<<
>>

§ І.Концепция «совместного производства» безопасности и ее реализация

Проблема обеспечения безопасности, порожденная интенсивностью социокультурной динамики обществ модерна, была важнейшей как для европейской политической мысли Нового времени, так и для государственно - правовой практики, так как определяла отношения между индивидами и государством.

Она обострилась еще больше в связи с сокращением сфер общественного контроля. При этом насущной и сложнейшей задачей демократических государств в условиях возрастания угроз и рисков обществу являлось выстраивание такой политики безопасности, которая создала бы оптимальный баланс между защитой прав и свобод человека и обеспечением безопасности. Поскольку взаимосвязь между свободой и безопасностью имеет сложный диалектический характер, а противоречие между ними является неустранимым, то чрезмерная «секьюритизация» жизнедеятельности, даже осуществленная на основе общественного консенсуса, и перемещение задачи по обеспечению прав на второй план общественных забот может открыть путь злоупотреблениям и произволу государства или наднациональных структур безопасности. Безусловно, с математической точностью невозможно определить, какое равновесие надо установить между соблюдением прав и усилением безопасности граждан, но можно с уверенностью сказать, без чего к нему невозможно даже приблизиться - без широкого публичного обсуждения и согласования позиций разных групп по поводу понимания «безопасности» и в теоретическом, и в практическом аспектах.

В современной зарубежной научной традиции в изучении феномена безопасности утвердились два основных подхода. Реалистический (классический) подход[408] (соотносится с принятой в российской науке «парадигмой защищенности») опирается на философскую традицию Нового времени. В его рамках безопасность обеспечивается государством, а усилия практиков и исследователей направлены на выявление угроз и поиск эффективных стратегий противодействия им.

В связи с развитием процессов глобализации, фрагментации национального социально-политического пространства, если не снижающих роль государственной политики в современном мире, то значительно усложняющих условия ее реализации формированием новых сетей власти и конкуренции, а также в связи с появлением постмодернистских методологических стратегий, среди исследователей большую популярность приобрел конструктивистский подход.

Угрозы безопасности, как и весь социальный мир, рассматриваются как имеющие социально сконструированную природу, акцент делается на субъективной стороне безопасности. Последняя, таким образом, не обеспечивается государством, а определяется, или даже «производится» всеми участниками (акторами) поля безопасности[409] [410]. Более того, следуя логике рассуждений П. Бурдье, согласно которой «государственные службы и их представители

являются крупными производителями „социальных проблем“» , Д. Биго прямо называет поставщиками страха и беспокойства, или иначе говоря, «профессионалами по обеспечению (не)безопасности», полицейские, военные аппараты, миграционные органы. Гарантией же предохранения «от однозначного навязывания проблематики «максимальной безопасности» является только наличие конфликтных точек зрения по вопросу безопасности между ними»[411]. Эти рассуждения позволяют понять, насколько непростым делом является осуществление политики безопасности. Можно повысить уровень безопасности общества максимально, увеличив в десятки раз военные расходы, количество полицейских, патрулирующих улицы, сняв любое ограничение в вопросе ведения наблюдения за частной жизнью и т.д. Однако общество, скорее всего, не согласится платить любую цену за достижение максимальной безопасности. Цель общественной политики должна состоять также и в том, чтобы способствовать формированию чувства безопасности у населения и гарантировать высокую степень соответствия этого чувства фактическому положению дел[412].

На рубеже XX - XXI вв.

во Франции, как и во многих западных странах, была выявлена исчерпанность традиционных форм публичного управления, основанного на жестком администрировании, строгой иерархии субъектов управленческого процесса, централизации и т.п. Начиная с 1980-х гг. осуществлялись административные реформы, касающиеся разных сфер и уровней государственного управления. Концепция «нового управления», «связанная с рефлексией над более эффективными и действенными способами управления государством и обществом в универсуме, становящемся все более глобальным, неопределенным, интерактивным и коммуникационным»[413], получила распространение и в полицейской сфере, отразившись в смене доктрины охраны общественного порядка (охрана общественного порядка осуществляется исключительно государственными институтами) доктриной общественной безопасности (безопасность «производится» государством сов-

101

местно со всеми заинтересованными субъектами). Так Франция отреагировала на новые вызовы безопасности конца XX в. - начала ХХ! в.

В 1970-е гг. центральные и местные органы власти Франции столкнулись с резким ростом городской преступности и повышением тревожности у населения, связанной со страхом стать жертвой преступления. С 1960 г. по 1977 г. количественные показатели преступности выросли более чем в три раза: если в 1960 г. было совершено 574 тыс. уголовных преступлений и проступков, то в 1977 г. был достигнут порог 2 млн. В дальнейшем динамика роста преступности была следующей: 1981 г. - 2,9 млн., 1994 - 3,9 млн., 2001 г. - 4 млн. преступлений и проступков .

Таблица 1

8

Рост уровня преступности во Франции с 1963 по 1981 гг.

Период

С 1963 по 1964 год С 1964 по 1965 год С 1965 по 1966 год С 1966 по 1967 год С 1967 по 1968 год С 1968 по 1969 год С 1969 по 1970 год С 1970 по 1971 год С 1971 по 1972 год С 1972 по 1973 год С 1973 по 1974 год С 1974 по 1975 год С 1975 по 1976 год С 1976 по 1977 год С 1977 по 1978 год С 1978 по 1979 год

Изменение в процентах + 7, 28 + 7, 91 + 11,11 + 13,92 + 11, 51 + 8, 80 + 11, 00 + 13, 43 + 14, 36 + 5, 24 + 3, 62 + 4, 65 - 4, 62 + 15, 02 + 2,38 + 8, 51 [414] [415]

С 1979 по 1980 год С 1980 по 1981 год Рост с 1963 по 1981 год

+ 12, 74 + 9, 99 + 322, 22%

Для обозначения обеспокоенности населения состоянием преступности стало широко употребляться понятие «le sentiment d’insecurite», в буквальном переводе означающее «чувство небезопасности», которое подразумевало как беспокойство личного характера, вызванное непосредственным столкновением с разными формами правонарушений или проживанием в неблагополучном районе, так и общественную озабоченность состоянием правопорядка[416].

