2.2 Законодательное закрепление структуры разведывательного сообщества США в 90 -е годы XX века
Разведывательное сообщество США, вплоть до начала девяностых годов не имело законодательно определенной структуры. Подзаконные нормативные акты, определявшие структуру разведывательного сообщества, давали не совсем верную информацию, замалчивая факт существования отдельных разведывательных служб.
Например, действующий и поныне исполнительный приказ президента Рейгана № 12333344, регулирующий права и обязанности членов разведывательного сообщества США, в своей первоначальной редакции 1981 года, не останавливаясь на структуре сообщества, сразу называет его задачи345. Дальше, правда, перечисляются отдельные члены разведывательного сообщества346, однако в приказе ни слова не говорится, например, о Национальном управлении воздушно-космической разведки, которое являлось членом разведывательного сообщества практически с момента своего создания в 1960 году.Впервые в законодательном порядке статус и организация разведывательного сообщества США были определены лишь в 1992 году, вскоре после того, как была рассекречена информация о существовании в США служб космической разведки. В соответствие с Законом об организации разведки 1992 года347, представляющем собой дополнение к Закону о национальной безопасности 1947 года348, и входящего в Закон о полномочиях разведки на 1993 финансовый год349, разведывательное сообщество США было определено следующим образом.
1. Служба директора центральной разведки, которая должна включать Службу заместителя директора центральной разведки, Национальный разведывательный совет и такие другие элементы, которые будут определены директором центральной разведки.
2. Центральное разведывательное управление.
344 Executive Order № 12333, 4 December 1981, 46 F.R.
345 Ibid., Part 1. Sec. 1.4 The Intelligence Community.
346 Ibid., Part 1. Goals, Direction, Duties, and Responsibilities With Respect to the National Intelligence Effort, Sec.1.8 – 1.14.
347 См.: Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24, 1992, Pub. L.102-496, title VII, Sec. 704,
106 Stat. 3189.
348 См.: National Security Act of 1947, July 26, ch. 343, 61 Stat. 495, as amended (50 U.S.C. 401 et seq.).
349 См.: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1993, Oct. 24, 1992, Pub. L. 102-496, 106
Stat. 3189
3. Агентство национальной безопасности.
4. Разведывательное управление министерства обороны.
5. Головное ведомство фотографической разведки министерства обороны.
6. Национальное управление воздушно-космической разведки.
7. Другие службы в рамках министерства обороны, которые осуществляют добывание разведывательной информации в национальных интересах при помощи космических разведывательных систем.
8. Разведывательные элементы министерства сухопутных войск, военно- морского флота, военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты США, ФБР, министерства финансов и министерства энергетики.
9. Служба разведки Государственного департамента.
10. Такие другие элементы любого другого министерства или ведомства, которые могут быть определены президентом США, или совместно директором разведывательного сообщества и руководителем соответствующего министерства или ведомства350.
Законодательно урегулировав структуру разведывательного сообщества, формально федеральный закон позволил и без законодательного оформления расширять число членов разведывательного сообщества (по решению президента или совместному решению директора центральной разведки и соответствующего руководителя федерального органа). Однако на практике подобная возможность изначально была крайне маловероятна.
Дело в том, что начиная с конца семидесятых годов Конгресс ежегодно принимает закон о полномочиях разведки, в котором перечислены разведывательные службы, которые в предстоящем финансовом году будут финансироваться из бюджета национальной разведки.
Теоретически, за директором центральной разведки было закреплено право перераспределения части бюджетных фондов между отдельными членами разведывательного сообщества, но эта процедура применима лишь к тем службам, которые уже названы в законе, то есть на них выделены бюджетные средства в рамках одной из национальных разведывательных программ.Следовательно, реально учредить новую разведывательную службу, которая бы сразу вошла в состав разведывательного сообщества, может только Конгресс. Обозначенное же в пункте 10 право президента и директора
350 См.: Pub. L. 102-496, Oct. 24, 1992, 106 Stat. 3180, Sec. 701.
