Роль законов в регулировании организации и деятельности разведки

В историческом плане практика законодательной регламентации различных аспектов организации и деятельности разведывательных служб сложилась относительно недавно. На протяжении более чем полутора столетий с момента образования Соединенных Штатов вопросы, связанные с компетенцией и различными аспектами деятельности разведывательных и контрразведывательных органов, регулировались лишь незначительным числом

⁴⁴⁵ См.: Hayburn,s Case, 2 Dall.

⁴⁴⁶ А именно право президента "…назначать послов и других официальных лиц". См.: The Constitution of the United States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II, sec. 2. Цит. по: Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1702.

законодательных актов. В основном, в формировании правовой основы организации и деятельности разведки всецело доминировали подзаконные нормативные правовые акты, причем достаточно низкого уровня: различные ведомственные инструкции, приказы и указания и, лишь в исключительных случаях, – исполнительные приказы и директивы президента США.

Причин столь длительного невнимания к вопросам разведки со стороны американского законодателя несколько. Среди наиболее значимых можно назвать, например, упрощенные представления о месте и роли разведки в государстве, господствовавшие практически до середины тридцатых годов XX столетия и выражавшиеся в достаточно пренебрежительном отношении к разведке со стороны всех ветвей государственной власти. Другим примером может служить слабость американского государства, где длительное время развитие экономической мощи капитализма никак не увязывалось с необходимостью развития и усиления государственной машины. К этой же категории причин следует отнести и практическое отсутствие до начала XX века серьезных претензий на мировое лидерство, обусловленное как несколько более поздним развитием капитализма, нежели в ведущих европейских державах, так и значительной географической удаленностью от европейской политической авансцены, где традиционно разыгрывались важнейшие мировые политические баталии.

В первой половине XX века ситуация на мировой политической арене достаточно быстро меняется в пользу Соединенных Штатов. В то время как наиболее развитые европейские державы, потенциальные соперники США, заметно подорвали свой экономический и военный потенциал, участвуя в двух мировых войнах, Соединенные Штаты, напротив, развили свою промышленность и экономику, поставляя (не безвозмездно) вооружение на Европейский континент. Хотя формально США и участвовали в обеих мировых войнах, подобное участие не только не затормозило их экономического развития, но и позволило за счет выпуска вооружений и задействования дополнительных финансовых инвестиций создать новую промышленную инфраструктуру, сократить безработицу и подготовить почву для претворения в жизнь самых дерзких геополитических идей и замыслов.

В полной мере желание и способность США претендовать на мировое господство проявились уже в самом конце второй мировой войны. По мере

приближения полного разгрома фашистской Германии и ее союзников достаточно очевидным становилось, что лишь две державы - США и СССР - в полной мере готовы претендовать на роль мировых лидеров, и именно противостояние между ними будет определять особенности послевоенной мировой политики. Постепенно, втягиваясь с начала XX века в водоворот мировой политики, к концу второй мировой войны Соединенные Штаты попадают не только в самый его эпицентр, но и оказываются, в силу объективных обстоятельств, во главе одной из противоборствующих сторон. Для того чтобы в полной мере соответствовать своей новой роли, США вынуждены коренным образом перестроить всю свою государственную систему, в особенности ту ее часть, которая призвана была заниматься обеспечением национальной безопасности США. Вполне естественно, что в процессе подобной перестройки самые серьезные изменения произошли и в системе правовых норм, направленных на регулирование отношений в сфере обеспечения безопасности государства. Как часть этой системы подверглась реформированию и система правовых норм, регулирующих отношения в сфере разведки.

Традиционно американский законодатель крайне неохотно прибегал к законотворчеству в тех сферах, которые затрагивали компетенцию специальных служб. Примечательно, что даже в сфере контрразведки при формировании правовой основы в основном использовались лишь подзаконные нормативные правовые акты. До 1917 года, когда был принят Закон о шпионаже и несколько других законодательных актов, призванных обеспечить (средствами уголовного права) защиту США от внешней угрозы⁴⁴⁷, законодательно не регулировался даже вопрос о привлечении к ответственности лиц, уличенных в разведывательной и диверсионной деятельности.

До второй мировой войны в США по-прежнему законодательно регулировались лишь вопросы уголовного преследования лиц, сотрудничающих с иностранными разведками. После активизации деятельности фашистских спецслужб на территории США были внесены изменения в Закон о шпионаже 1917 года⁴⁴⁸, которые заметно расширили круг уголовно наказуемых деяний, связанных с подрывной деятельностью против США со стороны зарубежных

⁴⁴⁷ См.: Espionage Act of 1917, June 15, 1917, ch. 30, 40 Stat. 217; Trading with the Enemy Act of

1917, Oct. 6, 1917, ch. 106, 40 Stat. 411.

