§ 2. Проблемы и перспективы развития муниципальной полиции в контексте новой концепции безопасности
Термином «муниципальная полиция» принято обозначать «полицейские формирования, создаваемые органами местного самоуправления любых территориальных образований, непосредственно подчиняющиеся им, полностью или частично содержащиеся за счет местных бюджетов и действующие в пределах четко определенной юрисдикции»76.
До 1941 г. муниципальные полицейские службы являлись важнейшим компонентом полицейской системы Франции. Но и после реформы французской полиции 1941 г., преобразовавшей муниципальные полиции в Национальную полицию Франции, они сохранились в городах с численностью менее 10 тыс. жителей. Правда, про-цесс их огосударствления продолжался: сначала по запросу коммун, а впоследствии - и по решению правительства, если того требовала ситуация . Огосударствление полиции не было осуществлено повсеместно исключительно по финансовым причинам, так что не все коммуны с населением более 10 тыс. человек в итоге были обеспечены государственной полицией. Закон 1995 г. о безопасности ввел вместо демографического комплексный критерий введения режима государственной полиции.
В результате во Франции существовали и существуют, с одной стороны, коммуны (их меньшинство), где полиция не была огосударствлена, и где мэр вправе принимать всю полноту мер для обеспечения публичного порядка на территории своей коммуны, а также коммуны «этатизированной» полиции, в которых данные полномочия распределены между мэром и префектом.
Но, в любом случае, со времени институционализации французской коммуны мэр - глава ее администрации - наряду с выполнением функций по исполнению решений муниципального совета, руководству административными органами коммуны, представлению интересов государства в коммуне осуществляет властные полномочия в сфере административной полиции. Юридические основания этих полномочий начали складываться еще в период Третьей республики, опираясь на эти правовые традиции и их развивая в последние десятилетия, государство определило мэров на роль руководителей местных программ превенции преступности и обеспечения безопасности с правом делегировать часть своих функций одному или нескольким его помощников и/или любым членам муниципального совета (ст.
L. 2122-18 Основного кодекса административно-территориальных образований - далее ОКАТО). При этом в отличие от обеспечения общего управления делами коммуны, где мэр действует под контролем муниципального совета, в осуществлении административно-полицейских полномочий мэр является юри- [480]дически независимым от него. Это не исключает возможности сотрудничества между мэром и муниципальным советом и определенной фактической субординации. Юридически муниципальный совет не может отменить решение мэра полицейского характера, но он может фактически его не поддержать, не обеспечив реализацию финансированием .
Мэр, таким образом, является главным субъектом власти административной полиции на территории коммуны. Полномочия мэра в полицейской сфере проявляются в издании муниципальных постановлений, регламентирующих: въезд и использование общественной дороги; общую чистоту в коммуне; доступ в горные районы, в районы для купания и «зеленые» зоны; организацию и проведение массовых мероприятий (демонстраций, фестивалей); содержание учреждений, принимающих публику (кинотеатров, театров; перевозку усопших; доступ на кладбища (графики работы); меры, принимаемые для ликвидации опасности в случае разрушения зданий; предупреждение и борьбу с загрязнениями, пожарами, распространением заразных болезней; уничтожение опасных животных; контроль за продовольствием; выдво-
79
рение, изоляцию лиц, опасных для окружающих .
В своей деятельности мэр как «субъект власти» административной полиции опирается в качестве исполнительных органов (агентов публичной силы) на муниципальную полицию, обеспечивая руководство ее деятельности. Также мэр вправе для реализации цели охраны публичного порядка на подведомственной территории привлечь внешние по отношению к нему силы (Национальной полиции и Национальной жандармерии) посредством запроса (реквизиции), оформленного соответствующим образом (ст. L. 2212 ОКАТО). По необходимости, запрос может быть устным, но в кратчайший срок, должен быть подтвержден документально.