центральной разведки самостоятельно расширять рамки разведывательного сообщества относимо лишь к уже существующим в структуре того или иного федерального министерства разведывательным службам, которые финансируются из иного источника, нежели бюджет национальной разведки.
Например, без законодательного оформления, возможно расширение разведывательного сообщества за счет одной из уже существующих разведывательных служб министерства обороны, которая финансируется из оборонного бюджета. Если в течении финансового года министр обороны и руководитель разведывательного сообщества совместно придут к заключению, что необходимо срочное расширить разведывательное сообщество за счет одной из разведывательных служб министерства обороны, решение может быть принято и без участия Конгресса. Однако фактически, процедура подготовки и принятия подобного решения занимает достаточно длительное время, обычно от нескольких месяцев до года и более. Конгресс же ежегодно принимает законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год и, что вполне естественно, любое планируемое изменение структуры разведывательного сообщества заранее будет закреплено в проекте будущего закона.
При такой процедуре новый член сообщества получает более высокий законодательно закрепленный статус и будут полностью исключены возможные проблемы с утверждением в Конгрессе ассигнований для нового члена разведывательного сообщества.
Маловероятно, что в обозримом будущем изменение числа членов разведывательного сообщества будет осуществляться иначе, нежели на основании законодательного акта. Установленное в законе право президента и директора центральной разведки самостоятельно расширять число членов разведывательного сообщества лишь в малой степени является реальным механизмом для изменения структуры разведывательного сообщества. В большей мере это положение отражает признание со стороны Конгресса традиционного толкования разведывательной деятельности как прерогативы президентской власти и, следовательно, признание права президента формировать необходимую ему разведывательную структуру351.После 1992 года продолжился процесс расширения разведывательного
351 Право президента учреждать необходимые ему исполнительные органы и назначать должностных лиц, необходимых ему для реализации своих конституционных полномочий, неоднократно подтверждалось Верховным Судом США. См., например: Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 109-143 (1976).
сообщества США. Первые изменения в законодательство, регламентирующее организацию американской разведки, были внесены уже в 1994 году. Они были вызваны созданием незадолго до этого на базе ряда крупных подразделений фотографической разведки министерства обороны Центральной службы фотографической разведки352. Законом о полномочиях разведки на 1995 финансовых год вместо достаточно расплывчатого и не совсем понятного положения, определявшего в качестве члена разведывательного сообщества "Головное ведомство фотографической разведки министерства обороны" (на 1992 год в министерстве обороны не существовало головного ведомства фотографической разведки) в качестве полноправного члена сообщества была определена вновь созданная Центральная служба фотографической разведки353.
Однако, уже в 1996 году названная Центральная служба фотографической разведки была упразднена ввиду создания Национального управление фотографической разведки и картографии354.
В состав нового ведомства, помимо упраздненной службы, вошли практически все подразделения министерства обороны, осуществлявшие фотографическую разведку355. В том же году 1996 году Законом о полномочиях разведки на 1997 финансовых год356 вместо упраздненной Центральной службы фотографической разведки новым членом разведывательного сообщества США стало вновь учрежденное Национальное управление фотографической разведки и картографии.После создания Национального управления фотографической разведки и картографии фактически утратившим свою силу можно считать и положение Закона об организации разведки 1992 года, определяющее в качестве членов разведывательного сообщества "другие службы в рамках министерства обороны, которые осуществляют добывание разведывательной информации в национальных интересах при помощи космических разведывательных систем".
Национальное управление фотографической разведки и картографии изначально создавалось как ведомство, призванное сконцентрировать всю деятельность, в сфере сбора и обработки информации, получаемой при помощи
352 Central Imagery Office.
353 См.: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1997, Pub. L. 103-359, title V, Sec. 501(a)(1), Oct. 14, 1994, 108 Stat. 3428)
354 National Imagery and Mapping Agency
355 См.: National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004, Pub. L. 104-201, Section 1111- 1118 of title XI of div. A, Sept. 23, 1996, 110 Stat. 2678.