В изучении данного феномена в 1980-е гг. складывается несколько подходов[417]. Представители «онтологического» подхода прямо связывали рост тревожности населения с непосредственным увеличением преступности. Однако многие исследователи убедительно доказывали отсутствие прямой связи между ростом преступности и «чувством небезопасности» у населения, что способствовало развитию «конструктивистского» подхода, в рамках которого изучалось формирование общественных настроений в ходе публичных дискуссий. Сторонники «синтетического» подхода утверждали, что «чувство небезопасности» предшествует росту преступности, является его предпосылкой, но в дальнейшем развитии ситуации наблюдается их взаимовлияние[418]. В любом случае, среди важнейших причин явления фигурировала утрата доверия к полиции, напрямую связанная с сокращением каждодневного полицейского присутствия в общественных местах.

Мощным фактором, усиливающим страхи населения, а значит, и недовольство деятельностью властей в сфере обеспечения безопасности, стал рост проступков и различных форм проявления неуважения к нормам общественной жизни, за которыми во французской практике закрепилось название

«incivilites» (букв. «невежливость, невоспитанное поведение»), в итальянской - «disordine» (беспорядки), в английской - «antisocial behaviour» (антиобщественное поведение), в американской - «soft crimes» (легкие преступления) или «signs of disorders» (знаки беспорядка). В большинстве своем нарушители общественного спокойствия, совершившие поступки, объединяемые концептом «incivilites», не подлежали наказанию, поэтому полиция была бессильна в борьбе с ними.

Национальная полиция Франции оказалась неспособной реагировать на изменяющиеся с конца 1970-х гг. запросы граждан в сфере обеспечения безопасности, справиться в 1980-е гг. с уличной преступностью, новыми формами молодежной и подростковой преступности и т.д. Озабоченность населения состоянием безопасности привела к росту случаев самозащиты, а также резкой политизации проблемы борьбы с преступностью или «городским насилием»[419] [420], что отразилось в тематике дебатов в ходе национальных и муниципальных выборов.

Вопрос совершенствования эффективности полицейских структур стал частью спектра политически значимых проблем: «Политика влияет на то, что будет определено в качестве проблем, а что нет. От нее зависит, какие будут выявлены угрозы, установлены приоритеты, назначены партнеры и разработаны критерии успеха. Изменение организации означает изменение политики полиции» . Вместе с тем, никогда раньше на принятие политических решений в этой сфере не оказывали такое большое влияние «внешние силы» - СМИ, и, особенно, телевидение. По мере развития информационных технологий, ведущих к медиатизации политики, обсуждение вопроса обеспечения безопасности и тесно связанной с ним проблемы реформы полицейских органов вышло из-под контроля политических сил. Критике подвергались организация, методы полицейской деятельности как на местном, так и на национальном уровне.

Поиск повышения эффективности деятельности Национальной полиции и борьбы с преступностью происходил в контексте определенных административно-политических процессов в современной Франции и Европе в целом. В целях более полного учета повседневных запросов населения, которые лучше видны на уровне локальной реальности, отраслевая логика государственного управления дополнилась территориальной. Политической мыслью овладела идея «близости к населению», прямо свидетельствовавшая о кризисе доверия политической власти - централизованной, дистанцирован-

14

ной от граждан .

В ноябре 1975 г. президент Франции В. Ж. Д’Эстен поручил комиссии под председательством О. Гишара обобщить опыт административно - территориальных образований и выработать основные направления реформы местных органов управления. Работа комиссии была подытожена докладом «Жить вместе», в котором критике была подвергнута централизация государственного управления, задушившая местную демократию, и был сделан вывод о необходимости выработки фундаментальных законов, которые бы четко определили сферу компетенции центральных и местных органов. Законы 1983-1985 гг., касавшиеся децентрализации управления, решали задачу приближения публичных служб к гражданам.

«Близость» в пространстве, времени и в отношениях стала главным инструментом достижения эффективности, что сделало «локальное» пространством решения различных социальных проблем[421] [422]. Локомотивом реформы стал закон 2 марта 1982 г., за которым в 1982-1985 гг. последовала серия уточняющих законов, декретов[423].

В 1977 г. был создан межведомственный комитет во главе с министром юстиции, который сформулировал «ответы насилию» в докладе, вошедшем в историю Франции как «доклад Пейреффитта». В нем впервые были высказаны основополагающие идеи нового подхода к вопросам безопасности и предупреждения преступности: необходимость взаимодействия всех заинтересованных участников, учет мнения населения, необходимость сочетания репрессивных и превентивных методов. В другом известном докладе 1982 г., выработанном Комиссией мэров по вопросам безопасности под председательством Ж. Боннмезона, «Против преступности: предупреждение, репрессия, солидарность» также утверждалась необходимость сотрудничества между государством и территориальными образованиями в целях профилактики преступности. Была предложена формула эффективности обеспечения безопасности - «Предупреждение, Наказание, Солидарность» .

