2.1. Становление жилищного права США во второй половине XIX века - начале ХХ века.

Американский автор Феличе Батлан полагает, что решение суда выразило риторику представителей либеральной экономики с присущим им страхом перед классовым законодательством. С юридической же точки зрения, данное решение было примером «правового формализма»^[290].

Департамент здравоохранения обжаловал принятое решение в Апелляционном суде штата Нью-Йорк, утверждая, что суд не должен оценивать «мудрость или глупость закона в определенном вопросе». Вместо этого суд, по мнению заявителя, должен определить направлен ли закон на поддержание общественного здоровья^[291]. Значение такого заявления заключается в том, что штат мог принять закон ограничивающий частную собственность но при этом направленный на поддержание общественного здоровья применив свои инспекционные полномочия. Доктрина инспекционных полномочий, появившаяся еще в системе общего права Англии, воспроизводит основные «полномочия суверенной власти по охране правопорядка, общественной морали и общего благо- состояния»^{[292] [293]. Как отмечает В.И. Лафитский, фактически признается только три формы вмешательства штатов в имущественные отношения: налогообложение, принудительное изъятие собственности для общественных нужд (eminent do-}

п

main) и инспекционные полномочия (police powers) .

Позиция собственника заключалась в том, что законодательство не имеет юридической силы, если оно отменяет или умаляет право собственности гражданина или вмешивается в его права, если оно не направлено на общее благо, а только создает комфорт для отдельных индивидуумов или направлено в пользу одного класса¹. Названная позиция основывалась на доктрине о надлежащей правовой процедуре. Согласно поправки XIV Конституции США «...не может какой-либо штат лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры.». Возлагая на домовладельцев дополнительные расходы законодатель лишил их собственности. При этом можно было говорить о нарушении надлежащей правовой процедуры самим фактом принятия закона, а также при каждом случае его принудительного правоприменения без осуществления общественных слушаний или судебного процесса.

Феличе Батлан считает, что суд апелляционной инстанции столкнулся с тремя сложными правовыми вопросами. Во-первых, каков уровень судебного уважения к законодательным решениям? Во-вторых, не является ли регулирование, требующее некомпенсированного расходования денежных средств, изъятием частной собственности в противоречии с Конституцией? В-третьих, может ли использование инспекционных полномочий приносить пользу одной группе (в данном случае арендаторам) за счет другой группы (арендодателей)? Батлан подчеркивает, что суд мог избежать этих вопросов, сославшись на нормы правил пожарной безопасности, т.к. для ее обеспечения было необходимо водоснабжение. Но, вместо этого, суд целенаправленно взялся за решение этих

Л

«широкомасштабных и сложных вопросов» . По мнению суда у него были полномочия оценивать связь между целью закона и его фактическими положения-

3

ми . ^{[294] [295] [296]}

Суд пришел к выводу, что «иногда есть необходимые расходы, которые неизбежно возрастают из-за использования нашей собственности, и которые мы должны нести добровольно, либо под давлением законодательства»¹.

В 1900 году губернатор штата Нью-Йорк сформировал Комиссию по многоквартирным домам, которая должна была изучить уровень здравоохранения жителей многоквартирных домов и разработать предложения по изменению законодательства . В 1901 году комиссия предоставила свой доклад, где указала на вредность, так называемых, «school sinks» - пристроек, исполняющих роль туалетов, без автоматической системы очистки.

В 1901 году был принят новый закон о многоквартирных арендных домах, устанавливающий требование о замене «school sinks» на уборные. Закон имел обратную силу и требовал проведения соответствующих реконструкций в зданиях, построенных до его принятия . Историк, Келлер Мортон, отметил, что новый закон послужил моделью для множества других законов штатов^{[297] [298] [299] [300]. Однако возлагаемое на собственников арендных домов бремя было настолько велико, что некоторые из них решали просто снести здание.}

Арендодатель, Кэти Мойшен, получила в 1903 году требование об исполнении закона, что спровоцировало судебное разбирательство^[301]. Судебное разбирательство финансировалось Ассоциацией владельцев недвижимости^[302], что говорит о принципиальной важности этого дела для арендодателей.

