2.2. Усиление роли федеральной власти и жилищное право США в первой половине ХХ века.
Характерной чертой 30-х годов XX века является вмешательство государства, а особенно федерального правительства, в экономические отношения частных лиц. Такие изменения были обусловлены началом Великой депрессии, мобилизацией экономики из-за угрозы, а затем и вступления страны во Вторую Мировую войну и послевоенным периодом восстановления.
Увеличение роли государства в жилищном секторе экономики породило новые правовые вопросы: не ограничивает ли государственное финансирование строительства жилых помещений частную инициативу? Имеет ли право федеральное правительство перераспределять средства бюджета в пользу граждан нуждающихся в улучшении жилищных условий? Имеют ли граждане США право на доступные жилые помещения?Подобные вопросы не были так актуальны до 30-х годов XX века. Сформированное на уровне штатов жилищное законодательство позволило повысить объем строительства и продажи жилых домов. В 1921-1928 гг. на возведение жилых помещений в США было израсходовано от 17 до 30 миллиардов долларов, в результате чего было построено 3 миллиона новых домов1. Развивались новые формы стимулирования жилищного строительства, а также новые формы домовладения. Например, согласно Закону о жилье штата Нью-Йорк 1927 года Жилищным компаниям с ограниченной прибылью предоставлялись налоговые льготы за строительство кооперативного жилья. Данные меры позволили построить тринадцать кооперативов[336] [337] [338]. Но уже через два года, 24 октября 1929 года, в США произошло стреми- -э тельное падение стоимости ценных бумаг . Крах биржевого рынка вызвал стремительное падение всей экономики, в том числе и сектора жилищного строительства. Рост безработицы вызвал трудности с ликвидностью и платежеспособностью у большого количества заемщиков по ипотечным кредитам что, в свою очередь, привело к потери права выкупа заложенного имущества. Г увер считал недопустимым активное вмешательство федерального правительства в хозяйственные отношения , что усиливало кризис. Многие штаты попытались предотвратить крах рынка жилой недвижимости приняв так называемый «ипотечный мораторий» - чрезвычайное законодательство направленное на поддержание заемщиков путем изменения условий их обязательств перед кредиторами. Содержание законов об ипотечном моратории можно обобщить в 3 группы: 1) предоставление судам полномочий по отсрочке лишения права выкупа закладной на определенное количество времени; 2) увеличение периода погашения заемщиком своих ипотечных обязательств; 3) установление 4 максимальной цены продажи взысканного у заемщика жилого помещения . Льготы предоставлялись также заемщикам по искам кредиторов о взыскании недостающей для оплаты ипотечного долга денежной суммы (deficiency judgment). Такие иски подавались кредиторами уже после продажи взысканного у заемщика жилого помещения в случае, если вырученная от его реализации сумма не покрывала все ипотечные обязательства заемщика. Несколько штатов предоставили судам полномочия определять справедливую рыночную стоимость жилого помещения в целях принятия решения по названным искам, что уменьшало размер взыскания1. Законы, вводящие ипотечный мораторий, можно было признать противоречащими XIV поправке к Конституции (запрет на лишение собственности без надлежащей правовой процедуры) и Разделу 10 стать I Конституции «Ни один штат не может ... -э законы, в какой-либо форме изменяющие условия ипотечных обязательств . Однако, рассмотрев дело Ассоциация кредитования жилищного строительства против Блейсделл (Home Building & Loan Association v. Blaisdell) Верховный суд изменил судебную практику, фактически легитимировав весь массив законодательства об установлении ипотечного моратория. Согласно решению принятому по названному делу статут штата Миннесота о предоставлении судам полномочий продлевать период ипотечных обязательств должников являлся конституционным в силу существующего чрезвычайного положения. По мнению Верховного суда целью статута было предотвращение банкротства, как заемщика, так и кредитора. Суд указал на недопустимость буквального прочтения Конституции и необходимость ее интерпретации с учетом баланса индивидуальных и общих интересов. Вместе с тем, по данному делу было высказано особое мнение, согласно которому текст, а значит и смысл Конституции является неизменным[343] [344] [345] [346]. Буквальное же толкование Конституции не допускало вмешательства государства в договорные отношения. Однако попытки штатов предотвратить крах жилищного рынка исключительно правовыми средствами оказались мало эффективными, что побудило президента Герберта Гувера пересмотреть свою позицию и подписать в июле 1932 года Закон о банке кредитования жилья (Home Loan Bank Act)1. Законом был учрежден Федеральный совет банков кредитования жилья, который, в свою очередь, создал двенадцать региональных федеральных банков кредитования Л жилья . Названные банки обладали специальной правоспособностью, как по функциональному, так и по территориальному признаку. Федеральные банки по кредитованию жилья могли формировать федеральные ссудносберегательные учреждения, осуществлять государственный надзора за ними, а также ограничивать их активы и обязательства. -э миль от мест их расположения) . Позитивным эффектом от применения закона являлось образование источника ликвидных банковских средств для кредитования жилищного строительства. Подконтрольность новых финансовых организаций государству позволила установить льготные и социально ориентированные условия ипотечного кредитования (уменьшение процентных ставок и увеличение периода выплаты кредита). Но закон не устанавливал систему помощи существующим частным кредитным организациям, а заменил их сетью аффинированных с государством юридических лиц. Такому подходу не хватало гибкости для удовлетворения [347] [348] [349] всех потребностей рынка. Кроме того средств, предоставляемых государством не хватало для решения всей жилищной проблемы. В 1932 году Президентом США становится Франклин Д. Рузвельт, который начинает проводить политику «Нового курса» - комплекс социально ориентированных программ, основанных на увеличении роли государства в хозяйственном и финансовом секторах. Идеологической базой нового курса была сформулированная Рузвельтом доктрина «ответственности государства за судьбы своих граждан»1. Основной дилеммой с которой столкнулся вновь избранный Президент была необходимость ограничения социального протеста при сохранении основных принципов рыночной экономики[350] [351] [352]. Еще будучи губернатором штата Нью-Йорк, Рузвельт активно занимался жилищной проблемой, что повлияло на его поддержку предложений по осуществлению жилищных ре- Л форм на федеральном уровне . Законом о кредитовании домовладельцев (Home Owners’ Loan Act) в июне 1933 года была учреждена Корпорации кредитования домовладельцев (Home Owners’ Loan Corporation)[353]. Законом о восстановлении национальной промышленности (National Industrial Recovery Act) 1933 года создается Федеральная чрезвычайная администрация общественных работ (Federal Emergency Administration of Public Works)[354]. Целью закона являлось восстановление промышленности и трудоуст- ройство на общественные работы безработных граждан. Согласно пункту «Ь» Секции 202 Закона, в состав общественных работ включалось «строительство, реконструкция или ремонт регулируемых или контролируемых государством недорогих жилых помещений, а также ликвидация деградирующих районов»1. Во исполнение данного положения в администрации был создан Жилищный отдел, который, после серии неудачных попыток предоставления льготных кредитов на строительство жилья, перешел к прямому финансированию возведения общественного жилья[355] [356] [357]. Жилищный отдел не обеспечил бум жилищного строительства, так как основной его целью являлось трудоустройство безработных, а не возведение доступного жилья. Финансирование строительства исключительно средствами федерального бюджета также не могло дать высоких результатов. Однако Закон о восстановлении национальной промышленности стал базой для принятия в будущем жилищных законов, предусматривающих выделение финансовых средств на поддержание жилищного фонда. Впервые была применена практика прямого государственного финансирования - оплата строительства социального жилья непосредственно государственным органом -э или корпорацией . Важно отметить, что создаваемое общественное жилье находилось в введении государства, что делало его доступным для малообеспеченных слоев населения. В течение 1933-34 годов администрацией Рузвельта формируется система страхования ипотечных обязательств. Законом о банковской деятельности 1933 года образуется Федеральная корпорация по страхованию депозитов1 - федеральное агентство страхующее депозитные вклады, размещённые на счетах в Л коммерческих банках . Принятым в 1934 году Национальным законом о жилье -э создается Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений . Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений (Federal Savings and Loan Insurance Corporation) находилась в введении Федерального совета банков кредитования жилья и была ответственна за страхование вкладов в ссудосберегательных учреждениях[360] [361] [362] [363] [364]. Создавая названные корпорации, Рузвельт надеялся получить согласие коммерческих банков и ссудно-сберегательных учреждений на формирование Федеральной жилищной администрации (ФЖА), т.к. данные кредитные организации опасались, что статус ФЖА поставит их в неравные конкурентные условия[365]. Федеральная жилищная администрация также была создана Национальным законом о жилье 1934 года и предоставляла кредитным учреждениям услуги страхования риска отказа заемщика от оплаты ипотечных ссуд. Финансовой основой администрации являлись взносы заемщиков, что было выгодно займодавцем[366]. Вводя минимальные стандарты, которым должны были соответствовать проекты строящегося жилья для целей его страхования, Федеральная жилищная администрация регулировала качество и условия жилых помещений. Впоследствии установленные Федеральной жилищной администрацией стандарты стали общепризнанными и соблюдались не только ради получения страховки, но и для поддержания необходимого уровня конкурентоспособности1. Однако, содержащиеся во внутренних руководствах Федеральной жилищной администрации критерии допустимости использования ее услуг имели и негативные правовые последствия. Стремясь уменьшить риск неплатежа по застрахованным ипотечным обязательствам, Федеральная жилищная администрация ограничивала доступ к своим услугам клиентам из неблагоприятных кварталов. Подобный подход стал называться практикой «красной черты» - рассчитывая расовую и социально-демографическую структуру района администрация очерчивала на плане города красную черту, за пределами которой финансирование жилищного строительства не применялось[367] [368] [369] [370]. Нарушение принципа равноправия привело к ухудшению жилищных условий жильцов всего города, на территории которого была установлена «красная черта», т.к. они становились соседями деградирующего района. Корпорации кредитования домовладельцев применяли аналогичную практику . Однако, на данном этапе право на доступность жилых помещений ценилось больше чем право на адекватную культурную среду проживания. Подобный подход соответствовал основной цели Национального закона о жилье 1934 года, которая заключалась в стабилизации рынка жилой недвижимости путем стимулирования кредитных организаций на предоставление ипотечных займов, а не в обеспечении малообеспеченных слоев населения достой- 4 ными жилыми помещениями . С 1934 года сторонники жилищных реформ пытались убедить членов Конгресса в необходимости улучшения жилищных условий не только среднего класса, но и малообеспеченных членов общества. Принятие таких мер требовало от государства прямого финансирования жилищного строительства, так как бедные слои населения не могли позволить себе пользоваться ипотечными кредитами (даже на льготных условиях). Внесенные сенатором-демократом от штата Нью-Йорк Робертом Вагнером в 1934 и 1935 годах законопроекты (билли) о создании системы общественного жилья не получили поддержки других членов Конгресса. Билли были отклонены еще при рассмотрении в комитете по банковским и финансовым делам Палаты представителей США, председатель которой Генри Стигал из Алабамы считал инициативы развития общественного жилья социализмом, навязанным для удовлетворения интересов больших городов1. Билль Вагнера 1936 года также вызвал неоднозначные реакции представителей политической элиты. Председатель Комитета по жилью Торговой палаты США (the Committee on Housing for the U.S. Chamber of Commerce) заявил, что «строительство общественного жилья государством будет конкурировать с соответствующими усилиями частных лиц». Секретарь Национальной ассоциации продавцов древесины (National Lumber Dealers’ Association) занял похожую позицию утверждая, что правительство должно ограничить свою активность в жилищной сфере теми проектами которые недоступны частным предпринима- телям[371] [372] [373]. Администратор Федеральной жилищной администрации Стюарт МакДональд поддержал законопроект, указав на необходимость преобразования деградирующих жилых районов и отметив, что миллионы американцев имеющие 3 низкие доходы не могли воспользоваться услугами его агентства . Сенатор из Массачусетса Дэвид Ай. Уолш, сторонник ликвидации деградирующих районов, предложил дополнить закон правилом о «равноценной замене ликвидируемого жилья». Согласно данному правилу строительство нового общественного жилья обуславливалось сносом старого и деградирующего. Такая модель предполагала улучшение жилищных условий при сохранении общего количества жилых помещений, что вызвало одобрение у коммерческих домовладельцев, т.