 законов и декретов, изданных между 19 апреля и 17 июля 1941 г., изменила ее организацию посредством подчинения всех полицейских служб министру внутренних дел; назначения в каждый из двадцати образованных регионов префекта, отвечающего за полицейские вопросы; деления полицейской деятельности на четыре направления и создания соответствующих им служб. Ключевые принципы этих законов - унификация, огосударствление, централизация, развитие, адаптация, рационализация - соответствовали иде-

ям проектов, выработанных в период Третьей республики[315] [316] и вполне раскрывают главную цель реформы: огосударствление муниципальных полиций.

Закон от 23 апреля 1941 г., основываясь почти полностью на предложениях профсоюза комиссаров полиции 1911 г., распространил модель «государственных полиций» на все города численностью более 10 тыс. жителей. Мэры, сохраняя полномочия, закрепленные законом 1884 г., фактически, утрачивали полицейскую власть. Бывшие муниципальные полиции поступали в распоряжение генерального секретаря полиции при Министерстве внутренних дел. Централизованная система управления дополнялась региональной. На уровне регионов единое руководство полицией осуществлял региональный префект, функции которого были определены законом от 19 апреля 1941 г. и декретом от 13 мая 1941 г. Структура региональной полицейской администрации воспроизводила структуру центральной администрации, состоящей из управлений, соответствующих четырем основным полицейским службам (административная полиция, судебная полиция, служба общей информации, государственная безопасность).

Огосударствление местных полицейских органов сопровождалось унификацией и улучшением системы их материального обеспечения, увеличением численности персонала экс-муниципальных полиций. Эта реформа настолько отвечала ожиданиям профессиональной среды, что в корпоративной памяти закрепилась ее оценка как акта подлинного рождения Национальной полиции . И это, несмотря на то, что создана она была коллаборационистским режимом Виши. Национализация муниципальной полиции не была решением, насильственно навязанным политическим режимом Виши, глубоко враждебным местным органам самоуправления.

Немаловажное значение имели и политические обстоятельства: после окончания Второй мировой войны заметно укрепилось влияние коммунистов, и если из правительства они были удалены в связи с подписанием плана Маршалла, то в органах местного самоуправления их позиции были сильны как никогда. В условиях, когда местные власти рассматривались как опасные оппоненты республики, действующие в архаическом, патриархальном и кли- ентелистском пространстве, оставить в их руках такое оружие как полиция, не представлялось возможным. Впрочем, ее зависимость от местных политических элит преувеличивалась, ведь мэр был представителем как коммуны, так и государства, а начальник муниципальной полиции - комиссар - был агентом государства на определенной территории, и во многих отношениях находился в подчинении центральной власти.

Потому национализация муниципальной полиции, осуществленная режимом Виши, оказалась приемлемой и для власти, установившейся после освобождения Франции. Несмотря на ст.ст. 89, 105 Конституции 1946 г. , которые предполагали ремуниципализацию государственной полиции в городах, передачу в подчинение мэра ее персонала, ни одно из правительств послевоенной Франции эту меру не осуществило.

Формирование единой централизованной полицейской системы продолжилось. Крупнейшим событием в этом направлении стало лишение Префектуры полиции Парижа организационной автономии, которую она сохраняла даже в годы немецкой оккупации. Законом от 9 июля 1966 г. (этот день считается датой образования единой Национальной полиции Франции) Префектура полиции включалась в состав Национальной полиции с 1 января 1968 г. .

Вместе с тем мэры не лишились своих полномочий в полицейской сфере, в том числе и по созданию муниципальной полиции. Однако для их реализации у них не было достаточных организационных и материальных ресурсов. Для осуществления полицейских полномочий в рамках своей компетенции мэры могли обращаться за содействием к государственным полицей- [317] [318] ским структурам, и, хотя взаимодействие с ними было крайне затруднительным, до определенного времени они не стремились воссоздавать муниципальную полицию, поскольку это было бы серьезным финансовым бременем для коммуны.

Проблема обеспечения общественного порядка на локальном уровне, решение которой возлагалось в период Третьей республики на мэров практически исчезла из спектра значимых политических проблем послевоенной Франции. Деятельность местных, бывших муниципальных, полицейских подразделений была переориентирована на решение задач общенационального масштаба.