Кроме того и сам мэр может не [481] [482] только принимать правовые акты в полицейской сфере, но и осуществлять материальные действия. К числу последних может быть отнесено действие мэра по «призванию к порядку», получившее правовое оформление недавно в статье L.2212-2-1 ОКАТО (введена ст. 11 закона от 5 марта 2007 г., относящегося к предупреждению преступности), внесенной впоследствии также в Кодекс внутренней безопасности 2012 г. (статья L.132-7). Мэру или его представителю предоставлено право «призвать к порядку» лицо, совершающее действие или бездействие, способное привести к нарушению порядка, общественной безопасности, общественного спокойствия и санитарногигиенического благополучия коммуны, то есть в устной форме напомнить данному лицу о требованиях соблюдения общественного порядка и спокойствия, в случае необходимости, вызвав его в мэрию. Призвание к порядку несовершеннолетнего осуществляется в присутствии его родителей, законных представителей или других лиц, несущих ответственность за его воспитание. «Призвание к порядку» может применяться в случае несоблюдения полицейских постановлений, когда они касаются вопросов публичного порядка; деяний, имеющих признаки проступка; поведения, нарушающего социальные нормы. Обычно мэры призывают к порядку жителей своих коммун на основе фактов, произошедших на ее территории, но в исключительных случаях «призвание к порядку» может быть вынесено и нерезиденту коммуны, или жителю коммуны в отношении его поведения за пределами комму-80
ны
В ходе децентрализации управления в 1980-е гг., когда происходило перераспределение полномочий и компетенции между центральными и местными органами управления[483] [484], «мэры были вынуждены брать на себя все большую ответственность, потому что люди, в первую очередь, их считали ответственными за безопасность в своем городе, даже если юридическая реальность была более сложной. Добавим к этому, что учреждение муниципальной полиции - это эффективный аргумент на выборах в контексте острой озабоченности населения вопросами безопасности» . С этого времени в результате политизации вопросов безопасности на муниципальных выборах началось подлинное возрождение муниципальной полиции. Численность ее личного состава, удвоилась с 1984 г. по 1993 г. и утроилась к 2008 г., в результате удельный вес муниципальных полицейских в общей численности полицейских составил около 6 % . Уже в 1987 г. в докладе M.-Л. Лаланна, резюмировавшего работу очередной комиссии, изучающей вопрос, отмечалось обусловленное децентрализацией 1980-х гг. развитие муниципальных полиций, которое сделало их «значимой составляющей в обеспечении безопасности и профилактике преступности». В контексте осуществления новой политики «локальной» безопасности (1995 г.) развитие муниципальной полиции получило дополнительный смысл и импульс. Заключение локальных контрактов безопасности (1997 г.) и развитие муниципальной полиции стали главными векторами дальнейшего развития территориального подхода к обеспечению безопасности. [485] [486] Таблица 4 84 Рост численности муниципальной полиции в 1984-1997 гг. Год Количество агентов муни- Количество коммун ципальной полиции 1984 5641 1748 1987 8159 2345 1989 9361 2663 1993 10977 2849 1997 12471 2950 85 До принятия закона о муниципальной полиции 15 апреля 1999 г. не были четко определены ни организация, ни функции, ни полномочия агентов муниципальной полиции. Не были урегулированы отношения между муниципальными полициями, численность которых в отдельных коммунах достигала нескольких десятков сотрудников, и территориальными подразделениями национальных полицейских сил. С целью устранения юридических пробелов в течение 10 лет с конца 1980-х гг. работало несколько законопроектных комиссий, стремившихся вписать муниципальные полиции в общегосударственную политику безопасности[487] [488] [489]. После многолетних дискуссий и редакционной доработки многочисленных проектов реформа муниципальной полиции, наконец, состоялась с введением 15 апреля 1999 г. Было установлено, что агенты муниципальной полиции являются территориальными служащими, введены критерии и правила вступления в должность, определено, что их назначение на должность мэром должно получить двойное одобрение - префекта и прокурора Республики, предусмотрена процедура принятия присяги префектом или прокурором. Законодательное закрепление статуса территориального служащего было весьма значимым для сотрудников муниципальной полиции. Кроме усиления правовой защищенности, оно означало и вовлечение в систему непрерывного образования, обеспечиваемого Национальным Центром территориальных государственных органов. Особую актуальность имело введение Декретом от 20 января 2000 г. и уточненное рядом последующих декретов (2000 г., 