Вскоре, в 1983 г., были учреждены Национальный совет предупреждения преступности и соответствующие советы в департаментах и коммунах - главные элементы системы превенции, предложенной Комиссией мэров по безопасности. 6 сентября в коммюнике Национального совета предупреждения преступности был опубликован список из 18 городов, пожелавших стать экспериментальной площадкой для реализации новой политики превенции преступности. К этому времени относятся первые опыты организации работы на местном уровне на основе «контрактов в сфере профилактической деятельности».

В 1980-1990-х гг. не только во Франции, но и в других европейских странах, признавалась целесообразность сосредоточения работы по профилактике преступности на местном уровне в сочетании с комплексным межведомственным подходом . Политическая карьера мэров в большей степени, [424] [425]

чем у представителей других уровней власти, зависела от того, как они реагировали на запросы и ожидания населения, поэтому в ходе децентрализации управления во Франции в 1980-е гг., когда происходило перераспределение полномочий и компетенции между центральными и местными органами управления, «мэры были вынуждены брать на себя все большую ответственность...» в сфере обеспечения безопасности[426] [427] [428].

Постепенно политика предупреждения преступности была осмыслена и организована как составная часть общегородской политики безопасности. В

1989 г. по инициативе Ж. Боннмезона был учрежден Европейский форум го-

20

родской безопасности (FESU ), вслед за которым были созданы националь-

21

ные форумы, среди них французский - FFSU - форум . В ходе осуществления городской политики безопасности утвердился партнерский подход, и в политическом лексиконе появились понятие «партнерство», ранее «чуждые французской традиции государственного контроля»[429].

Значение городской политики безопасности было в приобретении первого опыта мобилизации усилий всех потенциальных участников, заинтересованных в обеспечении безопасности, перераспределения задач между государством и местными органами власти, а также соединении деятельности государственных структур, основанной на репрессивных методах, с деятельностью профилактической направленности органов местного самоуправления и общественных ассоциаций. Хотя смена властвующих политических сил нарушала равновесие между превентивной и репрессивной составляющими политики безопасности то в сторону усиления первой (именно социальной превенции с приходом левых к власти в 1991 - 1993 гг., 1997 - 2002 гг.), то в пользу второй (с утверждением у власти правых в 1993 - 1997 гг., 2002 г. - 2012 гг.), общие ее контуры оставались неизменными.

Давая оценку воплощениям этого подхода, К. Жоржеон, руководитель исследовательской группы, изучающей трансформации публичной службы, отметила их несовершенство - поспешность и несистемность принимаемых решений, слабое финансирование. Анализ политики превенции, осуществленный в 1990-1992 гг. в рамках процедуры диагностики локальной безопасности, показал, что полиция и судебные органы не сумели включиться в деятельность коммунальных советов предупреждения преступности . Исследователи в лучшем случае характеризовали городскую политику «как лабораторию, где вырабатывались новые отношения между государственной властью и административно-территориальными образованиями» (Ж. Донзело), а в худшем - как «пример политического волюнтаризма правительства, далекого от того, чтобы решить поставленные проблемы» (П. Ле Г але) .

В 1990-е гг. деятельность по разработке политики местной безопасности во Франции возглавило Министерство внутренних дел , что в определенной степени свидетельствовало о стремлении государства контролировать процесс децентрализации управления и корректировать его недостатки и результаты. Отказ государства от монополии обеспечения общественной безопасности, выражающийся в передаче широкого круга полномочий местным органам самоуправления и субъектам частной безопасности, на наш взгляд, можно объяснить тем, что выполнение этих функций больше не являлось важнейшим инструментом поддержания легитимности государственной власти, так как ее неспособность противостоять современным формам преступ- [430] [431] [432] ности снижала доверие граждан к государству. Но полный отказ от выполнения этой роли в еще большей степени делегитимизировал бы государство.

Даже на фоне общеевропейской озабоченности проблемами безопасности внимание французов к данной теме было беспрецедентно[433] [434] [435]. В этот период работали несколько специальных комиссий, создававших новую национальную концепцию обеспечения безопасности. Общим пространством обсуждения и концептуальной разработки вопросов обеспечения безопасности стал Институт высоких технологий по вопросам внутренней безопасности (IHESI), образованный в 1989 г. Он пропагандировал идею «разумной внутренней безопасности», для чего организовывал работу по выявлению различных видов опасности и угроз, оценке их последствий для населения и анализу общественной реакции , в целом выполняя функцию когнитивного компонента институциональной среды сферы безопасности.

Оформление концепции безопасности было осуществлено Законом «Об ориентировании и установлении положений, относящихся к безопасности» от 21 января 1995 г. - LOPS . Его три основополагающих элемента - терри- ториализация обеспечения безопасности, понимание обеспечения безопасности как социальной службы и диагностика локальной ситуации были развиты в правительственной программе локальных контрактов безопасности 1997 г.

Было закреплено понимание безопасности как базовой ценности общества,

29

продукта, производимого сообща. Статья 1 закона определила безопасность как фундаментальное право граждан: «Безопасность является одним из фун-

даментальных прав и одним из условий осуществления индивидуальных и коллективных прав. Государство обязано обеспечивать безопасность, гарантируя, осуществляя на всей территории Республики защиту национальных институтов и интересов, уважения законов, поддержания мира и общественного порядка, охраны лиц и благ». Право на безопасность как фундаментальное право, стало теоретической конструкцией, в рамках которой законодатель мыслил после 1995 г.

В статье 3 были сформулированы направления политики безопасности:

«- распространение на всей территории страны близкой полиции, соответствующей ожиданиям и потребностям граждан в вопросе о безопасности;

- усиление сотрудничества между полицией, жандармерией и таможней в их деятельности на благо безопасности;

- среди задач, выполняемых персоналом полиции, обозначение в качестве приоритетных тех, что прямо способствуют сохранению или усилению безопасности;

- усиление международного сотрудничества в вопросе о безопасности, начиная с выполнения международных и европейских обязательств Франции» .

