Роль подзаконных нормативных правовых актов в развитии правового регулирования организации и деятельности разведки США
Рассматривая и оценивая роль, которую играют в развитии правового регулирования организации и деятельности разведки подзаконные нормативные правовые акты, нужно, как и в случае с оценкой роли законов, в первую очередь отталкиваться от конкретного исторического периода развития правовой основы организации и деятельности разведки.
Однако в отличие от федеральных законов, оценивая роль подзаконных нормативных правовых актов в формировании правовой основы организации и деятельности разведки, важно принять во внимание не только то, что определенный элемент правовой основы разведывательной деятельности урегулирован подзаконным нормативным актом. Важно и то, какова юридическая сила акта, регулирующего те или иные отношения в сфере разведки. Очевидно, что чем выше статус должностного лица или органа, издавшего соответствующий акт, в административной иерархии федеральной исполнительной ветви власти США, чем выше юридическая сила такого акта, тем более высок уровень развития правовой основы регулируемых отношений.До окончания второй мировой войны правовая основа организации и деятельности разведки формировалась фактически полностью на основе подзаконных нормативных правовых актов (за исключением уже упоминавшихся аспектов контрразведывательной деятельности). Причем в большинстве своем это были подзаконные акты достаточно низкого уровня, издававшиеся внутри отдельных министерств и ведомств. Ведомственный принцип организации разведывательных служб и отсутствие централизованной разведывательной системы предопределяли ведомственный характер нормотворчества в сфере разведки. Для этого периода развития правовой основы организации и деятельности разведки актами наибольшей юридической силы являлись акты, издаваемые руководителями федеральных министерств, в составе которых имелись разведывательные службы[475].
Подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые президентом США, впервые стали использоваться для правового регулирования разведывательной деятельности незадолго до начала второй мировой войны, когда президент Ф.
Рузвельт попытался создать единую систему разведывательных служб. Для урегулирования вопросов разведывательной деятельности Рузвельт преимущественно использовал такой вид нормативных актов, как президентские директивы. Предметом правового регулирования для этих достаточно высоких по своему уровню актов (для данного исторического периода) в основном выступали вопросы разграничения компетенции между разведывательными службами и вопросы, связанные с организацией межведомственного взаимодействия. По сфере своего действия данные директивы, как правило, распространялись не на всю систему разведывательных служб, а на одну или несколько служб[476].После окончания второй мировой войны при формировании правовой основы организации и деятельности разведки активно стали использоваться федеральные законы. Формально процесс развития законодательной основы разведывательной деятельности должен был привести к снижению роли подзаконных нормативных правовых актов в формировании правовой основы разведывательной деятельности. Однако, несмотря на то что во второй половине XX века значительно возросла роль законов в формировании правовой основы организации и деятельности разведки, роль подзаконных нормативных правовых актов в урегулировании различных аспектов деятельности разведывательных служб и в формировании их организационной структуры по-прежнему остается весьма заметной.
Говоря о влиянии подзаконных нормативных правовых актов на формирование правовой основы организации и деятельности разведки в период после 1947 года, в первую очередь, необходимо остановиться на президентском нормотворчестве: исполнительных приказах, директивах, меморандумах президента, иных правовых актах, издаваемых в США главой государства.
Наиболее фундаментальное влияние на развитие правовой основы разведывательной организации и деятельности оказывают исполнительные приказы президента по вопросам разведки. В отличие от иных нормативных правовых актов, которые в большинстве своем были направлены на регулирование какого-то достаточно узкого круга отношений в сфере разведки, исполнительные приказы президента по вопросам разведки изначально задумывались как универсальные нормативные правовые акты, направленные на регламентацию весьма широкого круга вопросов организации и деятельности разведывательного сообщества США.
В исполнительных приказах по вопросам разведки традиционно содержатся не только положения, определяющие компетенцию отдельных служб, входящих в состав разведывательного сообщества, но и нормы, регламентирующие те вопросы, которые имеют принципиальное значение для всей разведывательной системы США: механизм управления и координации разведывательной деятельности; порядок организации взаимодействия между отдельными разведывательными службами, разведывательным сообществом и другими федеральными министерствами и ведомствами; механизм контроля за разведывательными службами и разведывательной деятельностью.
Несмотря на активную законотворческую деятельность Конгресса, достаточно последовательно развивавшего и совершенствовавшего законодательную основу организации деятельности разведки США, подзаконные нормативные правовые акты в течение длительного времени сохраняли свое доминирующее положение в системе нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере разведки. Вплоть до начала девяностых годов XX века, вообще нельзя говорить о сколько-нибудь заметном уменьшении роли подзаконных нормативных правовых актов в правовом регулировании разведывательной организации и разведывательной деятельности. С одной стороны, число законов, регламентирующих вопросы разведывательной деятельности, даже к середине 80-х годов было еще сравнительно невелико. С другой стороны, подавляющее большинство законов содержало лишь так называемые "рамочные" нормы, которые в основном определяли общие основы построения разведывательной организации США, границы допустимых действий разведывательных служб, принципы организации управления разведывательными службами. Фактическая же, непосредственная правовая регламентация отношений, возникающих в процессе деятельности разведывательных и контрразведывательных служб, по-прежнему приходилась на долю подзаконных нормативных правовых актов.
Постепенное расширение сферы вопросов, урегулированных законодательно, отразилось не столько на степени влияния подзаконных нормативных правовых актов на процесс развития правовой основы разведывательной организации и деятельности, сколько на их роли в регламентации различных сфер отношений, связанных с разведкой. Развитие законодательной основы разведывательной деятельности и появление нового законодательного акта, регламентирующего какой-то круг вопросов, до этого момента урегулированный лишь подзаконными нормативными актами, отнюдь не означает прекращение действия подзаконных актов.
Изменяется лишь их роль в регламентации указанного круга отношений. Ввиду появления нормативного акта более высокого уровня - федерального закона, подзаконные нормативные правовые акты уже выступают лишь как акты, направленные на детализацию и уточнение законодательно закрепленных положений. Поскольку же подавляющее большинство законов, направленных на регулирование отношений в сфере разведки, содержат лишь нормы достаточно общего характера, потребность в подзаконных нормативных актах, истолковывающих и детализирующих положения законов, непрерывно возрастает, в какой-то мере этот процесс носит даже лавинообразный характер.В отличие от законов, которые принимаются одним органом - Конгрессом США, правом издавать подзаконные нормативные правовые акты обладает весьма большой круг органов. Фактически, если следовать буквальному толкованию данного вопроса Верховным Судом США, подобными органами или должностными лицами выступают все те, кому президент США в силу своего конституционного статуса главы исполнительной власти делегировал подобное право[477]. Поэтому, если принятие нового законодательного акта влечет за собой принятие ряда уточняющих, истолковывающих и детализирующих его положения подзаконных нормативных правовых актов, то экстраполируя подобную ситуацию и на сами подзаконные акты, можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что каждый вновь изданный подзаконный акт высшего должностного лица с неизбежностью приводит к изданию целой группы подзаконных нормативных правовых актов подчиненными ему должностными лицами.
Обобщая приведенное рассуждение, нужно сделать вывод, что расширение сферы законодательно регулируемых отношений неизбежно приводит не к сокращению числа подзаконных нормативных правовых актов, направленных на регулирование тех или иных отношений, а к его нарастанию в геометрической прогрессии. Если, например, принимается закон, сфера действия которого распространяется на все разведывательное сообщество США, то лишь на уровне отдельных разведывательных служб количество вновь изданных ведомственных актов, разъясняющих и истолковывающих его положения применительно к каждой отдельной разведывательной службе, будет исчисляться десятками.
Сопоставимое число подзаконных актов будет принято и на различных промежуточных уровнях (уровне разведывательного сообщества, уровне министерств, в составе которых находятся разведывательные службы, и т.д.).Таким образом, развитие законодательной основы разведывательной деятельности, с одной стороны, отражается на сокращении влияния подзаконных нормативных правовых актов на процесс формирования и развития правовой основы разведывательной деятельности, с другой стороны, совершенно не приводит к сокращению масштабов подзаконного нормотворчества, а напротив - служит катализатором дальнейшего роста общего числа подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере разведки, одновременно изменяя при этом их роль в развитии правовой основы организации и деятельности разведки.
Оценивая современную структуру правовой основы организации и деятельности американской разведки, нужно признать, что на сегодняшний день ее фундамент практически полностью формируется за счет федеральных законодательных актов. Исключения из круга отношений, урегулированных законодательно, составляют в основном лишь вопросы непосредственной оперативной деятельности разведывательных служб, которые в силу своей специфики не могут регулироваться открытыми нормативными актами. В таких областях, как использование разведкой различных сил и средств, методов и приемов для добывания разведывательной информации, порядок проведения разведывательных акций в законодательном порядке установлены лишь общие ограничительные или запретительные процедуры. Сама же практическая деятельность разведывательных служб основывается на секретных ведомственных приказах и инструкциях. Такое разграничение между законами и защищенными грифами секретности подзаконными нормативными актами видится вполне естественным и закономерным, поскольку предопределено самой сущностью разведывательной деятельности, являющейся весьма специфичным направлением деятельности государства.
Для того чтобы более всесторонне и полно исследовать подзаконные нормативные правовые акты, направленные на регламентацию различных групп отношений в сфере разведки, целесообразно будет провести их внутреннюю систематизацию.
Наиболее подходящим критерием для подобной систематизации может служить критерий, учитывающий государственноправовой статус органа, издающего тот или иной нормативный акт. В отличие от любого иного принципа систематизации подзаконного нормотворчества в сфере разведки, систематизация, основанная на подобном принципе, позволяет проанализировать различия в круге регулируемых на каждом из уровней вопросов, степень относимости нормативных правовых актов ко всей разведывательной системе США, либо к какой-то группе разведывательных органов.В зависимости от их юридической силы подзаконные нормативные правовые акты в сфере разведки можно разделить на следующие группы.
1. Нормативные правовые акты, издаваемые президентом США:
- исполнительные приказы президента[478];
- иные нормативные правовые акты, издаваемые президентом[479].
2. Нормативные правовые акты, издаваемые органами и должностными лицами, подчиненными президенту:
- нормативные правовые акты главы разведывательного сообщества США;
- нормативные правовые акты по вопросам разведки, издаваемые министром обороны США;
- ведомственные нормативные правовые акты, издаваемые руководителями федеральных министерств, в составе которых имеются собственные разведывательные службы (за исключением министра обороны, поскольку издаваемые им акты выделены в отдельную группу), а также акты, издаваемые руководителями и должностными лицами самих разведывательных служб.
4.1.