§ 2. Национальная жандармерия на пути к радикальной реформе. Объединение Национальной полиции и Национальной жандармерии Франции

Поиск лучшей координации между полицией и жандармерией не ограничивался территориальными передвижениями ее сотрудников. Декрет от 19 сентября 1996 г.^[601] определил условия организации сотрудничества между ними. Установлено, что, в коммунах с режимом государственной полиции, полиция несет исключительную ответственность за обеспечение безопасности и общественного спокойствия, в остальных - жандармерия. Координация действий служб на уровне департамента возложена на префекта. Был учрежден паритетный совет по материально-техническому обеспечению, организации тыла и снабжения для рационализации эксплуатации оборудования и т.д.

Формирование централизованной полицейской системы Франции с ее двумя главными элементами завершилось в 1941-1966 гг. Десятилетиями французы усматривали серьезные преимущества в дуалистичности своей полицейской системы, специфику которой придавал также уникальный, «полувоенный», статус одного из ее элементов. Жандармерия на протяжении долгого времени сочетала линейную (военному министерству) и функциональную (военному министерству и министерствам внутренних дел и юстиции) подчиненность. Аргументы французских административистов были восприняты в отечественной юридической науке (А. В. Губанов, А. В. Быков и др.). В ряде работ их излагает А. В. Быков: дуализм полицейской системы является своеобразной страховкой от возможных злоупотреблений со стороны силовых структур; жесткая конкуренция между полицейскими структурами способствует их взаимному контролю в интересах гражданского общества; получение информации политическим руководством страны из различных источников - гарантия ее более объективного характера и т.д.^[602]

Национальная жандармерия - старейший правоохранительный институт с более чем двухсотлетней историей службы на благо страны - зарекомендовала себя как эффективный инструмент управления безопасностью, стала моделью для полиции многих европейских стран. Но к началу нового - XXI - столетия ее существование в прежнем виде было поставлено под вопрос. В двух официальных выступлениях - министра внутренних дел (22 октября 2007 г.) и президента Республики (29 ноября 2007 г.) - были представлены проекты организационного сближения полиции и жандармерии в ведении Министерства внутренних дел. Эти меры вписывались в логику Декрета от 15 мая 2002 г., которым были увеличены полномочия министра внутренних дел по оперативному руководству жандармерией. Одновременно они стали составной частью Генеральной ревизии публичной политики^[603].

Стержневая идея реформы состояла, таким образом, в объединении ресурсов двух правоохранительных институтов и усилении координации управления служебными подразделениями с целью более полного удовлетворения запросов граждан и экономного расходования средств, выделяемых на безопасность страны. В рабочем документе, составленном комиссией, осуществлявшей аудит государственной политики в сфере безопасности, доказывалась необходимость объединения полиции и жандармерии в ведении Министерства внутренних дел. Оно позволило бы посредством интеграции имеющихся в их распоряжении технических средств сократить расходы на них. А улучшение координации предоставляло возможность сократить общую численность полицейских^{[604] [605]. 29 ноября 2007 г. глава государства объявил о трех важных направлениях реформы, касающейся жандармерии: подчинение жандармерии Министерству внутренних дел с 1 января 2009 г., при сохранении ею статуса военизированного органа; подготовка правительством нового органического закона в течении 2008 г.; выработка мер по сближению условий прохождения службы в полиции и жандармерии .}

Для изучения вопроса была создана рабочая группа сенатской комиссии по иностранным делам, обороне и вооруженным силам, возглавленная М.-Ж. Фором, работавшая с декабря 2007 г. по март 2008 г. Ее члены встречались с высшим командным составом Национальной жандармерии и Национальной полиции Франции, представителями полицейских профсоюзов и ассоциаций жандармов в отставке, специалистами, наконец, с министрами обороны и внутренних дел, знакомились с опытом реформирования военных полиций в Италии, Испании^[606]. Главным инициатором реформы стал Н. Саркози, который с 2002 г. настаивал на ее необходимости, считая абсурдным соперничество между полицией и жандармерией, в результате которого страна вынуждена оплачивать в двойном размере расходы на безопасность.

Немаловажное влияние оказал и общеевропейский дискурс последних десятилетий о необходимости демилитаризации военных полиций. Примером успешного интегрировавания подразделений гражданской (коммунальной) полиции и военной полиции (жандармерии) в единую местную полицию стал опыт Бельгии. Все страны, имеющие в своем распоряжение полицейские силы разного статуса, вступили на путь поиска моделей совместного обеспечения безопасности. Наиболее близкие французским жандармам административно-правовым статусом итальянские карабинеры и испанские гвардейцы также включились в процесс налаживания механизмов координации. В Италии на общенациональном уровне главными инструментами координации выступают Министерство внутренних дел, а именно его Департамент общественной безопасности, и Национальный Комитет порядка и общественной безопасности. Комитет, возглавляемый министром внутренних дел, состоит из помощника Г осударственного секретаря по внутренним делам, Шефа полиции - Директора общественной безопасности, Главного командующего Корпуса карабинеров, Главного командующего Корпуса финансовой гвардии

и начальников остальных полицейских служб^[607]. Департамент общественной безопасности координирует действия полицейских сил и организует деятельность государственной полиции Италии, некоторые офисы имеют статус «интеграционных». В ведении МВД Испании Королевским декретом от 11 июля 2008 г. была создана Г енеральная дирекция полиции и Г ражданской гвардии. Оба полицейских корпуса теперь находятся в прямом подчинении одного должностного лица - Генерального директора полиции и Гражданской гвардии. В Национальной полиции и Гражданской гвардии созданы подразделения координации между полицией и гвардией^[608].

Движение к реформе, устраняющей важнейшую характеристику полицейской системы Франции - ее дуализм, началось, конечно, еще задолго до 2007 г., поскольку тесное сближение полиции и жандармерии было главным условием успешной реализации обновленной политики в области безопасности.

