Современная структура разведывательного сообщества США. Закон о реформе разведки и противо действии терроризму 2004 года
С момента принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, то есть с того момента, когда начала формироваться современная система разведывательных служб США, было очевидно, что единственным способом преодолеть извечную проблему американской разведки – ведомственную раздробленность и разобщенность – может быть выведение разведывательных служб из подчинения отдельных министерств и переподчинение их единому управляющему центру.
Такому центру, который был бы наделен всеми административными и контрольными полномочиями в отношении отдельных разведок, правомочен был бы назначать и смещать руководителей разведывательных служб, ставить задачи и контролировать на всех этапах их исполнение перераспределять финансовые и людские ресурсы. Все иныеварианты решения проблемы децентрализации – создание координационных центров, совещательных и консультативных органов, развитие прямого межведомственного взаимодействия в лучшем случае выглядели половинчатыми, в худшем – контрпродуктивными.
Тем не менее, в силу ряда причин (в большей мере естественноисторического характера) система современной американской разведки, фундамент которой был заложен в 1947 году, развивалась скорее по иррациональному пути. Должность директора центральной разведки, закрепленная Законом о национальной безопасности, фактически означала учреждение не управляющего, а координирующего центра для множества ведомственных разведок. Видимо, понимая ограниченность тех полномочий, которыми изначально наделялся директор центральной разведки, американский законодатель совместил полномочия главы (координатора) американской разведки с полномочиями руководителя новой мощной разведывательной службы (ЦРУ), подняв, таким образом, авторитет директора центральной разведки и снизив его зависимость от возможно неэффективной работы ведомственных разведок или их нежелания делиться полученной разведывательной информацией.
Не случайно практически с момента своего создания именно ЦРУ становиться наиболее влиятельной разведывательной службой США. Это косвенно подтверждает тот факт, что механизмы прямого управления разведывательной деятельностью оказывались более эффективными, чем механизмы координации, заложенные в Законе о национальной безопасности 1947 года.Другим подтверждением того, что реформа 1947 года не решила проблему децентрализованности американской разведки, является практически непрерывная череда реорганизаций и оптимизаций, которым подвергалась американская разведка в последующие десятилетия своего развития. Эти многочисленные реорганизации, несмотря на все многообразие обстоятельств, их вызывавших, в целом имели одну совершенно очевидную направленность – они должны были превратить децентрализованную систему разведывательных служб США в единую организационную структуру.
С этой целью директор центральной разведки наделялся все большими и большими полномочиями, которые уже далеко выходили за рамки полномочий координатора разведывательной деятельности и фактически означали
непосредственное управленческое воздействие на членов разведывательного сообщества. Он получил право самостоятельно перераспределять между членами разведывательного сообщества бюджетные средства, выделяемые в рамках национальной разведывательной программы, за ним было закреплено право переводить сотрудников разведывательных служб из одного ведомства в другое, если это было необходимо для реализации программ разведывательного сообщества371. Одновременно с этим уменьшалось влияние руководителей федеральных министерств на находящиеся в структуре министерств разведывательные службы.
Однако, концептуальная позиция Закона о национальной безопасности 1947 года оставалась неизменной: с точки зрения закона директор центральной разведки оставался всего лишь координатором разведывательной деятельности многочисленных ведомственных разведок. Ведомственный характер американской разведывательной системы по-прежнему доминировал.
В административном плане руководители разведывательных служб подчинялись не директору центральной разведки, а руководителям своих министерств, они же определяли кадровые вопросы в подведомственных разведслужбах и весьма серьезно влияли на определение приоритетности задач, решаемых разведкой.Решительный шаг в реформировании разведывательного сообщества США и в отказе от традиционной концепции объединения разведывательных служб на основе преимущественно механизмов координации был сделан в 2004 году. В декабре 2004 года был принят Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму372, который стал логическим завершением эволюционных процессов развития разведывательного сообщества США предшествующих нескольких десятилетий. В какой-то мере закон можно даже назвать революционным, так как с точки зрения структурных перемен в управлении разведывательным сообществом закон закрепил ряд фундаментальных инноваций.