к. они опасались снижения цен из-за увеличения конкуренции на рынке. Вагнеру и его сторонникам получилось смягчить «поправку Уолша», внеся в нее оговорку - исполнение правила равноценной замены может быть отсрочено, если местные власти докажут, что соответствующая территория может пострадать от нехватки жилья. Генри Стигалу и другим противникам общественного жилья пришлось смириться с всеобщим одобрением компромиссного варианта законопроекта, который вошел в историю под именем «Билль Вагнера-Стигала»1. Наконец в 1937 году, на основании «Билля Вагнера-Стигала», Конгресс принял Закон о национальном жилье, на основе которого была создана система финансирования доступного для широких слоев населения «общественного жилья»[374] [375] [376]. Провозглашенными целями закона были «минимизация существующей и периодически повторяющейся безработицы, устранение небезопасных и антисанитарных жилищных условий, а также дефицита достойного жилья дос- -э тупного для малообеспеченных граждан» . В отличие от Закона о восстановлении национальной промышленности, новый закон устанавливал более сложную схему финансирования жилищного строительства, основанную на партнерстве федерального правительства и местных властей[377]. Жилищный отдел Федеральной чрезвычайной администрации общественных работ был заменен сетью агентств общественного жилья и Жилищным управлением США (United States Housing Authority), которое финансировало названные агентства. В частности Жилищное управление могло предоставлять агентствам льготные кредиты (Секция 9 Закона), вносить в них ежегодные взносы (Секция 10 Закона) и предоставлять субсидии (Секция 11 Закона). Статус агентства общественного жилья мог быть присвоен любому органу штата или муниципалитета уполномоченному на строительство жилого помещения с низкой арендной платой или ликвидацию деградирующего района (п. 11 Секции 2 Закона)1. Местные власти также должны были предоставить финансовую помощь агентствам общественного жилья в размере 20% от федеральной помощи. Как правило, финансовая помощь местных властей заключалась в освобождении жилищного проекта от обложения налогом на недвижимость[378] [379] [380]. Помимо принципа софинансирования, отличием новой системы прямого финансирования от прежней явилась децентрализация управления. Если раньше Жилищный отдел Администрации общественных работ отвечал за все вопросы администрирования и планирования строительства жилья, то после принятия закона 1937 года этими вопросами стали заниматься местные агентств общественного жилья. Жилищное управление же предоставляло финансовую -э поддержку, определяла основные направления работы и давала консультации . Жилищное управление находилось в ведении Министерства внутренних дел. Возглавлял новый жилищный орган Администратор, который назначался Президентом с согласия Сената (Секция 3 Закона). Введенная Законом форма федерального участия в финансировании жилья образовала действующую до сих пор систему жилищных программ. Каждая такая программа представляет собой комплекс норм, регулирующий правоотношения, складывающиеся по поводу финансирования федерацией, штатами и (или) муниципалитетами жилищного сектора экономики. Как правило, содержанием жилищных программ является оказание помощи гражданам в приобретении, аренде и (или) содержании жилых помещений1. Изначально жилищные программы исполнялись агентствами общественного жилья и Жилищным управлением, но в последующем такие полномочия стали предоставляться разным агентствам. Муниципалитеты одобрили закон, и в течение последующих пяти лет было завершено созданием 370 проектов жилых домов[381] [382] [383]. Сформированная государством система финансирования жилья обеспечила баланс интересов заемщиков и займодавцев - у первых появилась возможность получать доступные ипотечные займы на продолжительный период времени, а у вторых гарантии их возврата. Достигнутая справедливость на рынке жилья дала позитивный экономи- -э ческий эффект - интенсивный рост жилищного строительства . Однако, выдавая займы на продолжительные периоды времени, кредитные учреждения исчерпали источники финансирования новых проектов. Решением данной проблемы мог стать вторичный рынок ипотечных займов, который с правовой точки зрения означал обособление кредитных обязательств или их групп в самостоятельные объекты гражданских правоотношений имеющих собственную экономическую ценность. Основным правовым средством подобного обособления является выпуск ценных бумаг удостоверяющих право требования исполнения сразу по нескольким