Закон 1995 г. «Об ориентировании и установлении положений, относящихся к безопасности» предусмотрел «усиление сотрудничества между полицией, жандармерией и таможней в их деятельности на благо безопасности» (ст. 3). Введение приказом МВД Франции 28 октября 1997 г. локальных контрактов безопасности способствовало установлению более прочных связей между руководителями полиции и жандармерии.

Развитие нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения внутренней безопасности в 2002-2007 гг. позволило составить исчерпывающий перечень задач, функций и полномочий по их реализации для каждого субъекта обеспечения общественной безопасности и создать условия для разработки комплекса взаимоувязанных мер. Государственная политика в сфере обеспечения внутренней безопасности встраивалась в концепцию национальной безопасности Франции. В этом контексте процесс сближения двух элементов полицейской системы развивался быстрыми темпами, обеспечивая ей необходимое в современных условиях качество интегрированности. Декретом президента Республики от 15 мая 2002 г. жандармерия была передана в оперативное подчинение министру внутренних дел. Статья 3 Декрета уточнила, что «для осуществления своих задач внутренней безопасности министр внутренних дел, внутренней безопасности и местного самоуправления ответственен за использование служб Национальной жандармерии, и что с этой целью он определяет миссии этих служб, согласуя с министром обороны, кроме тех, что относятся к судебной полиции, условия выполнения этих миссий и организационные условия» . Закон от 18 марта 2003 г. способствовал улучшению координации между ними посредством усиления полномочий министра внутренних дел, создания Совета безопасности под председательством президента, 28 объединенных группировок регионального вмешательства, включающих подразделения полиции, жандарме- 108

рии, таможни .

Декрет от 31 мая 2007 г. установил совместную ответственность Министерства внутренних дел и Министерства обороны в определении бюджетных средств, выделенных Национальной жандармерии, и в контроле за их расходованием. Параллельно на местном уровне усиливалась роль префекта - координатора всех сил безопасности на уровне департамента.

Межведомственным циркуляром от 22 мая 2002 г. были учреждены региональные группы вмешательства. Закон 29 августа 2002 г. определил их назначение - «бороться против насильственной преступности, нелегальной торговли и теневой экономики, в особенности в чувствительных зонах» и организационно присоединил их к региональным службам судебной полиции или следственным подразделениям Национальной жандармерии. Каждая ^{[609] [610] группа включала полицейских, жандармов, таможенников и служащих налоговых и социальных служб.}

Координация средств между полицией и жандармерией выразилась в создании единых центральных офисов судебной полиции (центральный офис борьбы против покушений на среду и на здравоохранение учрежден Декретом № 2004-612 от 24 июня 2004 г., центральный офис борьбы против преступности на дорогах учрежден межведомственным Декретом № 2004-611 от 24 июня 2004 и центральный офис борьбы против нелегального труда - Декретом № 2005-455 от 12 мая 2005 г.) и реализации плана объединения систем информации и коммуникации под руководством Министерства внутренних дел^[611]. На развитие общего информационного пространства полиции и жандармерии оказали влияние учреждение общих банков данных, таких как досье об украденных транспортных средствах, разыскиваемых лицах и т.д., объединение системы информации о правонарушениях, зарегистрированных полицией (STIC), и системы фиксирования данных о ведении следствия жандармерией (JUDEX). Взаимный доступ к информационным системам STIC и JUDEX первоначально был предоставлен сотрудникам центральных управлений обеих служб. Общенациональный банк генетических данных (FNAEG) они формировали уже совместно. Наконец, в сфере международного сотрудничества жандармы и полицейские давно и успешно работали рука об руку.

Новый органический закон о жандармерии планировалось подготовить и принять к 1 января 2009 г. Хотя он был принят позднее, бюджет 2009 г. формировался уже с учетом предполагаемого объединения.

17 июля 2008 г. проект закона был представлен министром внутренних дел М. Аллиот-Мари в Совет министров. Парламентская стадия разработки закона началась с осуществления правовой экспертизы комиссиями Сената и Национальной ассамблеи Франции в соответствии со ст. 43 Конституции

Французской республики 1958 г. Проект закона был одобрен Сенатом 17 декабря 2008 г. после его обсуждения комиссией по иностранным делам, обороне и вооруженным силам, в роли докладчика выступил Ж. Фор.

В начале 2009 г. проект поступил на обсуждение в Национальную ассамблею, одобрен ею 23 июля после работы над проектом комиссией национальной обороны и вооруженных сил (докладчик A. Муайен-Брессан) и утвержден президентом 3 августа.

Закон от 3 августа 2009 г.^[612] о Национальной жандармерии основывается на трех принципах: сосуществование внутри Республики двух сил безопасности; сохранение военного статуса жандармерии; организационное и функциональное присоединение жандармерии к министерству внутренних дел, и как следствие, подтверждение властных полномочий префекта, выступающего на местном уровне в роли руководителя обеих полицейских сил в сфере административной полиции и обеспечения общественного порядка. Закон подтвердил основные миссии жандармерии.

Первая статья закона является ключевой, так как определяет организационное положение жандармерии и цели ее деятельности. Она внесла изменения в главу 5 «Организация национальной жандармерии» Военного кодекса Франции, введя новую статью L. 3225-1: «За исключением полномочий судебных властей относительно осуществления миссий судебной полиции, национальная жандармерия подчинена власти министра внутренних дел, ответственного за ее организацию, управление, за создание достаточных кадровых и материальных ресурсов для осуществления ее деятельности. Министр обороны участвует в управлении персоналом национальной жандармерии в той степени, которая определена декретом Государственного совета и осуществляет в отношении военнослужащих национальной жандармерии полномочия, касающиеся военной дисциплины».