2002 г., 2003 г., 2006 г., 2009 г.) норм, определяющих особый статус начальников служб муниципальной полиции. До Закона от 15 апреля 1999 г. служба муниципальной полиции не включала агентов категорий A или B, не было, следовательно, перспективы для развития профессиональной карьеры. Другое неудобство предшествующего правового регулирования было связано с отсутствием агента, имеющего полномочия по осуществлению руководства муниципальной полицией. Декрет № 2000-43 предусмотрел, что «шефы службы муниципальной полиции» являются агентами категории B, включающей три степени (нормальный класс, высший класс, исключительный класс). Помимо функций, общих для всех муниципальных полицейских (выполнение полицейских постановлений мэра, обеспечение под его начальством охраны публичного порядка), шефы местных сил порядка несут ответственность за осуществление руководства и координации деятельности полицейских муници- [490] палитета. До Закона от 15 апреля 1999 г. муниципальные полицейские, за редким исключением, могли только представить доклад мэру о невыполнении муниципального постановления. Теперь в соответствии с положениями закона, вошедшими в ОКАТО (ст. 2212-5), им было дано право составлять протокол в случае нарушения постановлений мэра, а также некоторых нарушений правил дорожного движения (их перечень, в основном это правонарушения, связанные с превышением скорости движения т.п., был утвержден Государственным советом). Происшедшее расширение полномочий агентов муниципальной полиции имеет символическое значение. Государственная власть, распространив на агентов муниципальной полиции полномочия, которые до этого времени были монополией государственных чиновников, признала в них представителей публичной силы. Это разрешение протоколирования правонарушений придает агентам муниципальной полиции полномочия, пусть и незначительные, агентов судебной полиции. Закон 1999 г. напомнил, впрочем, что муниципальные полицейские должны незамедлительно сообщить сведения о совершении преступления или проступка должностному лицу, имеющему полномочия по их расследованию. Законом 1999 г. были уточнены процессуальные полномочия муниципальных полиций и было положено начало их расширению. Например, законом 31 марта 2006 г. им было дано право составлять протоколы за оставление без присмотра опасных животных. Деятельность муниципальных полиций определена с учетом задач, возложенных на национальные полицию и жандармерию. Преобладающей формой деятельности муниципальной полиции определена административнополицейская деятельность, ее участие в осуществлении задач судебной полиции незначительно. Согласно статье 19, агент муниципальной полиции в случае, если нарушитель порядка отказывается или не может удостоверить свою личность, не имеет права задержать его по собственному усмотрению. Он должен незамедлительно сообщить информацию любому должностному лицу Национальной полиции или Национальной жандармерии, в юрисдикции которого находится данная территория, имеющему полномочия по расследованию правонарушений, и действовать согласно его приказу. Поскольку наделение агентов муниципальной полиции полномочиями в сферах деятельности, которые раньше составляли исключительное ведение полиции и жандармерии, могло привести к конфликтам компетенции, законодатель ввел особую форму координации между государственными и муниципальными службами обеспечения общественного порядка, преследуя также цель обеспечения их взаимодополнительности. Статьей 2 закона (она же ст. L. 2212-6 ОКАТО) предусмотрено заключение координационного соглашения между мэром коммуны, если численность подчиненной ему муниципальной полиции более 5 человек, и префектом (представителем государства в департаменте) с уведомлением прокурора Республики, в чьей юрисдикции находится данный район. «Это соглашение уточняет природу и поле вмешательства агентов муниципальной полиции. Оно определяет условия, согласно которым эти вмешательства координируются с вмешательствами национальных полиции и жандармерии. За неимением соглашения задачи муниципальной полиции могут осуществляться только в период между 6 и 23 часами, за исключением охраны коммунальных зданий и надзора за порядком во время проведения церемоний, праздников, если они были организованы коммуной. Соглашение о координации может быть заключено также по просьбе мэра, если численность муниципальной полиции менее пяти человек» . [491] Эти соглашения не являются обязательными, если муниципальная полиция насчитывает менее пяти агентов. Между тем в их заключении заинтересованы мэры, поскольку за неимением соглашения деятельность муниципальной полиции имеет временное ограничение. Декрет от 24 марта 2000 г. уточнил содержание соглашения координации, введя требование его соответствия «типовому соглашению». Чтобы гарантировать взаимодополнительность сил Национальной и муниципальной полиции, типовое соглашение предусматривает обмен информацией руководителями государственной и муниципальной службами безопасности. При этом обязательство предоставлять информацию (о численности, о вооружении, технических средствах и т.