§ 2. Формирование и оформление интеграционной модели Европейского Союза в рамках Конституции ЕС

В начале XXI века на развитие европейской интеграции оказывали влияние принципиально новые факторы, среди которых необходимо выделить следующие.

Во-первых, необходимость упрощения сложной организационной структуры ЕС.

Во-вторых, необходимость систематизации учредительных договоров ЕС и многочисленных дополняющих или изменяющих их актов. Европейский Союз функционировал на базе четырех учредительных договоров. Его цели, компетенции, процедуры и инструменты были разбросаны по текстам этих договоров. Кроме того, к этому времени действовало 3 договора, вносящих изменения в учредительные договоры (ЕЕА, Амстердамский договор и Ниццкий договор) и 9 договоров о присоединении новых государств-членов. В этой связи с неизбежностью актуализировался вопрос об упрощении и кодификации системы учредительных актов ЕС.

В-третьих, предстоящее крупномасштабное расширение Европейского Союза (включение в состав ЕС 10 новых государств Центральной и Восточной Европы), требовало подготовки соответствующей правовой основы.

Указанные факторы поставили на повестку дня вопрос о необходимости кодификации европейского законодательства и проведении на ее основе структурных преобразований самого Европейского Союза.

Идея разработки Европейской конституции была выдвинута французским президентом Ж. Шираком в Германии в речи перед Бундестагом 27 июня 2000 г.^{[337] [338] и нашла широкий отклик среди политической элиты Европы (с аналогичными идеями в последующем выступали президенты или правительства других государств-членов ЕС, а также Европейский Парламент).}

В декабре 2001 года на саммите в Лаакене была одобрена Декларация о будущем Европейского союза (Лаакенская декларация от 15 декабря 2001 г. ), в которой руководители всех государств-членов ЕС впервые заявили о своей готовности согласиться с принятием единого «конституционного текста», который мог бы стать результатом упрощения и кодификации учредительных договоров ЕС .

С целью подготовки намеченных реформ было решено создать новую, уникальную переговорную структуру - Европейский конвент. Конвент представлял собой независимый орган, состоящий из политиков, а не дипломатов, связанных официальной государственной позицией. Как отмечает М.Л. Энтин, «выбор метода работы над Конституцией во многом предопределил смелость правовых решений и масштаб включенных в него новаций»^{[339] [340]}. Председателем Европейского конвента был назначен один из наиболее опытных и авторитетных политических деятелей в национальном и европейском масштабе, «патриарх европейской политики»^[341] Валери Жискар д' Эстен. Личность бывшего президента Франции, одной из самых влиятельных стран ЕС, его значительный дипломатический опыт и «манеры истинного аристократа» позволили Валери Жискар д' Эстену оказывать существенное влияние на работу всего Конвента^{[342] [343]}. Так, например, основываясь на своих собственных идеях или докладах рабочих групп или отдельных делегатов, В. Жискар д' Эстен зачастую выносил на рассмотрение Президиума Конвента формулировки, отличные от подготовленных текстов. Но члены Президиума «не имели достаточно воли или средств, чтобы исправлять эти формулировки,

347

предпочитая... смотреть, как их воспримут на пленарном заседании» .

В период своего президентства (1974-1981) Ж. д'Эстен предпринял ряд важных инициатив. Прежде всего, это создание Европейского совета, связанное с ним введение прямых выборов в Европейский парламент и создание Европейской валютной системы (ЕВС), на основе которой впоследствии был

создан ЭВС.

После создания ЭВС и перехода к единой европейской валюте Жискар д' Эстена начинает размышлять о реформе институциональной системы Союза и об оптимальной политико-правовой форме Европейского Союза в связи с его предстоящим расширением.

Проанализировав сложившуюся структуру Европейского Союза В.Ж. д'Эстен приходит к выводу, что ее сложный характер объясняется наличием двух форм сотрудничества: межправительственного и

наднационального, сосуществование которых обеспечить крайне сложно.