Адвокаты арендодателя утверждали, что закон является не конституционным, т.к. он лишает владельцев недвижимости частной собственности, требуя уничтожения «school sinks» и расходования средств на строительство других инфраструктурных объектов. Это было очень серьезным аргументом. Так, историк, Майкл Ле Бенедикт, писал, что законы, которые урезали закрепленное право собственности, вызывали наиболее негативную реакцию в судах¹. Поэтому, на протяжении всего судебного разбирательства и апелляции, адвокаты Мойшен постоянно возвращались к данному аргументу . На основании того, что закон применялся только к определенным городам в штате Нью-Йорк, адвокаты утверждали, что закон является неконституционным, вводит специальное законодательство, нарушает принцип юридического равенства владельцев недвижимости . Данный аргумент основывался на XIV Поправке Конституции.

Дело было доведено до Апелляционного суда штата Нью-Йорк. Судья пришел к выводу, что законодательный акт должен считаться разумным, и что бремя опровержения его разумности лежит на ответчике^{[303] [304] [305] [306]. В результате суд отказал арендодателю, отметив, что закон направлен на охрану здоровья и поэтому являлся надлежащим осуществлением инспекционных полномочий. Можно отметить разницу между делом Церкви Троицы и делом Мойшен. Если в первом деле суд пытался апеллировать к балансу между общественным интересом и бременем отдельных лиц, то в последнем суд указал на приоритет общественных интересов.}

В 1876 году Департамент здравоохранения города Чикаго возглавил Де Вулф. Не опираясь на какие-либо правовые основания Де Вулф инициировал систематические инспекции многоквартирных домов и заводских помещений. Для защиты своей программы инспектирования жилья глава Департамента сформировал в 1879 году корпус врачей-волонтеров, которые должны были обследовать все многоквартирные арендные дома города. Результаты обследования были представлены в Г ородской совет, где Вулф заявил о недостаточности одного лишь осмотра арендных домов и необходимости принятия жилищного ордонанса. Уже через год жилищный ордонанс был принят, став причиной многочисленных споров. Ордонанс предоставил Департаменту здравоохранения полномочия по инспектированию и регулированию санитарных условий в многоквартирных домах, собственники же были обязаны обеспечить дома контейнерами для мусора. Инициативы Вулфа получили поддержку общественности, предпринимателей и газет (в частности Чикаго Трибьюн). Между тем, строители и домовладельцы поставили под сомнение допустимость регулирования частной собственности Городским советом. Заявив о том, что собственник имеет неограниченную юрисдикцию над своей собственностью, домовладельцы призвали совет отменить ордонанс¹.

Из-за того, что собственники отказались выполнять муниципальный ордонанс, 30 мая 1881 года Генеральной Ассамблеей штата Иллинойс был принят Ордонанс о многоквартирных домах и заводах. Согласно ордонансу, состояние эксплуатируемых и строящихся многоквартирных домов и арендных домов с меблированными комнатами попадало под надзор Департамента здравоохранения города Чикаго. Реакцией домовладельцев было изменение договоров аренды в части несения арендаторами ответственности за состояние жилых помещений. В результате арендаторы подверглись многочисленным штрафам и выселениям . В 1887 году во исполнение ордонанса Департамент здравоохранения вынес 13 855 штрафов и подал 235 иска, которые были поддержаны судами.

Жилищное законодательство штата Калифорния имело чрезвычайный характер и было связано с уничтожившим значительную часть жилищного фонда землетрясением 1906 года . Принятый в 1909 году Закон о многоквартирных арендных домах штата Калифорния, в отличие от жилищного ордонанса штата Иллинойс, возлагал ответственность за техническое и санитарное состояние ^{[307] [308] [309] многоквартирных домов на его собственников (секции 64 и 65 закона)1. Первоначально закон устанавливал минимально допустимую высоту потолка, площади помещения и соблюдение правил обеспечения квартиры теплом. Образованная в 1910 году Жилищная ассоциация Сан-Франциско выступила с инициативой принятия нового Закона о многоквартирных арендных домах, который был подписан в 1911 года .}