Отныне Национальная жандармерия является службой, входящей в состав Министерства внутренних дел, что позволяет улучшить сотрудничество между ней и Национальной полицией. Однако практика тройного подчинения жандармерии сохранилась. Она остается в ведении министра обороны в случае выполнения военных функций, а осуществление ею уголовнопроцессуальных функций контролируется органами юстиции. Таким образом, законодатель, не совершая административной революции, вполне обоснованно изменил «центр тяжести» подчиненности жандармерии, переместив его из министерства обороны в министерство внутренних дел, поскольку ее деятельность в настоящее время практически полностью посвящена осуществлению задач по обеспечению внутренней безопасности. Организационное присоединение к министерству внутренних дел не означает ее слияние с полицией. Главное управление Национальной жандармерии остается автономным управлением внутри министерства внутренних дел.

Этой же статьей закона предусмотрено создание статьи L. 3211-3 Военного кодекса Франции, в первом абзаце которой уточняется, что «жандармерия - это вооруженная сила, учрежденная для наблюдения за соблюдением законов». В непростых условиях реформы было важно дать общее определение жандармерии, которое напомнило бы об ее военном статусе и подтвердило, что жандармы сохранили свое положение военнослужащих, а жандармерия - отличную от гражданской полиции организацию, характеризующуюся высокоцентрализованной структурой с формальными правилами принятия решений, фундаментом которой является уважение воинской дисциплины. Из этого следовало, что подразделения (бригады) жандармерии, рассредоточенные на территории государства, не должны рассматриваться как деконцентрированные государственные службы.

В этой же статье определены и представлены в следующей последовательности основные функции жандармерии: «1. Судебная полиция является важнейшей миссией жандармерии. 2. Жандармерия предназначена для обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, особенно в сельских и пригородных зонах, так же как на путях сообщения. 3. Она способствует осуществлению сбора и обработки информации для органов публичной власти, борьбы против терроризма, а так же защиты населения. 4. Она участвует в защите высших интересов государства, особенно в контроле и обеспечении безопасности ядерного оружия. 5. Совокупность ее миссий, гражданских и военных, осуществляется на всей территории государства, и за ее пределами в целях выполнения международных обязательств Франции, в том числе военного характера». Исчерпывающее перечисление задач жандармерии впервые дано в акте высшей юридической силы, что явилось чрезвычайно значимым для жандармерии и получило высокую оценку со стороны ее руководства, представителей ассоциаций жандармов в отставке, участвующих в открытых обсуждениях проекта закона 2009 г. комиссиями Сената и Национальной ассамблеи. До этого времени ст. L. 3211-2 Военного кодекса Франции, в которой определяются миссии всех вооруженных сил, содержала единственный абзац, посвященный жандармерии, уточняя, что она «имеет целью обеспечение общественной безопасности, поддержание общественного порядка и исполнение законов». Это определение предназначения жандармерии дополнялось более подробным перечнем ее функций, данным еще в Декрете от 20 мая 1903 г.

По инициативе докладчиков Сената, в статью законопроекта была включена фраза (пункт 1), что «судебная полиция является важнейшей миссией жандармерии» (это соответствует реальности, так как судебнополицейская деятельность занимает 37 % рабочего времени жандармов), в то время как в первоначальной версии законопроекта говорилось о судебнополицейских миссиях жандармерии. Тем самым фактически были воспроизведены формулировки ст. 113 Декрета от 20 мая 1903 г., который отменен законом. Акцентирование на осуществлении уголовно-процессуальных функций жандармерией было связано с необходимостью закрепить равноправное положение жандармерии и полиции в отношении выполнения этих функций, поскольку присоединение Национальной жандармерии к Министерству внутренних дел порождало у ее руководства опасения, что она будет превращена в осуществлении этой задачи во вспомогательную силу служб Национальной полиции. Представляется аргументированным мнение депутата Национальной Ассамблеи Франции Ф. Вансона о том, что если само упоминание этой миссии было желательно, то помещение ее во главу перечня вместе с формулировкой «важнейшая миссия» создавало неверное представление о ее превосходстве над ее другими, не менее важными, задачами^[613].

Пункт 2 ст. L. 3211-3 посвящен сути задач в сфере административной полиции Национальной жандармерии, которые, как уточняет текст, осуществляются «особенно в сельских и пригородных зонах, так же как на путях сообщения». Была актуализирована формулировка Декрета от 20 мая 1903 г., согласно которой жандармерия «особенно предназначена для обеспечения безопасности сельской местности и путей сообщения». Внесено дополнение «в пригородных зонах», учитывая то обстоятельство, что там действуют сегодня 866 территориальных бригад жандармерии. Между тем распределение зон ответственности между Национальной полицией и Национальной жандармерией зависит, прежде всего, от введения на определенной территории режима государственной полиции, которым она автоматически будет отнесена к зоне ответственности Национальной полиции. Критерии введения режима государственной полиции перечислены в ст. L. 2214-1 Основного кодекса административно-территориальных образований, в соответствии с ними пригородные районы могут оказаться как в зоне ответственности полиции, так и жандармерии. В связи с этим внесенное дополнение может осложнить постоянно осуществляющийся процесс перераспределения зон ответственности полиции и жандармерии, хотя законодатели обращали внимание на то, что данная формулировка не должна использоваться как дополнительный к перечню статьи L. 2214-1 критерий.

Жандармерия играет значительную роль в сборе информации о положении на местах, направляемой для анализа в Главное управление сбора и обработки внутренней информации. Упразднение служб сбора и обработки внутренней информации на уровне департаментов только усилило значимость территориальных подразделений жандармерии в этой сфере деятельности. Это положение получило отражение в пункте 3 ст. L. 3211-3: «3. Она способствует осуществлению сбора и обработки информации для органов публичной власти, борьбы против терроризма, а так же защиты населения». Определяя в пункте 4 участие жандармерии «в защите высших интересов государства, особенно в контроле и обеспечении безопасности ядерного оружия», закон подчеркивает, что эти задачи, ассоциирующиеся к тому же с ее традиционными военными миссиями, выполняются на всей территории.

