§ 1. Реформирование Национальной полиции Франции (1981-2009 гг.)

Осуществленные в 1980-е гг. преобразования в полиции вошли в историю под названием «реформа модернизации», которое подчеркивало, с одной стороны, ориентированность на изменившиеся социально-политические реалии, а с другой стороны, особое внимание к техническому перевооружению

7

полиции .

В 1980-е гг. ни одна реформа полиции не могла быть успешной без поддержки Независимой федерации полицейских профсоюзов (FASP), в которую вошли в 1969 г. SGP - Главный полицейский синдикат, SNIP - Независимый национальный синдикат полиции, SNPT - Национальный профсоюз полицейских в форме. К 1986 г. в федерации состояли также Национальный синдикат офицеров полиции (SNO), Объединенный национальный синдикат инспекторов полиции (SNUIP) и Национальный синдикат комиссаров полиции (SNC). В течение двадцати лет вплоть до своего роспуска федерация имела огромное влияние, смогла добиться радикального улучшения условий труда полицейских. FASP опубликовала «Белую книгу» и представила свое видение реформы полиции, требуя технического оснащения и улучшения профессиональной подготовки.

Большинство мер, ведущих к улучшению условий службы, приветствовались полицейскими и профсоюзами. Вместе с тем ряд нововведений и предложений вызвали протесты и рассматривались как ослабление полиции перед лицом новых угроз преступности: упразднение смертной казни (1981), предложения Министерства юстиции об усилении ограничений полицейских, ведущих расследования, предложения ряда комиссий о сокращении секретности полицейской деятельности, упразднение суда безопасности государо

ства . Демонстрации полицейских в Лионе (17 ноября 1981 г.) и Париже (3 июня 1983 г. - полицейский марш против Министерства юстиции) выражали недовольство правительственной политикой. Р. Хэлбвакс, глава Независимого синдиката национальной полиции (ISPN) и организатор марша 1983 г.

9

администраторами, которые знают, как управлять; они - идеологи» .

Высокий уровень синдикализации полицейских Франции превратил полицейские профсоюзы в мощную силу, которую вынуждены были учитывать не только представители полицейской администрации, но и политическое руководство страны. Это позволило оказывать профессиональному сообществу влияние на развитие полицейской системы, наряду с центром ее управления. Профсоюзы полицейских, формально являясь неполитическими общественными организациями, фактически, чтобы решать корпоративные задачи, были вынуждены вовлекаться в активную политическую жизнь, как посредством обнародования и привлечения внимания общественности к важным проблемам профессиональной группы полицейских и их перевода в политическую плоскость, так и посредством прямой поддержки «лояльных» их интересам политиков. ^{[516] [517]}

Процесс выработки управленческих решений Министерством внутренних дел был невозможен без переговоров с профсоюзами, он имел нормативное закрепление. Принцип «совместного управления» в государственные учреждения был введен статьей 20 Закона от 19 октября 1946 г., определившего положение государственных служащих, признавшего за ними право образования профсоюзов^[518]. Эта фундаментальная гарантия прав государственных служащих была закреплена одним из законов общего статута государственной службы (статья 9 Закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников): «государственные служащие участвуют посредством своих представителей в консультативных органах^[519], в организации и функционировании публичных служб, в выработке статусных норм и в принятие индивидуальных решений, относящихся к их карьере. Они участвуют в социальной, культурной, спортивной деятельности и организации досуга, который осуществляют их представители»^[520]. Высшей консультативной инстанцией, а также инстанцией обжалования дисциплинарных взысканий для всех государственных служащих, в состав которой входят на паритетных началах представители администрации и профсоюзов, для всех государственных служб стал Высший государственный совет государственной службы под председательством премьер-министра.

Национальная полиция к началу 1980-х гг., констатировали комиссии, изучавшие вопрос о необходимости ее реформирования, находилась в ситуации тяжелого кризиса . Он имел материальный характер: рост денежного содержания был замедленным по сравнению с ростом зарплаты других категорий населения, полицейские участки часто находились в ветхом состоянии; экипировка и вооружение сотрудников полиции устарели; недостаточность численности персонала в связи с сокращением продолжительности рабочей недели в период с 1969 г. по 1981 г. с 48 до 39 часов; несоответствие профессиональной подготовки требованиям времени^{[521] [522]. Кризис гражданской полиции носил также системный характер, коснувшись ее взаимоотношений с обществом и проявившись в складывании глубокого недоверия между ними, а также в распространении пессимистических настроений в среде сотрудников.}

В своих выводах комиссии опирались на масштабное социологическое исследование полицейских кадров, подобного которому никогда еще не проводилось во Франции - «Полицейские, их профессии, их подготовка», осуществленного под руководством Главного управления Национальной полиции МВД Франции с привлечением ученых. В ходе исследования на вопросы анкеты ответили 70000 полицейских. Полученные результаты были уточнены посредством глубокого интервьюирования сотен полицейских. Результаты опроса выявили неудовлетворенность своей профессией. 68 % стражей порядка рассматривали свой приход в полицию как «социальную неудачу», хотя 50 % опрошенных до службы в полиции были рабочими. 43 % полицейских утверждали, что деятельность полиции неэффективна, называя среди причин многообразие и неточное формулирование задач, возложенных на нее. Как следствие, в 1983 г. полиция была освобождена от таких задач как выдача виз, удостоверений личности, паспортов^[523]. 33 % сотрудников полиции были убеждены, что для выполнения обязанностей не располагают достаточными средствами. 85 % полицейских высказались против вовлечения полиции в политические дебаты^[524], что косвенно свидетельствовало о негативном воздействии на морально-психологический климат обсуждения проблем совершенствования полиции в СМИ.

В апреле 1982 г. в отчете, представленном в МВД Франции комиссией Ж.-М. Берложи, были сформулированы предложения о мерах по восстановлению доверия общества к полиции: увеличение числа комиссариатов и бюро полиции; расширение судебно-полицейских полномочий полицейских в форме; усиление контроля над полицией, особенно в вопросе прослушивания телефонных переговоров и формирования банков персональных данных; введение кодекса полицейской этики.

Подчеркивая глубокие причины кризиса полиции, усугубившегося неблагоприятной конъюнктурой, комиссия под руководством сенатора Р. Томазини в качестве важнейших целей полицейской реформы наряду с улучшением взаимоотношений полиции и общества назвала необходимость координации полицейской деятельности как на национальном уровне между службами Национальной полиции и Национальной жандармерии, так и на международном посредством развития обмена информацией с межгосударственными полицейскими структурами, учреждения «центров контактов» в пограничных зонах, взаимодействия органов полиции в приграничных районах, улучшения сети коммуникаций европейских полицейских структур. Роль специализированных подразделений полиции и жандармерии не только не отрицалась комиссией, как это делали некоторые сторонники возрождения былого универсализма, видя в нем залог более адекватного ответа на потребности граждан, напротив, предлагалось ее усилить. Отвечая на требования городской безопасности, комиссия считала необходимым возрождение практики «илота- жа» (полицейское наблюдение определенных участков территории), в особенности, в Париже, для чего предполагалось введение дополнительно 3000

17

должностей полицейских .