Как уже было показано в предыдущем параграфе, данная ситуация была связана с тем, что концепция «трех опор», определившая организационноправовую структуру Европейского Союза, структурно объединила правовые формы сотрудничества государств, предусмотренные концепциями «наднациональной верховной власти» и «Европы Отечеств», что было обусловлено необходимостью поиска «компромисса» между двумя указанными формами сотрудничества. В результате в рамках Европейского Союза был установлен определенный баланс наднациональных и межправительственных элементов, что обеспечило поступательное развитие интеграции в данный период.

В ходе подготовке проекта Конституции ЕС Жискар д'Эстен выдвигает свою концепцию политико-правового устройства Европейского Союза.

В своих рассуждениях В.Ж. д' Эстен исходит из того, что ЕС не может быть федерацией государств в полном смысле этого слова, поскольку это означает, распространение федеративных функций на все сферы общественной жизни, что, разумеется, неосуществимо. Поэтому он выдвигает следующую модель политико-правового устройства - союз государств с федеральными компетенциями. Столь двойственное определение В.Ж. д'Эстен объяснял следующим образом: подобный союз не является федерацией в полном смысле слова, это, скорее, союз государств, в рамках которого устанавливаются и

348

реализуются федеральные компетенции .

По мнению В.Ж. д'Эстена основной задачей создание двух уровней функционирования в Европейского Союза: федерального («федеральное управление») - для всех сфер, которые являются общими, и национального («национальное управлении») - для того, что является частью наследия, культуры и идентичности Европы^{[344] [345].}

В соответствии с предложенной концепцией Европейский Союз должен управляться по федеральному принципу на уровне общих компетенций (экономическая политика, валюта, международная торговля и др.) и тесно координировать те сферы, по которым компетенции остаются на национальном уровне (социальная политик, дипломатия, оборона и др.).

Концепция В.Ж. д'Эстена по сути также носит компромиссный характер, поскольку предусмотренная ее модель устройства ЕС объединяла основные принципы концепции «наднациональной верховной власти» и концепция «Европы Отечеств». Речь идет, в первую очередь, о двух основных формах сотрудничества - наднациональном и межправительственном. При этом сосуществование двух противоположных форм сотрудничества в рамках Европейского Союза реализовывалось посредством установления двух уровней управления - федерального и национального. На федеральном уровне управление осуществлялось Союзом в рамках переданных ему компетенций и основывалось, преимущественно, на наднациональном регулировании. На национальном уровне управление осуществлялось самими государствами при общей координации Союза и основывалось на межгосударственном регулировании.

Компромисс между различными формами сотрудничества государств, предусмотренными концепцией «наднациональной верховной власти» и концепция «Европы Отечеств» и, соответственно, разграничение двух уровней управления в ЕС, в соответствии с концепцией В.Ж. д'Эстена, обеспечивалось через распределение компетенций между ЕС и государствами-членами .В частности, предусматривалось четкое разграничение компетенций между ЕС и государствами-членами и установление отдельных категорий компетенций.

Кроме того, концепция предусматривала также реформу организационного устройства ЕС - Европейские Сообщества и «опоры», предусмотренные концепцией «трех опор», упразднялись, а Европейский Союз становился единой организационной структурой, в рамках которого устанавливалось два уровня управления.

Таким образом, концепция В.Ж. д'Эстена предполагала новую интеграционную модель ЕС, которая также как и концепция «трех опор» основывалась на объединении двух форм взаимодействия государств (в свою очередь, основанных на концепции «наднациональной верховной власти» и концепции «Европы Отечеств»), но в отличие от нее функционирование двух противоположных форм сотрудничества государств реализовывалось иным способом.

Концепция В.Ж. д'Эстена нашла свое отражение в разработанном проекте Конституции ЕС.

Работа Конвента началась 28 февраля 2002 года в Брюсселе. Главной задачей Конвента провозглашалась разработка проекта конституционного ^[346] договора. В общей сложности Конвент функционировал на протяжении 17 месяцев. За это время Конвент провел 26 пленарных заседаний, на которых было заслушано свыше 1800 выступлений. Президиум Конвента собирался 50 раз и подготовил 52 документа (в том числе проекты разделов Конституции) .

Процесс работы по подготовке Конституции по предложению Жискар д' Эстена был разделен на три периода. Каждый из периодов имел свое целевое назначение, определявшее повестку дня пленарных заседаний Конвента .

