Законодательная интерпретация термина "тайная операция" и современные нормативные стандарты, регламентирующие порядок санкционирования и проведения тайных операций
Как было показано выше, с точки зрения анализа практической деятельности разведывательных служб США, проведение тайных операций является обычной, исторически свойственной американской разведке функцией.
Тайные операции проводились и в конце XVIII века, в период борьбы за независимость от Англии, тайные операции являются одной из важнейших задач разведки США и в настоящее время.Вне зависимости от исторического опыта, бесспорно оказывающего существенное влияние на цели и содержание тайных операций американской разведки, такая акция разведки, как "тайная операция", традиционно предполагает определенное воздействие на процессы, протекающие вне границ территориальной юрисдикции государства.[709]. Причем такое воздействие, которое хотя и осуществляется подконтрольным государству ведомством, но таким образом, чтобы скрыть сам факт причастности государства к подобной деятельности. Очевидно также, что речь идет о воздействии, которое выходит за рамки традиционных межгосударственных отношений и потенциально может причинить ущерб престижу и репутации государства в случае несоблюдения необходимых мер секретности при проведении акции.
Формально подобным условиям удовлетворяют практически все традиционные направления деятельности разведывательных служб: и агентурная разведка, и деятельность разведки по непосредственному подрыву, и внешняя контрразведывательная деятельность. И в условиях отсутствия узкой разведывательной специализации теоретическое осмысление термина "тайная операция" было бы не столь уж и важно.
При малочисленной и слабой разведке (которой и располагали Соединенные Штаты на протяжении большей части своей истории) в рамках одной разведывательной акции оправданно было не проводить жесткого разграничения между различными разведывательными задачами. Вплоть до проведения реформы разведывательной системы в 1947 году степень воздействия разведки США на внешнеполитические процессы была минимальной.
Разведка использовалась не столько для достижения стоящих перед самим государством целей, сколько обслуживала потребности в разведывательной продукции отдельных федеральных министерств и ведомств. Соответственно, невелик был и ущерб для государственных интересов от непродуманных, непрофессиональных действий разведывательных служб, в том числе и тех действий, которые выражались в проведении определенных "активных мероприятий" за пределами территории Соединенных Штатов.Возможно, американский законодатель так никогда бы и не обратился к вопросу законодательной интерпретации термина "тайная операция", если бы после второй мировой войны в США не произошло столь стремительное переосмысление роли и места разведки в государстве. Разведка стала реальной политической силой и эффективным инструментом достижения внешнеполитических целей. Адекватно росту потенциала разведки, увеличился и риск возможных негативных последствий, которые могли возникнуть в результате неудачного проведения тех или иных разведывательных акций. Как показал исторический опыт, провалы разведки в ряде случаев непосредственно могли угрожать международному престижу США, репутации политических лидеров Соединенных Штатов.
Во многом именно благодаря политическим скандалам, подобным тем, которые сопровождали в 60-е годы неудачное вторжение на Кубу[710], а в 80-е - оказание секретной военной помощи Ирану и никарагуанским "контрас"[711], Конгресс США в конце концов всерьез пересмотрел свое отношение к практике законодательного регулирования тайных операций. Более детально в федеральном законодательстве были регламентированы не только те вопросы, которые связаны непосредственно с практикой проведения или санкционирования тайных операций, но и ряд общетеоретических аспектов, связанных с данным направлением деятельности американской разведки.
Законодательные инновации коснулись и самого термина "тайная операция". В отличии от предшествующей практики, когда тайные операции разведки рассматривались не как юридически закрепленный термин, а скорее как понятие, характеризующее весьма широкий спектр практической деятельности разведки, не укладывающийся в традиционные рамки деятельности по сбору и добыванию разведывательной информации, в девяностые годы появилось законодательное определение "тайной операции".
Норма, раскрывающая содержание этого термина, была включена в текст Закона о полномочиях разведки на 1991 финансовый год[712]. Примечательно, что в Свод законов США[713] данная норма была инкорпорирована как дополнение к Закону о национальной безопасности 1947 года[714].Согласно Закону, под "тайной операцией" понимается акция (или акции) правительства США, осуществляемая в целях оказания влияния на политическое, экономическое или военное положение за пределами территории Соединенных Штатов в том случае, когда необходимо, чтобы не была видима или не была признана публично причастность правительства США к подобным акциям, и когда они не являются:
(1) акциями, первостепенными задачами которых выступает сбор и
приобретение разведывательной информации, традиционная
контрразведывательная деятельность, традиционная деятельность по
улучшению и поддержанию безопасности программ, осуществляемых правительством США, или административная деятельность;
(2) традиционными дипломатическими или военными акциями или текущей поддержкой таких акций;
(3) традиционной деятельностью правоприменительных органов, осуществляемой соответствующими службами правительства США, или текущей поддержкой такой деятельности;
(4) деятельностью, направленной на обеспечение текущей поддержки открытым акциям (иным, нежели те, что перечислены в пунктах 1, 2 или 3 правительственных ведомств США722.
Если внимательно проанализировать норму закона, закрепившую понятие "тайной операции", то можно заметить, что законодатель стремится избежать жесткой регламентации тех акций разведки, которые могут быть определены как тайные операции. Обозначая ту деятельность, которая не относится к тайным операциям, данное определение указывает лишь на общие цели, которые могут преследоваться при проведении тайных операций. Фактически же (если исходить из терминологии законодателя) тайной операцией может оказаться любая акция, преследующая политические, экономические или военные цели, осуществляемая за пределами США.
Ограничением здесь не будут являться ни нормы международного права, ни национальное законодательство тех стран, на территории которых проводятся операции, ни морально-нравственные нормы и правила.Вместе с тем, ни в коей мере не ограничивая изобретательность и рвение разведывательных служб за пределами США, американский законодатель весьма трепетно и щепетильно относится к возможному влиянию тайных
722 См.: National Security Act of 1947, Pub. L. 102-88, Title V, Sec. 502(e), Aug. 14, 1991, 105 Stat. 445.
операций на сами Соединенные Штаты. В нескольких параграфах, регламентирующих проведение тайных операций, он трижды закрепляет нормы, призванные оградить США от последствий тайных операций Так, в законе подробно изложены нормы, запрещающие проведение тайных операций для достижения каких-либо целей в самих Соединенных Штатах. Помимо этого, Закон содержит прямой запрет планировать какие-либо операции, нарушающие конституцию США. В последнем параграфе закона закреплена норма, по существу еще раз дублирующая эти же положения и запрещающая проводить акции, имеющие целью оказание влияния на политические процессы, общественное мнение, политическую систему или средства массовой информации США[715].
Наряду с закреплением правовой трактовки самого понятия "тайной операции", Закон о полномочиях разведки на 1991 финансовый год[716] практически полностью обновляет прежние законодательные нормы, регламентирующие деятельность американской разведки в сфере проведения тайных операций (в основном закрепленные поправкой Хьюджеса-Райана 1974 года к Закону об иностранной помощи)[717] и добавляет в титул 5 Закона о национальной безопасности 1947 году обновленные законодательные стандарты, устанавливающие порядок санкционирования, проведения, финансирования и контроля за тайными операциями разведки[718].
Лицом, непосредственно полномочным принимать решение о проведении тайной операции согласно Закону 1991 года, является непосредственно президент США.
Столь высокий статус должностного лица, наделяемого исключительным правом санкционировать тайные операции, говорит о том серьезном внимании, которое американский законодатель придает этому направлению разведывательной деятельности, или же, оценивая сугубо прагматичную сторону вопроса, о той высокой степени осторожности, которую проявляет Конгресс США в связи с возможными пагубными последствиями для международного престижа Соединенных Штатов в случае, если достоянием гласности станет официальная, документированная причастность к подобным акциям правительства США.Закон о полномочиях разведки на 1991 финансовый год устанавливает достаточно жесткие рамки тех условий, в которых президент может принять решение о проведении тайной операции: ".. .Президент не может давать право на проведение тайной операции министерствами, ведомствами Соединенных Штатов либо их подразделениями, если он не сочтет, что такая акция может оказать существенную поддержку внешнеполитическим целям Соединенных Штатов и важна для национальной безопасности Соединенных Штатов, обоснование чего должно быть изложено в выводах, которые должны удовлетворять следующим условиям.
1. Каждый вывод должен быть изложен письменно, если, конечно, не требуются немедленные действия США или недостаток времени не позволяет изложить выводы письменно; в этом случае письменное изложение решения президента должно быть своевременно представлено и сопровождено письменными выводами как можно быстрее, но ни в коем случае не позднее чем по прошествии 48 часов после принятия решения.
2. За исключением случаев, указанных в предыдущем пункте, выводы не могут уполномочить или санкционировать тайную операцию или какой-либо аспект такой операции, который уже был осуществлен.
3. Каждый вывод должен определять то министерство, то ведомство или то подразделение правительства США, уполномоченное финансировать или участвовать каким-либо существенным образом в такой операции. Каждое должностное лицо, контрагент или лицо, работающее по соглашению в министерстве, ведомстве или подразделении правительства США, ином, нежели Центральное разведывательное управление, определенное для участия каким- либо образом в тайной операции, должно следовать или инструкциям и установкам ЦРУ, или письменным инструкциям и установкам, принятых тем министерством, ведомством или подразделением федерального правительства, которое приняло решение о его участии;
4.
Каждый вывод должен детализировать, рассматривается ли возможность, что какая-либо третья сторона, которая или не является элементом, подрядчиком, контрагентом правительства Соединенных Штатов, или по каким-либо иным причинам не следует инструкциям и установкам правительства США, будет использоваться для финансирования или участия иным существенным образом в тайной операции, или будет использоваться дляосуществления тайной операции от имени Соединенных Штатов.
5. Выводы не могут являться основаниями для санкционирования какой- либо акции, которая нарушает Конституцию или любой из законов США"[719].
Если внимательно присмотреться к тем ограничениям, которые закон накладывает на президента в случае принятия им решения о проведении тайной операции, то видно, что лишь несколько условий носят жесткий, регламентирующий характер. Это: запрет на проведение тайных операций, нарушающий Конституцию, либо законы США; обязательная письменная санкция президента на проведение тайной операции и письменное обоснование ее необходимости; обязанность президента точно указывать то ведомство, на которое возлагается обязанность проведения операции либо какой-то части операции. Остальные законодательные положения по своему характеру не столь абсолютны.
В качестве основного вида контроля за порядком подготовки и осуществления тайных операций законом определен контроль со стороны законодательного органа - Конгресса США. В Конгрессе функции контроля за тайными операциями возложены на разведывательные комитеты обеих палат. В соответствии с законом президент должен убедиться, что ..выводы о необходимости проведения операции будут представлены разведывательным комитетам Конгресса в максимально короткий срок после принятия президентом решения о проведении операции, но до начала проведения операции."[720]. Следует отметить, что и это положение не носит абсолютного характера. Редакция 1991 года сохраняет те исключения из общих правил (в несколько измененной формулировке), которые были введены поправками 1980 года[721]: ".Если президент сочтет, что необходимо ограничить доступ к выводам ввиду чрезвычайных обстоятельств, угрожающих жизненным интересам США, выводы могут быть представлены председателям и лидерам парламентского меньшинства разведывательных комитетов, спикеру и лидеру парламентского меньшинства Палаты представителей, лидерам парламентского большинства и меньшинства Сената и таким другим должностным лицам Конгресса, которых определит президент"[722].
В дополнение к уже имеющимся исключениям из правил Закон о полномочиях разведки на 1991 финансовый год добавляет еще одно, более чем существенное положение: "...В том случае, если выводы не представлены (Конгрессу) ., президент должен в полном объеме безотлагательно информировать разведывательные комитеты и должен представить обоснования, по которым не было осуществлено предварительное уведомление"[723]. То есть фактически президенту дается законодательно закрепленное право и вовсе не информировать Конгресс о планируемой к проведению тайной операции, если, конечно, у него имеются аргументы относительно того, что своевременное информирование Конгресса о проводимой операции было по каким-либо причинам невозможно либо нецелесообразно. Учитывая же саму специфику таких разведывательных акций, к коим относятся тайные операции, очевидно, что подобные аргументы могут найтись в подавляющем большинстве случаев. Поскольку же обозначенная в данном параграфе временная категория "безотлагательно" может толковаться весьма различно, то с учетом вышеупомянутых временных ограничений можно заключить, что вполне соответствующей закону (хотя и требующей письменных разъяснений со стороны президента) будет ситуация, когда президент предоставит Конгрессу свои выводы и свое обоснованное решение о проведении тайной операции в пределах 48 часов после начала (а вполне возможно, что уже и после окончания ее проведения)[724].
Новое законодательство, оставляя президенту легальные возможности для сокращения круга лиц, осведомляемых о плане тайной операции до начала ее проведения, достаточно жестко регулирует те обстоятельства, при которых можно вносить изменения в первоначально представленный план тайной операции. Президент не вправе лишь по собственному усмотрению, без уведомления Конгресса, корректировать цели и задачи операции. В том случае, если первоначальный план все же был изменен, президент обязан уведомить о внесенных изменениях разведывательные комитеты и парламентских лидеров обеих палат Конгресса[725]. То есть президент заведомо лишен возможности, манипулируя целями и задачами планируемых операций, утаивать от Конгресса реальное содержание планируемых акций.
Меры законодательного контроля распространяются не только на стадию подготовки, планирования и санкционирования тайных операций. В законе предусмотрена и процедура контроля за осуществляемыми и уже осуществленными разведывательными службами операциями. В этой связи на директора национальной разведки, руководителей федеральных министерств и ведомств возложена обязанность предоставлять в разведывательные комитеты Конгресса все сведения о тайных операциях, в которых принимали участие вверенные им подразделения. В соответствии с Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год помимо сведений о самой операции разведывательным комитетам Конгресса должна быть также предоставлена информация о правовых основаниях, в соответствии с которыми проводилась или проводится тайная операция[726].
Следует также отметить, что все перечисленные выше процедуры законодательного контроля за тайными операциями разведки носят характер дополнительных мер контроля и не исключают применения всех иных предусмотренных законодательством форм и методов контроля за разведывательной деятельностью[727].
В отличие от самого решения о проведении тайной операции, все вопросы, связанные с обеспечением сохранности секретной информации, защитой методов, сил и средств, используемых при проведении операции, закон относит к ведению директора национальной разведки и глав тех министерств и ведомств, которые принимают участие в осуществлении тайной операции.
Законом также предусмотрены некоторые ограничения в финансировании тайных операций. В частности, запрещается увеличивать бюджетные фонды министерств и ведомств либо отдавать распоряжение об их увеличении в интересах проведения какой бы то ни было тайной операции до тех пор, пока президентом не будут в соответствующем порядке представлены письменные выводы о необходимости такой акции[728].
3.