В период формирования полицейской системы Франции продолжилось и завершилось оформление институтов административно-полицейской и судебно-полицейской деятельности полиции (относящихся и к Национальной полиции, как учреждению полиции гражданского характера, так и к военизированной полиции - Национальной жандармерии).

Завершил становление «судебной полиции» как института и юридической конструкции Уголовный процессуальный кодекс Франции 1958 г.[319] легализовав это понятие, не изменив той сути, которая формировалась в течение предшествующего времени. Закон, осуществляя предоставление процессуальных полномочий агентам публичной силы, делая их «правоспособными в уголовно-процессуальной сфере» (сотрудничество полиции с судебной властью осуществляется при помощи тех ее членов, которые обладают уголовно-процессуальными полномочиями), основывается на должности и ранге государственного служащего и распределяет их на две базовые категории, обладающие разным объемом прав и обязанностей: офицеры судебной полиции (должностные лица, имеющие принципиальную компетенцию в сфере расследования правонарушений, иными словами, могут использовать все меры принуждения судебной полиции) и агенты судебной полиции (должностные лица, имеющие ограниченную компетенцию). Та совокупность правовых средств, которыми наделен агент публичной силы для содействия правосудию, та часть совокупности мер полицейского принуждения, которая применяется агентом публичной силы в целях содействия правосудию, наконец, та часть деятельности агента публичной силы (полицейской деятельности), состоящая в установлении фактов нарушения уголовного закона, сборе доказательств и розыске лиц, совершивших правонарушения, имеет название во французском праве «судебная полиция».

Если сопоставить объем содержания судебно-полицейской деятельности французской полиции и уголовно-процессуальной деятельности российской полиции, то он одновременно будет шире, поскольку осуществляемые

-41

ею мероприятия касаются всех видов правонарушений , и уже, так как полицейское дознание осуществляется должностными лицами судебной полиции до возбуждения уголовного преследования и имеет своей целью обоснование уголовного иска прокурора, который возбуждается по его результатам.

Функциональное определение «судебной полиции» закреплено в УПК. Согласно статье 14 судебная полиция обязана фиксировать нарушения уголовного закона, собирать доказательства правонарушений и разыскивать нарушителя до тех пор, пока не возбуждено уголовное дело и не начато следствие. После возбуждения уголовного дела судебная полиция должна выполнять поручения органа, осуществляющего подготовку дела к рассмотрению в суде - следственного судьи. УПК определяет судебную полицию как деятельность, конечная цель которой состоит в сборе доказательств, в участии в поиске истины по делу, расследуемому следственным судьей. Соответственно судебная полиция помещена под контроль, управление и наблюдение су- [320] дебной власти статьями 12 и 13 УПК. Конституционный совет уточнил[321], что судебная власть обеспечивает управление и контроль мер судебной полиции. До принятия дела к производству следственным судьей ее деятельность осуществляется под управлением и контролем судебной власти, и в особенности, под контролем прокурора Республики. После возбуждения уголовного иска прокурор Республики не вмешивается в деятельность судебной полиции. Прокуратура уведомляется о судебных поручениях в случае, если следственный судья принадлежит к иному судебному округу, чем должностное лицо судебной полиции.

По мере того как в XIX - первой половине XX вв. формировались управленческие практики, отличные от полицейских, происходило разграничение ответственности между муниципальной, префекториальной и полицейской властью, осуществлялась и детализация конструкции «административная полиция». Уточнялась и разграничивалась компетенция ее субъектов, в том числе благодаря выработке категорий «общая» и «специальная административная полиция», разрабатывались критерии отграничения административной полиции от судебной полиции и публичной службы в теоретической плоскости (Л. Дюги, Г. Жезэ, М. Ориу, Л. Ролан, Ш. Эйзенманн) и в практике административной (с 1872 г.) и конституционной (с 1958 г.) юстиции.

Развитие конструкции «административная полиция» осуществлялось в контексте эволюции доктрины административного права и административной юстиции. При этом в 1870 г. - 1953 гг. (период «делегированной юстиции») был выработан основной блок норм, а в последующем происходила адаптация конструкции к изменяющимся условиям за счет расширения содержания ряда категорий и принципов, входящих в ее состав, приобретения некоторых из них большего значения, ее конституционализации. С 1953 г. - по настоящее время происходило развитие доктрины административной полиции, приспособление конструкции к изменяющимся условиям за счет расширения содержания ряда категорий и принципов, входящих в ее состав (публичный порядок, прежде всего), приобретения большего значения отдельных элементов (юрисдикционного контроля административно - полицейской деятельности) и подтверждения решениями Конституционного совета основополагающих принципов.