С 1968 г. по 1985 г. численность служащих Национальной полиции увеличилась на 25 %. Первое пополнение произошло после студенческих волнений 1968 г. Второе большое пополнение - в первой половине 1980-х гг. были приняты на службу приблизительно 9000 полицейских. Большинство из них были предназначены для решения задачи интенсификации патрулирования в общественных местах.

Одна из главных проблем, которую пыталось решить правительство - улучшение качества полицейского обслуживания посредством лучшего обучения кадров. Радикальные изменения в полицейском образовании произошли в начале 1980-х гг., когда по инициативе министра внутренних дел Г. Дефферра в 1982 г. было учреждено Управление по подготовке кадров Национальной полиции МВД Франции. Оно обосновало необходимость увеличения срока первоначальной подготовки, выработало концепцию непрерывного образования, обновило правила и критерии отбора в полицию, а также предложило ряд мер улучшения подготовки преподавателей и инструкторов. Был также принят масштабный пятилетний план модернизации полиции, направленный на реализацию 12 целей, способствующих реформированию полиции (развитие профессиональной квалификации, стимулирование стиля командования, ^{[525] [526] сочетающего дисциплину и диалог, развитие методов и техник превенции преступности и улучшение отбора кандидатов на полицейскую службу и т.д.).}

Право и одновременно обязанность государственных служащих проходить непрерывную профессиональную подготовку были закреплены законом от 13 июля 1983 г. (ст. 22)^{[527] [528] [529]. В статье 113-35 Главного регламента труда Национальной полиции было установлено, что «для выполнения своих миссий полицейские чиновники должны повышать уровень их профессиональной квалификации и их физической подготовки. Для этого они должны участвовать в мероприятиях по подготовке кадров и физических тренировках, организуемых администрацией» . Многолетний контракт подготовки кадров Национальной полиции, принятый в марте 1989 г., предусматривал развитие профессионального образования на основе принципа близости к месту службы и ввел для его реализации локальные планы подготовки сотрудников полиции.}

В 1981 - 1983 гг. было открыто 16 учебных центров, где ежегодно третья часть личного состава Национальной полиции проходила повышение квалификации в течение 10 дней. Прямо и косвенно на развитие системы подготовки кадров оказала влияние деятельность Института высоких технологий по вопросам внутренней безопасности, образованного в 1989 г.

Реформы начала 1980-х гг. (внедрение непрерывного образования, увеличение сроков первоначальной подготовки, организация подготовки преподавателей) стали важным этапом в становлении современной системы подготовки кадров полиции Франции. Они были продолжены в конце 1990-х гг. Управлением подготовки кадров Национальной полиции во главе с ее директором П. Антоматтэ .

10 апреля 1985 г. министр внутренних дел П. Жокс представил в Совет министров коммюнике о направлениях модернизации Национальной полиции посредством ее профессионализации и «департаментализации», внедрения информатики и развития «научно-технической полиции». Закон о модернизации полиции от 7 августа 1985 г. предусмотрел увеличение бюджетных отчислений на обновление оперативно-технических средств и увеличение численности полиции. Закон заложил нормативные основы для преодоления отставания полиции в использовании новых информационных технологий, в 1986 г. начался процесс компьютеризации центрального аппарата . В 1985 г. было создано научно-техническое управление в составе Главного управления судебной полиции. В 1993 г. был создан Высший совет технической и научной полиции, консультативный орган при министре внутренних дел. Г лавное управление Национальной полиции решило ввести компьютеризированную систему обработки отпечатков пальцев, осуществление которой было поручено французской компании Morphosystemes (1986 г.). Внедрение компьютерных информационных технологий способствовало повышению эффективности внутриорганизационного контроля. В этих же целях в 1986 г. в состав Главной инспекции Национальной полиции была введена Главная инспекция службы - полиция собственной безопасности.

Составной частью преобразовательных мероприятий стало введение в 1986 г. Деонтологического кодекса Национальной полиции Франции. Его разработка была предусмотрена Законом о модернизации полиции от 7 августа 1985 г. Кодекс содержит 20 статей, объединенных в 4 раздела: вводные положения; общие требования к сотрудникам полиции; права и обязанности ^{[530] [531] сотрудников полиции и их руководителей; о контроле над полицией. С инициативой разработки полицейской деонтологии выступили полицейские профсоюзы. Профессиональный кодекс чрезвычайно важен как для создания внутренней сплоченности, так и для внешнего позиционирования группы, без которого невозможно ее принятие общественностью в качестве профессиональной, а значит, обретение более высокого социального статуса и престижа.}

В дальнейшем ведомственные инструкции уточняли различные аспекты воплощения принципов профессиональной этики (например инструкция МВД Франции от 22 декабря 1995 г. о правилах обращения сотрудников полиции с жертвами преступлений^{[532] [533]).}

Декретом от 9 сентября 1993 г. был создан Высший совет полицейской деонтологии с довольно ограниченными полномочиями. В 2000 г. на его основе была создана Национальная деонтологическая комиссия безопасности. Она получила право принимать жалобы от населения, касающиеся всех структур, обеспечивающих внутреннюю безопасность. Главное предназначение высших инстанций профессиональной этики состояло в развитии деонтологической культуры: было подготовлено и распространено среди личного состава полиции «Практическое руководство по деонтологии Национальной полиции»; осуществлялся контроль и анализ преподавания профессиональной этики в системе первоначальной подготовки.

25

Первоначальная подготовка личного состава Национальной полиции в 2000 г.

Таблица 2

МВД Франции неоднократно в последующем определяло изучение полицейской деонтологии в числе важнейших целей и условий развития профессиональной подготовки.

Территориализация полицейской деятельности - следующее направление реформы. Ее цель заключалась в стремлении увязать деятельность полицейских служб с потребностями и проблемами конкретной территории. В этот период власти предпочли глубокой реформе полицейской практики реформу «департаментализации», видя в передаче ряда управленческих функций на уровень департамента и усилении административного единства полицейских служб в департаменте средство повышения эффективности их функционирования. Не все организационные преобразования были долговременными, но они тем не менее способствовали усилению территориальных подразделений полиции, укреплению идеологии «полиция для граждан».

Кроме того, в контексте городской политики безопасности с конца 1980-х гг. полиция стремится к тому, чтобы работать во взаимодействии с другими государственными и негосударственными учреждениями. В 1988 г. специальная комиссия под руководством Ж. Кабанна предложила рационализировать территориальное распределение служб жандармерии и полиции и принять меры к усилению их сотрудничества, в этих целях Министерство внутренних дел и Министерство обороны предпринимали шаги по согласованию их действий^{[534] [535].}

«Накануне реформы 1985 года правительственные круги демонстрировали уверенность в том, что рост преступности будет остановлен, а национальная полиция станет образцом для всех публичных служб, оказывающих услуги населению» . Но, если в отечественной литературе итоги проведен-

ных преобразований оцениваются весьма высоко , французская научная традиция оказывается более критичной: «Невозможность реформы полиции»²⁹, - такое заостренно-критичное осмысление модернизации французской полиции дается Г. Фужье, являвшимся в 1970-1990-е гг. высокопоставленным полицейским чиновником.