356 См.: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1997, Pub. L. 104-293, Oct. 11, 1996, 110
Stat. 3477
космических разведывательных систем. Небольшие же службы космической разведки, оставшиеся в составе отдельных военных министерств и объединенных командований и не вошедшие в новое управление, не используются для решения национальный разведывательных задач и лишь обслуживают потребности своих головных ведомств.
Под своим изначальным названием созданное в 1996 году Национальное управление фотографической разведки и картографии просуществовало недолго. В 2003 году на основании Закона о полномочиях национальной обороны на 2004 финансовый год оно было переименовано в Национальное управление космической разведки357. Соответственно, в Закон о национальной безопасности 1947 года были внесены поправки, установившие, что отныне Национальное управление космической разведки является полноправным членом разведывательного сообщества США358.
Наиболее существенные законодательные изменения в организацию разведывательного сообщества были внесены в 1996. Они основывались на рекомендациях итогового доклада Комиссии Аспина-Брауна359, занимавшейся исследованием потенциала и перспектив реформирования разведывательной системы США. Изменения затронули, главным образом, организацию органов управления и координации разведывательного сообщества.
Предложенные комиссией изменения в структуре Службы директора центральной разведки были закреплены Законом о полномочиях разведки на 1997 финансовый год360 и представляли собой поправки к Закону о национальной безопасности 1947 года361. На их основании были:
1) учреждены должности трех помощников директора центральной разведки – по вопросам сбора и добывания разведывательной информации, по вопросам аналитической работы и разведывательной продукции и по административным вопросам и законодательно регламентированы их полномочия362;
357 National Geospatial-Intelligence Agency.
358 См.: National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004, Pub. L. 108-136, Sec. 921 of title XI , Nov. 24, 2003, 117 Stat. 1569.
359 Commission on the Roles and Capabilities of the U.S. Intelligence Community, 1995-1996.
360 См.: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1997, Pub. L. 104-293, Oct. 11, 1996, 110
Stat. 3477.
361 См.: National Security Act of 1947, sec.102.
362 The Assistant Director of Central Intelligence for Collection, The Assistant Director of Central Intelligence for Analysis and Production, The Assistant Director of Central Intelligence for Administration.
2) учреждена должность заместителя директора центральной разведки по управлению сообществом363;
3) законодательно регламентированы полномочия двух заместителей директора центральной разведки364.
В конце 2001 года в результате внесения очередных изменений в Закон о национальной безопасности, внесенных на основании Закона о полномочиях разведки на 2002 финансовый год,365 в состав разведывательного сообщества США была включена Береговая охрана США, входившая на тот момент в состав министерства транспорта. Подобное расширение рамок разведывательного сообщества за счет службы, непосредственно не решавшей задачи в сфере разведки (более того, состоящей в составе министерства, которое вряд ли можно отнести к числу ключевых органов в системе национальной безопасности США) выглядело достаточно нелогичным. Логика подобного решения проявилась лишь после того, как на основании Закона о внутренней безопасности 2002 года Береговая охрана была выведена из состава министерства транспорта и включена во вновь создаваемое министерство внутренней безопасности366. Закон о внутренней безопасности 2002 года не только переподчинил Береговую охрану вновь созданному министерству внутренней безопасности, но и определил само вновь созданное министерство, а точнее те его элементы, которые "имеют отношение к анализу информации внешней разведки"367, в качестве полноправных членов разведывательного сообщества США.
Достаточно неожиданную возможность для дальнейшего расширения рамок разведывательного сообщества США предоставило законодательство последних полутора десятилетий. Как уже отмечалось выше, Закон об организации разведки 1992 года формально позволяет президенту США, а также главе разведывательного сообщества совместно с руководителем соответствующего министерства или ведомства вводить в состав разведывательного сообщества "другие элементы любого другого министерства или ведомства"368.