Юридическая конструкция «административная полиция» как модель правовых отношений является инструментом решения конкретных юридических задач: используется органами административной юстиции для идентифицирования административной формы полицейской деятельности и ее отграничения от судебной формы полицейской деятельности, оценки законности, необходимости, пропорциональности полицейских мер, а законодателем учитывается при регламентировании отношений в сфере обеспечения общественной безопасности. К ее элементам относятся: цель административной полиции, меры, посредством которых осуществляется ее деятельность и достигается главная цель, субъекты административной полиции (органы власти и агенты, уполномоченные применять административно-полицейские меры; органы общей административной полиции и органы специальной административной полиции) и разграничение компетенции между ними, система ответственности и контроля. Целью административно-полицейской деятельности является обеспечение «публичного порядка», в традиционном понимании - это так называемый «материальный и внешний публичный порядок», элементы которого («классическая трилогия») - «спокойствие, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие».

В качестве офицеров, агентов и помощников судебной полиции агенты публичной власти находятся в ведении судебной власти и прокуроров, которые осуществляют руководство и контроль судебной полиции. В качестве агентов административной полиции они подчиняются приказам компетентных административных органов власти, применяя делегированную ей силу в административных целях. Заложенное в революционный период основание для проведения различия между двумя видами полиции - конечная цель дея- тельности - впоследствии больше не упоминалось в законодательных актах, но активно использовалось в правоприменительной практике судами общей и административной юстиции и сохранило свое значение вплоть до настоящего времени.

В случае затруднений в определении природы полицейской операции или меры судья отправляет дело в Трибунал по конфликтам (это предусмотрено декретом от 26 октября 1849 г., измененным декретом от 25 июля I960[322]). Назовем важнейшие решения судебных органов, служащие источниками в решении вопроса о разделении компетенции судебной полиции и административной полиции: Постановление Г осударственного совета от 11 мая 1951 г., вместе с заключением правительственного комиссара Ж. Девольве и комментария классика французского административного права Р. Драго к данному постановлению, закрепило правило различения административной и судебной полиции на основе их цели[323]; решение Трибунала по конфликтам от 15 января 1968 г., отнесшего действия офицера полиции к компетенции суда общей юстиции на основе его намерения[324]; решение Трибунала по конфликтам от 5 декабря 1977 г.[325], допустившее, что материальное действие может начаться как административно-полицейское и затем трансформироваться в судебно-полицейское.

Процесс преобразования полиции из органа управления в широком смысле слова (администрации) в орган обеспечения публичного порядка и противодействия преступности сопровождался отделением полиции от общей администрации и от юстиции, выразившейся в разграничении админи-

стративно-полицейской и судебно-полицейской деятельности. Подход к «административной полиции» и «судебной полиции» как к юридическим конструкциям позволяет видеть элементы этих сложных правовых явлений в их связи и единстве, обосновывать преемственность и непрерывность процесса юридизации полицейской деятельности. Выработанные прежде всего административной юриспруденцией к началу второй половины XX в. критерии различения административной и судебной полиции, были подтверждены практикой Конституционного совета и дополнены «конституционными стандартами полицейского действия» на рубеже XX-XXI вв.

Организация контроля законности деятельности полиции - неотъемлемый элемент механизма правового государства. Наиболее важным для французской практики является судебный контроль, который осуществляется, во- первых, органом, независимым от исполнительной власти, во-вторых, в соответствии с процедурой, в-третьих, касается вопросов права . Во Франции получила развитие особая концепция разделения властей, основанная на ограничении полномочий органов судебной власти в отношении органов исполнительной власти, которая привела к складыванию системы юрисдикционного дуализма. Судебная система делится на две ветви (общую и административную юстицию ). Контроль судебной полиции осуществляется судами юрисдикции общего права. Контроль мер административной полиции осуществляется административными судами, во-первых, посредством судебного разбирательства общего характера (если актами и действиями властей и агентов административной полиции причиняется ущерб), и, во-вторых, посредством судебного разбирательства в целях аннулирования или оценки законности полицейских мер.

