Развитие новых направлений деятельности американской разведки (1989 - 2000 годы)

События, произошедшие в мире в конце восьмидесятых - начале девяностых годов привели к переоценке стратегических задач, стоящих перед разведывательным сообществом США. Развал Варшавского договора, начавшийся в 1989 году процесс объединения Германии, распад Советского Союза стали результатом изменения приоритетов разведывательной деятельности США.

С распадом СССР в 1991 году американская разведка формально лишилась своего основного геополитического противника, для противодействия которому она создавалась, которого она детально изучала на протяжении всего периода «холодной войны», под особенности военного и политического потенциала которого она традиционно выстраивала свою внутреннюю структуру. Вполне естественно, что с окончанием «холодной войны» в США достаточно громко стали звучать голоса тех, кто считал, что разведывательное сообщество решило стоявшие перед ним задачи и что в прежнем виде, с огромными ежегодными расходами на разведку, оно больше не нужно.

Впрочем, высшее политическое руководство США совсем иначе видело будущее разведки. Новый глава Белого Дома, Джордж Буш (старший), который лучше, чем любой иной президент США разбирался в вопросах разведки (с 1976 по 1977 годы Буш занимал должность директора центральной разведки), не испытывал никаких сомнений в отношении будущего американской разведки, полагая что "…сильной нации необходима сильная разведывательная организация"²²⁷.

²²⁶ Ibid., sec. 801 (a).

²²⁷ President George Bush, News conference, 8 May 1991. [сайт]. URL: https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/books-and- monographs/our-first-line-of-defense-presidential-reflections-on-us-intelligence/bush.html (дата обращения: 10.07.2014).

Отвечая на призывы пацифистов, утверждавших, что в отсутствии противостояния между двумя политическими системами нет необходимости тратить огромные суммы на финансирование разведки, Джордж Буш настаивал, что окончание «холодной войны», отнюдь не снижает важности и значимости разведки для государства, а лишь ставит перед разведкой новые задачи: "…Мы нуждаемся в сильном разведывательном сообществе, чтобы консолидировать и расширить завоевания свободы в борьбе с тоталитаризмом.

Однако желание сохранить огромный потенциал, накопленный разведывательным сообществом в годы «холодной войны», отнюдь не означало сохранения в неизменном виде решаемых разведкой задач. Уже в реалиях начала 90-х годов было очевидно, что значительную часть своего потенциала разведывательному сообществу США придется переориентировать на решение новых задач.

На различных этапах своей эволюции государство, выполняя свойственные ему функции, решает различные задачи, привлекая для их решения государственные органы. Вполне естественно, что изменяющаяся геополитические реалии существенным образом меняют и задачи, стоящие перед государством. При появлении любой новой, нетрадиционной задачи, государство может либо учредить какие-то новые органы для ее решения – но подобный путь в итоге своем потенциально может привести к непомерному разрастанию государственного аппарата, - либо использовать для ее решения уже существующие органы, обладающие достаточным опытом, силами и потенциалом для решения подобной задачи.

Окончание «холодной войны» и распад СССР как раз означали для США изменение круга и приоритетности задач, которые должно было решать государство. Такие задачи как борьба с терроризмом, наркобизнесом,

²²⁸ President George Bush, Swearing-in ceremony of Robert Gates as DCI, 12 November 1991. [сайт]. URL:

http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=20208&st=central+intelligence&st1= (дата обращения: 10.07.2014).

противодействие распространению оружия массового поражения, защита экономических интересов США в мире, которые в период «холодной войны» рассматривались как второстепенные, в 90-е годы XX века выдвинулись на первый план.

Вполне логичным выглядит и то, что большинство новых задач, к решению которых в последние десятилетия XX века была привлечена в США разведка, так или иначе связаны с правоохранительной деятельностью. Хотя правоохранительная деятельность имеет принципиальные отличия от деятельности разведывательной как с точки зрения преследуемых целей, так и с точки зрения специфики самой деятельности, она, однако, также основывается на сборе и добывании разведывательной информации, необходимой для раскрытия преступных деяний.

Сталкиваясь же с сильным и организованным противником, не признающим национальных границ, правоохранительные органы США часто оказывались неспособны должным образом противостоять ему. Их юрисдикция (за некоторыми исключениями) ограничена лишь собственной территорией государства, а деятельность – жесткими процессуальными стандартами. Куда более эффективными в подобных ситуациях могут оказаться разведывательные службы, действующие преимущественно за пределами национальной территории и использующие в свое работе иные приемы и методы деятельности.

Тенденцию ко все более активному использованию потенциала разведывательных служб для решения наиболее сложных задач в сфере правоохранительной деятельности нужно рассматривать как общеисторическую закономерность, которая с высокой долей вероятности будет повторяться (или уже повторяется) в национальной практике других государств.

Классическим примером того, как может государство в изменившихся исторических обстоятельствах эффективно использовать потенциал тех или иных органов государства для решения новых задач, является американский опыт использования разведывательных служб в борьбе с терроризмом. В понимании того, насколько допустимым и оправданным является использование разведки со свойственными ей приемами и методами деятельности в

противодействии терроризму, США прошли долгий путь от почти полного отрицания целесообразности и полезности подобного "непрофильного" использования спецслужб, до признания разведки одним из ключевых и наиболее важных элементов всей антитеррористической системы США.

С точки зрения формализованного подхода можно утверждать, что американские разведывательные службы уже почти целое столетие участвуют в антитеррористической деятельности. Дело в том, что один из нынешних ведущих членов разведывательного сообщества, главный контрразведывательный орган страны Федеральное бюро расследований США, помимо своего членства в разведывательном сообществе является еще и ведущим федеральным правоохранительным ведомством в Соединенных Штатах. И именно как правоохранительный орган ФБР уже с начала XX века осуществляло противодействие угрозе терроризма.