д., о планируемых операциях, о любом факте, знание о котором может быть полезным для охраны общественного порядка) в одностороннем порядке возложено на руководителя муниципальной полиции. В соглашении определяется и способ осуществления постоянной связи. Типовое соглашение перечисляет ряд задач, которые возлагаются исключительно на муниципальную полицию: охрана коммунальных зданий, наблюдение за общественным порядком у входа в учебные заведения, охрана порядка во время проведения мероприятий, организованных муниципалитетом и т.д. Говоря о деликатном и символическом вопросе вооружения муниципальных полицейских, Закон от 15 апреля 1999 г. заложил принцип ее невооружения. Между тем, закон установил многочисленные возможности отступления: агенты муниципальной полиции в индивидуальном порядке могут получить разрешение префекта иметь оружие на основе мотивированного обращения мэра, но при условии заключения соглашения координации. [492] Условия и виды вооружения муниципальных полицейских очень подробно регламентированы Декретом от 24 марта 2000 г.[493], дополнения внесены Декретом от 26 мая 2010 г. Статья 9 Закона 1999 г. определила условия и средства выполнения агентами муниципальной полиции их функций. Установив в целом принцип выполнения служебных обязанностей сотрудниками без оружия, Закон в статье 7 предусмотрел их вооружение в случае необходимости по запросу мэра, удовлетворенному префектом в рамках заключенного между ними соглашения, а также уточнил, что «служебное удостоверение, форма, отличительные знаки на служебных средствах передвижения, типы экипировки, которыми снабжены агенты муниципальной полиции, должны быть одинаковыми для всех служб муниципальной полиции и отличаться от соответствующих ... национальной полиции и национальной жандармерии». Закон признал необходимость контроля за деятельностью муниципальной полиции. Проверка может быть осуществлена по запросам мэра, префекта или прокурора Республики. В отличие от проектов Закон (ст. 4) оставляет осуществление функции контроля за министром внутренних дел после уведомления консультативной комиссии муниципальных полиций, создание которой предусмотрено статьей 3. Она же определяет состав консультативной комиссии: «Она составлена на одну треть из представителей мэров коммун, имеющих агентов муниципальной полиции, на одну треть из представителей государства и на одну треть из представителей агентов муниципальной полиции, выбранных профсоюзными организациями, представляющими территориальных служащих. Глава ее избирается из числа мэров, который имеет преобладающий голос в случае разделения голосов поровну». Принцип контроля деятельности агентов муниципальной полиции усилен статьей 9 закона, предусмотревшей учреждение кодекса профессиональной этики муниципальных полицейских. Закон от 15 апреля 1999 г., называемый «закон Швенемана» по имени министра внутренних дел, определил правовой статус муниципальной полиции, сохранив прежний принцип ее подчинения мэру. Этот же принцип был подтвержден Законом о местной демократии от 27 февраля 2002 г.[494], разрешивший дополнительно учреждать межкоммунальные органы для координации деятельности муниципальных полиций. Предусмотренные Законом 1999 г. соглашения о координации деятельности муниципальной полиции и Национальной полиции, муниципальной полиции и Национальной жандармерии, подписываемые мэром и префектом, получили широкое распространение. К 2007 г. 749[495] [496] муниципальных полиций, а к 2010 г. - 1800 , располагали соглашением координации, которое позволило установить партнерские отношения между подразделениями муниципальной полиции и государственными службами правопорядка и обеспечить совместные действия, адаптированные к местному контексту. Они заключаются на три года. В силу соглашений координации некоторые задачи обеспечения общественной безопасности на местном уровне в настоящее время осуществляются ими совместно под общим руководством государственной полиции (например обеспечение контроля скорости движения автотранспорта, проведение профилактических мероприятий в определенные периоды и т.д.) Итак, Законом от 15 апреля 1999 г. государство осуществило правовое регулирование муниципальной полиции на общенациональном уровне. Впоследствии было разработано типовое соглашение о координации между Национальной и муниципальной полицией. Однако исследователи призывают не преувеличивать партнерский и договорной характер этих соглашений, поскольку для государства они часто становятся средством передачи некоторых малопрестижных и трудозатратных миссий муниципальным структурам (организация утилизации конфискованных транспортных средств, надзор за рынками, платными стоянками и т.