Направленность арендных законов на обеспечение достойных жилищных условий, (а не на санитарную безопасность), подтверждается решением Апелляционного суда штата Нью-Йорк 1885 года по делу об оспаривании Закона о запрете производства сигарет в многоквартирных домах. Принятый в 1883 году закон был признан противоречащим Конституции из-за того, что его преамбула неверно отражала предмет регулирования . Принимая в следующем году новый закон, Легислатура штата учла допущенные ошибки, закон стал распространять свое действие на города с населением более 500 000 человек ^{[310] [311] [312] [313]. Обе редакции закона ограничивали права арендаторов на осуществление трудовой деятельности, т.к. запрещал им производить сигареты в многоквартирных домах. Через два дня после принятия закона Питер Джейкобс был арестован за изготовление сигар в арендуемой им и его семьей квартире. Дело об аресте Джейкобса дошло до Апелляционного суда штата Нью-Йорк, который решил, что закон не являлся надлежащим осуществлением инспекционных полномочий, т.к. не способствовал защите здоровья жильцов. Суд признал, что, арендуя жилое помещение, арендатор приобретает определенные полномочия собственника, а поэтому не может быть лишен их без надлежащей правовой процедуры[314]. Таким образом,}

суд признал, что частные права арендаторов жилых помещений защищаются наравне с правами собственников.

В 10-е годы XX века штаты распространили практику установления стандартов качества многоквартирных арендных домов на другие виды жилых помещений. Полномочия по регулированию жилищных отношений передаются из органов здравоохранения и строительного надзора в специализированные жилищные органы.

Так 12 июня 1913 года была сформирована Комиссия по Жилью и иммиграции штата Калифорния¹, которая стала ответственным органом за исполнение Закона о многоквартирных арендных домах 1909 года. В этом же году был принят Закон об отелях и арендных домах с меблированными комнатами^{[315] [316] [317]. Новый закон устанавливал требования к освещенности, площади, инфраструктурной оснащенности помещений, используемых в качестве временного жилья. Минимальные стандарты качества жилья требовались и для рабочих лагерей - поселений для проживания рабочих, занятых на сезонных работах (фермеры, строители, шахтеры). В том же 1913 году был принят Закон о рабочих лагерях (Labor Camp Act), ответственность за исполнение которого, была возложена на Совет по здравоохранению. Однако, за несколько дней до вступления закона в силу, в одном из рабочих поселений штата произошли погромы, приведшие к смерти представителей официальной власти. Выявить причины волнений было поручено не Совету по здравоохранению, а органу, непосредственно регулирующему жилищные отношения,- Комиссии по Жилью и иммиграции, которая представила отчет о неудовлетворительных жилищных условиях рабочих лаге-}

-э

рей . Рекомендации Комиссии по увеличению требований к качеству жилья были учтены при принятии нового Закона о рабочих лагерях^[318]. В 1927 году уполномоченным органом за исполнение закона стал Отдел по жилью Департамента по трудовым отношениям¹.

В конце 1910х годов Комиссия пришла к выводу о необходимости пересмотра принятых ранее жилищных законов. С целью подготовки новых законов Комиссия стала собирать так называемые «жилищные институты» (housing institute) - консультационные советы подрядчиков, пожарных, медиков и жильцов. Плодом координируемой Комиссией работы жилищных институтов стала реформа жилищного законодательства 1917 года^{[319] [320] [321] [322]} - подписание Закона о много-

Л

квартирных домах (State Dwelling House Act) . Правовое регулирование штата Калифорния стало распространяться не только на арендные дома и отели, но и на остальные многоквартирные дома. В 1923 году Закон о многоквартирных арендных домах, Закон об отелях и арендных домах с меблированными комнатами и Закон о многоквартирных домах были консолидированы в Жилищный

4

закон .