ипотечным займам. Частные инвесторы опасались вкладывать капитал во вторичный рынок ипотечных займов, что потребовало создание соответствующей государственной системы. Принятой в 1938 году поправкой в Национальный закон о жилье была образована Федеральная национальная ассоциация ипотечных ссуд (более известна как Фэнни Мэй)1. Изначально Фэнни Мэй являлось федеральным агентством уполномоченным покупать, владеть и продавать застрахованный Федеральной жилищной администрацией кредиты . Цель всех этих мер заключалась в расширении круга учреждений, служащих базой ипотечного финансирования, путем поощрения привлечения в систему финансирования. Предполагалось, что эти новые учреждения будут занимать средства там, где имеется более широкое предложение кредита (у сберегательных банков открытого типа в Северо-западном регионе) и кредитовать их -э там, где имеется нехватка капитала (на Среднем Западе и Западе) . Выход США из Великой депрессии совпал с началом ее участия во Второй мировой войне. Мобилизация экономики требовала принятия новых экстренных мер. В 1942 году Рузвельт подписал Чрезвычайный закон о контроле над ценами (Emergency Price Control Act). Закон должен был не допустить роста инфляции, установив контроль над ценами на разные категории товаров, работ и услуг по всей стране[384] [385] [386] [387]. Подписанный во исполнение закона Президентом в октябре 1942 года Приказ «О стабилизации национальной экономики». Уже в ноябре 1943 Управление регулирования цен ограничило рост арендной платы за жилые помещения[388]. К 1947 году аренда жилья была одним из немногих секторов экономики, продолжающих подвергаться контролю над ценами[389]. В этом году Чрезвычайный закон 1942 года прекратил свое действие, и вместо него был принят Федеральный закон о жилье и арендной плате. Согласно указанно- му закону здания, построенные после принятия закона, освобождались от контроля, здания же построенные до его принятия продолжали попадать под регулирование арендной платы1. В военный период появляется первое законодательство о помощи в улучшении жилищных условий отдельным категориям граждан США. Так в 1944 году издается Закон о переходе военнослужащих на гражданское положение (The Servicemen's Readjustment Act), по которому ветераны Второй Мировой войны получают определенные льготы и преимущества[390] [391] [392]. Одним из основных преимуществ, предоставляемых по закону, являлись льготные ипотечные кредиты на приобретение жилых помещений. Согласно сведениям Министерства по делам ветеранов США с момента принятия закона по 1952 год 2,4 миллиона - 3 ветеранов воспользовались программой льготного кредитования . 12 апреля 1945 г. после смерти Рузвельта Президентом США становится вице-президент Г арри С. Трумэн. Новому Президенту предстояло решать социально-экономические (в том числе и жилищные) проблемы в условиях послевоенного времени. В сентябре 1945 года Трумэн обратился к Конгрессу и предложил программу действий в области экономического развития и социального обеспечения, состоящую из 21 пунктов, в числе которых был пункт 11 «принятие комплексного и всеобъемлющего жилищного законодательства»[393]. В частности, Президент заявил: «наибольшая возможность для быстрого послевоенного увеличения частных инвестиций и рабочих мест находится в жилищной сфере. Существующий дефицит достойного жилья и вынужденное использование некачественного жилья свидетельствует о существенной неудовлетворенности потребностей нации. Неудовлетворенность таких потребностей станет еще более заметной, т.к. ветераны возвращаются домой и ищут места для своего проживания». Через три года была окончательно сформирована программа Трумэна, которая получила название «Справедливый курс». Законом об Администрации по жилью фермеров 1946 г. (the Farmers Home Administration Act) была реорганизована Администрация по защите фермеров (Farm Security Administration) занимающаяся переселением фермеров и предоставлением им кредитов на приобретение земли1. Новое жилищное агентство администрировало программы обеспечения жилыми помещениями жителей сельской местности. С принятием названного закона помимо законодательства об обеспечении жильем военнослужащих появляется новое законодательство об обеспечении жильем отдельной категории населения. Согласно Плану реорганизации 1947 года № 3 (принят на основании Закона о реорганизации 1945 г.) Корпорация кредитования домовладельцев, Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений, Федеральная жилищная администрация и Жилищное управление США были консолидированы в Агентство жилищного строительства