Наконец, работа в этих направлениях должна была способствовать достижению трех главных целей: «- прояснить и согласовать деятельность органов, ответственных за сферу безопасности; - внедрить юридические средства, которые обеспечат лучшую эффективность полиции; - реорганизовать

- 31

национальную полицию и изменить условия труда полицейских» .

Понимание совместного производства безопасности всеми заинтересованными субъектами опиралось на получившие распространение новые способы и принципы управления и в других секторах публичной службы, которые можно обозначить понятием «gouvemance» (фр.) или «governance»

30

31

Ibid.

Ibid.

(англ.) . Это слово довольно сложно перевести на русский язык, но поскольку этот неологизм стали использовать для того, чтобы заменить термины, обозначающие управление в традиционном смысле (le gouvernement - фр.), то, на наш взгляд, лучше толковать его, например, как «обновленное» или «инновационное управление». Термин «gouvernance» служит для обозначения способа управления системой, состоящей из множества элементов (государство, местные органы власти, негосударственные организации, ассоциации, международные инстанции), которые располагают, каждый в различной

степени, способностью принимать решения , «... главными параметрами но- 34

вой концепции становятся согласие и договор» .

В целях реализации партнерства государства, органов местного самоуправления и различных общественных организаций на основе территориального подхода к обеспечению безопасности приказом МВД Франции 28 октября 1997 г. были введены CLS - локальные контракты безопасности, ставшие символом политики безопасности Франции . Приказ определил условия составления, содержание локальных контрактов безопасности и способы контроля их выполнения. Ответственность за подготовку контрактов (организация обсуждения содержания с обязательным участием прокуроров Республики, мэров, руководителей полиции и жандармерии, членов коммунального совета предупреждения преступности) была возложена на префектов. Было определено, что составлению контрактов должна предшествовать диагностика проблем безопасности по трем направлениям: характеристика уровня, структуры и динамики преступности; изучение потребностей населения в сфере безопасности; анализ эффективности предпринятых государ- [436] [437] [438] [439]

ством мер по обеспечению безопасности на определенной территории. МВД была рекомендована следующая структура содержания контрактов: приоритеты деятельности, конкретизирующиеся в достижимых целях; план действия с обозначением сроков выполнения, форм контроля для каждого мероприятия и уточнением вклада участников контракта. Предполагалось участие жителей в составлении, осуществлении и контроле их выполнения. Приказ рекомендовал определять в качестве приоритетного направления деятельности предупреждение преступности, а среди возможных целей, его раскрывающих - гражданское воспитание; создание соседской безопасности; противодействие дискриминации молодежи при трудоустройстве; предупреждение насилия в школьной среде.

Получила развитие многоуровневая система диагностики состояния преступности и оценки предпринимаемых мер. Сбор данных из разных источников и их статистическую обработку осуществляют так называемые обсерватории. Некоторые из них общенациональные, как Национальная обсерватория преступности, Национальная обсерватория городских зон с повышенным уровнем преступности, Французская обсерватория наркотизма и токсикомании. Есть подобные организации международного значения, например Интернациональная лаборатория насилия в школе[440]. Но особое значение имеют обсерватории регионального и муниципального уровня.

К концу 1998 г. было заключено 220 контрактов, в стадии разработки находилось более 470. Наряду с признанием определенных неудач (зачастую контракты готовились наспех и без привлечения всех заинтересованных субъектов), был обобщен положительный опыт и обозначены направления совершенствования: расширение партнерства, укрепление сотрудничества между коммунами, усиление роли государственных служб в составлении

контрактов и их реализации . В 2006 г. число заключенных контрактов достигло 687. По мере того как выявилась целесообразность их подписания не на уровне отдельной коммуны, в качестве координирующего органа вместо коммунального совета предупреждения преступности был определен территориальный совет безопасности и предупреждения преступности . В его задачи входит определение направлений, целей, плана согласованной деятельности государственных органов, учреждений, общественных организаций и частных предприятий, обмен информацией, участие в составлении, в осуществлении и оценке контракта безопасности.

CLS способствовали сосредоточению совместных действий государственных органов и общественных организаций на предупреждении преступности, приближении полиции и жандармерии к населению, оптимизации деятельности государственных служб. Но наиболее важным является то, что они стали инструментом организации широкого обсуждения вопросов безопасности. Подписанные префектом, прокурором Республики, мэром и представителем народного образования, они формализовали партнерство на уровне отдельного административно-территориального образования . Новый закон о безопасности от 15 ноября 2001 г. внес в статью 1 закона 1995 г. дополнение о контрактах безопасности[441] [442] [443] [444].

Накануне введения локальных контрактов безопасности по инициативе министра внутренних дел Ж.-П. Швенемана 24-25 октября 1997 г. был организован общенациональный форум «Безопасные города для свободных граж-

дан», который ускорил процесс развития контрактных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности. Он положил начало утверждению в обсуждении проблем безопасности дискурсивного регистра согласия, сотрудничества, который широко использовался и министром внутренних дел во вступительной речи: «Безопасность - общее дело», «мы не достигнем успеха, не мобилизуя общие усилия ...».[445] [446] Через два года в ходе «Национальных встреч участников предупреждения преступности» в г. Монпелье в 1999 г. премьер-министр Л. Жоспен, министр юстиции Э. Гигу, министр внутренних дел Ж.-П. Швенеман и министр городов К. Бартолон подчеркивали совместный характер борьбы против преступности и выступали за обновленную политику превенции. В официальной речи Л. Жоспена на подведении итогов были подтверждены лозунги прежних лет: «Профилактика преступности и работа над обновлением наших городов - две неразделимые задачи. Ключ к успеху - мобилизация всех» . Этот форум, вошедший в историю под названием «коллоквиум Вильпена», «реабилитировал» и важность уголовно- правового решения проблем безопасности, подчеркнув в связи с этим необходимость усиления сотрудничества между службами полиции и правосудия в осуществлении политики безопасности. На национальном уровне лучшей координации судебных и полицейских органов будет способствовать Совет внутренней безопасности во главе с премьер-министром, на местном - контракты безопасности[447].