Статья 2 закона 2009 г. закрепила принцип свободного выбора судебными органами полицейской службы для осуществления расследования правонарушений введением новой статьи (12-1) в законодательную часть Уголовного процессуального кодекса Франции: «Прокурор республики и следственный судья имеют право свободного выбора подразделений к которым принадлежат офицеры судебной полиции». До этого времени это правило содержалось в ст. D. 2 регламентационной части кодекса. В контексте осуществляемой реформы эта мера еще раз подтверждала равный статус Национальной жандармерии и Национальной полиции в осуществлении судебнополицейской деятельности. Но она не изменяла сложившейся практики. В большинстве случаев прокурор отдает предпочтение той или иной службе, основываясь на ее территориальном расположении, наличии специализированных подразделений, подготовленных сотрудников, технических средств и т.д. Но, в любом случае, этот принцип является важнейшим средством упрочения позиций прокуратуры в ее отношениях с организационно от нее независимыми должностными лицами судебной полиции, руководство деятельностью которых она осуществляет согласно ст. 12 Уголовного процессуального кодекса.

Новый закон внес серьезные изменения в процесс выполнения функции поддержания общественного порядка жандармерией. В ходе французской истории была выработана письменная процедура (la requisition) обращения гражданских властей к военному руководству в случае необходимости направить силы для восстановления общественного порядка, которая являлась гарантией недопущения незаконного использования военной силы. В отличие от специализированных сил поддержания общественного порядка Национальной полиции, которые вмешиваются в ситуации массовых беспорядков на основе устного приказа министра внутренних дел, привлечение мобильной жандармерии осуществлялось только на основе акта «la requisition»^[614]. Запрос обязательно должен быть сделан письменно и при соблюдении ряда формальных условий.

Поскольку, согласно ст. 1 Закона 2009 г. «за исключением полномочий судебных властей относительно осуществления миссий судебной полиции, национальная жандармерия подчинена власти министра внутренних дел»^[615], акт «la requisition» для жандармерии бы отменен статьей 4 данного закона, принцип запроса гражданскими властями военной силы для обеспечения порядка сохранен для армейских подразделений.

Статья 5 Закона от 3 августа 2009 г. касалась процедуры разрешения применения оружия при поддержании порядка, относящейся в равной степени и к жандармам, и к полицейским, внеся изменения в статью 431-3 Уголовного кодекса. Статья дополнена новым, третьим, абзацем, в котором определено, что условия применения положений двух предшествующих абзацев будут уточнены декретом Государственного совета (принят 1 июля 2011 г.).

В статье 6 Закона от 3 августа 2009 г. определяются властные полномочия префекта - представителя государства в департаменте - в сфере внутренней безопасности. Командиры формирований департаментской жандармерии также в определенной степени подчиняются префектам. Префект руководит и координирует деятельность всех сил внутренней безопасности в департаменте. Еще Законом, относящим к территориальной администрации Республики от 6 февраля 1992 г. были увеличены властные полномочия префекта в отношении деконцентрированных государственных служб, в число которых данный закон не включал подразделения Национальной жандармерии. Вместе с тем, префект располагал возможностями обращения к жандармерии, поскольку согласно ст. 72 Конституции Французской республики на него, как на представителя правительства в департаменте, возложена ответственность «за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов». Префекты всегда имели возможность обратиться к жандармерии за содействием в целях осуществления своих обязанностей в области внутренней безопасности, в свою очередь взаимоотношения жандармерии с гражданскими властями были регламентированы декретом от 20 мая 1903 г. Закон о безопасности от 21 января 1995 г. положил начало усилению роли префекта в обеспечении безопасности на территории департамента, наделив его ответственностью в определении конкретных целей деятельности государственных служб общественной безопасности и ее координировании и предусмотрев обязательность отчета о результатах деятельности по достижению целей, установленных префектом, руководителями и полиции, и жандармерии.

Дальнейшая эволюция отношений между префектами и жандармерией стала результатом развития национальной политики безопасности. В соответствии с ее общим смыслом руководящая роль префекта по отношению ко всем силам внутренней безопасности была усилена.

Статья 6 Закона от 3 августа 2009 г. не внесла каких-то кардинальных изменений в отношениях между жандармерией и префектами. Использование формулы «власть префекта» применительно к жандармерии не означало ослабления вертикального подчинения подразделений департамента центральному руководству жандармерии, не нарушало принцип единства командования этой военной организацией. Ее территориальные подразделения не являются деконцентрированными государственными службами, а значит, власть префекта по отношению к ним более ограничена, чем в случае с гражданскими службами, и не приводит ни к линейной (прямой, организационной), ни функциональной подчиненности формирований департаментской жандармерии префекту. К тому же она распространяется только на вопросы охраны общественного порядка и административной полиции.

Важнейшая реформа в истории полиции Франции, направленная на достижение лучшей координации главных сил, обеспечивающих безопасность, вызвала ожесточенные споры, которые не утихают и после принятия Закона от 3 августа 2009 г. Позиция сторонников реформы понятна, она основывается на одобрении и согласии с аргументами реформаторов.

Что касается критиков и противников объединения жандармерии и полиции, некоторые их них пытались задействовать традиционные аргументы. Но сегодня во Франции мало кто всерьез станет утверждать, что эффективность полицейской системы прямо зависит от ее дуализма, или, что существование нескольких сил полиции может быть средством против полицейского произвола. Исторический опыт показал, что эти проблемы полицейской деятельности не имеют простого решения. Кроме того, многие страны, не обладающие двумя или более полицейскими институтами не менее эффективны в полицейской сфере и, конечно, не являются менее демократическими. Поэтому критики реформы обращают внимание на проблемы, порождаемые реформой, и именно те, что связаны с человеческим фактором, от которых, в конечном счете, зависит судьба любых преобразований.

В рядах жандармского корпуса преобладало негативное отношение к реформе, которое было высказано в ходе открытых встреч представителей ассоциаций жандармов в отставке и членов комиссии Национальной ассамблеи в 2009 г.^[616] Причины достаточно очевидны: жандармы опасались рас-

творения в полиции^[617]. Хотя их военный статус, определенный Законом от 24 марта 2005 г.^{[618] [619] [620], был сохранен, и переживаемый страх утраты социальной идентичности оказался напрасным, это не значит, что перед МВД Франции не встанут сложнейшие проблемы управления человеческими ресурсами. Ведь «сближение полицейских корпусов побуждает представителей каждого искать у другого преимущества, это то, что порождает многочисленные недовольства...» . Критики реформы призывают задуматься о последстви}

ях, к которым может привести недовольство жандармов. Поскольку, как и все военные во Франции, они серьезно ограничены в политических правах и не имеют легальных и постоянных каналов выявления и представления своих групповых интересов, таких как профсоюзы полицейских, то Франция могла столкнуться с очередным кризисом корпуса, подобно 2001 г., когда многотысячные демонстрации вооруженных жандармов проходили по всей стране.

Кроме самого объединения жандармерии и полиции предметом дискуссии стала и проблема ее военного статуса. Предложения о демилитаризации жандармерии появились еще в конце XIX в., высказывались они и в ходе обсуждения реформы 2009 г. Поскольку военный статус прямо связывался представителями руководства жандармерии с сохранением престижа, который заслужил институт многовековой службой государству, то он был сохранен. У этого решения был и экономический мотив: изменение военного статуса жандармов и распространение на них норм труда, принятых в Национальной полиции, потребовало бы значительного увеличения их численности . 3600 бригад жандармерии, часто с неполным штатом, обеспечивают охрану общественного порядка на 95 % национальной территории. Эта система может успешно функционировать при условии подчинения строгой дисциплине и осуществлении служебных обязанностей вне зависимости от временных ограничений.

К этому аргументу в последние годы добавился еще один фактор - возросшая потребность в силе, одновременно военной и полицейской, способной осуществлять вмешательства в случае серьезных общественных волнений, в том числе во внешних операциях по управлению кризисными ситуациями. Национальная жандармерия - территориальная сила обеспечения внутренней безопасности оказалась в последнее время активным участником миротворческих операций^{[621] [622].}

Одной из значимых форм участия жандармерии в международном сотрудничестве является общеевропейская жандармерия (Eurogendfor), создателями которой являются пять стран - Г олландия, Италия, Испания, Португалия и Франция, в ее задачи входит координация действий в борьбе против терроризма и организованной преступности. Впервые подразделения французской жандармерии были использованы за пределами государства для выполнения задач по поддержанию порядка в 1999 г. в Косово . С сентября 2004 г. Национальная жандармерия - равноправный участник Сил европейской жандармерии (FGE)^[623]. FGE осуществляет вмешательство в случае предоставления мандата ООН, НАТО, ОБСЕ.

Законы о безопасности 1995 г., 2001 г., 2002 г., 2003 г., обеспечивая всеобщую мобилизацию (государства и общества, государственных и негосударственных структур) для борьбы с преступностью, актуализировали проблему координации государственных служб безопасности, подталкивая их к организационной реформе. Отношения Национальной жандармерии и Национальной полиции никогда не сводились к модели «война полиций», сотрудничество в осуществлении функций уголовной и административной полиции традиционно рассматривалось руководителями обеих правоохранительных структур как необходимое условие успешной деятельности. Некоторая избыточность финансирования двух полиций и их неизбежного соперничества стали особенно ясны в современный период, когда, с одной стороны, вопросы безопасности уже невозможно решать без сотрудничества, а с другой - увеличились запросы граждан в этой сфере. Итогом сближения стало сохранение различий в статусе Национальной полиции и Национальной жандармерии, обособленности в профессиональной подготовке сотрудников, сделаны лишь первые шаги по созданию равных условий, и, в целом, в ближайшие годы проблема координации их деятельности вряд ли будет решена окончательно. Какая бы оценка ни давалась рассмотренной реформе («настоящая революция, положившая конец «войне полиций» с целью увеличения эффективности и сокращения расходов (П. Мадлин) или «похороны древнейшего государственного института» во имя экономической рентабельности (Л. Мукчиелли)), ясно, что она, имея серьезные причины и достаточные предпосылки, является лишь начальным этапом дальнейшего сближения двух полицейских учреждений.

В процессе становления и развития новой политики в сфере внутренней безопасности французского государства в 1980-2010-е гг. решалась главная теоретическая и практическая задача современного государственного развития: переопределение места и роли государственных институтов в политической жизни в связи с возрастанием значения негосударственных и надгосударственных структур. Наряду с ней императивом преобразований французской полиции в последнее десятилетие стала оптимизация деятельности государственных сил безопасности в целях рационализации расходования государственных средств.

В течение рассматриваемого периода во Франции были определены приоритеты, цели и направления деятельности, созданы законодательные и нормативные акты, регулирующие все виды и типы отношений в этой сфере, структурировавшие институциональное пространство сферы безопасности. Одним из важнейших итогов новой политики стало расширение числа участников обеспечения безопасности, постепенное налаживание пространства диалога, выработка общего языка, преодоление ведомственных барьеров, различий в профессиональной культуре участников этой деятельности, признание местного уровня важнейшим направлением приложения усилий публичных служб в сфере безопасности. Как и в других сферах государственного управления Франции и многих европейских государств, в сфере безопасности посредством институционализации контрактных форм сотрудничества утверждается парадигма “gouvemance”, имеющая во Франции специфику, обусловленную прочностью централизаторских традиций в управлении. Политика, осуществляемая государством в сфере общественной безопасности, по-прежнему характеризуется доминированием ядра, состоящего из государственных служб (полиция, жандармерия, прокуратура, префектура). Слабо обеспеченная ресурсами (материальными и информационными) реформа близкой полиции, означавшая, в определенной степени, направление к децентрализации полицейской системы, осуществлялась с трудом и фактически была свернута в 2002 г. Непросто происходит и развитие муниципальной полиции. Однако по мере профессионализации, наделения новыми полномочиями, в среде муниципальных полицейских усиливается стремление к интеграции в общенациональную полицейскую систему, в том числе в отношении методов и средств деятельности. Если это произойдет, то она потеряет ту особую роль и предназначение - стать «полицией близости» - которая от нее ожидалась.