С конца 10х годов ХХ века штаты начали решать и другую жилищную проблему - негативное влияние месторасположения жилья на его пригодность к проживанию^[323]. Как и в случае с внутренними (санитарными и конструктивными) условиями жилых помещений^{[324] [325]}, внешние жилищные условия (месторасположение, соседние здания, общее благоустройство района) регулировались в рамках общего регулирования городской среды. Такая практика стала называться городским планированием. Первый орган, занимающийся на постоянной основе городским планированием (комиссия по планированию), появился в 1907 году в городе Хартфорд штата Коннектикут, путем внесения поправки в

п

Устав города . В 1909 году была учреждена жилищная комиссия города Филадельфия¹. Также в 1909 году закон о планировании городов был принят в штате Висконсин, а в городе Лос-Анджелес вступил в силу первый ордонанс о зонировании - деление города на зоны разрешенного использования^{[326] [327] [328].}

Суды также одобрили практику городского планирования. Так Апелляционный суд штата Мэриленд, рассматривая дело Кокран против Престон, оставил в силе ордонанс о запрете строительства в городе Балтимор зданий выше 70 футов (за исключением церквей), указав, что главной целью ордонанса была

-э

противопожарная безопасность . В 1909 году Верховный суд США рассмотрел дело Уэлч против Свасэй и поддержал деление зданий города Бостона на две категории: здания коммерческого назначения могли иметь высоту до 125 футов, здания же, используемые в качестве жилья, - до 100 футов^[329].

В 1909 году в Вашингтоне состоялась первая национальная конференция по планированию городов. Участники конференции отметили опыт штата Нью- Йорк по регулированию условий в многоквартирных арендных домах и обсудили вопросы, связанные с доступностью жилья. Внимание к вопросам жилищного регулирования вынудило Эндрю Райт Кроуфорд, который занимал должность помощника юрисконсульта города Филадельфия, предупредить участников конференции: «Г ородское планирование и жилищные условия связаны друг с другом, но эта связь не является неразрывной ... если мы будем так много времени уделять жилищным вопросам то мы будем вынуждены также рассматривать вопросы канализации, освещения и тарифов»^[330]. Между тем, жилищноправовые вопросы все чаще становились предметом планирования городов, так в 1916 году Нью-Йорк принял резолюцию о зонировании, запрещающую строительство высотных зданий в определенных зонах города. Резолюция была принята из-за недовольства жильцов тенью от многоэтажных зданий, которая ухудшала их жилищные условия¹.

Однако, улучшая внутренние и внешние жилищные условия и соответственно возлагая на собственников помещений дополнительные расходы, власти штатов вызвали рост цен на рынке жилья. Инфляция в жилищном секторе также обуславливалась мобилизацией экономики из-за вступления страны в Первую мировую войну.

В штате Нью-Йорк решение названной проблемы происходило на фоне протестов недовольных жильцов и, так называемого, первого периода красной угрозы - антикоммунистических мер, вызванных деятельностью пяти социалистов, ставших членами Ассамблеи штата Нью-Йорк. В 1920 году законно избранные социалисты были исключены из Ассамблеи 140 голосами против 6 из- за их идеологической позиции. Одной из составляющих их политической платформы была защита жильцов. Исключенные социалисты были наиболее радикальными сторонниками предотвращения роста цен на жилье и ограничения возможности выселения арендаторов. Примечательно, что через несколько часов после исключения идеологически опасных членов Ассамблеи был принят первый закон о контроле арендной платы.

Законы о контроле арендной платы ограничивали право арендодателей на повышение арендной платы. В штатах были реализованы две модели ограничения роста цен на аренду жилых помещений. Первая модель была представлена, прежде всего, Законом округа Колумбия 1919 года. На основании закона была сформирована комиссия из трех членов, обладающая полномочиями по жалобе или по собственной инициативе определять справедливость и разумность арендной платы, коммунальных расходов или других платных услуг^{[331] [332]. Отказ арендатора выселяться из жилого помещения на основании принятого закона привел к судебному разбирательству по делу Блок против Хирш. Апелляционный суд округа Колумбия решил, что было допущено лишение собственности без надлежащей правовой процедуры, вследствие чего закон был признан неконституционным. Однако Верховный суд пятью голосами против четырех признал, что Конгресс фактически объявил о чрезвычайном положении, вследствие чего допустимо использовать инспекционные полномочия по ограничению арендного бизнеса ради общественных интересов1.}