В целях оценки законности полицейской меры (как и любого административного акта) органы административной юстиции осуществляют: проверку соблюдения компетенции применившего ее органа власти или долж- [326] [327] ностного лица; проверку соблюдения правил ее оформления; проверку соблюдения порядка ее осуществления; проверку правильности определения юридически значимых фактов; проверку правильности установления юридической основы; проверку правильности юридической квалификации фактов; проверку превышения власти. В зависимости от объема проведенных судьей проверок выделяют три вида судебного контроля административных актов:

- минимальный контроль (судья ограничивается осуществлением одной из вышеперечисленных проверок и законность принятого административным органом решения не сравнивается с аналогичными решениями);

- нормальный контроль (судья осуществляет все вышеперечисленные проверки, но законность принятого административным органом решения не сравнивается с аналогичными решениями);

- максимальный контроль или контроль пропорциональности административного акта (судья осуществляет все вышеперечисленные проверки, а проверка правильности юридической квалификации фактов сопровождается сопоставлением с аналогичными административными решениями)[328]. В отношении полицейский мер административный судья всегда осуществляет максимальный контроль.

Судья подвергает контролю также бездействие органов власти и агентов административной полиции, не использовавших делегированные им полномочия для предотвращения нарушений публичного порядка. Поскольку государство обладает монополией в сфере обеспечения безопасности, оно обязано принять полицейские меры в случае угрозы нарушений публичного порядка (принцип закреплен в решении Государственного совета от 23 октября 1959 г.). Граждане или организации могут обратиться в административную юстицию с иском по привлечению к ответственности государства за бездействие и потребовать возмещения причиненного ущерба. Решения административных трибуналов о возмещении ущерба, нанесенного демонстрантами, нередки в судебной практике.

Институт административной полиции и осуществление контроля административной юстиции - стабильные части французского административного права, в малой степени подвергнувшиеся изменению и влиянию общеевропейского права в последние десятилетия. Напротив, Конституционный совет Франции лишь придал конституционную значимость принципам, нормам, конструкциям, выработанным административной юстицией.

Поскольку в конце XIX в. именно отсутствие единой взаимосвязанной системы полицейской деятельности было осознано в качестве существенной причины неэффективности полицейского аппарата, то преобразования института полиции преследовали две взаимосвязанные цели: посредством осторожной политики огосударствления, унификации и усиления влияния центра на элементы полицейской системы улучшить качество работы полицейского аппарата.

Полицейские службы муниципалитетов, юрисдикция которых ограничивалась определенной, обычно городской, территорией оставались важным элементом полицейской системы. Третья республика колебалась между республиканской традицией, предпочитающей видеть полицию в ведении местной власти, и прагматичными централизующими стремлениями. Если в начальный период ее существования муниципальным законом 1884 г. был задан децентрализованный вектор развития полицейской системы Франции, то к концу периода обеспокоенность ее недостаточной эффективностью в обеспечении безопасности привела к постепенному огосударствлению местных полицейских органов, сопровождавшегося их унификацией, улучшением материального обеспечения, оптимизацией численности персонала.

Реформа огосударствления муниципальных полиций вполне соответствовала интересам полицейского корпуса, активно продвигалась его представителями на протяжении предшествующих десятилетий (союзом комиссаров полиции, префектами) и означала организационное оформление той модели профессиональной деятельности, которая начала складываться еще с начала XX в. Централизация полицейских служб казалась в то время залогом модернизации полицейской системы, рационализации ее функционирования, профессионализации полицейского корпуса и обеспечения республиканских ценностей. По словам Ж. Дарна, председателя комиссии по подготовке закона о муниципальной полиции 1999 г., «огосударствление полиции было инструментом ее растущей и непрерывной модернизации и эффективности. Даже если эта цель кажется сегодня не вполне реализованной, оно позволило обеспечить в вопросе предоставления услуг безопасности относительное равенство граждан»[329].

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА Ирина Анатольевна. ПОЛИЦЕЙСКАЯ СИСТЕМА ФРАНЦИИ: ГЕНЕЗИС, ФОРМИРОВАНИЕ, РАЗВИТИЕ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XVII - НАЧАЛО XXI ВВ.) Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Омск 2015. 2015

Еще по теме § 1. От «золотого века» муниципальной полиции до создания Национальной полиции Франции:

  1. Оглавление
  2. § 1. От «золотого века» муниципальной полиции до создания Национальной полиции Франции
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -