Система нормативных правовых актов, формирующих правовую основу организации и деятельности разведки. Роль судебных прецедентов в развитии правовой основы организации и деятельности разведки США
Несмотря на то, что разведывательная деятельность связана с достаточно специфической сферой отношений, и в значительной мере деятельность органов разведки отличается от деятельности других государственных органов, в целом система правовых норм, регламентирующих разведывательную деятельность, имеет ту же принципиальную структуру и подчинена тем же закономерностям, на которых строится правовое регулирование всей государственной деятельности в США.
Вместе с тем, наряду со сходством общих принципов построения правовой основы, правовое регулирование вопросов организации и деятельности разведывательных служб имеет и ряд характерных особенностей. В большей мере эти особенности вытекают из специфики самой разведывательной деятельности, в меньшей - обусловлены особенностями правовой системы Соединенных Штатов. При этом свойственная разведке специфика проявляется как на различных исторических этапах развития разведки, так и применительно к различным аспектам регулируемых отношений. Проявляется эта специфика и в той роли, которую играют в формировании правовой основы организации и деятельности разведки законы, подзаконные нормативные правовые акты и судебные прецеденты.
Современную систему нормативных правовых актов, составляющих правовую основу организации и деятельности разведки, можно представить следующим образом:
1) Конституция США (определяет общие принципы и закономерности построения правовой основы организации и деятельности разведки);
2) федеральные законы США;
3) подзаконные нормативные правовые акты;
- акты президента США (исполнительные приказы, директивы, меморандумы и т.д.);
- акты органов, подчиненных президенту (директора национальной
разведки; министра обороны США406; акты, издаваемые руководителями федеральных министерств, имеющих в своей структуре разведывательные службы, а также акты, издаваемые руководителями разведывательных служб).
В силу того что правовая система США – это правовая система типичного представителя стран англосаксонской правовой семьи, говоря о правовом регулировании любой государственной деятельности в США (как, впрочем, и о правовом регулировании в англосаксонской системе права вообще), нельзя не принимать в расчет нормотворческие функции судебной ветви власти. Вынося свои решения, имеющие прецедентную силу, Верховный Суд США и подчиненные ему судебные органы могут создавать тем самым новую норму права. Достаточно естественной выглядит и такая ситуация, когда подобная, вновь созданная правовая норма будет направлена на регламентацию определенного круга отношений, связанных с разведкой. Поэтому, не отрицая того факта, что ведущая роль в формировании правовой основы организации и деятельности разведки США принадлежит законам и подзаконным нормативным правовым актам, все же следует уделить внимание и анализу потенциала нормотворческой деятельности судебной власти.
С учетом исторически сложившейся в Соединенных Штатах практики Верховный Суд США и подчиненные ему судебные органы стремятся избегать любого вмешательства в вопросы, связанные с разведывательной деятельностью407. Тем не менее, принципиальные особенности англосаксонской природы правовой системы США не позволяют судебной власти в полной мере самоустраниться от воздействия на развитие правовой основы организации и деятельности американской разведки: роль судебных прецедентов в формировании и развитии правовой основы организации и деятельности разведки, хотя исторически и не являлась определяющей для развития правовой основы разведывательной организации и деятельности, тем не менее всегда была
406 Нормативные акты, издаваемые министром обороны США, целесообразно выделить в самостоятельную группу, поскольку в составе министерства обороны находится большинство разведывательных органов США; в состав министерства обороны входят три самостоятельных министерства (сухопутных войск, военно-воздушных сил и военно- морского флота), каждое из которых обладает собственной системой разведывательных служб; военная разведка объединена в достаточно самостоятельное организационное образование со сложной иерархической системой (военно-разведывательное сообщество США), система нормативных актов, регламентирующих деятельность органов военной разведки, имеет значительно более сложную структуру по сравнению с "невоенными" разведывательными службами.
407 Подобное мнение о недопустимости вмешательства судебной власти в вопросы
разведывательной деятельности сформулировано, например, в 1948 году судьей Верховного Суда Джексоном. См.: Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp 333 U.S. 103 (1948).
и остается достаточно заметной.
До второй половины XIX века сложно было привести хотя бы один пример того, чтобы в судебном порядке в США разрешались какие-либо вопросы, связанные с разведывательной деятельностью. Разведка рассматривалась как неотъемлемая часть военной деятельности, разведывательные органы создавались лишь на период боевых операций и действовали против военного противника Соединенных Штатов. Если к этому добавить еще весьма высокую степень секретности в работе разведки, то становится достаточно очевидным тот факт, что разведывательная деятельность не могла попасть в поле зрения судебной ветви власти, основной задачей которой является разрешение споров между сторонами и которая не вправе за рамками судебного разбирательства выражать свое мнение по поводу регулирования тех или иных отношений.
