Реформирование разведки в первые го ды после окончания Второй мировой войны (1945 -1947 гг.)
Ближе к окончанию Второй мировой войны в США с новой силой разгорелись споры о будущем американской разведки. В отношении перспектив развития американской разведки в США господствовали две основные точки зрения.
Первая точка зрения была представлена Донованом и его сторонниками, считавшими, что в условиях мирного времени США необходима гражданская разведывательная служба, непосредственно подчиненная Президенту США. Сторонники другой точки зрения, представленной в первую очередь Государственным департаментом и военным министерством, ратовали за оставления разведывательных функций в военном ведомстве.Не дожидаясь окончания споров, в сентябре 1945 года президент Трумэн издал Исполнительный приказ № 9621124, упраздняющий Управление стратегических служб. Обязанности упраздненного ведомства были разделены между военным министерством125 и Государственным департаментом126. Государственному департаменту достались аналитические функции упраздненного ведомства. Военное министерство унаследовало от Управления стратегических служб полномочия в сфере проведения тайных операций. Для проведения тайных операций за пределами США в Военном министерстве было создано Отделение стратегических служб (Strategic Services Unit). Функции координатора разведывательной деятельности США президент Трумэн предполагал возложить на Государственный департамент127.
Какой должна была стать, по мнению политического руководства США, разведка и чем она должна отличаться от разведки времен второй мировой войны хорошо иллюстрируют слова самого Гарри Трумэна: "Я считаю очень важным для этой страны иметь мощную, хорошо организованную
123 См.: Navajo Code Talkers: World War II Fact Sheet. [сайт]. URL: http://www.history.navy.mil/faqs/faq61-2.htm (дата обращения: 4.07.2014).
124 См.: Executive Order № 9621, Sept 22, 1945, 10 F.R.12033.
125 См.: Transfer Order № 40 of the Secretary of Defense, July 22, 1949, 14 F.R. 4908.
126 См.: Executive Order № 9652, Nov 3, 1945,10 F.R. 13581.
127 См.: Harry S. Truman: "Letter to Secretary Byrnes Concerning the Development of a Foreign Intelligence Program.," September 20, 1945. [сайт]. URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=12344 (дата обращения: 4.07.2014).
разведывательную систему как в настоящее время, так и в будущем. Должным образом сформированная новая служба будет требовать разработки новых концепций; в ней должны работать новые, лучше подготовленные и более компетентные сотрудники"128.
В конце 1945 года Трумэну был представлен доклад комиссии, возглавляемой бизнесменом Фердинандом Эберштадтом, в котором, наряду с предложениями, касающимися военной реформы, обосновывалась необходимость создания в США двух новых органов - Совета национальной безопасности (National Security Council) и Центрального разведывательного управления (Central Intelligence Agency). Согласно предложению комиссии Эберштадта, Совет национальной безопасности должен координировать национальную политику в сфере национальной безопасности и выступать в этой связи совещательно-консультативным органом при президенте. Центральное разведывательное управление, по мнению комиссии, должно действовать под эгидой СНБ и осуществлять координацию разведывательной деятельности в сфере национальной безопасности129.
В 1945 году президентская администрация не прислушалась к рекомендациям комиссии Эберштадта в значительной мере из-за того, что военное ведомство, формально согласившееся с необходимостью централизации разведки в сфере национальной безопасности, фактически не желало отказываться, даже частично, от своих полномочий в разведывательной области.
Материалы комиссии были востребованы лишь в 1947 году, при подготовке Закона о национальной безопасности.Недостатки проведенных осенью 1945 года изменений в структуре американской разведки выявились достаточно быстро. Президент был недоволен бессистемностью и эпизодичностью поступающей к нему разведывательной информации. Для решения возникшей проблемы 22 января 1946 года, на основании исполнительной директивы президента Трумэна, была учреждена должность директора центральной разведки и созданы Национальное разведывательное управление, Центральная разведывательная группа (подчиненная директору центральной разведки) и Консультативный комитет по
128 См.: Truman, Harry S. Memoirs: Year of Decisions Vol. I. N.Y.: Garden City, 1955. Р.117
129 Unification of the War and Navy departments and postwar organization for national security : report to Hon. James Forrestal, Secretary of the Navy. U.S. Senate Committee on Naval Affairs, 79th Cong., 1st sess., Oct. 22, 1945. Washington, G.P.O., 1945.
разведке130.
Вновь созданное Национальное разведывательное управление (National Intelligence Authority) включало Государственного секретаря, министра обороны, военно-морского министра и личного представителя президента. В его обязанности входило планирование, разработка и координация разведывательной деятельности США131.
Центральная разведывательная группа (Central Intelligence Group) представляла собой небольшую межведомственную группу, не обладавшую правами самостоятельного ведомства. В обязанности ЦРГ входила окончательная обработка, анализ, координирование и распределение между заинтересованными государственными органами разведывательной информации, полученной как оперативным путем, так и из открытых источников. Финансировать ЦРГ, впрочем как и обеспечивать группу сотрудниками, должны были министерства, обладавшие на тот момент самостоятельными разведывательными органами (Государственный департамент, военное и военно-морское министерства).