Первый период - период заслушивания (весна-лето 2002 г.) был призван дать ответ на вопрос: «Что ожидают от Европы?». На данном (предварительном) этапе Конвент пытался определить, каких взглядов придерживаются его члены, представляемые ими государства и институты по поводу будущего развития Европейского союза. Второй период работы Конвента - период анализа. В рамках данного этапа Конвент приступил к изучению возможных путей реформирования Европейского Союза в отдельно взятых областях аспектах (компетенция, внешняя политика, права человека и др.). Последний, наиболее сложный и длительный период работы Конвента - период синтеза. Именно на этом этапе Конвент приступил к составлению проекта будущей Конституции. Фактически работу по написанию текста Конституции взял на себя Президиум Конвента, который в свою очередь, исходил из выводов, содержащихся в докладах рабочих групп, и из итогов уже состоявшихся дискуссий.

Проект Конституции в силу масштабности предусмотренных в нем реформ не мог быть написан сразу в полном объеме, поэтому в первую очередь Президиумом был разработан Предварительный проект Конституционного договора - своеобразный каркас будущей Конституции.

Официальное название Конституции - Договор, учреждающий ^{[347] [348]}

Конституцию для Европы - носит двойственный характер и по сути отражает консенсус между двумя основными подходами к объединению европейских государств, предусмотренный рассмотренными ранее концепциями, то есть, федералистским и конфедералистским. С юридической точки зрения, проект Конституции представляет собой международный договор, которой должен быть ратифицирован государствами-членами ЕС, что подчеркивало независимость последних. В то же время, его содержание, призванное кодифицировать правовую систему функционирования ЕС, во многом соответствует основному закону государства, что адресовало к созданию европейской федерации.

По форме политико-правового устройства будущее интеграционное объединение, в соответствии с концепцией В.Ж. д'Эстена, представляло собой столь же двойственный«союз государств с федеральными компетенциями» .

Трактовка этой двойственности содержалась в первых статьях текста Конституции, где говорилось о том, что Европейский Союз - это «союз государств, в котором каждое из них сохраняет свою идентичность и самобытность, но компетенции они передают Союзу, который берет на себя эти

354

компетенции и осуществляет их самостоятельно» .

В тексте предварительного проекта Конституции содержалось предусмотренное концепцией В.Ж. д'Эстена распределение компетенций между ЕС и государствами-членами. В частности, были выделены 3 категории компетенций: исключительной компетенции Союза, совместной компетенции Союза и государств-членов и мер поддержки, координации и дополнения политик государств-членов (при отсутствии со стороны ЕС законодательных полномочий). Кроме того, предварительный проект закреплял верховенство права ЕС над правом государств-членов в переданных ему компетенциях и принцип наделения Союза компетенциями. ^{[349] [350]}

Предварительный проект был принят всеми делегациями. Было также достигнуто согласие о включении в договор Хартии по основным правам и придании Европейскому Союзу статуса юридического лица, которое было отвергнуто Маастрихтским, Амстердамским и Ниццким договорами.

В окончательный текст проекта Конституции ЕС помимо указанных положений концепции В.Ж. д'Эстена, вошел ряд других предложений В.Ж. д'Эстена, вносящих существенные изменения в институциональную систему ЕС.

Для Жискар д' Эстена основным вопросом работы Конвента стало придание завершенности Европейскому совету. По его предложению в тексте проекта Конституции ЕС было закреплено введение поста председателя Европейского совета с продлением его мандата на два с половиной года, что обеспечивало преемственность и вес европейской политики. Также было принято предложение В.Ж. д'Эстена об учреждении должности министра иностранных дел, который стал членом одновременно и Комиссии и Совета.

Называя «эмбрионом» будущей власти Европейский совет, Жискар д' Эстен всегда выступал против претензий на эту роль Европейской комиссии. Поэтому в проекте Конституции он предложил не сохранять в расширяющейся Европе за каждым государством по комиссару, оставив их в количестве 15 (первоначально он даже предлагал сократить их до 13) . В итоге было решено,

что число комиссаров составит % от числа государств ЕС, но лишь с 2014 года.