Важнейшая реформа в истории полиции Франции, направленная на достижение лучшей координации главных сил, обеспечивающих безопасность, вызвала ожесточенные споры, которые не утихают и после принятия Закона от 3 августа 2009 г. Представляется, что Закон от 3 августа 2009 г. явился успешной попыткой найти сбалансированное решение, учитывающее как необходимость адаптации старейшего государственного института Франции к новым социальным условиям, так и важность сохранения национальных традиций, которые при определенных условиях могут стать важным ресурсом дальнейшего развития.

Несмотря на попытки реорганизации национальной полицейской модели, ее главные черты были сохранены и даже в связи с реформой сближения Национальной жандармерии и Национальной полиции усилены. Столкнувшись с необходимостью организационно-правового совершенствования органов охраны правопорядка, государство стремится к повышению эффективности их деятельности, используя достоинства той модели полиции (централизованная), которая сложилась исторически и наиболее адекватна политикоправовым традициям страны. Сохраняя институциональное многообразие сферы обеспечения безопасности, Французская республика в последние десятилетия активно решала проблему координации деятельности своих правоохранительных институтов, выбрав путь интеграции полицейской системы.

В своей эволюции полицейская система Франции прошла несколько этапов: генезис (вторая половина XVII в. - 1870 г.), формирование

(1870-1966 гг.) и развитие (последняя треть XX в. - начало XXI в.).

Возникновение системы - сложный, противоречивый процесс, в ходе которого формируются ее подсистемы и устанавливаются взаимосвязи между ними. Для полицейской системы Франции период ее генезиса связан с началом институционализации полиции в XVII-XVIII вв. (ранний модерн) и завершением ее институционализации в правоохранительный институт (средний модерн). К концу этого периода составляющие институт полиции органы или элементы полицейской системы - Национальная полиция, Национальная жандармерия, муниципальная полиция приобретают современную форму, взаимоотношения между ними упорядочиваются в сложной неустойчивой политической ситуации среднего модерна.

Учреждение в Париже должности лейтенанта полиции (с 1674 г. генерал-лейтенанта) королевским эдиктом от 15 марта 1667 г. и трансформация маршальского суда в профессиональную военизированную полицейскую организацию в течении XVIII в. способствовали укреплению абсолютизма и означали создание полиции как института современного государства на начальном этапе модернизации французского общества .

Изучение полиции в рамках модернизационной парадигмы позволило выявить, что институционализация полицейской деятельности востребована особенностями современного государства (монополия на применение легитимного насилия, суверенитет, территориальность) уже на начальной стадии модернизации, а ее дальнейшее развитие состоит в «осовременивании» самого полицейского института в период среднего и зрелого модерна. Полицейские органы претерпевали серьезные изменения в ходе глубоких социальнополитических трансформаций, на которые они, в свою очередь, тоже оказывали определенное воздействие.

Современная полиция, полиция как особый государственный институт, возникла не в начальные моменты зарождения государственности, а лишь на определенном этапе ее исторического развития, а именно - в эпоху глубокой трансформации европейского общества, для обозначения которой в тезаурусе общественных наук достаточно давно и прочно закрепился термин «модернизация». Частое цитирование в отечественной и зарубежной юридической литературе, посвященной полицейской тематике, высказывания «Полиция так же стара, как государство», принадлежащего Ф. Энгельсу, справедливо лишь по отношению к полицейской функции государства. Транслируя эту цитату, авторы стремятся подчеркнуть ее (полицейской функции) значимость в общественных системах, однако миф о вечной и универсальной полиции становится серьезным препятствием ее научного исследования, особенно в историческом аспекте.

Впервые в Новое время полиция предстала как организация, особый институт. Это изменение получило и лингвистическое отражение. В XVIII в. термин «полиция» наряду с административной, управленческой деятельностью приобрел новый смысл - организация или аппарат полиции. Долгое время полицейские органы Франции не представляли собой единой структуры. Полиция создавалась в условиях массовых нарушений общественного порядка, обострения социальных конфликтов и борьбы между монархией, дворянством, буржуазией и народом на рубеже XVI-XVII вв. как новый оборонительный рубеж политической элиты. В течение второй половины XVII в. -XVIII в. полиция заняла исключительное положение в управлении. Она больше не являлась вторичным и вспомогательным органом по отношению к другим учреждениям, а превратилась в самостоятельный институт, сосредоточивший благодаря делегированию части монополии легитимного насилия государства разнообразные функции, которые ранее обеспечивались многими структурами. Деятельность полиции не сводилась к охране норм порядка и восстановления его в случае нарушения, но заключалась в причастности к созданию общественного порядка посредством непрерывных действий по оформлению, упорядочению различных аспектов социальной жизни.

Стремление королевской власти монополизировать полицейскую функцию, вытесняя муниципальную буржуазную полицию, не завершилось созданием единой, унифицированной системы полицейского управления в масштабе всей страны. Однако особенности модернизации французского общества, ведущие к централизации управления в XVIII в., предопределили дальнейшее развитие и упрочение централизованной модели полицейской деятельности. Тем не менее институционализация полиции (создание специализированных учреждений, развитие правовой базы, регламентирующей ее деятельность и начало превращения полицейской деятельности в профессию) было делом политической, национальной значимости, поскольку она выполняла фундаментальную роль в дальнейшем развитии современных обществ.