Главным нововведением этого закона является упразднение должности директора центральной разведки, учрежденной президентом Трумэном еще в 1946 году, за год до начала формирования современной разведывательной
371 См.: Pub. L. 102-496, title VII, Sec. 705(a)(3), Oct. 24, 1992, 106 Stat. 3192.
372 См.: Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Public Law 108-458, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3638.
системы США373 и разделение полномочий директора центральной разведки между двумя новыми должностными лицами – директором национальной разведки и директором ЦРУ.
Идея подобного разделения не нова, она высказывалась еще в середине 80- х годов, подобное разделение предлагалось и в начале 90-х годов, когда началось глобальное реформирование американской разведки374. Однако, несмотря на всю разумность и обоснованность такого шага, в 90-е годы он показался слишком радикальным и революционным, ломающим привычные концепции и подходы к управлению разведкой.
Понадобилось еще несколько промежуточных этапов реформ, несколько крупных скандалов, вызванных неэффективностью работы американской разведки и контрразведки, прежде чем здравая и единственно разумная идея разделения полномочий директора центральной разведки как руководителя всего разведывательного сообщества и как главы одной из разведывательных служб (ЦРУ) была воплощена в законе.Другим важным нововведением этого закона стало наделение директора национальной разведки еще более широкими административно-властными полномочиями в отношении ведомственных разведок, входящих в состав разведывательного сообщества. Директор получил практически неограниченные полномочия в отношении распределения и перераспределения бюджетных средств, выделяемых разведке в рамках Национальной разведывательной программы. Кроме этого законодательно было закреплено его право участвовать (совместно с министром обороны) в разработке бюджета двух других общенациональных разведывательных программ - Объединенной программы военной разведки и программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (с одновременным существенным сокращением полномочий министра обороны в этом вопросе)375. Расширились и контрольные полномочия главы разведывательного сообщества, наряду с традиционными полномочиями контроля исполнения разведывательными службами Национальной разведывательной программы он получил право проводить аудит расходования
373 См.: Harry S. Truman: "Directive on Coordination of Foreign Intelligence Activities," January 22, 1946. Online by Gerhard Peters and John T. Woolley, The American Presidency Project. [сайт]. URL: http:// www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=12478 (дата обращения: 10.07.2013).
374 См., например: Hedley John H. The Intelligence Community: Is it Broken? How to fix it?
/Studies in Intelligence, Nov.
1996. P.5.375 Закон о полномочиях разведки на 2010 финансовый год объединил эти две программы в единую «Военно-разведывательную программу». См.: Pub. L. 111-259, Sec. 804(2)(B)(i), Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2747.
бюджетных средств, выделяемых на реализацию Национальной разведывательной программы376.
Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму учредил при директоре национальной разведки Объединенный совет разведывательного сообщества, ввиду чего были внесены соответствующие дополнения в Закон о национальной безопасности 1947 года377. В состав Объединенного совета, кроме самого директора национальной разведки, вошли руководители всех федеральных министерств, разведывательные службы которых представлены в разведывательном сообществе, а именно министры обороны, внутренней безопасности, энергетики, финансов, Государственный секретарь и Генеральный атторней США (руководитель министерства юстиции). Помимо этого за президентом закреплено право вводить в состав Объединенного совета иных должностных лиц федерального правительства. Председательствующим на заседаниях Объединенного совета является директор национальной разведки.
Задача совета состоит в оказании главе разведывательного сообщества помощи в реализации его полномочий по управлению разведывательным сообществом, по оценке эффективности деятельности его отдельных элементов и осуществлении контроля за их деятельностью. Объединенный совет должен вырабатывать рекомендации директору в вопросах разработки бюджета, финансового менеджмента, определении потребностей разведывательного сообщества.
Важным нововведением, способствующем превращению разведывательного сообщества из совокупности самостоятельных разведок в единую разведывательную организацию стало законодательное закрепление механизма межведомственной ротации кадровых сотрудников разведки в целях обеспечения возможности карьерного роста и более полного удовлетворения потребностей разведывательного сообщества в специалистах необходимого профиля. Интересно, что и здесь ключевая роль в реализации этого механизма отведена директору национальной разведки.
Руководители же отдельных министерств или ведомственных разведок упоминаются лишь как исполнители директивных указаний директора, связанных межведомственной ротацией
376 См.: Pub. L. 108-458, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3645.
377 См.: Pub. L. 108-458, title I, Sec. 1031, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3677.
сотрудников378
Существенное внимание в Законе о разведывательной реформе и предотвращении терроризма 2004 года было уделено расширению административных возможностей директора национальной разведки, необходимых ему для решения значительно расширившегося круга задач руководителя разведывательного сообщества. Закон учреждает Службу директора национальной разведки (она заменила Службу директора центральной разведки).
В состав Службы директора национальной разведки вошли следующие элементы:
1. Директор национальной разведки.
2. Первый заместитель директора.
3. Заместитель директора.
4. Национальный разведывательный совет
5. Главный консультант (General Counsel).
6. Уполномоченный по правам человека(Civil Liberties Protection Officer)
7. Директор по науке и технологиям (Director of Science and Technology).
8. Глава национальной контрразведки вместе со Службой главы национальной контрразведки (Office of the National Counterintelligence Executive).
9. Аппарат управления сообществом379.
10. Иные службы, которые будут включены в состав Службы директора на основании закона, либо по решению самого директора380.
378 Ibid., 118 Stat. 3652.
379 Аппарат управления сообществом (Intelligence Community Staff) регулярно упоминается в законах о полномочиях разведки на следующий финансовый год в связи с выделением ассигнований на его нужды. См., например:Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1993, Pub. L. 102-496, title VII, Sec. 705(a)(3), Oct. 24, 1992, 106 Stat. 3190. Однако, законодательно закрепленный статус одного из элементов Службы директора национальной разведки Аппарат управления получил лишь в результате разведывательной реформы 2004 года. Закон о реформе разведки и противодействии терроризму уполномочил директора перевести в штат Службы директора такую часть персонала Аппарата управления сообщества, которую он сочтет необходимой, а также обязал директора с момента вступления закона в силу рассматривать Аппарат управления как часть Службы директора национальной разведки (См.: Public Law 108-458, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3696).
380 Наиболее часто (помимо тех подразделений Службы директора национальной разведки,
статус которых закреплен законодательно) в качестве функциональных подразделений Службы директора упоминают: Национальный совет по внешней разведке; Исполнительный комитет разведывательного сообщества; Комитет разведывательных систем; Комитет по продукции национальной разведки. См.: Pub. L. 104-293, title VIII, Sec. 805(a), 809(a), 810, 811, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3477, 348.
Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год381 структура Службы директора национальной разведки была существенно расширена. В состав Службы были включены: директор по информации разведывательного сообщества, генеральный инспектор разведывательного сообщества директор центра по противодействию терроризму, директор центра по нераспространению оружия массового поражения, финансовый директор разведывательного сообщества382.
В отличие от своей предшественницы, Службы директора центральной разведки, фактически функционировавшей за счет использования кадровых и финансовых ресурсов ЦРУ (директор центральной разведки одновременно являлся руководителем ЦРУ), Служба директора национальной разведки полностью автономна и организационно самостоятельна. Для формирования кадрового аппарата Службы за главой разведывательного сообщества официально закреплено право учреждать штатные должностные позиции и нанимать сотрудников, необходимых ему для реализации своих функциональных обязанностей. В Законе о реформе разведки и противодействии терроризму 2004 года также особо подчеркивается тот факт, что " …Служба директора национальной разведки не может быть дислоцирована совместно с каким-либо иным элементом разведывательного сообщества"383.