Важнейшим нововведением проекта Конституции ЕС стало введение новой системы голосования в Европейском Совете и Совете ЕС. По предложению Жискар д'Эстена порядок голосования квалифицированным большинством, заменялся на систему «двойного большинства». Суть данного предложения заключалась в том, что по каждому принимаемому решению необходимо было голосовать как минимум половиной государств-членов, ^[351] представляющих минимум 60% населения Союза. Однако такая система голосования способствовала бы утверждению в Европе интересов крупных государств, в первую очередь, Франции и Германии, поэтому было принято компромиссное решение о поднятии порога «двойного большинства» до 55% стран с населением не менее 65%^{[352] [353].}

Таким образом, в основу проекта Конституция ЕС была положена концепция политико-правового устройства ЕС В.Ж. д'Эстена и ряд его предложений, хотя и значительно скорректированные под давлением других государств-членов ЕС.

Утверждение Конвентом проекта «Договора, устанавливающего Конституцию для Европы» проходило в два этапа. Сначала Конвент утвердил текст наиболее фундаментальных положений документа - часть I, закрепляющей основы конституционного строя, и часть II - Хартии Союза об основных правах. Данный текст был представлен руководителям государств- членов и получил их политическое одобрение . Конвент же продолжил заседать, чтобы доработать наиболее объемную часть III Договора «Политика и функционирование Союза», а также заключительные положения (часть IV).

Часть III представляла собой простую кодификацию учредительных договоров и не затрагивала вопросов общей политики, поэтому не нуждалась в ратификации. С юридической точки зрения цель была оправданной: убрать неясность прежних договоров, однако эффект оказался, скорее, негативным: третья часть значительно утяжеляла проект Конституции ЕС, поскольку количество статей Конституции увеличилось со 114 до 448.

Тем не менее, на заключительном заседании Конвента, которое состоялось 10 июля 2003 года, проект договора, учреждающего Конституцию

для Европы, был одобрен в целом . Утверждение проекта в рамках Конвента осуществлялось, как и предусматривалось, широким консенсусом. Это означало, что члены Конвента не проводили голосования ни по документу в целом, ни по его отдельным статьям. Консенсус был признан достигнутым в силу того факта, что против принятия проекта договора не выступила ни одна из групп членов Конвента.

По итогам работы Конвента Жискар д'Эстен сделал вывод о «недостаточном, но обнадеживающем результате». Более того, в своей итоговой речи, он несколько раз обратился к руководителям государств с настоятельной просьбой «не менять в представленном тексте ни единой запятой», так как «данный документ - это здание в котором важен каждый кирпичик, и лучше отказаться от принятия Конституции, чем менять его по

359

кускам» .

Основными достижениями договора, учреждающего Конституцию, по мнению Жискар д'Эстена, стало окончательное юридическое оформление Европейского совета, создание которого затянулось с 1974 по 2003 гг., а также «прекращение дебатов» между наднациональным и межправительственным подходом к дальнейшему развитию интеграции, что стало возможным благодаря четкому разграничению компетенций между ЕС и государствами- членами^{[354] [355] [356]}.

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был торжественно подписан в окончательной редакции 29 октября 2004 года в Риме - в том же самом зале, где 47 лет назад были подписаны Римские договоры об учреждении Европейского экономического сообщества и Евроатома^[357].

В Конституционном договоре были закреплены следующие положения концепции В.Ж. д'Эстена.

Во-первых, как и предусматривалось, была проведена реформа организационной структуры ЕС: упразднялись Европейские Сообщества и «старый» Европейский Союз и, соответственно, учредительные договоры, на основе которых они создавались (за исключением Договора о Евроатоме 1957 г.^[358]). Учреждаемый Конституционным договором «новый» Европейский Союз объявлялся правопреемником своего предшественника (в том числе в отношении его правовых актов, судебной практики и международных обязательств). Кроме того, ликвидировалась организационно-правовая структура ЕС, включавшая три «опоры». «Новый Европейский Союз основывался на принципе единой правосубъектности, в силу которого при издании правовых актов, заключении международных договоров и в иных правоотношениях Европейский Союз выступает как единое целое.