⁴⁴⁸ См.: Act of June 15 1917, 40 Stat. 217.

разведок⁴⁴⁹. Для создания дополнительных возможностей преследования лиц, подозреваемых в шпионаже, с 1938 по 1940 годы Конгрессом было принято несколько так называемых "регистрационных законов", которые устанавливали ответственность не за какие-то фактические действия, причиняющие ущерб Соединенным Штатам, а за факт уклонения от обязательной регистрации тех или иных категорий граждан в связи с их профессиональной деятельностью или их статусом. Это такие законы, как Закон о регистрации иностранных агентов 1938 года⁴⁵⁰, Закон о регистрации иностранцев (Закон Смита) ⁴⁵¹, Закон Воорхиса⁴⁵².

Однако отдельные законодательные инновации, имевшие место накануне или в самом начале второй мировой войны, отнюдь не означали начала коренных преобразований в правовом регулировании вопросов организации и деятельности разведки. Реальная реформа правовой (и, конечно же, в первую очередь законодательной) основы организации и деятельности разведки США началась лишь в 1947 году с принятием Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947 года⁴⁵³. Первоначально достаточно медленно и неуверенно, с 1947 года правовая основа организации и деятельности разведки США начала переход на новый этап своего эволюционного развития – этап, основанный на законодательных стандартах как в сфере организации, так и в сфере деятельности разведки.

В этой связи показательна эволюция Закона о национальной безопасности 1947 года. В редакции Закона от 1947 года были обозначены лишь общие черты будущей национальной разведывательной системы: помимо непосредственно упоминания Центрального разведывательного управления и директора центральной разведки, первая редакция закона содержит лишь достаточно общий перечень функций ЦРУ и полномочий директора центральной разведки (причем, в основном, как руководителя Центрального разведывательного управления)⁴⁵⁴. Через полвека в том же Законе о национальной безопасности, с

⁴⁴⁹ См.: Act of Mar. 28, 1940, Ch.72, 54 Stat. 79. Washington: Governmental Printing Office, 1941. P.79.

⁴⁵⁰ См.: Modification of the Foreign Agents Registration Act of 1938: Hearings Before the

Subcommittee on Administrative Law and Government Relations of the Committee on the Judiciary, House of Representatives, 102th Congress, 1st Session. Washington: Governmental Printing Office, 1991.P.95-96.

⁴⁵¹ См.: Alien Registration Act of 1940, June 28, 1940, Ch.439, 54 Stat. 670.

⁴⁵² См.: Vooris Antipropaganda Act of Oct. 17, 1940, Ch.

⁴⁵³ См.: National Security Act of 1947, 61 Stat. 495.

⁴⁵⁴ См.: United States Statutes at Large. Vol. 61, pt.l. Washington: Governmental Printing Office, 1948. P. 497-499.

учетом многочисленных дополнений и поправок, были определены: структура разведывательного сообщества; функции, полномочия и обязанности директора центральной разведки, его заместителей и помощников как по отношению к членам разведывательного сообщества, так и по отношению к другим элементам федерального правительства; ряд иных вопросов, в том числе теоретического плана: понятие "разведывательной деятельности", "национальной разведывательной деятельности", "контрразведывательной деятельности"⁴⁵⁵.

Усиление роли законов в правовой основе организации и деятельности разведки происходило не только за счет дополнения и изменения положений Закона о национальной безопасности 1947 года. За последние десятилетия был принят целый ряд законов, которые позволили законодательно урегулировать такие вопросы разведывательной деятельности, как: использование оперативно- технических средств в работе разведки (Закон о контроле над преступностью 1968 года⁴⁵⁶, Закон о наблюдении за иностранными разведками от 1978 года⁴⁵⁷); защита разведывательной информации, сотрудников разведывательных служб и лиц, осуществляющих сотрудничество с разведкой (Закон о защите информации от 1967 года⁴⁵⁸, Закон о защите установочных данных разведчиков⁴⁵⁹, Закон об охране частной жизни от 1974 года⁴⁶⁰), вопросы социальной защиты бывших и действующих сотрудников разведывательных служб (Закон о пенсионном обеспечении некоторых категорий сотрудников ЦРУ 1964 года⁴⁶¹).