Несколько месяцев спустя после встречи в Монпелье премьер-министр озвучил ключевую идею новой национальной политики: партнерство во имя безопасности. Впервые во Франции инициатива в обсуждении проблем безопасности оказалась у левых партий, выступивших с лозунгом «Равная для

всех безопасность». В ноябре 1997 г. мэры-социалисты учредили Ассоциацию мэров за безопасные города и инициировали дискуссию о роли главы местного самоуправления в осуществлении новой политики. В целом они поддерживали позицию премьер-министра, который считал, что нельзя превращать мэра в шерифа, поскольку это идет в разрез с республиканской традицией. И, конечно, это противоречило бы традиционной для левых партий Франции позиции, направленной на укрепление роли государства в обществе. Более радикальную позицию в дебатах по поводу роли мэров в охране общественного порядка на местах высказали представители правых партий. Н. Саркози в 2001 г., в то время мэр г. Нёйи-сюр-Сен, настаивал, что мэр должен всецело отвечать за безопасность в городе. Это представление о мэре отстаивалось, главным образом, теми, кто принадлежал к поколению представителей местной выборной власти, пришедшему после введения законов о децентрализации («поколение с земли»). Они аргументировали его тем, что мэры близки к населению и хорошо знают территорию[448].

В сложной внутренней социально-политической обстановке, когда Францию потрясали полицейские демонстрации, вызванные, не в последнюю очередь, недостаточностью юридических средств в противодействии уличной преступности (МВД Франции выступило с проектом усиления полномочий полиции[449]), и под влиянием внешнеполитического фактора, связанного, прежде всего, с последствиями событий 11 сентября 2001 г., политика внутренней безопасности была скорректирована.

Безопасность фигурировала среди приоритетных направлений политики нового правительства[450]. Закон о внутренней безопасности от 29 августа

2002 г. подтвердил ответственность государства за обеспечение безопасности на всей территории республики в целях защиты ее институтов и национальных интересов, уважения законов, поддержании мира и общественного порядка, охраны личности и благосостояния. В приложении 1 статьи 1 констатировалось, что в период с 1981 г. по 2001 г. рост числа правонарушений, зарегистрированных полицией и жандармерией, составил 40%. В 2001 г. впервые общее количество правонарушений во Франции преодолело барьер 4 млн . Законом были определены ключевые направления государственной политики в сфере безопасности на ближайшие пять лет:

1. Установить новую институциональную архитектуру внутренней безопасности, уточнив задачи и организацию сил внутренней безопасности, роль иных государственных и негосударственных органов;

2. Обновить нормативные основы деятельности государственных служб безопасности (прежде всего, Национальной полиции и Национальной жандармерии), которые позволили бы им более эффективно бороться с некоторыми формами преступности.

На национальном уровне партнерские отношения в вопросе о безопасности и предупреждения преступности структурировались вокруг двух межведомственных высших инстанций - Совета внутренней безопасности[451] [452] [453] с 2002 г., в 2009 г. он был упразднен и его функции возложены на Совет национальной обороны и безопасности[454] и межведомственного комитета преду-

преждения преступности[455] [456] [457] [458], созданного в 2006 г. Существуют также межведомственные структуры, предназначенные для объединения работы ряда министерств - Межведомственный совет городов , Межведомственная комиссия борьбы против наркотиков и токсикомании ) и др.

Закон определил, что ответственность за конкретное воплощение общенациональных целей безопасности возложена на министра, ответственного за внутреннюю безопасность, в связи с чем в 2002 г. МВД было преобразовано в Министерство внутренних дел, внутренней безопасности и местного

54

самоуправления .

На уровне департамента партнерство в сфере безопасности и предупреждения преступности осуществлялось двумя организациями. 1. Инстанция согласования - Совет превенции департамента. Создан в 2002 г. в каждом департаменте под председательством префекта, созывался не менее 2 раз в год, в состав вошли представители муниципалитета, судебных и полицейских органов, учреждений образования, гражданского общества. 2. Инстанция реализации - конференция безопасности департамента. Возглавлялась префектом и прокурором республики, собиралась один раз в квартал, в состав вошли только представители государственных служб, предназначена для согласования и координации их деятельности на уровне департамента.

И, наконец, на коммунальном и межкоммунальном уровне работали инстанция согласования (муниципальные или межкоммунальные советы безопасности и предупреждения преступности введены Декретом 2002 г. [459] вме

сто коммунальных советов предупреждения преступности и инстанция осуществления (CLS - контракт локальной безопасности).

Период 2002-2007 гг. в развитии политики безопасности прошел под сильным влиянием министра внутренних дел Н. Саркози, он стал чрезвычайно плодотворным в организационно-правовом смысле. Ф. Жобар отмечает, что вопросы безопасности получили настолько важное значение в правительственной политике того времени, что можно вести речь о сужении «политической арены» вокруг этой, приоритетной цели - «справиться с преступностью, восстановить авторитет власти»[460], в результате чего министр внутренних дел превратился во влиятельную политическую фигуру.