Выбранные в этот период способы достижения большей эффективности Национальной полиции (улучшение подготовки личного состава, ее материально-технического обеспечения, усиление присутствия сотрудников на обслуживаемой территории) способствовали превращению гражданской полиции в более мобильную, оперативную, профессиональную силу охраны общественного порядка. 1980-1995 гг. стали периодом изменения подхода к развитию полиции. Началось обсуждение роли полиции в обществе. Реализация программы реформы привела к значительному изменению полиции из закрытой, репрессивной структуры в более открытую к потребностям общества службу. Интеллектуализации полицейского труда и улучшению имиджа полиции способствовало развитие научно-технических подразделений полиции, процесс внедрения информационных технологий и, наконец, создание и деятельность Института высоких технологий по вопросам внутренней безопасности (IHESI), ставшего полем междисциплинарного изучения полицейского института, способствовавшего изучению и распространению положительного опыта, углублению связей между полицейской наукой и практикой.

Реформирование полицейской деятельности во Франции в 1990-е гг., как и в ряде других стран - Великобритании, Бельгии, США, Канаде и др., происходило в тесной связи с обновленными концепциями национальной безопасности, востребовавшей принципы и идеи концепции полиции, ориентированной в своей деятельности на общество («Community policing»). Понятием «Community policing» охватывается совокупность концепций и практик ^[536]

полицейской деятельности, имеющих сходные черты . В отечественной науке как ее теория, так и практика долгое время были изучены недостаточно . Вместе с тем социализация отечественных органов внутренних дел яв-

32

ляется актуальной научной проблемой в России, а официальный дискурс достаточно давно свидетельствовал о стремлении ее перевода в практическую плоскость.

«Соштипіїу policing» базируется на широком подходе к безопасности и качеству жизни населения, имеет целью создание полиции, интегрированной в гражданское общество, стремящейся к совместному с ним решению проблем в сфере обеспечения безопасности, прежде всего, на местном уровне . Развитие идей «Соттипііу policing» и их реализация имеют нюансы в различных странах, но вряд ли можно согласиться с канадским криминологом Б. Дюпоном, что термин является лишь оболочкой для многих и разных вещей^{[537] [538] [539] [540] [541]. Но и игнорировать различия нельзя[542]. Если концепт «Сот- munity» получил в англосаксонских странах позитивное звучание, то во}

Франции он вызвал настороженное отношение, порождая дебаты о природе контракта между государством и гражданами в сфере безопасности и способствуя активизации теоретических исследований сущности полиции. Страны, где развивалась континентальная централизованная модель полицейской деятельности, выработали более «мягкий» вариант концепции, что представляет для российской теории и практики особый интерес. Следует отметить, что речь идет именно о сближении полиции с «соттипйу», то есть территориальной общностью, имеющей характеристики: «1) коммьюнити ... имеет прочную территориальную основу.; 2) коммьюнити следует анализировать в терминах взаимодействий как социальную группу или социальную систему;

3) члены коммьюнити идентифицируют себя с данной территориальной общностью, . от нее получают ощущение принадлежности и безопасно- сти»^{[543] [544].}

Французская полиция на возросшие требования населения в сфере обеспечения безопасности ответила выработкой концепции «police de prox- imite» («близкой полиции»), французского варианта «Community policing». Различные формы привлечения граждан к охране общественного порядка, распространенные в рамках концепции «Community policing» в США, Великобритании, оказались чужды французской политико-правовой традиции. Прямому участию граждан в обеспечении безопасности было противопоставлено обновление способа деятельности полицейских служб и улучшение связей между силами безопасности и территориальными общностями . Однако в последние годы развивается несколько направлений добровольного содействия населения полиции: неофициальный общественный контроль «Гражданское участие» по аналогии с англо-саксонской программой «соседского наблюдения»; деятельность «уполномоченных» по связям полиции с обществом, полиции с молодежью и т.д.; «Гражданская служба», помогающая полиции в работе с пострадавшими и жертвами правонарушений; «Гражданская добровольная служба», созданная в 2008 г. как аналог добровольных полицейских Великобритании. В разное время в Великобритании добровольная полиция насчитывала от 15000 до 20000 тыс. чел. Ее численность во Франции составила в 2009 г. - 476 чел. Иным является и характер деятельности добровольных полицейских Франции. Их предназначение - быть посредником между полицией и населением, а основные задачи - участие в профилактических кампаниях и акциях, собраниях жителей кварталов, в ПР-акциях, проводимых полицией.

Понятие «близость» появляется в официальном дискурсе в 1988-1989 гг. Те практики, которые впоследствии будут объединены концептом «близкая полиция» (присутствие полиции на улице, илотаж), поначалу обозначались как повседневная полиция и обосновывались необходимостью полиции приблизиться к населению для лучшего (более быстрого реагирования, например) выполнения ее задач. Идея «близости» вернулась в 1995 г., когда был принят первый Закон о безопасности.

Доктрина «близкой полиции» основывалась на пяти способах деятельности, имеющих целью установление отношений доверия между полицией и населением:

- привязывание полицейского действия к конкретной территории (сектор, квартал) - территориализация деятельности;

- постоянный контакт с населением, активное партнерство со всеми субъектами безопасности в рамках локальных контрактов безопасности;

- поливалентность полицейских функций, осуществление всей совокупности полицейских задач;

- ответственность полицейских перед населением;

- понимание полицейской работы как социальной службы .

Однако критичное отношение французов к полиции распространялось лишь на отдельные аспекты ее деятельности. Опрос общественного мнения в 1990 г. показал, что 83% граждан положительно относятся к полиции. Вместе с тем они выражали неудовлетворение осуществлением приема обращений граждан и эффективностью полицейской деятельности . Общенациональные опросы выявили, что две трети французов оценивают эффективность полиции и жандармерии, исходя из помощи, которую они оказывают населению. 88% опрошенных не согласились с утверждением, что «на улицах и в общественных местах достаточно полицейских и жандармов». Наиболее критичные оценки были выявлены в отношении профилактической деятельности полиции и противодействия мелкой преступности. Более половины опрошенных считали, что полиции «нет, когда она нужна», и она действует репрессивно в самых незначительных ситуациях^{[545] [546] [547]. Что касается организации приема обращений граждан, то отмечались: плохая организация службы, неудобные часы работы, длительное ожидание, жесткость и грубость, неумение обращаться с жертвами преступлений, отсутствие такта. Наиболее отрицательные оценки высказали молодые люди (до 25 лет) и жертвы краж и актов насилия. Специальные опросы жертв преступлений подтвердили их неудовлетворенность обращением сотрудников полиции с ними. Если в европейских странах показатель удовлетворенности жертв преступлений действиями полиции составлял 66%, то во Франции - 49%[548].}

Реформа «близкой полиции» была начата в 1999 г. На первом этапе реформы (март 1999 г. - март 2000 г.) были осуществлены эксперименты в ряде мест. На втором этапе, до июня 2002 г., их результаты были обобщены, и ре- форма началась в масштабе всей страны. «Близкая полиция» должна была достичь трех целей - предвосхищение и предупреждение проблем безопасности, территориализация полицейской деятельности, учет требований и ожиданий населения. Снижение уровня преступности не являлось непосредственной задачей «близкой полиции», в отличие от нью-йоркской модели ин-

42

тенсивной полиции «нулевой терпимости» , ведь усиление присутствия полицейских в жилых районах могло привести (что и произошло) к росту преступности за счет сокращения ее латентной составляющей. «Близкая полиция» должна была увеличить чувство безопасности у населения. В этом реформа имела определенные достижения.