Вторая модель ограничения роста цен была реализована в штатах Массачусетс, Нью-Джерси и Нью-Йорк. Урегулирование размера арендной платы в названных штатах возлагалось на суды, которые осуществляли ее на основании принципа разумности (standard of «reasonableness»). Фактически любое увеличение арендной платы по сравнению с предыдущим годом считалось неразумным, если арендодатель не мог доказать обратное. По сложившейся практике лицо, желающее повысить арендную плату, должно было подать в суд Заявление с подробным описанием обстоятельств дела (Bill of Particulars), в котором должны были быть указаны все расходы и валовой доход от сдаваемого в аренду помещения. Как было указано в отчете Временной комиссии штата по арендному жилью 1980 года, суды стали исполнять функции административных органов.

Правило о разумности увеличения арендной платы должно было толковаться судами применительно к каждому конкретному случаю, что породило противоречивую судебную практику. В частности, суды должны были установить: добросовестно ли учитывались суммы в качестве расходов и доходов, безнадежных долгов, правильно ли был определен процент по закладной. Однако, Верховный суд США, рассматривая дела «арендная корпорация Эдгара А. Леви против Зигели» и «Общество «улица 8й Уэст-Энд» против Штерн» признал конституционность Закона штата Нью-Йорк о контроле арендной платы указав, что правило о соблюдении разумности, является в достаточной степени четким и определенным^{[333] [334].}

Контроль арендной платы удерживал инфляцию на рынке аренды жилья, но не способствовал преодолению дефицита жилых помещений, что противоречило интересу граждан в доступном жилье. В 20х годах XX века доля свободных помещений в городе Нью-Йорк снизилась до 1 %. Для стимулирования жилищного строительства власти города Нью-Йорк освободили до 1932 года все жилые помещения, построенные в период с 1920 по 1926 год, от налога на имущество. Законы о контроле арендной платы также не распространялись на здания, построенные после 27 сентября 1920 года. В 1928 году доля свободных помещений поднялась до 8 % ,не смотря на строгое арендное законодательство, действующее в это время. В 1926 году от контроля арендной платы были освобождены помещения, стоимостью 20 долларов в месяц, в 1928 году - 10 и более долларов в месяц. В июне 1929 года истек срок действия законов о контроле арендной платы штата Нью-Йорк. Для сохранения материалов о первых жилищных реформах в 1998 году Конгресс США принял Закон о национальном музее арендных домов Нижнего Ист-Сайд. Национальный музей был учрежден по адресу сохранившегося арендного дома^[335].

Таким образом, к 20-м годам XX века на уровне штатов были приняты и одобрены судами первые законы о жилье. Жилищное законодательство данного периода устанавливало обязательные стандарты конструктивного и санитарноэпидемиологического состояния жилых помещений. Жильцы получили право требовать обеспечения данных стандартов, как в административном, так и в судебном порядке. Признание права на проживание в помещении, пригодном для проживания, было обусловлено необходимостью поддержания санитарного благополучия городов. В сферу правового регулирования попали также вопросы соседства жилых и нежилых помещений, плотности жилищной застройки, тени от многоэтажных зданий, однако отдельный институт жилищного зонирования еще не успел сформироваться. Наряду с индивидуальными правами жильцов, формируются идеи о праве всех жителей поселения (жилищного сообщества) на благоприятные жилищные условия.

Проблема качества жилых помещений решалась, прежде всего, посредством возложения дополнительных обязанностей на арендодателей. Вместе с тем, домовладельцы могли компенсировать рост своих затрат повышением арендной платы. Чтобы избежать дефицита жилья, штаты стали ограничивать право домовладельцев на увеличение арендных платежей. Такой подход мог отпугнуть потенциальных домовладельцев от участия в арендных отношениях. Альтернативной стало законодательство о стимулировании жилищного рынка. Однако, как таковое, право на доступное жилье еще не было признано.