Весьма интересен тот факт, что большая часть законов, формирующих законодательную основу организации и деятельности разведки, которые были приняты в конце 60-х – первой половине 70-х годов, непосредственно вторгается и в ту сферу нормотворчества, относящегося к разведке, которая затрагивает вопросы регулирования разведывательной деятельности и которая, даже после принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, еще долгое время рассматривалась как сфера исключительных нормотворческих полномочий президента (и подчиненных ему должностных лиц исполнительной вертикали власти).

⁴⁵⁵ См.: Pub. L. 102-496, title VII, Sec. 702, Oct. 24, 1992, 106 Stat. 3188.

⁴⁵⁶ См.: Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Sec. 801(d), Pub. L. 90-351, June 9 , 82 Stat. 196.

⁴⁵⁷ См.: Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Pub. L. 95-511, Oct.25 1978, 92 Stat. 1783.

⁴⁵⁸ См.: Freedom of Information Acts of 1967, Pub. L. 90-23, June 5 1967, 81 Stat. 54.

⁴⁵⁹ См.: Intelligence Identities Protection Act of 1982, Pub. L. 97-200, June 23, 1982, 96 Stat. 122.

⁴⁶⁰ См.: Privacy Act of 1974, Pub. L. 93-579, Dec.31, 1974, 88 Stat. 1896.

⁴⁶¹ См.: Central Intelligence Agency Retirement Act of 1964 for Certain Employees, Pub. L. 88-643, Oct. 13, 1964, 78 Stat. 1043.

рамки допустимой деятельности разведывательных служб. На долю же подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение подобных законов, оставалась лишь функция детализации положений законов и их интерпретация применительно к практической деятельности отдельных разведывательных служб на таких направлениях деятельности, как использование средств электронного наблюдения⁴⁶²; проведение тайных операций разведки⁴⁶³, контроль за разведывательной деятельностью⁴⁶⁴.

Примечательно, что в настоящее время законодательно закреплена не только правовая основа деятельности разведки и полномочия той или иной разведывательной службы, но и значительная часть вопросов, связанных с организацией разведывательных служб. Федеральный закон определил организацию разведывательного сообщества США (Закон об организации разведки 1992 года⁴⁶⁵, Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года⁴⁶⁶,). На основании законов учреждены некоторые разведывательные службы (ЦРУ⁴⁶⁷, Национальное управление космической разведки⁴⁶⁸).

Таким образом, говоря о роли законов в формировании правовой основы организации и деятельности разведывательных служб, на сегодняшний день можно с уверенностью утверждать, что именно федеральные законодательные акты определяют все основные ее элементы. Говоря же о законодательном регулировании отношений в сфере разведки, более правильно в настоящее время говорить не о самом факте урегулирования в законе тех или иных отношений, возникающих в сфере разведывательной деятельности, а о степени их законодательной регламентации.

Несмотря на достаточно короткий в историческом масштабе срок, прошедший с момента принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, законодательная основа организации и деятельности разведки успела не только в полной мере оформиться, но и развиться в достаточно сложную систему норм, регламентирующих как вопросы разведывательной организации, так и самые

⁴⁶² См.: Pub. L. 90-351, June 9 , 82 Stat. 196; Pub. L. 95-511, Oct.25 1978, 92 Stat. 1783.

⁴⁶³ См.: Pub. L. 102-88, title VI, Sec. 602(a)(2), Aug. 14, 1991, 105 Stat. 442.

⁴⁶⁴ См.: Pub. L. 96-450, title IV, Sec. 407(b)(1), 94 Stat. 1981; Pub. L. 102-88, Section 405.

⁴⁶⁵ См.: Intelligence Organization Act of 1992, Pub. L. 102-496, title VII, Sec. 701, Oct. 24, 1992,

106 Stat. 3188.

⁴⁶⁶ См.: Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Pub. L. 108-458, title I, Secs. 1073, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3693.

⁴⁶⁷ См.: National Security Act of 1947 (50 US Code 401 et seq.).

⁴⁶⁸ См.: Pub. L. 108-136, div. A, title IX, Sec. 921(e)(1), Nov. 24, 2003, 117 Stat. 1569.

различные стороны практической деятельности разведывательных органов. Законы, образующие законодательную основу, явились продуктом определенных исторических обстоятельств, были направлены на решение различных практических проблем (часто лишь весьма косвенно связанных с потребностями разведки) и в связи с этим крайне редко разрабатывались, исходя из единой концепции формирования законодательных стандартов организации и деятельности разведывательных служб.