и финансирования жилья (Housing and Home Finance Agency). Новый орган в свою очередь курировал Совет банков кредитования жилья, Федеральную жилищную администрацию и Администрацию публичного жилья[394] [395] [396]. В послании Конгрессу о Плане реорганизации Президент объявил, что предоставление адекватных жилых помещений будет оставаться главной национальной целью в течение следующего десятилетия. При этом, по его мнению, основная ответственность за жилищное обеспечение лежит на представителях частного сектора, но при этом федеральное Правительство должно сти- - 3 мулировать и содействовать жилищному строительству . В 1949 году в своем ежегодном послании Конгрессу Президент заявил, что «все слои населения и каждый человек в отдельности имеют право ожидать от нашего Правительства справедливого отношения по отношению к себе»1. В своем послании Труман рекомендовал Конгрессу основные направления развития жилищного законодательства: общественное жилье с низкой арендной платой, снос ветхого жилья, сельское жилье, а также исследования в области жилья. В этом же году был принят новый закон о жилье, который впервые определил деградирующие районы в качестве национальной проблемы[397] [398] [399]. Кроме того в преамбуле Закона была декларирована цель жилищной политики - «обеспечение каждой американской семьи достойным жильем в благоприятных 3 условиях» . Закон расширил финансирование ранее принятых программ: предоставление средств на ликвидацию деградирующих районов, не связанное с какой-либо иной жилищной программой (Титул I), увеличение разрешенного для Федеральной жилищной администрации объема страхования (Титул II), финансирование строительства 810000 единиц общественного жилья (Титул III), предоставление Администрации по жилью фермеров средств для ипотечного кредитования односемейных домов (Титул V)[400]. Согласно Преамбуле, Закон был направлен на: 1. строительство жилых помещений, соответствующих стандартам проектирования, пригодности для проживания и размера допустимого для семейного проживания; 2. сокращение расходов на жилье не влекущих ухудшение названных стандартов; 3. использование новых конструкций, материалов, технологий и методов в жилищном строительстве и коммунальном обслуживании; 4. развития планирования жилых районов, а также реконструкции поселений; 5. стабилизация рынка жилья помещений при высоком уровне строитель- 1 2 ства жилых помещений . По мнению Чарльза Эдсона , в 1949 году в первый и последний раз жилищная проблема стала самым главным вопросом на заседаниях Конгресса3. В 1949 году также был принят новый Федеральный закон о жилье и арендной плате, который предоставил штатам полномочия администрировать контроль арендной платы, а также поддерживать, отменять или изменять феде- 4 ральную систему контроля . Законом о жилье 1950 года вводилась программа прямого кредитования ветеранов, а также новая программа кредитования строительства недорогих жилых помещений в сельской местности5. Еще в 1949 году по 5 членов Конгресса и Палаты представителей США совершили визит в скандинавские страны Европы с целью изучения опыта развития кооперативного жилья. Отчеты этих комиссий были использованы при разработке Секции 213 Закона - Федеральная жилищная администрация была уполномочена страховать совместную ипотеку по созданию жилищных кооперативов. В рамках кооперативной формы собственности на жилое помещение собственнику принадлежит не конкретное пространство, а доля в вещном праве на весь жилой дом. При этом вещные права образуется, благодаря применению норм корпоративного законодательства - собственнику принадлежит право на долю организации являющейся собственником жилого помещения. Так как финансирование жилищных кооперативов осуществляется путем выделения единого ипотечного кредита, все собственники жилого здания (юридически - собственники доли в кооперативе) несут ответственность по его оплате. С другой [401] [402] [403] [404] [405] стороны, кооператив предоставляет возможность объединить свои затраты на решение коммунальных услуг1. Победителем президентских выборов 1952 года стал Дуайт Дэвид Эйзенхауэр, что прекратило 20-летний период правления Демократической партии. Следуя классической доктрине республиканизма, Эйзенхауэр полагал, роль федерального правительства в социальном обеспечении должна быть ограничена. Основные усилия, по его мнению, должны были лежать на местных властях и частной инициативе. Несмотря на стремление ограничить роль государства в социальном обеспечении, Эйзенхауэр одобрил и сохранил сформированное его предшественниками демократами