Полицией использовались разнообразные средства, обеспечивающие постоянное присутствие и постоянный контакт с населением - пешее патрулирование, назначение агентов на закрепленные территории, илотаж, создание мини-постов и отделений полиции облегченного доступа, отделений полиции с фасадом по типу магазинных витрин, сотрудничество с консультативными комитетами, постоянное информирование жителей о мерах предупреждения преступлений, просвещение населения в вопросах предупреждения преступлений, усиленное внимание нетяжким преступлениям, которые больше всего досаждают населению. Улучшению отношений с населением призван был содействовать набор в полицию выходцев из соответствующих территориальных общин. Все эти меры принесли определенные результаты.

Хотя, оценивая реформу «близкой полиции» в целом, все французские исследователи ведут речь о ее неудаче и даже провале. Из-за коротких сроков, некоторой поспешности введения соответствующих структур не произошло реального изменения полицейской деятельности «на земле». Полицейские, работая в рамках контрактов безопасности, ограничились тем, что приблизились к институциональным партнерам, но не к населению. С. Роше, ^[549]

Ж. Феррэ отмечают ряд причин, не позволивших реализовать в полной мере французской полиции стратегию «Community policing»: слабость французской концепции, отсутствие ясно сформулированных целей и разработанных конкретных практик деятельности для сотрудников полиции, неразработанность критериев оценки полицейской деятельности, сокращение бюджета Национальной полиции, сопротивление сотрудников полиции, уставших от реформ⁴³. Кроме того задачи «близкой полиции» по программе «Новая служба - для молодых» ⁴⁴ были поручены, в основном, помощникам безопасности. Чтобы набрать их штатную численность, рекомендованную министерством, к кандидатам предъявлялись заниженные требования, а их подготовка свелась к 6-ти недельному обучению и 15-дневной стажировке. Поскольку в полиции их задачи воспринимались как вспомогательные, то в полицейских участках они зачастую использовались по усмотрению начальника. В результате деятельность помощников безопасности мало отличалась от традиционных занятий

45

стражей порядка .

Эффективность «близкой полиции» и ее способность справиться с ростом преступности были поставлены под сомнение. Хотя определение критериев эффективности полицейской деятельности относится к числу труднейших научных и практических проблем, удовлетворительного решения которой не найдено (см. табл. 3).

Таблица 3

Воздействие стратегий полицейской деятельности на сокращение

46

преступности__________________________________________________

⁴³ Ferret J. Op. cit. P. 100

⁴⁴ Professionnalisation des activites developpees dans le cadre du programme «Nouveaux services - emplois-jeunes» en Ile de France. Etude sur les emplois de la mediation. [Электронный ресурс] URL: http://www.emploisjeunes-idf.org/tlc/FinalefFectif.doc (дата обращения 04.02.2011).

⁴⁵ Gorgeon C. Les adjoints de securite dans la police nationale [Электронный ресурс] //

Cahier de la Securite Interieure. 2000. № 40. URL: http://www.acadie-

reflex.org/publications/txt118.pdf (дата обращения 04.02.2011).

⁴⁶ Ferret J. Evaluer la police dite de proximite? Certitude et incertitude tirees des experiences fran9aises // Les Cahiers de la securite interieure. 2003. № 53. P. 91-92.

Важнейшим условием ретерриториализации полицейской деятельности является кадровое обеспечение соответствующих подразделений полиции. Полицейский, работающий на территории, не узкий специалист, а универсал, ответственный за широкую сферу деятельности, располагающий относительной самостоятельностью и широкими полномочиями. Знания и навыки, которыми он должен обладать, отличаются от классического полицейского, специализирующегося на отдельном направлении деятельности. Сотрудники полиции, в целом, оказались не готовы к выполнению миссии «близкой полиции».

Приход к власти во Франции в 2001-2002 гг. правых сил, выступавших в течение 1997-2001 гг. с критикой реформы «близкой полиции», привел к серьезному изменению политики безопасности; был осуществлен поворот в сторону усиления репрессивной составляющей, а, с другой - приоритет был отдан не развитию партнерских отношений между государственными и него-

сударственными субъектами безопасности, а совершенствованию координации деятельности между правоохранительными службами. Наряду с теоретико-идеологическими предпочтениями администраторов правой направленности , занявших важные посты в руководстве МВД Франции, эта переориентация была обусловлена сложностями реализации принципов «близкой полиции» и отсутствием адекватной системы оценки ее эффективности, а также влиянием внешнеполитического фактора, «остро поставившего проблему адаптации полицейских структур к формам преступности и терроризма, решительно вступивших в эпоху глобализма» . Другие проблемы, с которыми французская полиция столкнулась в начале XXI в. - развитие конкурентных предложений обеспечения безопасности частными структурами, недовольство кадрового корпуса, вылившееся в демонстрации протеста, внедрение «нового публичного управления», международное сотрудничество, киберпреступность и т.д. - также определенным образом способствовали укреплению позиции сторонников «силового» ответа. Развитие структур «близкой полиции» хотя и было предусмотрено Законом о внутренней безопасности от 29 августа 2002 г., но ограничилось парижским регионом (при префектуре полиции Парижа было создано управление Городская полиция близости, в 2009 г. вошедшее в Дирекцию территориальной безопасности парижского района^{[550] [551] [552]). В рамках усиления борьбы против городских насильственных действий и преступности правительственная инструкция 2002 г. рекомендовала сократить самостоятельность местного руководства в вопросе организации службы (в особенности запрещено увеличивать отделы «близкой полиции»), усилить несение службы в вечерние и ночные часы, укрепить судебнополицейскую деятельность[553].}

Вскоре при активном участии МВД Франции была разработана серия законодательных мер, предоставившая полиции дополнительные материальные и юридические средства. В развитие закона о безопасности 2002 г. был принят закон от 18 марта 2003 г. о внутренней безопасности, который предоставил силам правопорядка возможность проводить досмотр транспортных средств в некоторых обстоятельствах и под контролем судебной власти, должностным лицам, имеющим полномочия по расследованию правонарушений возможность действовать в границах всего департамента, дал разрешение вносить «генетическую» информацию всех категорий подозреваемых в криминалистические учеты, возможность блокировки украденных мобильных телефонов через операторов мобильной телефонной связи и др. Законом криминализированы ряд общественно опасных деяний: торговля людьми; «пассивное приставание к прохожим» с предложением оказания сексуальных услуг; незаконное занятие жилых помещений; незаконное занятие частной и муниципальной территории «путешествующими людьми». Дебаты вызвала мера, вводящая наказание лиц, собирающихся в местах общественного пользования жилых зданий (холлы, лестницы, лифты), создающих определенный дискомфорт у жителей. Ст.61 закона предусмотрела внесение в Кодекс строительства и жилища статьи L126-3. «Нападения или угроза совершения насильственных действий, осуществление препятствия свободному доступу и движению лиц в местах общего пользования (холлы, лестницы, лифты), создающие также помехи безопасности жилищ в форме коллективных сборищ наказываются двумя месяцами заключения в тюрьму и 3 750 € штрафа». Закон № 2004-204 от 9 марта 2004 г. об адаптации юстиции к эволюции пре

ступности^{[554] [555] обеспечил рационализацию, удешевление и ускорение процедур судопроизводства, например посредством расширения институтов упрощенного производства в отношении проступков и правонарушений.}

Императивом нового витка реформы Национальной полиции Франции в целях рационализации расходования государственных средств стала оптимизация деятельности государственных сил безопасности в духе органического закона от 1 августа 2001 г., относящегося к законам о финансах .