Результатом более чем полувекового законотворчества Конгресса США стала система законодательных актов, регулирующих самые различные отношения в сфере разведки. Система достаточно сложная, не вполне упорядоченная и лишь частично адаптированная непосредственно к потребностям разведывательных служб. Разрозненные законодательные акты, а вернее даже сказать, отдельные положения различных законов, задумывавшихся для регулирования порой совершенно не связанных с разведкой отношений, кирпичик за кирпичиком формировали законодательную основу разведывательной организации и деятельности, постепенно отодвигая на второй план подзаконные нормативные акты, до этого монопольно регулировавшие весь спектр отношений, возникающих в сфере разведки. Итогом подобного спонтанного строительства стал достаточно объемный массив законодательных актов, который на начальном этапе своего развития лишь в общем приближении содержал в себе элементы единой системы законодательных норм, призванных обеспечить наиболее эффективную работу американской разведывательной организации.

Специализированные законодательные акты⁴⁶⁹, изначально

задумывавшиеся в первую очередь для решения различных вопросов в разведывательной сфере и учитывающие как особенности организации разведывательных служб, так и специфику самой разведывательной деятельности, появились в США лишь к концу семидесятых годов XX века. Достраивая и расширяя уже сложившуюся к этому времени законодательную основу разведывательной деятельности, подобные законы постепенно трансформировали совокупность разрозненных законодательных норм, относящихся к вопросам разведки в более или менее стройную и выверенную систему, подчиненную единой логике и имеющую целью создание наиболее

⁴⁶⁹ Имеются в виду ежегодно принимаемые законы о полномочиях разведки. – Прим. автора.

благоприятных условий для функционирования всей американской разведки.

Несмотря на то что на современном этапе можно с очень высокой степенью определенности утверждать, что в США существует единая система законодательных норм, регулирующих самый широкий круг вопросов организации и деятельности разведки, необходимость классификации законов, при помощи которых формируется эта система, представляет собой достаточно сложную задачу. Законодательная основа разведывательной деятельности складывалась на протяжении достаточно длительного промежутка времени, и в процессе инкорпорирования в нее новых норм не всегда соблюдался принцип целостности системы, взаимодополняемости ее различных элементов. В силу этого любой предложенный для классификации критерий будет в известной мере относителен и не может полностью отражать единую логику (порою отсутствующую) в построении и развитии системы законодательно закрепленных норм, составляющих законодательную основу организации и деятельности разведки США.

С учетом изложенного выше наиболее логичным будет провести классификацию законов, регулирующих организацию и деятельность разведывательных служб, основываясь на наиболее естественном и очевидном критерии, а именно - степени относимости законов к разведке⁴⁷⁰.

1. Законы, полностью относящиеся к разведке⁴⁷¹.

Законы, направленные на регулирование отношений в рамках всей разведывательной системы Соединенных Штатов.

Законы, регулирующие отношения в пределах какой-либо структурной группы разведывательных органов (органы военной разведки, контрразведывательные органы и т.д.);

Законы, регулирующие вопросы организации и деятельности какой-то

⁴⁷⁰ Подробный анализ законов, упомянутых в рамках подобной классификации, приводится в работе "Разведка США: правовое регулирование организации и деятельности". См.: Дундуков М.Ю. Разведка США: правовое регулирование организации и деятельности: монография / Калуга, 2002. 274 с.

⁴⁷¹ К данной группе законов автор относит законы, содержащиеся в которых нормы

направлены главным образом на урегулирование отношений, возникающих в сфере разведки (поскольку вряд ли можно всерьез говорить о существовании законов, содержащих "исключительно" нормы, регламентирующие отношения в сфере разведки – разведывательная деятельность слишком тесно связана с другими видами деятельности государства, а разведывательные органы слишком тесно взаимодействуют другими органами исполнительной (да и не только исполнительной) власти. К этой же группе автор отнес законы, которые определяют место разведки в механизме государства вне зависимости от того, какова в данных законах доля норм, направленных на регламентацию отношений в сфере разведки (Применительно к реалиям сегодняшнего дня, в данном случае возможно вести речь лишь о Законе о национальной безопасности 1947 года).

одной разведывательной службы.

2. Законы, частично относящиеся к разведке⁴⁷².

Законы, непосредственно связанные с разведкой⁴⁷³.

Законы, косвенно воздействующие на отношения, связанные с разведкой⁴⁷⁴.

4.