законодательство о финансировании жилья. Для определения направлений реформирования жилищного законодательства Президент сформировал в 1953 году Консультативный комитет по жилищной политике и программам[406] [407], на основании отчета которого было составлено специальное послание Конгрессу по жилью. В своем послании Президент подтвердил, что создание условий, при которых каждая американская семья сможет получить достойное жилье, является одной из главных задач внутренней политики. По мнению Эйзенхауэра, решение жилищной проблемы, с одной стороны, обеспечивает хороший уровень жизни и здравоохранения граждан, а с другой стороны, развивает экономику. В тоже время Президент призвал избегать программ делающих граждан зависимыми от федерального правительства и напомнил, что жилищное обеспечение может быть осуществлено благодаря преимуществам рыночной экономики. В послании было отмечено, что строительство новых до- мов решает только часть жилищной проблемы, т.к. 19 000 000 из существующих в стране 37 000 000 несельскохозяйственных жилых домов введены в эксплуатацию более чем 30 лет назад. Выходом из сложившейся ситуации было сохранение и восстановление существующего жилищного фонда, что должно было также поднять национальные жилищные стандарты. Президент предложил увеличить уровнять страхование кредитов на приобретение существующего и нового жилья, отметив, что существующий ранее приоритет в страховании нового жилья является дискриминационной практикой. Кроме этого в послании было указано на то, что Федеральная национальная ассоциация ипотечных ссуд, создаваемая как источник вторичного рынка ипотечного кредитования, фактически функционирует в качестве первичного кредитора. В связи с этим, Фанни Мэй, по мнению Президента, должна быть преобразована в корпорацию с частным участием. При этом Президенту необходимо предоставить полномочия разрешать предоставление займов за счет средств федерального бюджета для приобретения ассоциацией определенного вида застрахованных и гарантированных кредитов1. Законом о жилье 1954 года были внесены изменения в закон 1949 года устанавливающие программы восстановления жилых помещений. Происходит замена программ ликвидации деградирующих жилых помещение на программы их восстановления (капитальный ремонт). Законом о Федеральной национальной ассоциации ипотечных ссуд (Federal National Mortgage Association Charter Act) 1954 года Фэнни Мэй была преобразована в корпорацию смешанной формы собственности (mixed-ownership corporation). Обыкновенные акции Фэнни Мэй принадлежали частным акционерам, а привилегированные - государству[408] [409]. Поправки, внесенные в закон 1949 года Законом о жилье 1956 года, устанавливали приоритет в обеспечении жильем пожилых людей, а также программы помощи в приобретении жилых помещений лицам, переселенным из-за реализации программ восстановления городов и ликвидации деградирующих районов[410]. Республиканский курс жилищной политики увеличил роль частной инициативы. Доступность жилья стала достигаться не только путем строительства новых домов, но и сохранения существующего жилищного фонда. Регулирование качества жилых помещений стало осуществляться также и для обеспечения их доступности. Таким образом, в начале 30-х годов XX века кризисное состояние американской экономики стало причиной принятия федеральных чрезвычайных законов о финансировании жилищного сектора. В 40-е годы ХХ века уже не под влиянием финансового кризиса, а из-за мобилизации экономики принимаются чрезвычайные законы о контроле арендной платы. Однако и после стабилизации социально-экономической обстановки законы о финансировании жилищного сектора и контроле арендной платы сохраняют свое действие. К началу 60-х годов ХХ века законодательство о финансировании жилищного сектора перестало быть экстренным и чрезвычайным. Жилищные программы продолжали исполняться в условиях стабилизации социальноэкономических условий. Во многом этому способствовало признание на законодательном уровне обязанности государства по обеспечению достойным жильем каждого гражданина США. Важную роль в регулировании жилищных отношений отводилась федеральным органам исполнительной власти, а также подконтрольным государству корпорациям. Признание права каждой американской семьи на помощь в приобретении жилья поставило перед законодателем новый вопрос - как обеспечить равный доступ всех граждан США к жилищным услугам. Так же как и право на качественное жилье не могло быть реализовано без права на доступное жилье, последнее, в свою очередь, не могло быть реализовано в условиях жилищной дискриминации.