д.), определения их положения в качестве резерва сил Национальной полиции, установления прямого контроля со стороны Национальной полиции или Национальной жандармерии. В определенном смысле соглашения можно рассматривать как форму «гибкой опеки» -94 государства за муниципальной полицией . На местном уровне конкретные направления деятельности муниципальной полиции определяет мэр. Представители государства на подведомственной ему территории могут осуществлять, конечно, давление на местные органы власти, например, подталкивая к усилению мер безопасности, в частности, к установлению устройств видеонаблюдения, но окончательное решение всегда остается за мэром. Именно мэр определяет конкретные задачи муниципальной полиции и управляет ею по своему усмотрению в пределах своей компетенции. Мэр может исходить из «экстенсивного» видения ее задач, и тогда муниципальная полиция является дополнительным ресурсом государственных служб правопорядка, или может придерживаться концепции «полиции близости», направив агентов подчиненной ему полиции в те сферы полицейской деятельности, которые государственной полицией практически игнорируются. Он решает вопросы допустимости использования муниципальной полиции для регулирования дорожного движения, несения ею служ- [497] бы в ночное время, о ее вооружении. Согласно официальной статистике, в 2005 г. было вооружено около половины служб муниципальной полиции. Дебаты в ходе муниципальных выборов 2008 г. выявили, что поиск главами муниципальных образований наиболее адекватных ответов современным угрозам общественной безопасности продолжается, а также сохраняется различие в их представлениях о роли муниципальной полиции. Одни мэры видят ее предназначение в осуществлении постоянного патрулирования территории коммуны («илотажа»), превознося «нулевую терпимость» к любым нарушениям порядка, другие стремятся перенаправить муниципальную полицию к обслуживанию населения и установлению с ним партнерских отношений, третьи (их значительное меньшинство) настаивают на приоритете государства в обеспечении безопасности[498]. Два города Франции, Брест и Манн, отказались создавать свою муниципальную полицию, считая, что общественная безопасность - это прерогатива Национальной полиции. Мэр Бреста Ф. Кюиландр предпочел созданию собственных полицейских подразделений осуществление сотрудничества с органами Национальной полиции, при этом город входит в десятку самых безопасных городов страны[499]. На конференции «Мэр и общественная безопасность: новые вызовы» 24 октября 2008 г. в Бресте, обсуждавшей задачи государства в условиях все более возрастающего роста значения муниципальной полиции, констатировалось, что мэры не должны становиться шерифами, потому что обеспечение общественного порядка и безопасности - главнейшая (регальная) функция государства. Наличие подобных различий в видении перспектив развития муниципальной полиции вполне естественно, так как речь идет о службе, приспособленной для того, чтобы учитывать местные особенности и запросы граждан конкретной территории. Облик муниципальной полиции существенно за висит от того, является ли средой ее действия крупный индустриальный центр, небольшой провинциальный городок, место туристического паломничества или неблагополучный пригород. В определении концепции муниципальной полиции большую роль играют и политические ориентации мэра. Вопрос о значении и вкладе муниципальной полиции в совместное с другими полицейскими силами «производство безопасности» остается открытым ввиду разнообразия местных условий. Французский социолог В. Ма- лоше выделяет две модели ее развития, ее подход, так или иначе, используется в официальном дискурсе. 1. «Мягкая» модель, когда муниципальные полиции ориентированы в своей деятельности на предупреждение преступности, партнерские отношения с гражданами . В этом случае муниципальная полиция рассматривается и развивается как часть муниципальных служб. Например, в г. Сержи (56 тыс. жителей) в рамках проекта «Жизнь кварталов» в середине 1990-х гг. была создана команда муниципалитета из специалистов разных направлений (ответственный за развитие местной демократии, аниматор жизни молодежи, координатор работы со школой и др.), которая работает в каждом из четырех кварталов города. На сегодняшний день она составляет более 100 человек. В каждую команду входят 4-7 агентов муниципальной полиции. Главный девиз работы команды - «Больше близости - больше эффективности» . 