Во-вторых, в соответствии с концепцией В.Ж. д'Эстена в Конституционном договоре было закреплено разграничение компетенций Европейского Союза и государств-членов (статьи I-11 - I-12). В частности, устанавливались следующие категории компетенций (ст. I-12):

- исключительная компетенция (таможенный союз, установление правил конкуренции, денежная политика в отношении государств-членов, денежной единицей которых является евро, общая торговая политика, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства, заключение международных договоров) (ст. I-13);

- совместная компетенция (внутренний рынок, сельское хозяйство, окружающая среда, энергетика, пространство свободы безопасности и правосудия, социальная политика и др.) (ст. I-14);

- меры поддержки, координации и дополнения политик государств- членов (охрана и улучшение здоровья людей, промышленность, культура, туризм, образование, спорт и др.) (ст. I-17).

Отдельными специфическими компетенциями Европейского Союза являлись:

- компетенция в сфере общей внешней политики и политики безопасности (охватывала все вопросы, касающиеся сферы внешней политики и безопасности ЕС, включая поступательное развитие общей оборонной политики) (ст. I-16);

- меры по координации экономической политики и политики занятости (в том числе определение основных ориентиров данных политик) (ст. I-15).

В-третьих, Конституционным договором закреплялся принцип верховенства права ЕС над правом государств-членов в переданных ему компетенциях (ст. I-6). Тем самым конституционно закрепляется преимущественная сила права ЕС в случае коллизии с нормами национального законодательства.

Кроме того, Конституционным договором закреплялось положение о том, что в сфере исключительной компетенции только Европейский Союз может принимать законодательные и другие юридические обязательные акты, а государства-члены не могут осуществлять подобных действий, кроме установленных случаев (ст. I-12). Также закреплялся классический принцип, присущий федеративным государствам, согласно которому компетенции, не предоставленные ЕС, сохраняются за государствами-членами (ст. I-11).

На основе проведенного анализа основных положений Конституционного договора можно сделать вывод о том, что разграничение компетенций между ЕС и государствами-членами определило существование двух уровней управления в ЕС - федерального и национального, как и предусматривалось концепцией В.Ж. д'Эстена. В свою очередь, существование двух уровней управления в ЕС обеспечивало сосуществование двух противоположных форм сотрудничества государств - наднационального и межправительственного - в рамках единой интеграционной структуры и не влекло дисгармоничного характера их функционирования. Этому также способствовало закрепление принципа наделения Европейского Союза компетенциями, который фактически позволял государствам самостоятельно определять виды и объем компетенций, передаваемых ЕС, и принципа верховенства права ЕС, который устанавливает приоритет права ЕС над национальным правом государств-членов, тем самым обеспечивая функционирование ЕС и соблюдение норм его права.

Таким образом, функционирование двух уровней управления в ЕС осуществлялось посредством:

- четкого разграничения компетенций между Союзом и государствами- членами путем установления трех категорий компетенций Союза при сохранении за государствами-членами остаточной компетенции;

- установления принципа наделения Союза компетенциями;

- установления принципа верховенства права Союза над национальным правом.

По итогам проведенного анализа можно сделать вывод, что модель «союза государств с федеральными компетенциями» в общем виде была реализована в рамках Конституционного договора.

Как уже отмечалось ранее модель политико-правового устройства ЕС, предложенная В.Ж. д'Эстеном, носит двойственный характер, что стало результатом компромисса двух противоположных концепций европейской интеграции - концепции «наднациональной верховной власти» и концепции «Европы Отечеств». Соответственно, «отпечаток» этого компромисса носит и Конституционный договор. Как отмечает по этому поводу М.М. Бирюков, «сложный и эклектичный характер Конституционного договора» явился результатом столкновений не только различных национальных интересов, но и интересов «федералистов», выступавших в период работы Конвента за преобразование Европейских Сообществ и Европейского Союза в федерацию, и сторонников сохранения суверенных полномочий у государств-членов^[359] (или как их сейчас называют «суверенистами» («souverainistes»).

Очевидно, что борьба двух основных подходов к объединению европейских государств (то есть «федералистов» и «суверенистов»), начавшаяся с момента создания первого Европейского Сообщества (ЕОУС), продолжается и сегодня, и ее отпечаток носят все учредительные договоры ЕС^[360].