С мая 2002 г. положено начало ежемесячному опубликованию статистики, отражающей результаты деятельности Национальной полиции, с октября 2002 г. - Национальной жандармерии. Французский «Индекс 4001», включающий 107 показателей полицейской статистики, был введен во французской полиции еще в начале 1970-х гг., основными измерителями «производительности» полицейских служб были количество обращений граждан и расследованных правонарушений. Они и были использованы в момент введения управления полицией «посредством целей», заимствованнного из менеджмента частных предприятий. В целом, административный мир Франции переживал в ту пору масштабный импорт управленческих технологий («управление посредством результатов» и «программный бюджет»), получивших название «новое публичное управление», из Великобритании.

Принятый в 2001 г. и полностью начавший действовать с 2006 г. Закон, относящийся к законам о финансах, от 1 августа 2001 г. предусмотрел, что отныне финансировались не министерства, а публичная политика, состоящая из «миссий», конкретизирующихся в программах и направлениях деятельности, взаимосвязанных посредством измеримых целей и указателей результативности. Перед принятием нового бюджета на год все публичные службы предоставляют годовой отчет результативности и ежегодный проект эффективности, где обосновывается использование планируемых финансовых средств на следующий год. Каждую программу курирует чиновник (для Национальной полиции это ее генеральный директор), обладающий достаточной свободой в управлении кредитами. Среди 34 миссий была обозначена межминистерская миссия «Безопасность», состоящая из двух программ - «Национальная полиция» и «Национальная жандармерия». В соответствии с поставленными целями были определены индикаторы их выполнения (в 2006 г. 25 индикаторов для полиции, 23 - для жандармерии, в 2008 г - 19 и 21). В сфере обеспечения общественного порядка и безопасности для Национальной полиции в 2006 г. сформулирована цель - «адаптировать полицейское присутствие в общественных местах к уровню преступности». Ее достижение предполагалось измерять показателями «Полицейское присутствие в общественных местах» (отражает долю рабочего времени полицейского корпуса, посвященного охране общественного порядка; она выросла за 2005-2009 гг. с 5,5 % до 10 % ) и «Соотношение между уровнем присутствия в общественных местах и уровнем преступности». Общие показатели: динамика числа преступлений и правонарушений, посягающих на собственность; динамика числа посягательств на физическую неприкосновенность личности, процент раскрываемости преступлений; количество жертв дорожно-транспортных происшествий. Для обеих программ цель и два указателя, связанные с борьбой против незаконной иммиграции, были перенесены в 2009 г. в программу 303 «Иммиграция и убежище».

Опираясь на предложенную Ю. Е. Аврутиным систему требований к показателям, используемым для измерения эффективности деятельности по- лиции^{[556] [557], можно сделать вывод, что показатели для измерения эффективности деятельности полиции и жандармерии Франции были значимыми. Они отражали реальные результаты главных направлений деятельности; причинноследственные зависимости между деятельностью и ее результатами; стимулировали активность личного состава; характеризовали вклад служб и отдельных сотрудников; обеспечивали сравнение соответствующих показателей в пространстве и во времени; отражали в измеряемой форме качественные характеристики функционирования системы. В духе «нового публичного менеджмента» избранные показатели эффективности позволяли сопоставлять ресурсные издержки и объективные положительные результаты.}

Основным недостатком французского опыта оценки результативности полиции является то, что в качестве источника информации выступает полицейская статистика, осуществляемая на основе «Индекса 4001», который учрежден еще в 1972 г. (он незначительно изменен в 2010 г.). Главными измерителями «производительности» полицейских служб по-прежнему остаются традиционные инструменты - количество обращений граждан и расследованных правонарушений. С 2003 г. полицейские данные дополнены исследованиями, которые осуществляет Национальная обсерватория преступности. Первый годовой отчет о состоянии преступности был подготовлен обсерваторией в 2005 г., в него дополнительно вошли данные о проступках (полиция ведет статистику только о преступлениях и деликтах)⁵⁵.

Используемые полицией статистические инструменты являются предметом критики ученых за то, что они не отражают реальный уровень преступности, оставляя за бортом латентную преступность. Но некоторые положительные изменения в криминогенной ситуации и в результативности полицейской деятельности являются общепризнанными. Статистика Национальной обсерватории преступности за 2008 г. отразила понижение преступности на 1 %. При этом около 1,2 млн лиц были привлечены к ответственности за преступления и правонарушения в 2008 г., что по сравнению с 2003 г. больше на 22 %. Достигнув уровня раскрытия в 88 % для убийств, 81 % для изнасилований несовершеннолетних, французская полиция стала более эффективна в противодействии серьезным правонарушениям^[558].

Внедрение «культуры результата», состоящей в готовности, навыках, привычке оценивать свои действия с точки зрения достижения значимых целей, как в функционирование полицейской системы в целом, так и в повседневную деятельность отдельного сотрудника, безусловно, положительное явление. Управление посредством измеримых целей, предполагающее опубликование результатов полицейской деятельности, превращает ее в более прозрачную и стандартизированную на всей территории государства, делая возможным ее общественную оценку.

«Интенсификация» полицейской работы реактуализировала традиционную проблему кадрового обеспечения, определяя человеческий фактор как движущую силу и необходимое условие качественного преобразования системы в целом. Это стремление повысить эффективность полиции в исполнении ею общественного предназначения повлекло за собой «карьерные реформы» 2004 г., которые задумывались полицейскими администраторами именно с целью создания дополнительной мотивации для отдельного сотрудника, предоставив ему возможности карьерного роста в зависимости от его индивидуальных показателей и профессиональной квалификации.

Прием на службу в Национальную полицию осуществляется на основе принципа равенства всех граждан. Наряду с внешними конкурсами, обеспечивающими доступ гражданам в управленческие структуры, существуют внутренние конкурсы для персонала, дающие возможность продвигаться по карьерной лестнице и переходить с одного вида государственной службы на другой. Чтобы принять в них участие требуется наличие определенного образовательного уровня и стажа служебной деятельности. Внутренние конкурсы являются важным элементом механизма стимулирования сотрудников.