С принятием Закона о предупреждении преступности 2007 г.[461] и конкретизирующими его положения декретами впервые сфера профилактики преступности приобретает самостоятельность в рамках программ обеспечения безопасности. Закон определил обязательность создания местного совета предупреждения преступности в городах численностью более 10 тыс.; усилил ответственность мэра за осуществление профилактики преступности (на территории своей коммуны он является ее инициатором и координатором, в коммунах численностью менее 10 тыс. - главой местного совета предупреждения преступности), обязав органы полиции и юстиции информировать мэра о нарушениях общественного порядка; определил в качестве основной задачи муниципальной полиции деятельность по предупреждению преступности; предусмотрел введение планов превенции правонарушений в департаментах; учредил специальный фонд финансирования превенции правонарушений. «Если публичная политика профилактики преступности не имела в нашей стране до сих пор успеха, то только потому, что не было единого центра по координации деятельности на местном уровне. Очевидно, что только мэры могут выполнить эту роль», - этими словами министр внутренних дел пред-

ставил 21 ноября 2005 г. проект закона о предупреждении преступности . В последующие годы правительство и руководство МВД Франции предпринимало меры, обеспечивающие реализацию закона. В 2009 г. министр внутренних дел М. Элиот-Мари представила проект нового закона о безопасности, констатировав, что осуществляющаяся с 2002 г. политика безопасности, привела к снижению преступности. В наибольшей степени снижение коснулось преступности небольшой тяжести (на 34 %). Выделялись стратегические направления политики безопасности на 2009-2013 гг.: развивать территориальный подход к безопасности; внедрять новые технологии; реорганизовать силы полиции и жандармерии; увеличить расходы на эти цели на 2,5 миллиарда евро[462] [463].

Начиная с Закона об усилении безопасности и защите свободы личности от 2 февраля 1981 г., понятие «безопасность» фигурировало в названии около тридцати законодательных текстов. Потребность в объединении многочисленных законодательных и регламентационных норм в едином акте, упрощающем их использование в практике разнообразных субъектов обеспечения безопасности, вписалась в магистральное направление масштабной политики кодификации, осуществляемой французским правительством в целях обеспечения доступности и понятности закона как важнейших средств установления более гармоничных отношений между государством и гражданским обществом. Законом о внутренней безопасности от 29 августа 2002 г. было рекомендовано создание Кодекса внутренней безопасности. Работа над кодексом, начатая в 2006 г., осуществлялась управлением общественных свобод и юридических дел Министерства внутренних дел. Высшая комиссия по проведению кодификации и упрощению законов и нормативных актов ис-

полнительной власти, которая контролирует во Франции кодификационные работы, утвердила план кодификации в 2007 г.[464]

Очевидно, что кодекс будет способствовать закреплению сильных сторон политики французского государства в сфере безопасности - наличие многочисленного и квалифицированного личного состава государственных органов безопасности, структурированность институционального пространства безопасности, позволяющие обеспечить интеграцию усилий государства, государственных служб, органов муниципальной власти, общественных ассоциаций и частных предприятий.

Новая концепция безопасности позволила принять в расчет стремительное развитие предприятий частной безопасности, происходящее в сложном контексте глобализации одновременно с локализацией и фрагментацией современного мира, разрушающее тесную нормативную связь между понятиями «государство» и «благополучие», а также систему ответственности и безопасности, которая традиционно возлагалась на государственные инсти- туты[465]. В 1995 г. французский исследователь Ф. Окто констатировал, что во Франции частные расходы на безопасность превысили общественные. Центральная роль государства в поддержании порядка повсеместно была подвергнута сомнению в результате этой «спокойной революции»[466].

В отношении частных предприятий, предлагающих на рынке услуги по обеспечению безопасности (от детективных агентств до фирм, производящих, устанавливающих и обслуживающих разнообразное оборудование) во французском юридическом языке используется понятие «частная безопас-

ность», в качестве синонима используется также термин «частная полиция» или «частные полиции». «Под частной безопасностью или безопасностью частных лиц мы понимаем совокупность услуг и служб, обеспечивающих охрану лиц, собственности, информации, предоставляемых специалистами с целью извлечения дохода в соответствии с частными потребностями клиента» . Законодатель предпочитает регламентировать деятельность «частной безопасности» в целом, несмотря на существование специфики в деятельности служб, объединяемых этим понятием. Во Франции сектору частной безопасности, рассматриваемому в рамках предоставления коммерческих услуг, противопоставляется профессия детектива, отнесенная к числу так называемых «свободных» профессий.

Частный охранный бизнес в связи с тем, что посягательство на прерогативы полиции плохо совмещается с либерализмом французского типа, стремящегося к максимально точному разделению частной и публичной сфер[467] [468], долгое время занимал незначительное место в обеспечении общественной безопасности во Франции. Неодобрительное отношение и общества, и официальных властей к занятию частной полицейской деятельностью отразилось в запрете (1942 г.) бывшим сотрудникам полиции занимать пост руководителя частного агентства в течение 5 лет после выхода в отставку[469]. В целом, за век своего существования частная полиция не сумела убедить общество в своей благонамеренности[470]. Частные компании потеряли остатки репутации, оказывая услуги предпринимателям в борьбе с профсоюзным движением в период депрессии 1930-х гг. По общему убеждению, частные

полиции практически прекратили свое существование, чтобы возродиться в 1960-1970-е гг.[471].

В целом, в научной литературе можно выделить два подхода к оценке феномена растущего значения частной безопасности.