В период Великой французской буржуазной революции, положившей начало эпохе среднего модерна, «легального государства» была переосмыслена роль полиции в рамках теории «публичной силы», приведшая к ее дальнейшему развитию, состоявшему в юридизации полицейской деятельности во Франции в период среднего и зрелого модерна («легального» и правового государства). Полиция из органа управления в широком смысле слова (администрации) преобразуется в орган обеспечения публичного порядка и противодействия преступности. Этот процесс сопровождался отделением полиции от общей администрации, также как и отделением полиции от юстиции. Под юридизацией полицейской деятельности мы понимаем универсальный и длительный процесс придания отношениям в сфере полицейской деятельности правового характера. Неотъемлемой его частью стало создание и развитие двух юридических конструкций французского права - «административная полиция» и «судебная полиция», с помощью которых было обосновано применение государством принудительной силы, и одновременно полицейское вмешательство государства было введено в определенные рамки (обозначены условия, определены компетентные органы, сужен предмет деятельности и т.д.). Их создание было следствием реализации принципа разделения властей. Основание для проведения различия между двумя типами полиции - конечная цель деятельности. Организационные, доктринальные и правовые предпосылки формирования конструкций складываются в период конца XVII в. - конца XVIII в. Создание института судебной полиции было частью реформы уголовного правосудия в конце XVIII в. - начале XIX в., завершившей переход от частного управления конфликтами к их контролю государственной властью посредством создания целостной государственной системы судебных органов, вместе с их интегрированием в сложную совокупность репрессивных инстанций, включая те, что работают на досудебной (полиция, прокуратура) и послесудебной стадиях уголовного процесса (пенитенциарная администрация). Его развитие происходило в ходе совершенствования уголовной юстиции, и, особенно, в связи с принятием Уголовного процессуального кодекса Франции в 1958 г. Развитие конструкции «административная полиция» осуществлялось в контексте эволюции доктрины административного права и административной юстиции. При этом в 1870 г. - 1953 г. (период «делегированной юстиции») был выработан основной блок норм, а в последующем конструкция была адаптирована к изменяющимся условиям: ряд категорий и принципов, входящих в ее состав, расширили свое содержание, некоторые из них приобрели большее значение. Эволюция юридических конструкций «административная полиция» и «судебная полиция» во второй половине XX в. тесно связана с процессом конституционализации французского права.

Наличие и развитие центральных органов полицейской администрации (Министерство полиции и Управление безопасности Министерства внутренних дел), институты префекта и комиссаров, своеобразное положение мэра, который являлся одновременно и представителем коммуны, и чиновником государства, позволяют говорить об упрочении централизаторских тенденций в первой половине XIX в. Но при этом в XIX в. сохранялась альтернативная возможность развития децентрализованной системы при ключевой роли муниципальных полиций, потому что Национальная полиция Франции, существовавшая как идея, еще не имела какой-либо организационной формы.

В процессе модернизации общества происходит постепенное оформление полицейской деятельности как профессии (становление профессиональной дифференциации - один из параметров общества модерна). Профессионализация полицейской деятельности является неотъемлемым компонентом институциализации полицейской функции.

Великая французская революция, в ходе которой маршальский суд был преобразован в Национальную жандармерию, деятельность муниципальной полиции получила правовое оформление в общенациональном масштабе, переосмыслена роль полиции в обществе в рамках теории публичной силы, оказала решающее влияние на развитие полицейских учреждений. Политическая нестабильность Франции послереволюционных лет и всего периода до упрочения Третьей республики, когда решались задачи дифференциации гражданского общества и государства, создания механизмов выражения и согласования различных интересов в обществе, разделения властей, на наш взгляд, являлась источником противоречивого влияния на функционирование полицейской системы. В условиях, когда политическая власть была непрочной, многие из методов «полицейского государства» сохранились в арсенале послереволюционной Франции. Их было трудно примирить с утверждающимися конституционализмом и либеральными ценностями. Прочная связь с военными и полувоенными моделями организации и деятельности, особенно в сельской местности, этого авторитарного полицейского комплекса делала его удобным инструментом выполнения самых разнообразных задач - по обеспечению общественного порядка, государственной безопасности, социальной дисциплины, и экономической мобилизации - в руках правительства. Вместе с тем, выполняя эти задачи, полицейская система служила и обществу, которое постепенно, ввиду распространения изменившегося понимания источников суверенитета и либерального проекта развития, ставило под сомнение авторитарную полицейскую традицию. Представление о независимой от давлений политических сил ответственности полиции за общественный порядок утвердилось в этот период в немалой степени благодаря сильным полицейским традициям предшествующего периода.

К началу XX в., несмотря на репутацию суперцентрализованной, французская полиция в организационном отношении не была единой. Четыре полицейских учреждения Франции (Национальная полиция, Национальная жандармерия, Префектура полиции Парижа, муниципальная полиция) отличались условиями набора, статусом персонала, численностью, компетенцией, территориальной юрисдикцией. Тенденция к централизации полиции, мощно заявившая о себе уже в начале установления Третьей республики (1870 г.), усиливается под воздействием кризиса в сфере обеспечения общественной безопасности рубежа XIX-XX вв. В глазах политических деятелей, ученых- юристов, представителей средств массовой печати концентрация сил общественного порядка в ведении Министерства внутренних дел являлась главнейшим условием повышения эффективности уголовного преследования преступников.

Национальная жандармерия сохранила свою самостоятельность, предопределив формирование централизованной дуалистичной полицейской системы, в которой взаимодополнительность и взаимодействие элементов системы усилились, что обеспечило ее дальнейшее поступательное развитие.