Начало модернизации кадрового корпуса Национальной полиции было положено в середине 1990-х гг. Еще в рамках реализации Закона о безопасности был принят Декрет от 9 мая 1995 г. , реформировавший управление личным составом: сокращено число активных служб с пяти до трех посредством отмены традиционного различия между персоналом в форме (офице-

58

рами полиции) и гражданским персоналом (инспекторами полиции) .

Структура личного состава Национальной полиции с 1968 г. по 1995 г., введенная декретом № 68-89 от 29 января 1968 г.:

1. Корпус комиссаров полиции (дивизионный комиссар, основной комиссар и комиссар полиции).

2. Корпус командиров и офицеров (командир отряда, командир, основной офицер и офицер).

3. Корпус офицеров полиции.

4. Корпус инспекторов полиции.

5. Корпус бригадиров и рядовых полицейских (стражи порядка).

Структура личного состава Национальной полиции с 1995 г., введенная декретом № 95-656 от 9 мая 1995 г.:

1. Корпус выработки концепции и стратегии - статус определен декретом № 2005-716 от 29 июня 2005 г. (высший и старший командный состав: директор активных служб полиции, генеральный инспектор, генеральный контролер, дивизионный комиссар, главный комиссар, комиссар полиции).

2. Корпус командования и управления (объединил бывшие корпуса офицеров и инспекторов) - статус определен декретом № 2005-716 от 29 июня 2005 г. (средний командный состав: майор, капитан, лейтенант, лейтенант-стажер). ^{[559] [560]}

3. Корпус исполнителей - статус определен декретом № 2004-1439 от 23 декабря 2004 г. (младший командный состав и рядовые: главный капрал, капрал, полицейский и полицейский стажер)

17 июня 2004 г. подписанием между МВД Франции и полицейскими профсоюзами Протокола соглашения о реформе корпусов и карьер началась масштабная кадровая реформа. Реформа коснулась всех корпусов полиции.

1. Корпус выработки концепции и стратегии. Были осуществлены объединение первых двух групп корпуса, упрочение профессионального подхода к формированию корпуса (была выработана номенклатура постов, профессиональные характеристики стали условием доступа к степени дивизионного окружного полицейского комиссара, предусмотрена определенная профессиональная подготовка лиц для их внесения в список претендентов на повышение) и была обеспечена большая карьерная мобильность (в частности, ограничено время пребывания в одной должности).

2. Корпус командования и управления. Был изменен статус членов этого корпуса. Они были включены в категорию «A» государственных служащих^[561]. Другие меры: упрочение профессионального подхода при карьерном продвижении, облегчение доступа к званию капитана, усиление географической и функциональной мобильности, введение минимальных сроков пребывания в звании лейтенант, лейтенант-стажер.

Дополнительный Протокол от 5 декабря 2007 г. касался регламентации приобретения полицейским статуса офицера. Переход из третьего корпуса во второй был существенно облегчен, открыв рядовым полицейским возможности продвижения по службе на основе личных заслуг и наличия соответствующей профессиональной подготовки, решение подкреплялось созданием 250 дополнительных офицерских должностей. И это несмотря на общее сокращение численности первого и второго корпуса Национальной полиции, предусмотренное протоколом 2004 г., проводимого в соответствии с политикой Генеральной ревизии публичной службы.

3. Корпус исполнителей. Реформа была направлена на повышение профессионального качества полицейских в соответствии с растущей сложностью профессии. Протокол предусматривал сохранение требования образовательного уровня соответствующего степени бакалавра при приеме документов на участие в конкурсе на должность полицейского («страж порядка»), вводил новые условий продвижения внутри корпуса^[562].

Реформа кадрового корпуса проводилась также в рамках поиска паритета полиция-жандармерия. В целом, ее содержание было положительно воспринято, поскольку направлено на укрепление современной прозрачной системы управления человеческими ресурсами.

По инициативе министра внутренних дел Ж.-П. Швенмана еще в феврале 1999 г. были организованы национальные слушания, посвященные совершенствованию образования полицейских и организации полицейской деятельности на основе научных исследований. В работе форума приняли участие представители практических органов из всех регионов страны. В это же время Управление подготовки кадров Национальной полиции разработало генеральную схему подготовки кадров Национальной полиции на период с 1999 г. по 2002 г. Образование рассматривалось в качестве существенного инструмента развития «близкой полиции», а также фактора модернизации и улучшения компетенций полицейских. На основе этого документа были внесены коррективы в содержание первоначального полицейского образования за счет введения теоретических и практических модулей обучения, позволяющих будущему сотруднику приобрести знания об общественной, экономической и культурной среде, в которой ему предстояло работать, овладеть компетенциями, необходимыми для ведения диалога с населением, сотрудничества с различными партнерами в сфере обеспечения безопасности. Они

сохранились в содержании полицейской подготовки и после «поворота» 2002 г. Наконец, в полной преемственности с полицейскими реформами 1980-х гг. происходит окончательное признание профессиональной этики в качестве фундамента профессионализма.

К этому времени первоначальная подготовка во Франции была обязательна для всех категорий полицейских. Обучение полицейских основывалось на принципе чередования теоретической подготовки в школе и стажировок в практических органах, которые занимают до 50 % учебного времени. Будущие комиссары полиции, выдержавшие либо внешний конкурс, к которому допускаются обладатели диплома соответствующего уровню бакалавра, либо внутренний конкурс, открытый для всех служащих, имеющих четырехлетний стаж, обучались в течение двух лет в Высшей национальной полицейской школе Франции. Офицеры полиции принимались в Высшую национальную школу полицейских также на основе внутреннего и внешнего конкурса для обучения в течение 18 месяцев. Первоначальное обучение рядовых полицейских осуществлялось в течение двенадцати месяцев в 14 национальных школах полиции и 12 центрах подготовки полиции. Помощники безопасности (служащие в полиции по пятилетнему контракту) получали первоначальное образование в школе полиции в течение двенадцати недель.

Как бы ни были значительны изменения в системе первоначальной подготовки под воздействием реформы «близкой полиции», для непрерывного образования они были еще более масштабными. В его организации Управление подготовки кадров Национальной полиции действовало в тесной связи с оперативными управлениями (общественной безопасности, уголовной полиции и т.д.) Генеральной дирекции Национальной полиции, опиралось на 13 региональных делегаций набора и подготовки кадров. К реализации программ непрерывного образования все больше привлекались и национальные школы полиции всех уровней^[563]. Непрерывное образование полицейских обеспечивали также специализированные центры - национальный Центр стрельбы, национальный Центр подготовки кинологических подразделений и национальный Центр физического и спортивного воспитания.