Первый подход, тесно связанный с концепцией «младшего партнера», выдвинутой еще в 1960-е гг., концентрирует внимание на необходимости, полезности и дополнительности служб частной безопасности по отношению к государственным структурам. Второй, более критический подход, отражая озабоченность утратой доминирующей роли государства и его институтов в социальном контроле, сосредоточивается на выявлении отрицательных последствий деятельности частных агентов для публичного правового пространства. В эмпирических исследованиях авторы как правило стремятся к объективности, и в рамках обоих подходов выявляются плюсы и минусы частной безопасности. Речь идет о принадлежности исследователя к либеральной или этатистской парадигме, которая обусловливает положительную или негативную оценку перспективы в целом и выявляет серьезные различия в представлении о позиции, которую должно занять государство в данной ситуации.

Обсуждение проблем частного сектора безопасности в научной литературе и публицистике изменило взгляд на него во Франции. Теперь законодатель рассматривает его как равноправного партнера по производству коллективной безопасности[472]. Усиление регулирования частной безопасности вызвано именно признанием ее серьезного значения и необходимостью разграничения поля деятельности и сотрудничества.

Идея совместного производства безопасности всеми заинтересованными субъектами, на которой основывалась новая политика во Франции в последние десятилетия, предполагала новые способы и принципы управления (общий подход, партнерство, проект, близость). Государство, отказавшись от части своей власти, действуя «в сетях» со своими партнерами, не навязывает больше решений, но, объединяя различные инициативы, развивая сотрудничество, информирует, советует, координирует. Оно больше стремится направлять, чем действовать самому[473] [474] [475]. Обозначая эту новую позицию государства, исследователи говорят о «государстве-аниматоре» (быть аниматором, согласно Ж. Донзело, Ф. Эстебэ, «это значит приглашать к действию, если отсутствует возможность к нему принудить» ), «контрактном государстве» (Ж. Левкович, М. Хифара ), «рефлексивном государстве» (Ф. Кантел- ли[476]).

Посредством институционализации контрактных форм сотрудничества в сфере государственного управления безопасностью утверждается парадигма «gouvernance». Во Франции ее реализация имеет специфику, обусловленную особенностями государственности, прочностью централизаторских традиций в управлении и характеризующуюся вертикально организованным способом сотрудничества, с доминированием государства (посредством нормативного регулирования отношений сотрудничества и деятельности исполнительных органов власти) над другими акторами безопасности. Во Франции

в большей степени создавались связи между органами муниципальной и национальной власти.

Положительными итогами новой политики стали формирование пространства диалога, выработка общего языка, преодоление ведомственных барьеров, различий в профессиональной культуре участников этой деятельности, обуславливающих разные подходы к решению вопросов, вызывающих конфликты, непонимание, серьезно мешающих в совместной работе, но порой позволяющих найти нетрадиционное решение общей проблемы.

Следующим важным итогом опыта последнего десятилетия в рассматриваемой сфере, который также может оказаться полезным для российской практики, стало признание необходимости создания конкретных форм партнерства. В докладе, завершившем работу официальной комиссии МВД Франции 2005 г. по изучению итогов внедрения локальных контрактов безопасности, констатировалось, что активное участие в их составлении принимали мэры, выполняя роль координатора, достаточное - прокуроры Республики, переменное - учреждения Народного образования; сотрудничество между полицией, жандармерией и муниципальной полицией было признано весьма удовлетворительным; подчеркивалась эффективность тематических

-73

акций .

Условием эффективности профилактической деятельности является учет «чувства небезопасности» граждан. Работа с населением, разработка методов снижения его тревожности все больше возлагается на местные органы власти, которые организуют тематические встречи с жителями; обеспечивают проведение научных исследований; оказывают особое внимание тем районам, где сосредоточено население пожилого возраста, выходцы из других стран; организуют обмен опытом. Среди методов, используемых французскими местными органами власти - «городская реабилитация» (обеспечение [477] равного доступа всех жителей к общественным местам (площади, парки), недопущение превращения последних в места социально-опасной и незаконной деятельности); общественное посредничество; поддержка предприятий в деградирующих зонах; гражданское воспитание.

Г осударственная власть Франции пережила глубокую эволюцию в понимании общественной безопасности. Если до начала 1980-х гг. ее внимание было приковано к нарушениям «общественного беспорядка», а первостепенным делом для государства была репрессия любого нарушения установленного порядка, то с этого времени на повестку дня были вынесены те вопросы, которые более всего волновали граждан (преступность небольшой тяжести, так называемая повседневная преступность). Чтобы лучше отвечать на требования общества и граждан, учитывать субъективное чувство безопасности, усложнились задачи и способы вмешательства государственных служб.

Примеры удачных партнерских отношений доказывают, что сотрудничество возможно и приносит ощутимую пользу в обеспечении безопасности граждан. Однако существует большой разрыв между положениями и принципами концепции и ее практикой. Количество заключенных контрактов локальной безопасности (687 в 2006 г., 414 в начале 2009 г.) и территориальных советов безопасности и превенции преступности (867 в 2006 г., 790 в начале 2009 г.) сокращалось. К тому же CLS зачастую представляли собой договоры - намерения. Сотрудничество между коммунами, которому было придано важное значение в законе 2002 г., не получило серьезного развития. Что касается качества партнерских отношений, то круг их участников часто ограничен, так как муниципальные и государственные власти, по-прежнему, предпочитают сотрудничество друг с другом. Оно носит спорадический характер, оживляясь в ходе реализации проектов, проведения акций . Не была

75

окончательно решена проблема оценки выполнения CLS . [478] [479]

Оценка результатов реализации концепции со-производства безопасности не может быть однозначной и в связи с поворотом в политике безопасности, особенно в период руководства министерством внутренних дел Н. Саркози, в сторону усиления репрессивной составляющей. При этом легитимизирует действия государства, будь они даже чрезмерно репрессивные, именно идея, что оно действует сообща, совместно с другими институтами общества. Поглощенная политикой «безопасности» политика профилактики преступности все больше оттесняется на второй план уголовной репрессией.