Анализ текста Конституционного договора показал, что с точки зрения содержания предусмотренных реформ нельзя назвать этот документ революционным, поскольку каких-либо принципиально новых положений в тексе не содержалось, речь шла, главным образом, о систематизации, обобщении накопленного ранее опыта и совершенствовании сложившихся ранее механизмов и процедур.

Более того, как отмечает профессор Л.Х. Мингазов, в тексте Конституционного договора четко прописано ограничение полномочий ЕС, закреплена зависимость европейского законодательного процесса от соучастия в нем национальных парламентов и указан производный от государств-членов характер ЕС, что свидетельствует о том, что «руками Конвента поставлена точка в бесконечных опасениях государств за свои полномочия, то есть за их скрытый и неконтролируемый отток из внутригосударственной сферы»^[361].

Однако несмотря на то что Конституционный договор не носил революционный характер, он, тем не менее, не получил одобрения на референдумах во Франции и Нидерландах.

Референдум во Франции состоялся 29 мая 2005 года и прошел при необычно высокой явке - 69,74%. Результаты оказались неожиданными для французского правительства. Противники Конституции ЕС победили с убедительным результатом - 54,87%. Франция была инициатором европейского объединения, в течение многих лет боролась за развитие европейской интеграции, потом - за принятие Конституции, во время работы Конвента она получила практически все, что требовала, но референдум провалился. Можно согласиться с мнением французских исследователей, что французское «нет» было, своего рода абсурдом^[362].

Жискар д'Эстен, анализируя негативные последствия провала Конституции, утверждал, что европейскому объединению теперь угрожают центробежные силы: антагонизм между большими и малыми странами, старыми и новыми, конфликт интересов между странами-донорами и странами, которым необходима помощь, намерение выйти из зоны евро. В юридическом плане ситуация для Европы вернулась к условиям Ниццкого договора - «самого худшего» для Франции». Поэтому Жискар д'Эстен призывал продолжить ратификацию Конституции в других странах-членах, а французам позволить «выждать время, чтобы понять «ошибки и несовершенства» существующей системы»^{[363] [364] [365].}

Необходимо отметить, что «евроскептицизм», проявленный французами в 2005 году, не есть нечто новое для Франции. В 1954 году Национальное Собрание Франции отклонило Договор о Европейском оборонительном сообществе. В 1966 году генерал де Голль спровоцировал кризис «пустого кресла» и заключил Люксембургское соглашение, затормозившее процесс европейской интеграции. В 1992 году на референдуме по поводу Маастрихтского договора одобрение было получено очень незначительным большинством голосов, что породило сомнение относительно приверженности французского народа делу европейского объединения . Однако неверно было бы утверждать, что Франция против единой Европы. Французы против запланированного Конституцией «безликого коктейля, в котором без остатка растворилась бы Франция»³⁶⁹.

По сути, французское «нет» на референдуме - это первая остановка процесса европейской интеграции со времен ее второго подъема, приданного Единым европейским актом, а затем Маастрихтским договором. Можно с уверенностью сказать, что европейская интеграция не преодолела вызов рубежа 90-х годов XX века, провозгласившего самый амбициозный из европейских проектов - проект одновременного углубления и расширения Союза .

Отрицательные результаты референдумов во Франции и Нидерландах не позволили принять Конституцию ЕС, и система учредительных актов ЕС осталась некодифицированной. Кроме того, не удалось реализовать предусмотренную Конституционным договором организационно-правовую реформу ЕС, а интеграционная модель политико-правового устройства ЕС - Союз государств с федеральными компетенциями, предложенная В.Ж. д'Эстеном, - не получила правового оформления. Тем не менее, период подготовки и существования Конституционного договора не прошел напрасно для развития европейской интеграции, поскольку были выдвинуты новые идеи, понятия и методы решения существовавших в ЕС проблем. Однако необходимость осуществления предусмотренных Конституционным договором изменений была настолько очевидна, что многие прогрессивные положения нашли отражение в другом учредительном акте - Лиссабонском договоре, пришедшем на смену Конституционному договору, что в значительной мере способствовало проведению реформ, предусмотренных потерпевшей неудачу Конституцией. В Лиссабонском договоре также получили правовое оформление основные положения концепции В.Ж. д'Эстена, в том числе, модель политико-правового устройства ЕС. ^[366]