Тем не менее, как также уже упоминалось, подобная норма фактически не
363 Deputy Director of Central Intelligence for Community Management.
364 См.: Pub. L. 104-293, title VIII, Sec. 805(a), 809(a), 810, 811, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3477,
3481, 3482.
365 См.: Pub. L. 107-108, title I, Sec. 105, Dec. 28, 2001, 115 Stat. 1397.
366 См.: Homeland Security Act of 2002, Pub. L. 107-296, Nov. 25, 116 Stat. 2135.
367 См.: Pub. L. 107-296, , title II, Sec. 201(h), Nov. 25, 116 Stat. 2150.
368 См.: Pub. L 102-496, Oct. 24, 1992, 106 Stat. 3180, Sec. 701.
могла быть применена на практике, поскольку введенная подобным образом в состав разведывательного сообщества новая служба осталась бы без бюджетного финансирования - все бюджетные ассигнования федеральным министерствам и ведомствам выделяются в США исключительно на основании закона. Допускаемое же законом перераспределение по решению директора центральной разведки средств, выделяемых на разведку, с точки зрения законодательства возможно лишь в отношении тех служб, которые изначально финансируются в рамках бюджета национальной разведки.
В перечне же федеральных органов, получающих бюджетные ассигнования в рамках национальных разведывательных программ, до конца 90- х годов XX века указывались именно те органы, чей статус членов разведывательного сообщества уже закреплен законодательно, а также министерство обороны США (в состав которого входят восемь полноправных членов разведсообшества), Государственный департамент, министерство финансов и министерство энергетики (разведывательные подразделения этих министерств с 1992 года законодательно обозначены в качестве членов разведывательного сообщества)369.
На протяжении 90-х годов XX века лишь одно ведомство, законодательно не включенное в состав разведывательного сообщества, могло финансироваться из бюджета национальной разведки – это Администрация по борьбе с наркотиками, входящая в состав министерства юстиции США. Однако, с 1999 года почти целое десятилетие она не включалась в список министерств и ведомств, финансируемых в рамках национальных разведывательных программ. Теоретически же возможное расширение разведывательного сообщества за счет включения в него новых военно-разведывательных служб (об этом уже говорилось выше) было крайне маловероятным – большую часть членов разведывательного сообщества и без этого составляют военно-разведывательные службы.
Ситуация кардинальным образом изменилась после принятия в 2003 году Закона о полномочиях разведки на 2004 финансовый год370. В соответствии с новым законом помимо уже упомянутых выше федеральных органов,
369 См., например: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1997, Pub. L. 104-293, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3462.
370 См.: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2004, Pub. L. 108-177, Dec. 13, 2003, 117
Stat. 2601.
традиционно финансируемых в США из бюджета национальной разведки, из этого же бюджета стало возможным финансировать разведывательную (также связанную с разведывательной) деятельность министерства юстиции и незадолго до этого созданного министерства внутренней безопасности. Если же принять в расчет тот факт, что как в структуре министерства юстиции, так и в структуре министерства внутренней безопасности имеется достаточно большое число служб и подразделений, которые в той или иной мере занимаются разведывательной деятельностью, становится очевидным, что законодательная норма, позволяющее расширять рамки разведывательного сообщества без непосредственного вмешательства американских законодателей, получила шанс стать реально работающей нормой.
По состоянию на начало 2004 года в число министерств и ведомств, чья разведывательная деятельность может финансироваться из бюджета национальной разведки, оказались включенными фактически все федеральные министерства и ведомства, в той или иной мере занимающиеся разведывательной деятельностью. А это означает, что на практике, без изменения законодательства, лишь на основании административных решений должностных лиц исполнительной ветви власти (президента или директора центральной разведки), практически любой элемент федерального правительства, даже косвенно вовлеченный в разведывательную деятельность, может стать полноправным членом разведывательного сообщества США.