Например, в 1918-1919 годах ФБР - тогда еще Бюро расследований министерства юстиции США - занималось расследованием взрывов в правительственных учреждениях²²⁹, совершенных одной из экстремистских организаций²³⁰. В тридцатые годы, после принятия в 1932 году Конгрессом Закона Линдберга²³¹, ФБР активно участвовало в расследовании преступлений, связанных с похищениями людей²³².

Однако, несмотря на достаточно солидный стаж участия в антитеррористической деятельности ФБР, говорить о том, что задача борьбы с терроризмом стала одной из значимых задач всей американской разведки можно лишь применительно к периоду не ранее начала 70-х годов. Именно в этот период американскую разведку стали активно привлекать к сбору разведывательной информации о международном терроризме.

Тем не менее, на фоне тех задач, которые разведывательное сообщество США решало в геополитическом противостоянии с Советским Союзом,

²²⁹ См.: N.Y. Times, Sept.5, 1918. P.1.

²³⁰ Примечательно, что уже тогда для добывания информации ФБР использовало методы работы, вполне типичные для практики деятельности спецслужб. Например, детективам Бюро расследований удалось оперативным путем добыть информацию о причастности к взрывам так называемых Индустриальных Рабочих Мира, проникнув в штаб организации.

²³¹ См.: Act of June 22, 1932, ch. 271, 47 Stat. 326.

²³² См., например: Act of July 18, 1934, To empower Certain Member of the Division of Investigation of the Department of Justice to Make Arrests in Certain Cases and for Other Purposes, 73d Congress, H.R. 9476.

противодействие терроризму по-прежнему выступало лишь одной из вспомогательных задач разведки. Участие разведывательного сообщества в борьбе с терроризмом ограничивалось в основном лишь добыванием информации о международных террористических организациях. В полной мере одной из приоритетных задач разведки задача борьбы с терроризмом стала лишь в 90-е годы XX века.

Наглядно возрастание роли американских разведывательных служб в противодействии угрозе терроризма можно проследить на примере анализа американского законодательства 90-х годов XX века. До 90-х годов в американском законодательстве о разведке практически не упоминается о задачах разведки, касающихся противодействия терроризму. Однако, уже с начала 90-х годов в ежегодно принимаемых Конгрессом законах о полномочиях разведки на следующий финансовый год проблеме участия разведывательных служб в борьбе с терроризмом уделяется все более существенное внимание²³³. Значительно чаще стали упоминаться разведывательные службы и в законодательстве, непосредственно нацеленном на противодействие терроризму²³⁴.

Другой важной задачей, ставшей одной из важных задач разведывательного сообщества США в 90-е годы прошлого века, является борьба с распространением наркотиков и наркотрафиком. Как и вопросами противодействия терроризму, данной проблемой американская разведка начала заниматься с середины 70-х годов. Впервые задача борьбы с международным наркотрафиком как одна из задач разведывательного сообщества США была сформулирована в 1976 году исполнительным приказом № 11905²³⁵.

Вплоть до начала 90-х годов участие разведки в противодействии наркобизнесу носило достаточно номинальный характер. Как это отмечается например в докладе "Разведывательное сообщество в XXI веке"²³⁶, подготовленном комитетом по разведке Палаты представителей Конгресса, подобное нежелание политических властей активнее использовать разведку для решения ряда важных задач в сфере правоохранительной деятельности хотя и

²³³ См., например: Pub. L. 103-236, title III, Sec.306; Pub. L. 103-359, title VIII, Sec. 804; Pub. L. 104-293, title VI, Sec. 601.

²³⁴ См., например: Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of 1996, Pub. L. 104-132, title

VIII, Subtitle A, Sec. 810, 110 Stat. 1312.

²³⁵ См.: Executive Order № 11905, Sec.4(b)(3), Feb. 18, 1976, 41 Fed. Reg. 7703.

²³⁶ The Intelligence Community in the XXI Century.

было обусловлено множеством обстоятельств, но в основе своей имело две основные причины.

Первая причина заключалась в том, что правоохранительные органы и разведывательные службы в эту эпоху подчас с трудом находили общий язык друг с другом. Они решали разноуровневые задачи, были наделены неравными полномочиями, различным образом добывали и использовали разведывательную информацию.

Другой причиной являлось то, что использование свойственных разведке приемов и методов работы за пределами США не сопряжено с таким же риском нарушения конституционных прав и свобод граждан как их использование на территории страны в отношении американских граждан. При этом разведывательное сообщество в 70-годы XX века уже имело неудачный опыт использования своего потенциала для решения задач в сфере обеспечения внутренней безопасности²³⁷. В итоге ряд скандалов и последующих парламентских расследований деятельности спецслужб ударил по самим же спецслужбам и надолго оттолкнул их от стремления участвовать в решении задач в правоохранительной сфере²³⁸.

Помимо названных выше двух причин, видимо, нельзя обойти вниманием и такую очевидную причину (напрямую не обозначенную в докладе Конгресса) как абсолютная приоритетность в годы «холодной войны» задач, связанных с военно-политическим, экономическим и идеологическим противостоянием СССР и США. Не секрет, что с обеих сторон именно разведка выступала в роли одного из ударных орудий этого противостояния. Поэтому вряд ли стоит удивляться тому, что практически весь потенциал американской разведывательной системы вплоть до начала 90-х годов XX века был нацелен на решение главной и основной задачи – ослабление и подрыв Советского Союза и мировой системы социализма. Прочие же важные и значимые задачи государства, в решении которых востребованным мог оказаться опыт разведки, до определенного момента оказались отодвинутыми на второй план.

Именно названные выше причины обусловили тот факт, что активно проблемой борьбы с наркобизнесом американская разведка занялась лишь в 90-е

²³⁷ См., например: Cox Archibald Reflection upon Watergate. Brandies University. 1974, P.39.

²³⁸ См.: Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives, 104th Congress. Chapter XIII. Intelligence and Law Enforcement.

годы XX века. Уже с 1990 года борьба с распространением наркотиков начала финансироваться отдельной статьей в разведывательном бюджете США, а Администрация по борьбе с наркотиками министерства юстиции была включена в состав ведущих разведывательных служб США.

Законом о полномочиях разведки на 1990 финансовый год на президента страны была возложена обязанность представить Конгрессу доклад относительно того, как наиболее эффективно добываемая разведывательными службами информация о перевозке наркотиков может быть использована в интересах общенациональной деятельности по противодействию наркобизнесу и распространению наркотиков²³⁹.

В 1993 году на основании Закона о выделении финансовых ассигнований министерству обороны на 1994 финансовый год²⁴⁰ в США был учрежден Национальный разведывательный центр по борьбе с наркотиками²⁴¹. Центр стал структурным подразделением министерства юстиции и призван был действовать под управлением и контролем Генерального атторнея США. Вновь учрежденный центр стал своеобразным связующим звеном, призванным скоординировать и консолидировать деятельность разведывательного сообщества, направленную на борьбу с наркотиками, и аналогичную деятельность правоохранительных органов США. Первоначально финансирование центра осуществлялось из бюджета министерства обороны, однако с 1997 года финансирование центра осуществлялось совместно из бюджета министерства обороны и бюджета разведывательного сообщества США²⁴².

Учитывая специфику того потенциала, которым обладают в США разведывательные службы, естественным выглядит тот факт, что основные усилия разведывательного сообщества в сфере борьбы с наркотиками направлены вовне страны. Подобная "специализация" разведки на данном направлении деятельности нашла свое отражение и в американском законодательстве. Например, в Законе о полномочиях разведки на 2003 финансовый год говорится не только о том, что перед разведывательным

²³⁹ См.: Intelligence Organization Act of 1991, Oct . 24, 1992, Pub. L. 102-88. Sec.703.

²⁴⁰ См.: An act making appropriations for the Department of Defense for the fiscal year ending September 30, 1994, and for other purposes, Pub. L. 103-139, title VIII, Sec. 8056, Nov. 11, 1993,

107 Stat. 1452.

²⁴¹ National Drug Intelligence Center.

²⁴² См.: Intelligence Organization Act of 1997, Pub. L. 104-293, title I, Sec. 104(d), Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3464.

сообществом ставится задача оказания помощи правительству Колумбии в борьбе с наркобизнесом, но и определяются конкретные шаги, которые должны быть осуществлены разведкой в ходе решения данной задачи, а также определяется порядок контроля со стороны Конгресса за указанной деятельностью американской разведки²⁴³.

Вместе с тем, не исключается возможность сбора разведывательной информации о наркотрафике и наркоторговцах и на территории США. Так, определяющий общие задачи членов разведывательного сообщества по борьбе с наркотрафиком исполнительный приказ президента Рейгана № 12333 допускает сбор и добывание разведывательной информации о наркодилерах и на территории Соединенных Штатов. Данный нормативный акт обязывает руководителей разведывательных служб, наделенных полномочиями в сфере противодействия незаконной транспортировки наркотиков под руководством Генерального атторнея разрабатывать стандарты для осуществления сбора разведывательной информации о наркотрафике и наркоторговцах как на территории США, так и за ее пределами²⁴⁴.

Еще один относительно новым направлением деятельности разведки США в 90-е годы XX века стала борьба с организованной преступностью. Как и в случае участия разведывательных органов США в борьбе с терроризмом, первым из членов разведывательного сообщества США к борьбе с организованной преступностью было привлечено Федеральное бюро расследований США, которое уже в силу своего двойственного статуса (ведущего правоохранительного органа страны и полноправного члена разведывательного сообщества) не могло остаться в стороне от этой насущной проблемы с неизбежностью встающей перед любым современным государством.

До конца 50-х годов XX века проблема организованной преступности не рассматривалась в США в качестве важной государственной проблемы. Во многом подобное несерьезное отношение федеральных государственных учреждений США к организованной преступности предопределялось популярностью в Соединенных Штатах весьма своеобразной теории Рэйли Купера, выдвинутой им в 1933 году. Согласно этой теории появление

²⁴³ См.: Intelligence Organization Act of 2003, Pub. L. 107-306, title V, Sec. 501. , Nov. 27, 2002,

116 Stat. 2404.

²⁴⁴ См.: Executive Order № 12333, 1.6 Heads of Elements of the Intelligence Community. Dec. 4, 1981, 46 F.R. 59941.

криминальных фигур национального масштаба есть следствие попустительства местных полицейских властей, которые не стремятся пресечь преступную деятельность отдельных лиц до того момента, пока они не совершат федерального преступления и ими вынуждено будет заняться ФБР.

Поскольку же сторонником подобной теории был и бессменный на протяжении почти полувека директор ФБР Джон Эдгар Гувер, ФБР также очень долго не обращало внимания на проблему организованной преступности. По мнению Гувера, проблема организованной преступности сводилась к локальной проблеме полицейских служб отдельных штатов и ФБР не должно участвовать в этом более, чем предоставляя местным полицейским службам техническую помощь²⁴⁵.

В 1957 году Комитет Сената по рэкету выдвинул идею о создании общенациональной комиссии по преступности. В ответ на этот призыв министерство юстиции создало Специальную группу по организованной преступности. Вместо того, чтобы организовывать взаимодействие со вновь созданным подразделением министерства юстиции, Гувер разработал собственную программу, согласно которой всем территориальным подразделениям ФБР предписывалось составить список из десяти наиболее авторитетных фигур преступного мира для проведения в отношении них активных оперативно-технических мероприятий. Специальную группу Министерства юстиции Гувер назвал декоративным органом, призванным лишь имитировать реальную деятельность. Резко негативная реакция Гувера на создание Специальной группы способствовала ее скорому распаду в 1959 году²⁴⁶.

Все же, несмотря на фактически принятые меры, Гувер так и не осознал важности борьбы с организованной преступностью. Лишь после принятия Конгрессом в 1970 году Закона об организованной преступности²⁴⁷, заложившего фундамент законодательной основы деятельности, направленной на борьбу с организованной преступностью в США изменилось отношение к организованной преступности. Борьба с организованной преступностью стала одним из приоритетных направлений деятельности ФБР.

²⁴⁵ См.: Wilson James Q. The Investigations: Managing FBI and Narcotics Agents. N.Y.: Basic Books, 1978. P.170.

²⁴⁶ Ibid. P.225-228.

²⁴⁷ См.: Organized Crime Control Act of 1970, Pub. L. 91-452, Oct. 15, 1970, 84 Stat. 924.

В конце 80-х годов прошлого века проблемой более активного использования потенциала разведывательного сообщества США в борьбе с организованной преступностью озаботились американские законодатели, принявшие в 1988 Закон о дополнительных полномочиях министерства юстиции в сфере организованной преступности и наркобизнеса, по существу рассматривавшему как единое целое проблему борьбы с организованной преступностью и проблему противодействия наркобизнесу²⁴⁸.

Особенностью законодательства 90-х годов XX века стал комплексный подход к новым задачам, поставленным государством перед разведывательными службами. Законодательство этого периода тесно связывает организованную преступность с такими ее проявлениями как международный терроризм, транспортировка наркотиков, распространение оружия массового поражения и средств его доставки. Именно в таком контексте организованную преступность в Соединенных Штатах в 90-е годы стали рассматривать в качестве непосредственной угрозы национальной безопасности США²⁴⁹.

В рамках всей деятельности по противодействию организованной преступности на долю разведывательного сообщества США приходится главным образом та часть деятельности, которая осуществляется за пределами американской территории. Тот факт, что именно на долю разведывательных служб приходится основная часть работы, направленной на противодействие международной организованной преступности неоднократно подчеркивался в докладах различных парламентских комиссий и комитетов, изучавших перспективы развития разведывательной системы США в начале XXI столетия²⁵⁰.

Примечательно, что американское законодательство середины 90-х годов прошлого века не обошло своим вниманием и проблему организованной преступности на территории бывшего СССР. Так в Законе о выделении финансовых ассигнований министерству обороны на 1997 финансовый год особо отмечается, что именно деятельность организованной преступности в странах бывшего СССР таит в себе повышенную угрозу распространения

²⁴⁸ См.: Justice Department Organized Crime and Drug Enforcement Enhancement Act of 1988, Pub. L. 100-690, title I, subtitle B, Nov. 18, 1988, 102 Stat. 4189.

²⁴⁹ См., например: Pub. L. 104-293, title VIII, Sec. 804, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3476.

²⁵⁰ См., например: Intelligence Community in the 21st Century, Staff Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives, 104th Congress. Chapter XIII. Intelligence and Law Enforcement.

ядерного, радиологического, биологического и химического оружия²⁵¹.

Кардинальное изменение круга задач, решаемых разведкой, самое серьезное и существенное с момента принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, не могло не потребовать изменения всей внутренней организации разведывательной системы США. Совместный законопроект Закона о национальной безопасности 1992 года был предложен Конгрессу главами разведывательных комитетов обеих палат Конгресса. Этот законопроект, получивший название законопроект Борена-Маккарди (по фамилиям глав двух разведывательных комитетов - Boren-McCurdy) предлагал серьезную структурную перестройку всего разведывательного сообщества и в первую очередь системы управления разведкой. В частности, было реанимировано выдвинутое еще в 1971 году в докладе Шлезингера предложение учредить должность директора национальной разведки, наделив его полномочиями распоряжаться бюджетом разведки и осуществлять временный перевод в случае необходимости сотрудников одного разведывательного ведомства в другое²⁵².

По мнению авторов законопроекта, директор национальной разведки

должен был определять разведывательные потребности и приоритеты в сборе разведывательной информации для всех членов сообщества, а также выполнять функции советника президента по вопросам разведки. Аналитические подразделения ЦРУ предполагалось отдать под непосредственный контроль директора, в то время как само Центральное разведывательное управление планировалось вывести из-под его непосредственного контроля и учредить самостоятельную должность директора ЦРУ²⁵³.

Конгресс оставил без внимания большинство предложений, содержащихся в законопроекте Борена-Маккарди. Вместо этого Конгрессмены решили упорядочить и систематизировать законодательство, касающееся деятельности разведки, в которое на основе большого количества различных законодательных актов были внесены серьезные изменения с момента принятия в 1947 году Закона о национальной безопасности. С этой целью в Закон о полномочиях

²⁵¹ См.: An Act to authorize appropriations for fiscal year 1997 for military activities of the Department of Defense, to prescribe military personnel strengths for fiscal year 1997, and for other purposes, Pub. L. 104-201, div. A, title XIV, Sec. 1402, Sept. 23, 1996, 110 Stat. 2715.

²⁵² H.R.4165. National Security Act of 1992. [сайт]. URL: http://thomas.loc.gov/cgi-

bin/query/z?c102:H.R.4165: (дата обращения: 10.07.2014).

²⁵³ Ibid., Sec. 141.

разведки на 1993 год в качестве самостоятельного законодательного акта был включен Закон об организации разведки 1992 года²⁵⁴.

Тем не менее, даже в таком урезанном варианте реализация предложений Д. Борена и Д. Маккарди стала эпохальным событием для разведывательного сообщества США. Впервые вопросы организации разведывательного сообщества США оказались урегулированными законодательно, впервые, с момента создания разведывательного сообщества в открытом для общественности нормативном правовом акте указывался полный список разведывательных служб-членов разведсообщества США. Именно с Закона об организации разведки начинается эпоха формирования мощной законодательной основы организации и деятельности разведывательного сообщества США²⁵⁵.

Преемник Буша на посту президента демократ Билл Клинтон, бесспорно, был менее осведомлен обо всех особенностях работы разведывательных служб. Однако, по свидетельству самого Клинтона, уже в первый срок своего президентства он убедился, насколько важна для руководителя государства информация, получаемая разведкой: "Каждое утро президент начинает свой рабочий день, спрашивая: Что произошло за ночь? Что мы знаем? Как мы это узнали? Подобно моим предшественникам, я обращаюсь к разведывательному сообществу в поисках ответа на эти вопросы"²⁵⁶.

В 1993 году в рамках программы администрации президента Клинтона по реформированию деятельности правительства была создана комиссия, во главе с вице-президентом Гором. Ее задача заключалась в исследовании эффективности работы разведывательного сообщества США. Комиссия сформулировала несколько предложений, которые, по ее мнению, должны положительно сказаться на деятельности сообщества. В частности было высказано мнение, что на деятельности разведки крайне отрицательно сказывается межведомственная конкуренция в борьбе за новые программы и новые бюджетные ассигнования. Для устранения подобной конкуренции было предложено распределять новые программы и дополнительные бюджетные ассигнования между ведомствами в

²⁵⁴ См.: Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24, 1992, Pub. L.102-496, title VII, Sec. 704,

106 Stat. 3189.

²⁵⁵ Более детально Закон об организации разведки 1992 года будет рассмотрен в следующей главе. – Прим автора.

²⁵⁶ См.: President William J. Clinton, Central Intelligence Agency, 4 January 1994. [сайт]. URL:

https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/books-and- monographs/our-first-line-of-defense-presidential-reflections-on-us-intelligence/clinton.html (дата обращения: 10.07.2014).

порядке ротации, что позволит в равной мере укреплять и развивать все ведомства, входящие в разведывательное сообщество²⁵⁷.

Комиссия также предложила ввести Комитет по контролю за разведкой (Intelligence Oversight Board) в состав Консультативного комитета при президенте по вопросам разведки. Это предложение было реализовано Исполнительным приказом президента Клинтона в 1993 году²⁵⁸.

Частичное реформирование разведывательного сообщества, проведенное в 1992 году, не в полной мере адаптировало разведывательное сообщество США к новым задачам, которые оно было призвано решать после окончания «холодной войны». Понимая необходимость дальнейших реформ, в конце 1994 года Конгресс США принял решение о создании специальной комиссии для изучения роли и места разведки в период после окончания “холодной войны”. «Комиссия о роли и потенциале разведывательного сообщества США» была создана в октябре 1994 года на основании Закона о полномочиях разведки на 1995 год. В состав комиссии вошли 8 представителей Конгресса и 9 представителей от исполнительной ветви власти. Главой комиссии президент Клинтон назначил Леса Аспина²⁵⁹.

Выводы и рекомендации комиссии оказались значительно более умеренными и взвешенными, чем это ожидалось при ее учреждении. Итоговый доклад Комиссии Аспина-Брауна²⁶⁰, озаглавленный «Подготовка к XXI столетию: оценка разведки США» в целом рекомендовал сохранить сложившуюся структуру разведывательного сообщества. Основные замечания и предложения комиссии касались, в первую очередь, совершенствования систем управления и координации разведывательной деятельности. В частности, было предложено расширить полномочия директора центральной разведки в сфере перераспределения бюджетных средств как между различными программами разведывательного сообщества, так и между отдельными его членами. Серьезно предлагалось повысить роль министра обороны в управлении разведывательным сообществом. По мнению членов комиссии в начале XXI века именно военное

²⁵⁷ См.: The Vice President's National Performance Review - recommending a Biennial Budget Process: Hearing Before the Legislation and National Security Subcommittee of the Committee on Government Operations, House of Representatives, One Hundred Third Congress, First Session, October 7, 1993. Washington: Government Printing Office, 1994.

²⁵⁸ См.: Executive Order № 12863, Sept. 13, 1993, 58 Fed. Reg. 48441.

²⁵⁹ См.: Pub. L.103-359, title IX. Commission on the Roles and Capabilities of the United States Intelligence Community, Oct. 14, 1994, 108 Stat. 3434.

²⁶⁰ После смерти 21 мая 1995 года Леса Аспина, главой комиссии был назначен его

заместитель Гарольд Браун. – Прим. автора.

ведомство будет выступать в качестве основного потребителя разведывательной продукции. Прогнозировался и дальнейший рост потребностей в продукции тактической разведки, что уже косвенно было подтверждено в ходе войны в Персидском заливе в начале 90-х годов²⁶¹.

Примечательно, что расширив в 90-е годы прошлого века круг задач, решаемых разведкой, США совершенно не собирались отказываться от того потенциала, который был накоплен разведывательным сообществом на основном фронте «холодной войны» - противостоянии с Советским Союзом. Часть потенциала политической разведки лишь предполагалось перераспределить между другими регионами земного шара. Именно эту идею в 1997 году, в одном из своих выступлений выразил глава Национального разведывательного совета Джон Ганнон. Он выделил следующие основные проблемы, стоящих перед разведывательным сообществом: процесс реформ в России и Китае; враждебные "недемократические" политические режимы в таких странах как Иран, Ирак, Северная Корея; транснациональные проблемы, такие как международный терроризм, распространение оружия массового поражения, организованная преступность, транспортировка наркотиков и угрозы информационным и компьютерным системам; зоны международной напряженности - Ближний Восток, Южная Азия, Босния и т.д.; зоны "гуманитарных кризисов" - государства и регионы, погруженные в межэтнические конфликты, гражданскую войну; районы стихийных бедствий, насильственной миграции, болезней, голода²⁶².

Тенденция к расширению полномочий разведывательного сообщества еще

отчетливее прослеживается во второй половине 90-х годов. В ежегодных отчетах директора центральной разведки важное место уделяется борьбе с терроризмом, транспортировкой наркотиков, деятельности разведывательного сообщества в сфере контроля за нераспространением ядерных технологий.

Интересен тот факт, что в отчетах директора центральной разведки, направляемые в разведывательные комитеты Конгресса, во второй половине 90-

²⁶¹ См.: Preparing for the 21st century: An appraisal of U.S. intelligence : report of the Commission on the Roles and Capabilities of the United States Intelligence Community. [сайт]. URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/GPO-INTELLIGENCE/content-detail.html (дата обращения: 11.07.2014).

²⁶² См.: John Gannon, Chairman of National Intelligence Council "Challenges to US Intelligence" , October 13 1997. [сайт]. URL: https://www.cia.gov/news-information/speeches- testimony/1997/ddi_speech_101397.html (дата обращения: 11.07.2014).

х годов вновь достаточно часто стала упоминаться Россия. Если в начале и середине десятилетия при упоминании России речь шла в основном о том, как с выгодой для США интегрировать ее в международные структуры и как расширить ее контакты с НАТО, то уже в 1996-1997 годах Россия вновь стала расценивается как потенциальный источник угрозы для национальных интересов США. По мнению директора центральной разведки Джорджа Тенета, возродившаяся Россия может представлять серьезную угрозу для национальной безопасности Соединенных Штатов. Беспокоил руководителя разведывательного сообщества и ЦРУ также тот факт, что Россия существенную часть своего весьма скудного оборонного бюджета продолжает тратить на научные исследования и разработки в оборонной сфере. В этой связи одной из важных задач американской разведки директор назвал сбор разведывательной информации о модернизации российских стратегических ядерных сил. Особо интересовали американскую разведку новые российские разработки в области мобильных межконтинентальных баллистических ракет как наземного, так и морского базирования²⁶³.

Неодобрительно и с серьезным опасением высказывается руководитель разведки о возможных перспективах военно-технического сотрудничества России и Китая. Особое раздражение у Тенета вызывает стремление Китая закупать у России новейшую военную технику и военные технологии в сфере авиастроения, противовоздушной обороны. Боятся в США и перспектив стратегического партнерства между Китаем и Россией в XXI веке. В этой связи одной из приоритетных задач разведывательного сообщества называется задача отстаивать (доступными разведке средствами) интересы Соединенных Штатов в отношениях между Россией и Китаем²⁶⁴.

Достаточно новым направлением в деятельности американской разведки в конце 90-х годов стало развитие новейших разведывательных технологий в области применения высокоточного оружия. Развивая идеи пентагоновских стратегов о маловероятности глобальной мировой войны в обозримом будущем, в США по-новому оценили роль военно-тактической разведки в обеспечении локальных военных конфликтов. Новая идеология подразумевала более

²⁶³ См.: Select Committee on Intelligence United States Senate, The Director of Central Intelligence Annual Report, 22 August 1997. [сайт]. URL: http://fas.org/irp/cia/product/report-97.htm (дата обращения: 11.07.2014).

²⁶⁴ Ibid., Strategic Powers in Transition

активное участие американских вооруженных сил в "усмирении" нелояльных США политических режимов в различных районах земного шара. Для того, чтобы подобные военный акции не приводили к слишком большим жертвам среди мирного населения и не вызывали в мировом сообществе слишком явной неприязни к американской внешней политике, США предполагали преимущественное использование средств высокоточного оружия, которое бы наводились на цель при помощи орбитальных космических спутников.

Широкое использование средств космической разведки и новейших электронных систем предполагается и при проведении сухопутных операций американских вооруженных сил. В идеальном варианте не только каждое подразделение сухопутных сил США, но и каждая боевая единица должна быть обеспечена практически мгновенной постоянной связью с орбитальным космическим разведывательным аппаратом, который бы с точностью до метров позволял определять собственные координаты, местонахождение и состав сил противника. Подобная система позволила бы практически ежесекундно координировать действия различных видов вооруженных сил, оперативно реагировать на малейшее изменение обстановки на театре военных действий и как следствие - получить решающее преимущество над противником в сражении, сведя к минимуму собственные потери.

Для реализации идеей массового применения высокоточного оружия США необходимо было централизовать свою систему космической разведки. До начала девяностых годов XX века вопросами аэрокосмической разведки (обработкой данных получаемых от аэрокосмических разведывательных систем) в Соединенных Штатах занималось достаточно большое число ведомств. Собственными подразделениями аэрокосмической разведки обладали все рода вооруженных сил, большинство объединенных командований, ЦРУ в лице Национального центра фотографической разведки (National Photographic Interpretation Center).

В 1990-1991 года, в ходе военных действий Соединенных Штатов в Персидском заливе возникла идея усовершенствовать систему управления аэрокосмической разведкой, поскольку в существовавшей системе выявились серьезные недостатки. Одним из основных функциональных недостатков системы аэрокосмической разведки (на это, в частности, указывает итоговый

отчет Комиссии Аспина-Брауна²⁶⁵) являлась достаточно растянутая во времени процедура распределения результатов разведки между заинтересованными в разведывательной продукции ведомствами, в первую очередь боевыми подразделениями американской армии. Другим существенным недостатком называлась нескоординированность действий различных ведомств, ведущих аэрокосмическую разведку. Определенные трудности возникали, также, из-за различия задач тактической разведки, осуществляемой подразделениями вооруженных сил и теми задачами, которые ставились перед аэрокосмической разведкой руководством разведывательного сообщества.

В 1992 году директор центральной разведки Роберт Гейтс выступил с предложением создать новое ведомство, которое бы осуществляло полное управление сбором информации аэрокосмической разведки, проводило бы централизованную аналитическую обработку и последующую рассылку разведывательного продукта заинтересованным ведомствам. Однако в полней мере решить эту задачу в начале 90-х годов не получилось. В качестве компромиссного решения в 1992 году в министерстве обороны был создан новый разведывательный орган - Центральная служба фотографической разведки (Central Imagery Office), которая комплектовалась сотрудниками Центрального разведывательного управления и министерства обороны. Ведущие службы аэрокосмической разведки не вошли в состав новой службы, и ее полномочия оказались намного более узкими, чем предполагалось в первоначальном проекте²⁶⁶.

В середине девяностых годов вновь была возрождена идея централизации системы обработки данных, полученных при помощи космических разведывательных систем. В 1995 году министр обороны США, директор центральной разведки и председатель объединенного комитета начальников штабов совместно выступили с инициативой создать единую централизованную службу аэрокосмической разведки - Национальное управление фотографической разведки и картографии. Новое ведомство предложено было наделить полномочиями по управлению всеми вопросами, связанными с национальной

²⁶⁵ Commission on the Roles and Capabilities of the U.S. Intelligence Community, Chapter 11. Space Reconnaissance and the Management of Technical Collection, Washington: Governmental Printing Office, 1996.

²⁶⁶ См.: DOD Directive 5105.56, Central Imagery Office, May 6, 1992.

аэрокосмической разведкой²⁶⁷.

Предложение о создании Национального управления фотографической разведки и картографии было поддержано Конгрессом. Новая служба была создана 1 октября 1996 года. В состав Управления вошли: Центральная служба фотографической разведки; Картографическое управление министерства обороны - ведомство осуществляющее разработку военных карт, один из основных потребителей получаемых аэрокосмической разведкой фотографических данных; Национальный центр фотографической разведки ЦРУ; Служба распределения разведывательного продукта министерства обороны; Служба фотографического анализа РУМО²⁶⁸.

Небольшие аналитические подразделения министерств армии, флота, военно-воздушных сил, а также аналогичные подразделения объединенных командований не были включены в состав Национального управления фотографической разведки и картографии. Управление получило, однако, право устанавливать обязательные стандарты аналитической работы в указанных подразделениях и определять порядок распределения аналитического продукта между конечным потребителями.

Следует отметить, что Национальное управление фотографической разведки и картографии стало одним из немногих вновь создаваемых ведомств, чьи функции с самого начала были определены в законодательном порядке. В Законе об учреждении Национального управления фотографической разведки и картографии 1996 года указываются основные направления деятельности ведомства.

1. Решение задач в интересах национальной безопасности:

1) получение фотографических изображений земной поверхности;

2) фотографическая разведка;

2. Сбор информация по вопросам навигации. (В рамках решения этой задачи Управлению предписывается совершенствовать средства навигации для судов военно-морского флота США и для американских гражданских судов путем производства точных и недорогих навигационных карт, навигационных книг, и сборников инструкций для их использования всеми судами Соединенных

²⁶⁷ Commission on the Roles and Capabilities of the U.S. Intelligence Community, Space Reconnaissance and the Management of Technical Collection, Washington: Governmental Printing Office, 1996. P.387.

²⁶⁸ Pub. L. 104-201, Section 1111-1118 of title XI of div. A, Sept. 23, 1996, 110 Stat.

2678.Washington: Governmental Printing Office, 1997.

Штатов).

3. Картографическая деятельность. (Это направление деятельности было унаследовано от Картографического управления министерства обороны, вошедшего в состав Национального управления фотографической разведки и картографии. В рамках картографической деятельности Управление подготавливает и распространяет карты, схемы атласы, другие картографические продукты

4. Разработка систем. (Под этим направлением деятельности подразумевается разработка, конструирование, размещение, операционный контроль и поддержание работоспособности систем, обеспечивающих сбор и последующее распределение между заинтересованными федеральными ведомствами информации, получаемой при помощи космических разведывательных систем²⁶⁹.

В 1996 году Национальное управление фотографической разведки и картографии было переименовано в Национальное управление космической разведки (National Geospatial-Intelligence Agency)²⁷⁰.

Серьезным ударом по американской разведке, в первую очередь по ЦРУ, стал разгоревшийся в 1994 году шпионский скандал, связанный с делом сотрудника ЦРУ Олдриджа Эймса, на истинную причину провала которого достаточно деликатно намекнул В.А. Крючков: «… Версий провала может быть много, даже очень, но две из них, на мой взгляд, маловероятны: случайный выход американских спецслужб на Эймса или его ошибка, неосторожность…»²⁷¹ Как выяснилось в ходе расследования, совместно проведенного ЦРУ и

ФБР, сотрудник ЦРУ с 30 летним стажем работы в разведке по крайней мере с 1985 года сотрудничал с советской, а затем с российской разведкой. Скандал в разведывательном сообществе, связанный с делом Эймса, выявил серьезные проблемы, в системе подбора кадров для разведывательных служб США, а также в системе контрразведывательного обеспечения разведывательного сообщества. Отчет комиссии Конгресса, посвященных расследованию «дела Эймса», вполне справедливо указывал на тот факт, что вряд ли может считаться отвечающей требованиям времени система контрразведывательного

²⁶⁹ Pub. L. 104-201, div. A, title XI, Sec. 1112(a)(2), Sept. 23, 1996, 110 Stat. 2678.

²⁷⁰ См.: National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004, Pub. L. 108-136, Sec. 921 of title XI , Nov. 24, 2003, 117 Stat. 1569.

²⁷¹ См.: Крючков В.А. Личное дело М.: Изд-во Эксмо, 2003. С. 184.

обеспечения, в которой как минимум десятилетие одну из высших должностей занимает лицо, вовлеченное в шпионскую деятельность и за весь этот срок не разоблаченное²⁷².

В ходе парламентского расследования выявились также серьезные недостатки в координации контрразведывательной работы между ФБР и ЦРУ. Несмотря на создание совместной следственной группы, оба ведомства в ходе расследования дела Эймса в первую очередь руководствовались своими узковедомственными интересами. Особые нарекания Конгрессмены высказали в адрес ЦРУ, которое стремилось предоставлять ФБР весьма неполный перечень материалов, относящихся к делу и в скрытой форме препятствовало проведению совместного расследования. Всерьез не изменило ситуацию и создание 1 апреля 1988 года при директоре центральной разведки нового координирующего органа

- Контрразведывательного центра, в обязанности которого входил надзор за исполнением членами разведывательного сообщества предписаний Исполнительного приказа 12333 по вопросам координации контрразведывательной деятельности, а также содействие ведомствам в процессе координации²⁷³.

По результатам парламентского расследования дела Эймса Конгресс принял Закон о контрразведке и усилении безопасности 1994 года²⁷⁴, который существенно расширил правовую базу, регулирующая контрразведывательную деятельность в разведывательном сообществе. Особое внимание в законе было уделено совершенствованию системы координации контрразведывательных вопросов между ФБР и ЦРУ. Усилилась роль ФБР в контрразведывательном обеспечении разведывательного сообщества.

В законе также содержался ряд законодательных нововведений, призванных создать условия, благоприятствующие деятельности американской контрразведки. В частности, в законодательном порядке закрепляется обязанность всех финансовых агентств, финансовых институтов, холдинговых компаний, иных финансовых учреждений предоставлять по запросу ведомств, наделенных полномочиями в сфере контрразведки, любые финансовые

²⁷² An Assessment of the Aldrich H. Ames Espionage Case and Its Implications for U.S. Intelligence: Report Prepared by the Staff of the Select Committee on Intelligence, United States Senate [84-046] Washington: U. S. Government Printing Office, 1994. P.53.

²⁷³ Ibid., P.65-66.

²⁷⁴ См.: Counterintelligence and Security Enhancements Act of 1994, Oct. 14, 1994, Pub. L.103-359, title VIII, 108 Stat. 3434.

документы, финансовую информацию или клиентские финансовые отчеты, которые могут потребоваться при проведении расследования²⁷⁵. Из-под действия данной законодательной нормы выводится лишь та информация, которая касается высших должностных лиц государства (президента, вице-президента, членов Конгресса) и судей федеральных судов США²⁷⁶.

Нельзя обойти вниманием и ту часть Закона о контрразведке и усилении безопасности 1994 года, которая устанавливает возможность материального стимулирования лиц, предоставляющих заинтересованным федеральным ведомствам информацию об актах шпионажа, направленных против Соединенных Штатов. Продолжая ту традицию, которая была заложена еще в 1984 году в Законе о борьбе с международным терроризмом²⁷⁷ и развивая положения данного законодательного акта, Конгресс США расширил рамки действия норм о материальном вознаграждении и на ту информацию, которая связана с разведывательной деятельностью, направленной против США.

В соответствии с Законом о контрразведке и усилении безопасности 1994 года любой индивидуум, предоставивший Соединенным Штатам информацию, на основании которой: 1) был произведен арест или выдвинуто обвинение в отношении лица, совершившего (в любой стране мира) акт шпионажа против США; 2) был произведен арест или выдвинуто обвинение в отношении лица, покушавшегося или вступившего в сговор с другими лицами с целью совершения акта шпионажа против США; 3) был предотвращен или сорван акт шпионажа, направленный против США, может рассчитывать не только на получение от правительства Соединенных Штатов вознаграждения в сумме до двух миллионов долларов²⁷⁸, но и на законодательную гарантию конфиденциальности подобного сотрудничества²⁷⁹. В случае необходимости Закон также допускает возможность в целях защиты лиц, предоставивших американской контрразведке подобную информацию, задействование в отношении них по решению генерального атторнея "программы защиты свидетелей"²⁸⁰.

²⁷⁵ Ibid., Sec. 802. Access to Classified Information.

²⁷⁶ Ibid., Sec. 803.

²⁷⁷ См.: Act to Combat International Terrorism of 1984, Pub. L. 98-533, title I, Sec. 101(a), Oct. 19, 1984, 98 Stat. 2706.

²⁷⁸ См.: Sec. 3001 of Pub. L. 104-19.

²⁷⁹ См.: Pub. L. 98-533, title I, Sec. 101(a), Oct. 19, 1984, 98 Stat. 2707.

²⁸⁰ См.: Pub. L. 98-533, title I, Sec. 101(a), Oct. 19, 1984, 98 Stat. 2707; amended Pub. L. 99-646,

Sec. 45, Nov. 10, 1986, 100 Stat. 3601.

Фактически подобная законодательная норма означала ни что иное, как официальный призыв к конфиденциальному сотрудничеству с американской контрразведкой (на возмездной основе, с четко обозначенными границами материального вознаграждения) всех тех лиц, обладающих информацией относительно проводимой иностранными державами разведывательной деятельности, направленной против США, которые таким образом готовы "улучшить" свое материальное положение и для которых до сей поры сдерживающим фактором выступали не нормы морали и нравственности, а сомнения относительно гарантий безопасности подобного "сотрудничества".