Расходы на непрерывное образование с 1998 г. по 2002 г. увеличились на 50 %. В качестве составной части реформы «близкой полиции» были организованы массовые непродолжительные учебные курсы-стажировки, на которых к концу 2002 г. прошли обучение около 40 тыс. сотрудников. Рост количества стажировок был вызван и рядом других причин: введением на территории страны новой денежной единицы; развитием и внедрением новых информационных технологий; усилением угрозы терроризма, расширением международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью, появлением новых видов преступности (в 2001 г. была организована первая стажировка для обучения расследованию киберпреступности^[564]) и, наконец, серьезным изменением критериев продвижения по службе в связи с реформой карьер и корпусов 2004 г. Ежегодная численность обучающихся в учреждениях первоначальной подготовки значительно выросла: за период 1997-2002 гг. она увеличилась на 43 % для полицейских, на 68 % для офицеров полиции, на 57% для комиссаров^[565].

В 2005-2009 гг. численность обучаемых стабилизировалась и начала уменьшаться. Это позволило сосредоточиться на качестве образования и обновлении образовательных технологий. В 2006 г. началась реорганизация обучения на основе компетентностного подхода. Обучение на основе компетенций относится к числу базовых принципов развития европейского полицейского образования^[566]. Начиная с 213-го набора (февраль 2007 г.), обучение в школах полиции осуществляется на основе вышеназванного подхода, с этого же года он используется и в подготовке офицеров полиции^[567].

С момента создания Главного управления подготовки кадров Национальной полиции в 1999 г. компетентностный подход рассматривался как инструмент осуществления диалога не только между системой подготовки кадров полиции и практическими органами, но и между полицией и обществом, средством углубления их сотрудничества и восстановления взаимного доверия в новых условиях. На национальном уровне результаты этого диалога выражались в выработке «схемы» (программы) подготовки кадров Национальной полиции на определенный период, документа, формулирующего, наряду с прочим, наиболее актуальные и востребованные обществом компетенции полицейского. Так, схема на период 1999-2002 гг. ориентировала систему подготовки кадров Национальной полиции на развитие компетенций, позволяющих осуществлять партнерское сотрудничество с институтами гражданского общества, рассматривая полицейское образование как важный фактор полицейской реформы^[568]. Аналогичный документ на период 2002-2007 гг.^[569] акцентировал внимание на развитии компетенций по осуществлению судебно-полицейских действий, противодействию насильственным преступлениям в городах, контролю иммиграции, борьбы против терроризма, нарко- и киберпреступности, расизма и антисемитизма, а также на умениях коммуникации с населением, обращения с жертвами преступлений.

Внедрению обучения на основе компетенций в полицейские учебные заведения Франции предшествовал достаточно длительный этап идентификации их состава на основе сотрудничества теоретиков и практиков, полицейских и независимых экспертов и т.д. Сам процесс анализа компетенций стал фактором утверждения в полицейском образовании принципа открытости внешнему воздействию, закрепленного в генеральной схеме подготовки кадров полиции, что соответствует рекомендациям Совета министров государств-членов Совета Европы от 19 сентября 2001 г.^[570]

Применение в обучении компетентностного подхода способствовало реализации целей второй генеральной схемы подготовки кадров Национальной полиции (2003-2007 гг.): профессионализации полицейских кадров; модернизации управления человеческими ресурсами и распространению культуры результата; оптимизированию эффективности образовательных учреждений Национальной полиции^[571]. Стремление превратить обучаемого в главный субъект образовательного процесса, повысить качество обучения на основе повышения его мотивации отвечало целям реформы полицейских корпусов и карьер 2004 г., предоставившей дополнительные возможности для карьерного роста в зависимости от уровня профессиональной подготовки полицейского. Третья генеральная схема подготовки кадров Национальной полиции (2008-2012 гг.) положила в основу ее дальнейшего развития принцип «образование должно помогать продвигаться по социальной лестнице».

Во Франции в последние десятилетия были осуществлены значительные усилия по совершенствованию полицейского образования в тесной связи с осуществлявшимся реформированием полиции. Более того, улучшение качественных характеристик личный состав полиции является главным ресурсом ее развития, что нашло отражение в официальной позиции руководства практически всех государств.

Улучшение качества кадров превратилось в ведущий фактор, обеспечивающий адаптацию полицейской системы к быстро меняющимся внешним условиям ее функционирования. В тоже время весьма актуально для российской практики звучит вывод о том, что «.. .нельзя делать подготовку сотрудников исключительным вектором адаптации к новым условиям» . Не следует не только недооценивать, но и переоценивать роль улучшения профессиональной подготовки как составной части совершенствования сил правопорядка. Особенно это заметно на фоне серьезного разрыва между возвратом к репрессивной модели полицейской деятельности и закладываемыми в профессиональной подготовке компетенциями по взаимодействию с населением, различными государственными и общественными структурами. Хотя это косвенно может свидетельствовать и о том, что поставленная под сомнение реформа «близкой полиции» на общенациональном уровне все-таки продолжалась в практической плоскости на местном уровне.

Развитие системы профессиональной подготовки полицейских во Франции соответствует основным принципам развития полицейского образования в Европе, сформулированным в результате работы многочисленных экспертных групп, международных совещаний и конференций. Это, прежде всего, идея единства образования, научных исследований и практики, отражающаяся в стимулировании научных исследований и распространении их результатов как основания для развития полицейской профессии. Далее, принцип непрерывности подготовки полицейских - полиция должна стать «организацией, которая постоянно учится». И хотя единого представления о количестве и степени интеграции уровней профессиональной подготовки не существует, большое значение придается первоначальному образованию. Следующее требование - использование новых образовательных технологий . ^{[572] [573]}

Средством совершенствования образовательных систем признается их открытость, интеграция в широком смысле слова (образования и практики, образования и науки, профессионального ведомственного образования и гражданского образования). Эти направления развития, с одной стороны, обращают внимание на уже достигнутые успехи, с другой - показывают его дальнейшие перспективы, так как остается много нерешенных проблем, среди которых: несвязность и несогласованность образовательной политики внутри Национальной полиции, слабая интеграция с иными партнерами, например между полицией и жандармерией, что приводит нередко к дублированию деятельности, недостаточному обмену опытом; выработка критериев оценки качества подготовки кадров и др.

Последнее десятилетие в истории французской полиции стало временем профессионального роста. Вместе с тем недостатки управления деятельностью полицейских органов «посредством цифр», отражающих количество

72

зарегистрированных правонарушений, раскрытых дел, хорошо известны . «Конфликтность» французской полиции, имеющей традиционно имидж жесткой полиции, в результате, усилилась, особенно это касается взаимоотношений полиции и национальных меньшинств.

Результатом «новой» политики в сфере полицейской деятельности (в это время Франция, как и другие государства Европы, вынуждена выстраивать жесткую антитеррористическую политику, решать миграционные проблемы) становится то, что традиционная оппозиция правам и свободам человека полиции и полицейского произвола обретает «второе» дыхание, а осмысление в научной и публицистической литературе проблемы нарушений законности, прав и свобод человека полицией - чрезвычайно заостренные ^[574] формулировки. «... Полицейские институты... делают непригодными для ды-

73

хания наши демократические пространства» .