Консультативный комитет по разведке (Intelligence Advisory Board) состоял из глав разведывательных служб военных и гражданских ведомств и был призван на основе совместной работы руководителей разведывательных служб устранить противоречия и коллизии, возникающие между военной разведкой и разведками гражданских ведомств132.
Первым директором центральной разведки (Director of Central Intelligence) был назначен контр-адмирал Сидней Сойерс (Sidney Souers). В свое время именно им была написана та часть доклада комиссии Эберштадта, которая касалась разведки. За шесть месяцев его руководства деятельность ЦРГ ограничивалась главным образом аналитической работой. Более того, также в аналитической работе ЦРГ пришлось столкнуться с конкуренцией со стороны разведки Государственного департамента, также располагавшей самостоятельной аналитической службой. Ситуация начала меняться только
130 См.: Truman’s Executive Directive on Coordination of Foreign Intelligence Activities, January 22, 1946. [сайт]. URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=12478 (дата обращения: 4.07.2014).
131 President's letter of 22 January 1946, National Archives and Records Administration, RG 80,
General Records of the Department of the Navy, SecNav /CNO Top Secret Correspondence File 1945, A8, Box 21, Folder A8
132 National Intelligence Authority Directive №. 1, National Archives and Records Administration,
RG 59, Records of the Department of State, Records of the Bureau of Intelligence and Research: Lot 62 D 42, IAC.
после того, как в результате урезания бюджетных ассигнований ряд служащих аналитической службы, которым не смогли найти вакансий в Государственном департамента, были распределены между Национальным разведывательным управлением, Центральной разведывательной группой и военной разведкой. Оставшаяся часть аналитиков Госдепартамента потенциально могла обслужить лишь аналитические потребности своего собственного департамента.
Изменившуюся ситуацию успешно смог использовать новый директор центральной разведки генерал-лейтенант Хойт Ванденберг (Hoyt Vandenberg). Он выбрал более агрессивную позицию, чем его предшественник, стараясь при любом удобном случае расширить компетенцию Центральной разведывательной группы и нанять дополнительный штат сотрудников. Об успехах Ванденберга свидетельствует хотя бы тот факт, что именно его ведомству в 1946 году президент Трумэн поручил подготовить первую национальную оценку намерений и потенциалов Советского Союза.
Воспользовавшись тем фактом, что бюджет всех федеральных ведомств США принимается в виде федерального закона, а финансирование разросшейся Центральной разведывательной группы требовало самостоятельной статьи в бюджете, Ванденберг в конце 1946 года сумел добиться того, что в подготавливаемый законопроект о выделении бюджетных ассигнований ЦРГ были включены статьи о создании на базе ЦРГ независимой разведывательной структуры. Позднее эти предложения были инкорпорированы в подготавливаемый проект Закона о национальной безопасности, принятый в 1947 году.
В декабре 1946 года в специальном комитете по делам вооруженных сил палаты представителей состоялось слушание "Доклада по системам, задействованным в настоящее время в сборе, оценке и распространении разведывательной информации, затрагивающей военный потенциал США", ставшего серьезной вехой в выработке новых стратегических взглядов американского руководства на роль и место разведки в государстве133.
В представленном докладе говорилось, в частности, что разведка является первой линией обороны в мирное время. Мирное время, по мнению авторов
133 House Report N 2734, 79 Congr. 17.72.1946 Committee on Military Affairs. Special Committee. "National security act of 1947". Hearings before the Committee on expenditures in the executive department 80-th Congr. I sess. June 2", 1947.
доклада, отличается от военного тем, что в мирный период нации готовятся к войне. В этот (мирный) период люди "... менее всего озабочены собственной безопасностью, менее бдительны в отношении агрессии, менее всего готовы защищать себя. В мирное время вооруженные силы наиболее слабые"134.
Фактически, впервые в мирное время в США открыто и во всеуслышание было заявлено о необходимости создания сильной разведки в мирное время. Заключения и выводы авторов доклада обильно иллюстрированы примерами из истории США. В докладе была представлена оценка событий, связанных с нападением Японии на Перл-Харбор и наступлением фашистских войск в Арденах. Главной причиной этих неудач называлось не столько отсутствие сведений по указанным событиям, сколько игнорирование этих сведений со стороны заинтересованных лиц. Авторы доклада указывали, что важна не сама по себе разведывательная информация, независимо от того насколько хороша. Важно должным образом понять и использовать то, что добывает разведка.
Относительно деятельности созданной на основании президентской директивы Центральной разведывательной группы, доклад указывал на то, что существующая централизованная разведывательная организация является хорошим базисом для выработки и обсуждения любых рекомендаций, которые направлены на ее улучшение135.
2.