2. «Жесткая» модель развития муниципальной полиции, которая в своей деятельности ориентируется на стандарты Национальной полиции и больше склоняется к осуществлению контроля и подавления, сосредоточиваясь, в частности, на обеспечении дорожной безопасности, протоколировании правонарушений, оказании помощи судебной полиции. Подобное позиционирование муниципальной полиции в системе обеспечения безопасности характеризует парижский регион. [500] [501] Тем не менее большинство французских исследователей согласны с тем, что муниципальная полиция по своему предназначению - «близкая полиция». Также и в итоговом докладе комиссии, разрабатывающей проект закона о муниципальной полиции, было признано, что она «представляет неизбежный и адекватный ответ на рост преступности и чувства небезопасности населения даже если районы, которые учреждают свою муниципальную полицию, это не всегда те, где уровень преступности наиболее высокий». Ведь, как утверждалось далее, «предназначением своим, она - полиция близости, являющаяся частью коммуны, включенная в ее жизнь, а значит, знакомая с повседневными заботами жителей. Она может оказаться полезным и эффективным средством предупреждения преступности, которое не ограничивает- 99 ся полицейским ответом» . «Близкая полиция» развивает стратегию постоянного консультирования с жителями, что позволяет достичь двойного результата: улучшения отношений с населением и выработке комплексных программ действия, адаптированных к местным потребностям, качества в деятельности полиции. Она сотрудничает с органами социального обеспечения, образования, жилищнокоммунального хозяйства и санитарного надзора, с получившими развитие в последние годы службами социальной медиации. Социальная медиация определена на первом общеевропейском семинаре по вопросам социальной медиации в г. Крейтель в 2000 г., «как процесс создания и восстановления социальной связи и урегулирования конфликтов повседневной жизни, в котором беспристрастная и независимая третья сторона пытается посредством организации обмена информацией и диалога [502] между индивидами или между индивидами и учреждениями, помочь им улучшить отношения или урегулировать разделяющий их конфликт»[503]. К началу 2000-х гг. во Франции сложилось пять основных видов социальных медиаторов[504]: 1. Агенты медиации и превенции в открытых публичных местах. Они действуют, чаще всего, при муниципальных органах власти, но также при учреждениях межкоммунального сотрудничества и различных ассоциациях. Преимущественно, финансирование осуществляется на основе партнерства, при этом главный взнос принадлежит государству. 2. Агенты по улучшению среды на транспорте. Впервые в 1990 г. несколько транспортных компаний, столкнувшись с проблемами антисоциального поведения, финансировали создание более 300 подобных постов. 3. «Ночные корреспонденты». Впервые появились по инициативе местных властей в гг. Руан и Ренн в рамках политики приближения властных органов к населению для обеспечения постоянного доступа к публичной власти, включая ночное время. В середине 2000-х гг. действовало приблизительно 500 медиаторов, работающих в период с 17 ч. до 4 ч. 4. Социальные и культурные медиаторы. В 2000 г. межведомственным комитетом городов была введена программа вспомогательных контрактов для взрослых (старше 30 лет), занятых в сфере социальной медиации. Срок контракта - 3 года. Участники программы «Взрослые - посредники», чаще всего, женщины, которые уже выполняли посреднические функции на добровольной основе, были предназначены для работы в неблагополучных городских кварталах. В силу решения Совета внутренней безопасности от 30 января 2001 г. 40 % рабочих мест создавалось в рамках локальных контрактов безопасности. В 2004 г. работу по осуществлению социальной и культур- ной медиации осуществляли около 3300 человек. По решению Межведомственного комитета городов от 9 марта 2006 г. программа была продолжена. 5. Координаторы команд медиаторов. Руководство деятельностью медиаторов, одновременно обеспечивающее их контроль и поддержку, является гарантом качества их работы. Общественному признанию социальной медиации и ее роли в осуществлении политики превенции преступности способствовало развитие правового регулирования, начиная с межведомственного циркуляра от 7 июня 1999 г. , относящегося к локальным контрактам безопасности, который назвал социальную медиацию в числе первостепенных направлений предупреждения преступности. В первый же год присутствия на территории квартала медиатора фиксировалось снижение на 25 % - 30 % числа актов антиобщественного поведения, наносящих ущерб или приводящих к разрушению объектов собственности. Медиация улучшала отношения с государственными органами и иными организациями (полиция, арендодатели, мэрия, социальные организации). Экономическое