В результате исследования мы пришли к выводу, что в формировании концепции современного производства безопасности можно выделить четыре этапа:

1. 1977-1982 гг. - теоретическое оформление нового подхода к борьбе с правонарушениями, предусматривающего приоритетное внимание профилактической деятельности, осуществляющейся на основе тесного сотрудничества государственных органов, органов муниципальной власти, общественных и организаций и коммерческих предприятий. Неспособность государственных правоохранительных органов противостоять росту преступности в контексте процесса административной децентрализации активизировала деятельность местных органов власти в этой сфере.

2. 1982-1991 гг. - реализация органами местного самоуправления политики предупреждения преступности.

3. 1991-1995 гг. - политика предупреждения преступности была осмыслена и организована как составная часть общегородской политики безопасности, понимаемой как системная деятельность, включающей как репрессивную, так и превентивную составляющую.

4. 1995-2009 гг. - разработка и развитие национальной концепции безопасности. Безопасность была определена в качестве базовой ценности французского общества, «продукта», производимого сообща, при этом государство позиционировало себя больше как инициатор, чем менеджер управления безопасностью. Но в сравнении с периодом 1980-х гг., когда местные

органы власти вели автономную и инициативную политику профилактики преступности, во второй половине 1990-х гг. опека государства усилилась, общенациональное законодательство периодически подтверждало инициирующую и координирующую роль префекта в «производстве» безопасности на местах. Больший акцент был сделан на развитии кооперации государственного сектора «производства» безопасности - полиции, юстиции.

Таким образом, ответом на возрастающие потребности общества в сфере безопасности стало выстраивание новой политики безопасности, вне контекста развития которой невозможно понимание причин, проблем и процесса реформирования полицейских органов Франции.

В научной литературе не существует согласия относительно роли, которую государство должно играть в обеспечении безопасности в изменившихся условиях. Однако на практике об утрате государством его ключевой роли в сфере безопасности речь не идет. Напротив, с помощью политики совместного производства безопасности государство восстановило и упрочило свою роль. Тем не менее одним из итогов новой политики стало расширение числа участников обеспечения безопасности: к государственным службам, непосредственно отвечающим за уровень безопасности в стране, присоединились различные национальные публичные службы (социальные службы, службы путей сообщения и градостроительства, учреждения образования), но, главное - органы муниципальной власти. Местный уровень все больше считается важнейшим направлением приложения усилий публичных служб - в том числе и в сфере безопасности. В России органы местного самоуправления также играют все большую роль в осуществлении профилактики правонарушений, которая, видимо, будет углубляться в общем контексте развития местного самоуправления. В этой связи опыт Франции представляет несомненный интерес и может также способствовать решению актуальных проблем, стоящих перед органами внутренних дел Российской Федерации, связанных с их взаимодействием с органами исполнительной власти в регионах, хозяйствующими субъектами и общественными объединениями в укреплении правопорядка, профилактики преступности, с развитием общественного контроля, с необходимостью повышения уровня доверия к органам внутренних дел со стороны населения и т.д.

Итогом многолетнего развития участия органов местной власти в обеспечении безопасности стал переход к ним ключевой роли в осуществлении превенции преступности на уровне конкретного административно - территориального образования. Благодаря существованию института префекта французское государство оказывало определенный нажим на местные власти в проведении национальной политики введения контрактов локальной безопасности. Деятельность органов местной власти была встроена в многоуровневую систему профилактики преступности. Национальные планы превенции преступности обеспечивают необходимое распределение сил, фиксируют главные направления, предоставляют законные рамки для деятельности. Они обеспечивают стабильность и длительность мероприятиям превенции.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА Ирина Анатольевна. ПОЛИЦЕЙСКАЯ СИСТЕМА ФРАНЦИИ: ГЕНЕЗИС, ФОРМИРОВАНИЕ, РАЗВИТИЕ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XVII - НАЧАЛО XXI ВВ.) Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Омск 2015. 2015

Еще по теме § І.Концепция «совместного производства» безопасности и ее реализация:

  1. Глава II. Этапы эволюции маркетинга
  2. Выработка, реализация, ресурсное обеспечение
  3. § 1. Экологическая безопасность России и ее экологическая доктрина
  4. 1. ИСТОРикО-ПРАВОвыЕ АСПекты СОЗДАНИЯ ЗАКОНОДАТеЛЬСТВА ОБ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВ
  5. § 1. Конституционные цели и принципы как основа правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду
  6. § 2 Значение регионального международно-правового регулирования в области использования и охраны трансграничных водотоков
  7. § 2. Воздействие на экономическую безопасность России интеграционных процессов в таможенной сфере
  8. Оглавление
  9. § І.Концепция «совместного производства» безопасности и ее реализация
  10. § 1. Реформирование Национальной полиции Франции (1981-2009 гг.)
  11. 2.1. Историко-правовые аспекты становления европейской системы международной безопасности
  12. § 1.1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления
  13. 1.2. Полиция в Российской Федерации, Великобритании и США в современный период: возможности децентрализации
  14. Генезис взаимодействия МОТ и стран ЕАЭС в сфере реализации Концепции достойного труда МОТ
  15. § 1.2. Органы предварительного следствия по законодательству Российской Федерации: структура и перспективы развития
  16. § 1.1. Понятие северных территорий и их значение для социально - экономического развития Российской Федерации
  17. Глава 2. Системно-структурный анализ механизма реализации функции налогообложения государства
  18. 2.1. Законодательное обеспечение экологическойбезопасности.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -