2.6 Разведка США после 2001 года (2001 -2014 гг.)

Происшествием, оказавшим самое непосредственное влияние на развитие разведывательной деятельности США, стали события 11 сентября 2001 года. По удивительному стечению обстоятельств основными выгодоприобретателями от последствий страшного теракта, произошедшего в Нью-Йорке, оказались не Аль-Каида и международные террористические организации, а разведывательное сообщество и вся система обеспечения национальной безопасности США.

Первые бенефиции от событий 11 сентября 2001 года разведывательное сообщество получило уже через месяц с небольшим после теракта, когда 26 октября 2001 года президентом был подписан Закон о патриотизме²⁸¹. Огромный, почти двухсотстраничный законодательный акт со сложнейшей внутренней структурой, вносящий сотни тщательно выверенных поправок (суть которых могла быть понятна лишь специалисту) в десятки ранее принятых законов, конечно не мог быть разработан в столь сжатые сроки.

По чудесному стечению обстоятельств этот объемнейший и, бесспорно, не дешевый законопроект, в разработке которого было задействовано немалое количество экспертов в области правового регулирования разведывательной деятельности, был подготовлен заблаговременно до событий 11 сентября 2001 года. Можно только восхищаться провидческим талантам руководителей американской национальной безопасности и разведки, которые не побоялись потратить изрядное количество финансовых ресурсов, а также рабочего времени своих высококвалифицированных сотрудников на подготовку законопроекта,

²⁸¹ См.: Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA Patriot Act) Act of 2001, Oct. 26, 2001, 115 Stat. 272.

который до 11 сентября 2001 года не имел бы абсолютно никаких шансов на то, чтобы быть принятым Конгрессом.

Закон о патриотизме существенно расширял права разведывательных служб в сфере борьбы с терроризмом. Причем, новые возможности разведки для организации борьбы с международным терроризмом не столько касались деятельности разведки за пределами Соединенных Штатов в отношении лиц, не являющихся американскими гражданами, сколько относились именно к тем акциям, которые разведка может проводить на территории самих Соединенных Штатов.

Существенно расширил закон полномочия директора центральной разведки в сфере борьбы с терроризмом²⁸². В качестве приоритетных задач всех должностных лиц и сотрудников разведывательного сообщества впервые были названы сбор и добывание информации, касающейся личностей, местонахождения, финансирования, связей, потенциала, планов или намерений террористов или террористических организаций²⁸³. Закон также установил обязанность высших руководителей разведки представлять Конгрессу регулярные отчеты относительно деятельности разведывательного сообщества в сфере противодействия терроризму²⁸⁴.

Закон о патриотизме США внес изменения даже в определение самого термина "внешняя разведка", включив в данное понятие не только информацию, добываемую разведывательными службами, и относящуюся к потенциалу, намерениям и деятельности иностранных, организаций и граждан, но и ту информацию, которая относится к международной террористической деятельности²⁸⁵. Тем самым окончательно, в законодательном порядке было определено, что противодействие терроризму (по крайней мере терроризму международному) уже по самому определению подобной деятельности является в США деятельностью разведывательной. Соответственно, после осени 2001 года любая разведывательная служба Соединенных Штатов, решая задачи в сфере борьбы с терроризмом, по сути дела решает разведывательные задачи.

Одновременно с этим были внесены существенные изменения в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, которые принципиально

²⁸² Ibid., Sec.

²⁸³ Ibid., Sec. 903.

²⁸⁴ Ibid., Sec. 904.

²⁸⁵ См.: Pub. L. 107-56, Sec. 902.

расширили полномочия спецслужб, касающиеся вопросов получения судебной и прокурорской санкции на осуществление прослушивания телефонных и иных переговоров, перехват электронных коммуникаций, проведение обысков. В среднем вдвое была увеличена продолжительность выдаваемых санкций²⁸⁶.

Совершенно очевидно, что идея расширения полномочий разведывательных служб и соответственно идея изменения исторического баланса между необходимостью защиты прав и свобод граждан и потребностью разведывательных служб в тайном сборе и добывании разведывательной информации, установившегося еще в конце 70-х годов XX века, возникла у политического руководства США задолго до событий сентября 2001 года.

Достижения научно-технического прогресса, информационная революция, развитие систем автоматической обработки данных, а также доминирование американских фирм на мировом рынке программного обеспечения и информационных услуг открывали для разведки США фантастические возможности для глобального добывания информации при помощи средств технической разведки. Однако, законодательные ограничения, закрепленные в законодательстве 70-х годов XX века (Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, Закон об охране частной жизни 1974, года Закон о свободе информации 1974 года и др.) не позволяли в разведке полной мере воспользоваться открывшимися перспективами.

Для реализации вновь открывшихся возможностей политическое руководство США в конце XX века уже не могло воспользоваться тем путем, который разведывательные службы часто использовали до начала 70-х годов прошлого столетия, когда политическая целесообразность часто брала верх над соображениями законности, и когда разведывательные службы и их вышестоящие заказчики надеялись на высокую секретность и тайный характер деятельности разведки, добывая необходимую информацию в нарушение требований закона.

Наиболее очевидным решением проблемы явно виделось внесение необходимых изменений в законодательство и отмена тех ограничений, которые позволили бы АНБ и другим службам технической разведки осуществлять добывание информации не только в общемировом масштабе, но и на территории

²⁸⁶ Ibid., Title II—Enhanced Surveillance Procedures, 115 Stat. 278.

самих Соединенных Штатов. Однако, подобные изменения вряд ли были бы возможны без неких внешних событий, которые бы позволили сломать сложившиеся в обществе стереотипы и вынудили бы Конгресс изменить в пользу спецслужб сложившееся еще в семидесятые годы равновесие. Невероятным образом «нужные» события произошли 11 сентября 2001 года. Путь для изменения исторического баланса между необходимостью защиты прав и свобод граждан и потребностью обеспечить для разведки условия для сбора и добывания ее информации был расчищен. Законодательство начало стремительно меняться в пользу спецслужб.

Вслед за Законом о патриотизме в последующее десятилетие Конгресс США принял еще целый ряд законодательных актов, существенно расширивших полномочия разведывательного сообщества США в сфере сбора и добывания разведывательной информации. Это такие законы как: Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года²⁸⁷, Закон 2005 года об улучшении и продлении полномочий закона "о патриотизме"²⁸⁸, Закон 2006 года о дополнительных поправках продляющих полномочия, закрепленные в Законе "о патриотизме"²⁸⁹, Закон о защите Америки 2007 года²⁹⁰, Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года²⁹¹, Закон 2012 года о продлении срока действия поправок к Закону о наблюдении за иностранными разведками²⁹²

Отдельного внимания заслуживает та юридическая виртуозность с которой закреплялись новые права спецслужб при помощи лаконичных и двоякотолкуемых фраз, растворенных в сотнях страниц малозначимых дополнений и поправок к законам.

²⁸⁷ См.: Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Pub. L. 108-458, title I, Sec. 1012, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3662.

²⁸⁸ См.: USA PATRIOT Improvement and Reauthorization Act of 2005, Pub. L. 109-177,Mar. 9,

2006, 120 Stat. 192.

²⁸⁹ См.: USA PATRIOT Act Additional Reauthorizing Amendments Act of 2006, Pub. L. 109- 178,Mar. 9, 2006, 120 Stat. 278.

²⁹⁰ См.: Protect America Act of 2007, Pub. L. 110-55, Aug. 5, 2007, 121 Stat. 552.

²⁹¹ См.: Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978 Amendments Act of 2008, Pub. L. 110-261, July. 10, 2008, 122 Stat. 2436.

²⁹² См.: FISA Amendments Act Reauthorization Act of 2012 Pub. L. 112-238, Sec. 2, Dec. 30, 2012,

126 Stat. 1631.

электронного наблюдения²⁹³. Получив такой ордер, ФБР приобретало право добывать информацию или документы, необходимые для проведения расследований, направленных на защиту от международного терроризма или тайной разведывательной деятельности, не нарушая при этом прав (это особо оговаривается в законе) защищенных Первой поправкой Конституции США.

На первый взгляд, подобная норма не содержит положений, которые бы позволили разведывательным службам злоупотреблять своими правами. Однако, именно на этих положениях статьи 215 Закона о патриотизме строилась с 2001 года вся глобальная система фиксации телефонных переговоров американских граждан на всей территории США.

Как было официально признано директором национальной разведки в декабре 2013 года²⁹⁴, еще 4 октября 2001 года (за 22 дня до вступления Закона о патриотизме в силу!), детализируя законодательные положения, президент Дж.

Поскольку при сборе неперсонифицированной информации, помещаемой в электронные базы данных, АНБ не получает доступа к личной информации

²⁹³ Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Pub. L. 95-511, Sec. 1803, Oct. 25, 1978, 92 Stat.

1783.

²⁹⁴ DNI Announces the Declassification of the Existence of Collection Activities Authorized by President George W. Bush Shortly After the Attacks of September 11, 2001. [сайт]. URL: http://icontherecord.tumblr.com/post/70683717031/dni-announces-the-declassification-of-the (дата обращения: 13.07.2014).

²⁹⁵ До 2005 года «Программа электронного наблюдения за террористами» осуществлялась без

судебной санкции. Однако, после скандала, инициированного газетой "The New York Times" на осуществление этой программы таже регулярно выдается судебная санкция (подробнее об этом см. главу 4, параграф 1).

²⁹⁶ U.S. Signals Intelligence Directive SP0018, Jan. 25, 2011. [сайт]. URL:

http://www.dni.gov/files/documents/1118/CLEANEDFinal%20USSID%20SP0018.pdf (дата обращения: 13.07.2014).

отдельно взятых американских граждан, подобное накопление общих сведений, по мнению официальных лиц исполнительной власти, не может нарушать положений Четвертой поправки Конституции США. Такой же точки зрения придерживается и судебная власть в лице специализированного суда, действующего на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками. При этом суд на регулярной основе (в среднем каждые 90 дней) пролонгирует право АНБ на накопление информации в специализированных базах данных, издавая судебные приказы под грифом «совершенно секретно»²⁹⁷.

В случае необходимости получить персонифицированные данные, на основании статьи 215 Закона о патриотизме ФБР обращается в специализированный суд за ордером на получение той информации, которая необходима Бюро для борьбы с международным терроризмом и тайной разведывательной деятельностью. Специальный суд, функционирующий в рамках Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, в рамках запроса ФБР выдает АНБ санкцию на выделение при помощи систем обработки данных из общей базы данных персональной информации на тех лиц, которые фигурируют в запросе ФБР²⁹⁸.

По всей видимости, обстоятельства деятельности АНБ по сбору электронной информации об американских гражданах еще длительное время могли оставаться неизвестными для широкой общественности (особенно с учетом того, что все документы, касающиеся этого вопроса были защищены грифом «совершенно секретно»), если бы в июне 2013 года британская газета

«The Guardian» и американская «The Washington Post» не опубликовали серию статей с разоблачениями бывшего сотрудника АНБ и ЦРУ Эдварда Сноудэна²⁹⁹.

Вслед за разоблачительной публикацией, в достаточно привычном для политической и правовой культуры США стиле последовали официальные расследования деятельности АНБ и разведывательного сообщества, а также

²⁹⁷ Учитывая общественный резонанс, вызванный в США деятельностью АНБ, некоторые из этих судебных приказов были по решению президента Б. Обамы преданы гласности. См., например: Foreign Intelligence Surveillance Court Memorandum Opinion and Order, «TOP SECRET». Nov. 30, 2011. [сайт]. URL:

http://www.dni.gov/files/documents/November%202011%20Bates%20Opinion%20and%20Order% 20Part%201.pdf (дата обращения: 13.07.2014).

²⁹⁸ In re Application of the Federal Bureau of Investigation for an Order Requiring the Production of

Tangible Things, No. BR 13-109 (FISA Ct. Aug. 29, 2013) . [сайт]. URL: http://www.lawfareblog.com/wp-content/uploads/2013/11/In-re-Application-of-the-F.B.I.-BR- 13%E2%80%93109-FISC-August-29-2013.pdf (дата обращения: 13.07.2014).

²⁹⁹ См. например: Glenn Greenwald, NSA Collecting Phone Records of Millions of Verizon

Customers Daily, The Guardian, June 5, 2013.

судебные иски частных граждан, требовавших признать неконституционной саму практику накопления АНБ информационных баз данных о гражданах Соединенных Штатов.

Однако, подобный ход развития событий наверняка предвиделся теми, кто еще в 90-е годы разрабатывал глобальный план расширения прав и полномочий спецслужб по добыванию разведывательной информации. В отличие от провальной практики начала 70-х годов XX века, когда в результате расследований вскрылась противозаконная деятельность разведки, осуществлявшаяся тайно и не опиравшаяся на нормы закона, вся деятельность разведывательного сообщества США после 2001 года хотя бы формально выстраивалась на законодательно закрепленных нормах.

Бесспорно, проведенные расследования выявили определенные нарушения в практике деятельности разведки. В отдельных случаях, как например в отчете, изданном в январе 2014 года Комитетом по надзору за соблюдением приватности и защите гражданских свобод (Privacy and Civil Liberties Oversight Board) было даже признано, что деятельность АНБ по накоплению информационных баз данных построена на сомнительном толковании положений закона³⁰⁰. Но ни в одном официальном отчете не прозвучали прямые обвинения в противозаконности самой деятельности разведывательного сообщества по сбору электронной информации и накоплению информационных баз.

Основной акцент в не затухающем и по настоящее время скандале, связанном с разоблачениями Эдварда Сноудэна делается скорее не на нарушениях закона, на неожиданно больших и опасных масштабах, которые приобрела деятельность АНБ и на тех потенциальных угрозах, которые может нести эта деятельность конституционным правам и свободам американских граждан. Впрочем, подобные обвинения умело парируются федеральным правительством, которое с завидной периодичностью снимает гриф секретности преимущественно с тех директив и внутренних инструкций разведывательного сообщества и АНБ, которые устанавливают внутренние предписания и ограничения, призванные не допустить нарушения конституционных прав

³⁰⁰ См.: Privacy and Civil Liberties Oversight Board. Report on the Telephone Records Program Conducted under Section 215 of the USA PATRIOT Act and on the Operations of the Foreign Intelligence Surveillance Court, January 23, 2014. P.167-169.

граждан США сотрудниками АНБ³⁰¹. Тем самым в обществе умело создается иллюзия защищенности гражданских прав и свобод, а некие юридические процедуры преподносятся в качестве гарантий фактической невозможности АНБ вторгнуться в частную жизнь американцев.

Не менее призрачной выглядит и перспектива судебного признания противозаконности деятельности АНБ, либо признания несоответствующими Конституции США тех актов, на которых строится эта деятельность. Несмотря на то, что в некоторых судебных делах, рассмотренных федеральными судами первой инстанции деятельность АНБ была признана несоответствующей закону, как это например было признано судьей федерального районного суда Округа Колумбия Ричардом Леоном (Richard J. Leon) в деле Klayman V. Obama³⁰², перспектива того, что Верховный Суд США согласится с мнением суда первой инстанции, ничтожна мала.

Начиная с 2001 года, вся деятельность разведывательного сообщества по сбору информации об американских гражданах осуществлялась на основании полученных в установленном порядке секретных судебных ордеров, выдаваемых специальным судом, действующем на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года. В своей деятельности этот суд полностью подотчетен Верховному Суду США, и в том случае, если бы порядок выдачи судебных ордеров АНБ, ФБР и другим разведывательным службам вызывал у Верховного Суда сомнения, такие решения нижестоящего суда главная судебная инстанция США бесспорно бы отменила. Косвенным подтверждением того факта, что осуществляемую АНБ практику добывания разведывательной информации при помощи технических средств разведки Верховный Суд считает законной, может служить его решение по делу Clapper

v. Amnesty International USA, принятое в 2013 году³⁰³.

Серия разоблачительных публикаций в прессе, основанных на материалах Э. Сноудэна привлекла внимание американской и мировой общественности к еще одной разведывательной программе АНБ – так называемой программе PRISM, реализуемой с 2007 года³⁰⁴. Как говорилось в разоблачениях прессы,

³⁰¹ См., например: U.S. Signals Intelligence Directive SP0018, Jan. 25, 2011. [сайт]. URL: http://www.dni.gov/files/documents/1118/CLEANEDFinal%20USSID%20SP0018.pdf (дата обращения: 13.07.2014).

³⁰² См.: Klayman v. Obama 2013 WL 6571596 (D.D.C. 2013)

³⁰³ См.: Clapper v. Amnesty Intern. USA, 133 S.Ct. 1138 (2013).

³⁰⁴ См.: Gellman, Barton & Poitras, Laura "US Intelligence Mining Data from Nine U.S. Internet Companies in Broad Secret Program". The Washington Post. June 6, 2013.

указанная программа предполагает осуществление АНБ в масштабах всего земного шара сбора информации о пользователях социальных сетей, интернет- сервисов, владельцах смартфонов, пользователей поисковых сервисов. Ведущие мировые компании, такие как Microsoft, Apple, Google, Facebook, Yahoo!, Paltalk,YouTube, AOL, Skype активно сотрудничают с АНБ и обеспечивают разведку информацией о своих пользователях³⁰⁵.

Первоначальной правовой основой для учреждения программы PRISM стал Закон о защите Америки 2007 года³⁰⁶. К уже дозволенным Законом о наблюдении за иностранными разведками 1978 года способам добывания информации на каналах связи и каналах передачи информации закон уполномочил американскую разведку осуществлять так называемое "приобретение информации" ("acquisition"). Новый способ добывания информации предполагал право разведки получать (покупать) разведывательную информации у коммуникационных компаний, провайдеров интернет-услуг, мобильных операторов связи, а также у технических и прочих сотрудников таких компаний. Ввиду потенциальной угрозы, которую положения закона представляли для прав и свобод американцев, данная норма была закреплена в законе как действующая временно (в течение 6 месяцев после вступления закона в силу). Впрочем, подобные временные нормы по сложившейся в силу сложившейся в США законодательной практике обычно регулярно продлеваются³⁰⁷.

Примечательно, что в 2007 году, когда принимался закон, мировая общественность не выразила возмущения тем фактом, что в США законодательное закрепили право АНБ осуществлять слежку в общемировом масштабе. Американская же общественность достаточно быстро разглядела те опасности, которые данный закон мог представлять для частной жизни американцев. Во многом по этой причине, вопреки сложившейся практике, в 2008 году, когда истек срок действия положений, закрепленных в Законе о защите Америки 2007 года, Конгресс отказался их пролонгировать. При этом, правда оставив в силе до 31 декабря 2017 года все подзаконные нормативные

³⁰⁵ См.: Johnson, Kevin; Martin, Scott; O'Donnell, Jayne; Winter, Michael (June 15, 2013). "Reports: NSA Siphons Data from 9 Major Net Firms". USA Today. June 6, 2013. [сайт]. URL: http://www.usatoday.com/story/news/2013/06/06/nsa-surveillance-internet- companies/2398345/ (дата обращения: 13.07.2014)

³⁰⁶ См.: Protect America Act of 2007, Pub. L. 110-55, Aug. 5, 2007, 121 Stat. 552.

³⁰⁷ Ibid., sec.2.

акты (в том числе связанные с учреждением программы PRISM и иных, подобных ей программ добывания разведывательной информации), изданные на основании этого закона³⁰⁸.

Впрочем, с несколько более осторожными формулировками основные идеи Закона о защите Америки 2007 года перекочевали в Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года³⁰⁹. Принципиальное отличие положений нового закона состояло лишь в том, что он защитил самих американских граждан от возможного интереса к ним со стороны АНБ, одновременно наделив разведку еще более широкими полномочиями для

«приобретения» информации за пределами США и законодательно защитив тех лиц, которые небескорыстно сотрудничают с разведкой в этом вопросе³¹⁰.

Возвращаясь к рассекреченной Э. Сноудэном программе PRISM, следует отметить, что на самом деле, как это было разъяснено в опубликованном 2 июля 2014 года отчете Комитета по надзору за соблюдением приватности и защите гражданских свобод³¹¹, после 2007 года в США было инициировано проведение одновременно двух разведывательных программ на каналах передачи информации. Одной из этих программ является уже упомянутая программа PRISM, которая направлена на получение разведкой (на основании судебного ордера) информации от провайдера интернет-услуг, запрошенной по определенному критерию (например, адресу электронной почты). На основании такого запроса провайдер интернет-услуг передает разведке копии всех сообщений, которые направлялись к указанному адресату или от него. Помимо упоминавшегося в разоблачениях прессы АНБ в реализации этой программы также принимают участие ЦРУ и ФБР³¹².

Второй программой, инициированной на основании Закона о защите Америки 2007 года, стала программа разведки на магистральных каналах передачи информации (Upstream collection). В ее осуществлении участвует только АНБ. Суть программы состоит в том, что сбор разведывательных данных

³⁰⁸ См.: FISA Amendments Act Reauthorization Act of 2012 Pub. L. 112-238, Sec. 2, Dec. 30, 2012,

126 Stat. 1631.

³⁰⁹ См.: Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978 Amendments Act of 2008, Pub. L. 110-261, July. 10, 2008, 122 Stat. 2436.

³¹⁰ См.: Pub. L. 110-261, title I, Sec. 101(a)(2), July 10, 2008, 122 Stat. 2438.

³¹¹ См.: Privacy and Civil Liberties Oversight Board. Report on the Surveillance Program Operated Pursuant to Section 702 of the Foreign Intelligence Surveillance. [сайт]. URL: http://www.pclob.gov/All%20Documents/Report%20on%20the%20Section%20702%20Program/PC LOB-Section-702-Report-PRE-RELEASE.pdf (дата обращения: 13.07.2014)

³¹² Ibid., P.7.

осуществляется на магистральных интернет-каналах. Соответственно, при добывании разведывательной информации АНБ как правило не вступает в контакт с компаниями, которые непосредственно предоставляют интернет- услуги населению, а сотрудничает с теми фирмами, которые контролирует магистральные каналы связи³¹³.

Вполне естественно, что подобная методика добывания информации (даже в том случае, если первоначальный интерес АНБ был направлен на получение информации о каком-то конкретном лице) предполагает получение разведкой доступа ко всему объему информации, передаваемому по магистральному каналу, поскольку эта информация передается совместно с информацией миллионов других пользователей интернета. То есть, фактически реализация подобной программы означает тотальный контроль со стороны АНБ за информацией, циркулирующей в мировой информационной сети. В данной трактовке суть этой программы вполне соответствует той информации, которая был обнародована прессой на основании разоблачений Э. Сноудэна.

Постепенно расширяя права разведки (в первую очередь АНБ) по сбору и добывания разведывательной информации, руководство США не может не столкнуться с недовольством американской общественности. Любое расширение прав разведывательных служб на этом направлении одновременно означает, что права и свободы граждан претерпели очередное ограничение. Иногда, под прессом общественного мнения руководство США вынуждено идти на определенные уступки.

Такой уступкой, например, стало прекращение действия Закона о защите Америки 2007 года. В качестве подобной же уступке общественному мнению можно рассматривать учреждение в 2007 году формируемого на бипартийной основе Комитета по надзору за соблюдением приватности и защите гражданских свобод в качестве независимого агентства в системе исполнительной власти, призванного вырабатывать рекомендации президенту и главам федеральных министерств и ведомств по вопросам защиты прав и свобод граждан и охране частной жизни³¹⁴. В какой-то мере уступкой является и ограничение по времени срока действия тех законодательных положений, которые в наибольшей мере могут угрожать правам и свободам американских граждан.

³¹³ Ibidem.

³¹⁴ См.: Implementing Recommendations of the 9/11 Commission Act of 2007, Pub. L. 110-53, sec.801, Aug. 3, 2007, 121 Stat. 3638.

Вопреки исторической традиции, в некоторых случаях руководству США приходится идти на уступки не только американской, но мировой общественности. Формально, с точки зрения американского законодательства, на лиц, не являющиеся американскими гражданами и не проживающие на территории США вообще не распространяются те права и свободы, которые закреплены в Билле о правах и федеральных законах Соединенных Штатов. Права таких лиц могут защищаться только международными договорами, подписанными США. Впрочем, международные обязательства в этой сфере США традиционно считают необременительными для себя. Например, они совсем не мешают Соединенным Штатам создавать секретные тюрьмы за пределами США, содержать там «неграждан» без суда и следствия и применять к ним пытки, трактуя подобную деятельность как не противоречащую американскому и международному праву³¹⁵.