Таким образом, упрочение количественных критериев в оценке деятельности полиции привело к тому, что тип работы, осуществляемой «полицией близости», работающей в повседневном тесном контакте с гражданами, был обесценен. Между тем, налаживание взаимоотношений между полицией и населением оставалось актуальнейшей проблемой во Франции. Об этом свидетельствовало заявление министра внутренних Франции M. Алиот-Мари в ходе конференции в г. Сан-Дени 14 января 2008 г. о необходимости уста-

74

навливать «договор взаимного доверия» между гражданами и полицией, развитии территориальных сил полиции, особенно в кварталах с повышенным уровнем преступности как важнейшими пунктами плана усиления безопасности. Она сообщила о создании территориальных подразделений полиции (UTeQ) в некоторых, наиболее неблагополучных кварталах, в состав которых войдут добровольцы, имеющие не менее 2 лет стажа службы в полиции . «Близкая полиция» возрождалась, но под новым названием. В течение трех лет предполагалось направить в трудные кварталы дополнительно 4000 полицейских. Хотя перед ними тоже ставилась задача укреплять доверие между полицией и населением, главное их предназначение - усиление борьбы против городской преступности, для чего 34 подразделения UTeQ могли осуществлять широкий спектр полицейских функций, а не сосредотачивались только на превенции, как «близкая полиция»^{[575] [576] [577] [578]. Результаты их деятельности в 2009 г. были изучены комиссией Главной инспекции Национальной полиции и}

Главной инспекции служб и признаны обнадеживающими^{[579] [580]. UTeQ были переименованы в специализированные территориальные бригады и созданы в нескольких крупных городах.}

С развитием европейской интеграции появляются новые возможности международного и межгосударственного сотрудничества, которое становится еще одним важным фактором совершенствования полицейской деятельности во Франции, от совместной борьбы с преступностью и регулярного обмена информацией, развития совместных стратегий и структур до кооперации в сфере обучения кадров и повышения их квалификации и организации научных исследований полицейской деятельности. Основы сотрудничества полиции и юстиции в Европейском сообществе, активным участником которого является Франция, были заложены подписанием Шенгенского соглашения 14 июля 1985 г., касающегося постепенного устранения контрольных пунктов на общих границах, и Единого Европейского Акта от 28 февраля 1986 г. Важными вехами в создании пространства свободы, безопасности и права стали подписание Маастрихтского договора от 7 февраля 1992 г., Амстердамского договора от 2 октября 1997 г., решения, принятые Европейским Советом в Тампере в октябре 1999 г., например о создании оперативных действующих сил полиции Европы.

Если первоначально полицейское сотрудничество представляло собой взаимодействие руководящей элиты, не оказывая значительного влияния на повседневную работу органов правопорядка , то в 2000-е гг. в Европе была создана сеть взаимодействия наднациональных и национальных полицейских структур, как государственных, так и негосударственных. В международное сотрудничество были втянуты низовые подразделения (осуществление охраны границ, общественного порядка на массовых мероприятиях общеевропейского масштаба). Владение языками, наличие знаний об иностранных судебных и полицейских системах, умение использовать общеевропейские инструменты безопасности, такие как Шенгенская информационная система (SIS), становились неотъемлемой частью профессиональной компетентности

79

не только руководителей полиции , но и рядовых сотрудников.

Это требовало разработки общих стандартов полицейской работы, а значит, выработки общих основ обучения и повышения квалификации сотрудников полиции. Интенсивность межгосударственного сотрудничества в сфере полицейского образования в Европе в XXI в. с каждым годом возрастала, сложились разнообразные его формы . Отдельного внимания заслуживает деятельность Европейского колледжа полиции (CEPOL), основанного Советом ЕС 22 декабря 2000 г. Его цель первоначально состояла в организации подготовки руководителей полиции стран членов и кандидатов Европейского союза. В организационном отношении CEPOL представил собой сеть национальных учреждений образования в отличие от централизованной структуры Европола. Это позволило задействовать ресурсы национальных колледжей, их разнообразный опыт, не прибегая к созданию дополнительных инструментов распространения и внедрения выработанных совместно решений. Его работа заключается в это время в организации семинаров по наиболее важным проблемам европейской безопасности. Франция вносила в его развитие большой вклад. В 2005 г. решением Совета Европы Европейский полицейский колледж был преобразован в самостоятельную организацию ЕС с финансированием из общего бюджета. Найденный компромисс заключался в признании необходимости выработки общих стандартов полицейской деятельности и сохранении особенностей национальных полицейских образовательных учреждений^{[581] [582] [583].}

Международное сотрудничество полиции включало обмен информацией в сферах внутренней безопасности (терроризм, наркобизнес, нелегальная иммиграция, организованная преступность). Каждый год служба международного сотрудничества МВД Франции (в ее состава входили центральная служба, расположенная в г. Нантерр, филиалы за границей и четыре отдела, которые содействовали работе Атташе по внутренней безопасности на местах) разрабатывала новые программы, согласованные с министерством ино- 82

странных дел .

На рубеже XX - XXI вв. централизованная модель гражданской полиции испытывала трудности в обеспечении эффективности полицейской деятельности. Несмотря на реанимацию традиционной бюрократической модели полиции и достижение ею определенных позитивных результатов ее недостатки неустранимы: любая бюрократия способна действовать только посредством реагирования, мобилизации ресурсов на устранение выявленной проблемы, тогда как современное общество нуждается в органе, который взял бы на себя управление рисками, занялся бы их предвосхищением и предупреждением, что возможно только в тесном сотрудничестве со всем обществом и государственными и негосударственными институтами и требует, соответственно, трансформации традиционной организационной модели. Так, полицейские силы Франции в последние годы оказались не готовы к периодически вспыхивающим молодежным «бунтам»: они были не в состоянии их предвосхищать, с трудом осуществлялась координация между различными сегментами полицейской системы.

Неспособность Национальной полиции удовлетворить возросшие потребности граждан проявлялась в постоянном устойчивом развитии в последние десятилетия частного сектора безопасности и подвергалась постоян- ^[584]

ной критике в общественном дискурсе. Поскольку в оценке ученых французское государство также характеризовалось неспособным решить задачу создания полиции, ориентированной в своей деятельности на общество, были высказаны достаточно радикальные предложения по ее реорганизации - денационализировать полицию, то есть воссоздать муниципальную полицию (Д. Монжарде), или, по крайней мере, «регионализировать» ее, то есть сосредоточить управленческие структуры на уровне департаментов (С. Роше).

На наш взгляд, эти оценки чрезмерно заострены, традиционная модель полиции во Франции переживает фундаментальные изменения, сравнимые только с самим фактом обособления полиции в системе органов государственной власти. Политика, осуществляемая государством в сфере общественной безопасности в начале XXI в., по-прежнему характеризуется доминированием ядра, состоящего из государственных служб (полиция, жандармерия, прокуратура, префектура). Слабо обеспеченная ресурсами (материальными и информационными) реформа «близкой полиции», означавшая в определенной степени направление к децентрализации полицейской системы, осуществлялась с трудом и фактически была свернута в 2002 г. Противоречивое воздействие на реформу полиции оказывает ее политизированность. Тем не менее достигнуты улучшение подготовки сотрудников полиции, обновление материально-технической основы и увязывание деятельности полиции с потребностями и проблемами конкретной территории, которые позволили адаптироваться гражданской полиции к новым условиям деятельности. ^[585]