выражение полезности социальной медиации выразилось в сокращении на 60-75% муниципальных расходов, связанных с затратами на устранение актов вандализма; в уменьшении числа жалоб от граж- 103 дан В рамках рассмотренных процессов численность муниципальной полиции продолжает расти. Если к ним прибавить тот персонал муниципальных органов управления, который вовлечен в деятельность по превенции преступности, то доля муниципальных сотрудников безопасности составит 11 %. Более двух третей сотрудников муниципальной полиции приходится на коммуны, относящиеся к зоне ответственности Национальной полиции Франции. Только 20% подразделений имеют численность больше 5 человек, но боль- [505] [506] шинство (более 60 %) сотрудников работают в крупных подразделениях. Неравномерно и территориальное распределение подразделений муниципальной полиции: более 50 % ее сотрудников сосредоточены в парижском регионе и нескольких южных городах. Одновременно расширялись полномочия муниципальной полиции, определялись критерии конкурсного набора сотрудников, создавались условия для осуществления первоначального и непрерывного образования[507], был создан Кодекс профессиональной этики муниципальной полиции (введен Декретом от 1 августа 2003 г.). В 2006 г. началось издание профессионального журнала муниципальной полиции - «Onpm info. Bulletin d’informations». В июле 1993 г. был создан Национальный синдикат муниципальных полицейских, который в настоящее время объединяет большинство представителей корпуса - 13000 человек[508]. Он входит в состав Национальной Федерации агентов административно-территориальных образований. Задачи союза - осуществление правового информирования сотрудников муниципальной полиции, формулирование и выдвижение коллективных требований, среди которых в последние годы все настойчивее звучит требование повышение статуса муниципальной полиции и прекращение практики использования ее агентов в качестве низкооплачиваемых «чернорабочих» («смикаров») французской Национальной полиции. Локальные контракты безопасности стали важнейшей основой развития взаимодействия национальных полицейских сил и муниципальной полиции, которым и принадлежит главенствующая роль в их выработке и реализации. Они также способствовали дальнейшему развитию муниципальной полиции, главными инициаторами которого были мэры. Непосредственные ближайшие последствия этих процессов в 1996-2000-е гг. - обновление нормативных основ деятельности муниципальной полиции, дальнейший рост ее численности, профессионализация корпуса, встраивание в общую политику безопасности - привели к признанию муниципальной полиции важнейшим (третьим) элементом полицейской системы Франции наряду с Национальной полицией и жандармерией. Однако поиск муниципальной полицией своего места в полицейской системе Франции продолжается. Ни представители муниципальной власти в лице Ассоциации мэров Франции, ни представители муниципальных полицейских в лице их профсоюзов, не являются сторонниками расширения процессуальных полномочий муниципальной полиции, потому что увеличение компетенции в сфере судебной полиции приведет к возрастанию нагрузки на агентов и сокращению рабочего времени, посвященного присутствию на территории муниципального образования, что изначально было главным аргументом в обосновании ее нужности. При определенном разнообразии понимания роли и места муниципальной полиции в полицейской системе, общим является представление, что ее задача заключается в обеспечении безопасности общества и защите интересов граждан с учетом их ожиданий от работы полицейских органов. Особенности ее организации, сложившиеся исторически (их подчиненность главе местного самоуправления, формальная независимость от центральной администрации), позволяют осуществлять задачи, которые порождает современное общество. Учитывая потребности муниципальных образований, муниципальные полицейские сосредотачиваются на профилактике правонарушений и деятельности по созданию комфортной, безопасной среды на определенной территории. Решение этих задач невозможно без взаимодействия с другими муниципальными службами и государственными полицейскими службами. Формы координации их деятельности (соглашение координации, локальный контракт безопасности, территориальные структуры по профилактике преступности), развиваемые во Франции в последнее десятилетие, доказали свою эффективность. Они позволили обеспечить разграничение сфер деятельности муниципальных и государственных структур безопасности и стать основой для их объединения в случае необходимости. Очень важно, что они имеют хороший потенциал для развития сотрудничества при условии наличия необходимых материально-финансовых ресурсов, обоюдного желания партнеров, их реальной вовлеченности в общее дело.