Даже после того, как во второй половине XIX века в военном, военно- морском министерствах и государственном департаменте появились постоянные разведывательные службы, которые вели разведывательную деятельность не только и не столько в интересах разведывательной поддержки боевых операций армии, судебная власть (как впрочем и законодательная) практически не принимает участие в формировании правовой основы разведывательной деятельности. В этот период более важной оказалась другая функция судебной власти - право судов толковать положение Конституции США и принятых в соответствие с нею законов и подзаконных нормативных правовых актов. Именно судебная власть впервые в 1875 году юридически обосновывает конституционное право президента нанимать агентов для ведения разведывательной деятельности408.
В XX веке суды оказывают влияние на развитие правового регулирования разведывательной деятельности уже не только в силу своего права истолковывать права законодательной и исполнительной ветвей власти в отношении разведки.
В ряде случаев решения судов создают новую норму права, подчас весьма существенно расширяя компетенцию разведывательных служб. Наиболее яркий пример - судебные решения тридцатых годов по вопросу правомерности прослушивания спецслужбами телефонных переговоров при проведении расследований.
408 См.: Totten v. United States, 92 U.S. 105 (1875).
В 1934 году Конгресс США принял Закон о коммуникациях, который ввел запрет на прослушивание телефонных и иных переговоров, а также на осуществление перлюстрации корреспонденции при проведении расследований409. Тем самым законодательная власть заметно усложнила процесс добывания доказательств для судебного преследования. Однако, в отдельных случаях суды все же находили возможность обходить подобную императивную норму. Например, когда в декабре 1937 года по одному из судебных дел410 Верховному суду США были представлены доказательства, добытые при помощи прослушивания телефонных переговоров, невзирая на законодательный запрет, суд принял их к рассмотрению, указав на неприменимость положений Закона о коммуникациях 1934 года в тех случаях, когда сообщение было отправлено через границу штата и поставив под сомнение саму возможность применения закрепленных в законе ограничений к подразделениям федерального правительства.
Принимая же в расчет ту роль, которую играет судебный прецедент в англосаксонской правовой системе, можно с уверенностью утверждать, что своим решением суд фактически создал новую норму права, уполномочивающую спецслужбы и следственные органы добывать информацию, перехватывая телефонные переговоры или перлюстрируя почтовую корреспонденцию. Более того, учитывая окончательный характер суждений, выносимых Верховным Судом411, правомерно и утверждение о том, что судебные решения в ряде случаев участвуют в процессе формирования правовой основы деятельности разведывательных служб.
Несмотря на то что судебные решения могут оказывать непосредственное влияние на формирование и развитие правовой основы разведывательной деятельности, масштаб этого влияния все же весьма ограничен.
Можно привести лишь достаточно небольшое число исторических примеров, когда созданная судебным решением правовая норма стала бы составным элементом правовой основы организации и деятельности разведки. Более глобальный характер носит то влияние, которое оказывают судебные органы на общий характер развития правовой основы разведывательной деятельности и на то, в каком направлении
409 “... ни одно, не уполномоченное отправителем лицо не должно перехватывать какое-либо сообщение и использовать, либо публиковать его суть, содержание, либо его отдельные фрагменты”. См.: Communication Act of July 19 1934, ch. 652, 48 Stat. 1064.
410 См.: Nardone v. United States, 302 US 379.
411 См.: Hayburn,s Case, 2 Dall. (2 U.S.) 409 (1792).
будут развивать правовую основу разведывательной деятельности законы и подзаконные нормативные правовые акты, куда более активно востребованные в этом процессе, нежели судебные прецеденты.
Толкуя вопрос о конституционной основе разведывательной деятельности и о полномочиях законодательной и исполнительной властей в отношении разведки, Верховный Суд США, иные федеральные суды Соединенных Штатов фактически предопределяют меру воздействия законов и подзаконных нормативных правовых актов на формирование и развитие правовой основы разведывательной деятельности. Например, признание судебной властью исключительных полномочий президента в сфере разведки412 длительное время удерживало Конгресс США от вмешательства не только в вопросы контроля за разведкой, но и в вопросы правового регулирования деятельности разведывательных органов.
В то же самое время, как только судебная власть несколько смягчила свою категоричную позицию, указав на то, что в процессе разведывательной деятельности могут возникать коллизии между конституционными правами и свободами граждан и интересами национальной безопасности413, Конгресс США принял целую серию законов, регламентирующих те сферы и направления деятельности разведывательных и контрразведывательных служб, которые потенциально могли причинять ущерб правам и свободам американских граждан. Именно в русле рекомендаций Верховного Суда США по делу Keith414 Конгресс США внес в семидесятые годы серьезные поправки в Закон о свободе информации415, принял Закон о защите частной жизни 1974 года416, Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года417.
2.