Важно отметить еще одну законодательную инновацию, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму. Служба директора национальной разведки обозначена в законе не как некий вспомогательный аппарат при директоре национальной разведки как это было до реформы 2004 года, а как полноправный элемент в составе разведывательного сообщества США.
После 2004 года продолжился процесс развития самого разведывательного сообщества США и укрепления его организационной структуры. В 2010 году на основании Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год в состав разведывательного сообщества была включена Администрация по борьбе с
381 См., например: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2010, Pub. L. 111-259, title IV, Sec. 407(b), Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2721.
382 The Chief Information Officer of the Intelligence Community, The Inspector General of the
Intelligence Community, The Director of the National Counterterrorism Center, The Director of the National Counter Proliferation Center, The Chief Financial Officer of the Intelligence Community.
383 См.: Pub. L. 108-458, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3656. В 2010 году эта норма была отменена,
ныне закон содержит лишь общее требование о размещении штаб-квартиры Службы директора в Вашингтоне. Pub. L. 111-259, Sec. 403, Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2709.
наркотиками, точнее "разведывательные элементы" Администрации по борьбе с наркотиками, если буквально интерпретировать положение закона384. Примечательно, что на протяжении 90-х годов прошлого века эта служба министерства юстиции регулярно получала финансирование из бюджета национальной разведки, но официальным членом разведывательного сообщества стала лишь в 2010.
Этим же законом было несколько расширено "присутствие" в составе разведывательного сообщества Береговой охраны США. Если до этого в качестве члена разведывательного сообщества закон называл лишь Службу разведки Береговой охраны, то в редакции 2010 года членами разведывательного сообщества стали все разведывательные элементы Береговой охраны США385.
Последние поправки к Закону о национальной безопасности 1947 года, регламентирующие организационную структуру разведывательного сообщества были внесены в 2012 году. Закон о полномочиях разведки на 2012 финансовый год обозначил в качестве члена разведывательного сообщества Службу разведки и анализа министерства внутренней безопасности. В предшествующей редакции министерство внутренней безопасности представляли в разведывательном сообществе "элементы, осуществляющие анализ разведывательной информации"386.
В актуальной редакции Закона о национальной безопасности 1947 года законодательно закрепленная структура разведывательного сообщества США выглядит следующим образом:
1. Служба директора национальной разведки
2. Центральное разведывательное управление.
3. Агентство национальной безопасности.
4. Разведывательное управление министерства обороны.
5. Национальное управление космической разведки.
6. Национальное управление воздушно-космической разведки.
7. Другие службы министерства обороны, осуществляющие добывание разведывательной информации при помощи средств воздушно-космической разведки.
8. Разведывательные элементы сухопутных войск, военно-морского флота,
384 См.: Pub. L. 111-259, title IV, Sec. 441, Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2732.
385 Ibid., Sec. 441(2).
386 См.: Pub. L. 112-87, title IV, Sec. 431, Jan. 3, 2012, 125 Stat. 1894.
военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты, Береговой охраны, Федерального бюро расследования, Администрации по борьбе с наркотиками, министерства энергетики.
9. Служба разведки и исследований Государственного департамента.
10. Служба разведки и анализа министерства финансов.
11. Служба разведки и анализа министерства внутренней безопасности.
12. Такие иные элементы любого министерства и ведомства, как это будет определено решением президентом США или совместным решением директора национальной разведки и руководителем соответствующего министерства или ведомства387.
Стоит отметить, что в официальной информации, которую разведывательное сообщество США предоставляет американской общественности на своем официальном электронном ресурсе традиционно содержатся некоторые упрощения и неточности по отношению к тексту закона388. Например в ряде случаев в качестве членов разведывательного сообщества указаны не конкретные разведывательные службы или разведывательные "элементы" федеральных министерств как об этом говорится в законе, а сами министерства или ведомства. Более того, среди членов разведывательного сообщества "забыли" упомянуть саму Службу директора национальной разведки, хотя закон совершенно определенно называет ее полноправным членом разведывательного сообщества США.