Формирование - следующий этап эволюции системы, когда происходит упрочение и упорядочивание ее структуры. Подсистемы организуются таким образом, что их взаимозависимость становится наиболее полной в данных условиях. Формирование системы как целого завершается. Полицейская система Франции с окончательно оформившейся организацией становится развитой подсистемой системы обеспечения внутренней безопасности, государственно-правовой системы Франции. Формирование централизованной полицейской системы Франции с ее двумя главными элементами - Национальной полицией и Национальной жандармерией, обладающими практически одинаковыми полномочиями, но имеющими разную территориальную юрисдикцию и находящимися в разном организационном подчинении, окончательно завершилось с институционализацией Национальной полиции в 1941— 1966 гг. Централизация полицейских служб или национализация большинства муниципальных служб казалась в то время залогом модернизации полицейской системы, рационализации ее функционирования, профессионализации полицейского корпуса и обеспечения республиканских ценностей.

Реформы этого периода - централизация управления полицией в руках руководства, независимого от политической (местной) власти, рационализация процедур деятельности, введение жестких критериев отбора, профессиональной подготовки, установление дисциплины внутри организации - как и в других западных государствах означали превращение полиции в бюрократизированную организацию которая получила название в научном дискурсе «профессиональная модель» полиции. Деятельность ее сотрудников, с одной стороны, максимально введена в рамки закона, с другой, понимается преимущественно как правоприменительная. Такая полицейская организация инертна и не способна следовать изменениям окружающей среды, поскольку процесс принятия решения разорван иерархической дифференциацией (стадия сбора информации, анализа информации, идентификации проблемы и принятия решений), а административные требования соблюдения стандартизированных процедур не позволяют действовать по ситуации. Процесс специализации деятельности, который является частью ее рационализации, порождает трудности в координации различных полицейских подразделений.

Сущностные особенности этой, так называемой профессиональной модели полицейской деятельности (реактивность, симптоматический подход, ориентация на применение закона, изолированность от общества) стали главными причинами неспособности полиции справиться с новыми задачами, порожденными изменяющимся характеристикам динамично развивающегося современного постиндустриального мира (процессом индивидуализации западных обществ, ростом мобильности, увеличением миграционных потоков, деструктивным ослаблением способности общества к неправовому регулиро- ванию). В последние десятилетия были осуществлены серьезные структурноинституциональные изменения органов полиции во всех странах Европейского союза. Объектом качественных преобразований стали ведомственное (полицейское, милицейское) образование; карьерный и профессиональный рост в полиции; демонополизация функций полиции в сфере общественной безопасности и порядка, связанная со специализацией и дифференциацией органов полиции (дорожная полиция, криминальная полиция и т.д.), а также делегированием части полномочий другим органам и ведомствам (антинаркотическим, антитеррористическим и т.д.).

Реформирование полицейской деятельности во Франции и в других европейских странах имело много общего. Оно происходило в тесной связи с обновленными концепциями национальной безопасности, стержнем которых становится принцип коллективной ответственности за производство безопасности. В контексте резкой политизации проблемы борьбы с преступностью вопрос совершенствования эффективности полицейских структур стал частью спектра политически значимых проблем. Особенно острые дискуссии в европейских государствах, в которые были вовлечены как политики, так и профессионалы, происходили по вопросу о том, кто должен нести ответственность за обеспечение безопасности и каков современный образец «хорошей полиции». Постепенно разрабатывались и утверждались принципы и идеи концепции полиции, ориентированной в своей деятельности на общество («Сошшипііу policing»). В ответ на новые угрозы и проблемы в 1980-1990-е гг. в полицейских системах европейских государств произошли фундаментальные изменения в полицейской работе, в полицейской философии, в полицейском управлении, кардинально изменились представления о социальной функции полиции и ее роли в обеспечении безопасности. Сегодня полиция участвует в обеспечении безопасности наряду с другими публичными и частными организациями, но вместе с тем остается главным элементом «сетей безопасности», без которого совместная деятельность других участников не может состояться.

В 1990-2000-е гг. во Франции завершилась институционализация обновленной политики безопасности как ответа на новые вызовы современности и контекстной рамки, в которой протекает развитие полицейской системы. Одним из важнейших итогов новой политики стало расширение круга участников обеспечения безопасности, постепенное налаживание пространства диалога, признание местного уровня важнейшим направлением приложения усилий публичных служб. Сегодня государство стремится вступить на путь сотрудничества с административно-территориальными образованиями, ассоциациями гражданского общества и предприятиями, оказывающими услуги в сфере безопасности, чтобы посредством координации и интеграции деятельности усилить доступные обществу ресурсы. Несмотря на сложности этого движения, очевидно, что другого пути у современной Франции, как и у всех стран вставших на путь цивилизованного демократического развития, нет.

Изменение внешней среды (период зрелого модерна отличает ограничение монополизма государства различными инстанциями от наднациональных политических образований, в том числе юридических учреждений, до институтов гражданского общества, которое приводит к постепенному формированию сетевого управления взамен жесткого администрирования), в которой функционирует полицейская система, приводит к ее существенным преобразованиям. Осуществляется корректировка функций и организационная перестройка подсистем, направленная на обеспечение их большей интегрированности и развитие тех элементов, которые лучше смогли адаптироваться к новым вызовам, не затрагивающая определяющих связей между ними.

На роль главного фактора совершенствования функционирования всех ее элементов выдвигается человеческий фактор, а профессиональное сообщество играет все большую роль в выборе дальнейшего пути развития системы.

Развитие полицейской системы Франции может рассматриваться как образец централизующего проекта, инициированного окружением средневеко- вого сюзерена, развитого администрацией монарха Старого режима и глубоко трансформированного национальной революцией 1789 г., завершившегося к середине XX в., обусловленного спецификой прохождения модернизации французским обществом. Несмотря на критику и попытки реорганизации национальной полицейской модели, ее главные черты были сохранены и даже усилены в связи с реформой сближения Национальной жандармерии и Национальной полиции 2009 г.