Однако, бывают случаи, когда Соединенные Штаты отчасти все же вынуждены уступать давлению международного общественного мнения. После того, как разоблачения Э. Сноудэна вызвали скандал не только в самих США, но и среди их европейских союзников, «обиженных» на то, что не только жители Европы, но и руководителя крупнейших европейских держав-союзников США стали целью разведывательной деятельности АНБ, руководство США в одностороннем порядке решило ввести некоторые ограничения на деятельность АНБ по сбору и добыванию разведывательной информации на информационных каналах за пределами США.

Например, в январе 2014 года президентом Б. Обамой была издана директива № 28, регламентирующая деятельность разведывательного сообщества в сфере разведки на информационных каналах. Примечательно уже то, что данная директива издана в открытом варианте, в то время как все предшествующие президентские директивы по данному вопросу были защищены грифом «совершенно секретно». В отличие от предшествующих директив, упомянутая директива лишь в общих чертах говорит о тех задачах, которые разведывательное сообщество должно решать, добывания

³¹⁵ См., например: Torture and the cruel, inhuman and degrading treatment of detainees : the effectiveness and consequences of 'enhanced' interrogation : hearing before the Subcommittee on the Constitution, Civil Rights, and Civil Liberties of the Committee on the Judiciary, House of Representatives, One Hundred Tenth Congress, first session, November 8, 2007 United States. Congress. House. Committee on the Judiciary. Subcommittee on the Constitution, Civil Rights, and Civil Liberties. Washington: Government Printing Office, 2008.

разведывательные данные на информационных каналах. Основная идея директивы – демонстрация серьезной работы по защите прав и свобод личности, проводимой в разведывательном сообществе.

Примечательно, что речь идет не только о правах и свободах американских граждан, но и о правах иностранцев, проживающих за пределами США. Например, директива признает право на частную жизнь и персональную информацию за всеми лицами, не зависимо от их национальности или гражданства.

Конечно, все положения президентской директивы, касающиеся прав и свобод личности вообще скорее декларативны и не содержат строгих процедурных предписаний для разведывательных служб. Но заслуживает внимания уже сам факт того, что в директиве по разведке американского президента упомянуты права лиц, не являющихся американскими гражданами³¹⁶.

Говоря о развитии разведывательной деятельности США в начале XXI века, нельзя обойти вниманием еще одну очевидную тенденцию, особенно явно проявившуюся после 2010 года. Это тенденция постепенного сокращения разведывательного бюджета США. Особенностью этой тенденции является то, что она отнюдь не является следствием снизившихся потребностей Соединенных Штатов в разведывательной информации и прочих результатах деятельности разведки. Потребность в разведке скорее наоборот, имеет устойчивую тенденцию к росту. Однако, сохранявшаяся еще со времен начала

«холодной войны» тенденция опережающего роста бюджета разведки не только по отношению к суммарному бюджету федерального правительства, но и по отношению к военному бюджету США, с которым обычно сравнивают бюджет американской разведки, очевидно уже исчерпала себя.

До середины семидесятых годов вся деятельность разведывательных служб США финансировалась исключительно из бюджета соответствующих федеральных министерств, в структуре которых имелись разведывательные службы. При этом вопрос о бюджете той или иной разведывательной службы фактически решался руководителем министерства, который не всегда прислушивался к рекомендациям главы разведывательного сообщества и других

³¹⁶ См.: Presidential Policy Directive/PPD-28. Signals Intelligence Activities]. URL: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/01/17/presidential-policy-directive-signals- intelligence-activities (дата обращения: 14.07.2014)

должностных лиц, отвечающих за разведывательную деятельность в национальном масштабе.

В 1976 году, в целях централизации бюджетного финансирования разведывательной деятельности национального значения, исполнительным приказом президента Форда № 11905 была учреждена Национальная программа внешней разведки (National Foreign Intelligence Program)³¹⁷. В середине восьмидесятых годов, для того чтобы систематизировать и консолидировать всю тактическую разведывательную деятельность, осуществляемую преимущественно в рамках министерства обороны, в дополнение к Национальной разведывательной программе была учреждена программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (Tactical Intelligence and Related Activities), а в 1995 приказом министра обороны была учреждена Объединенная программа военной разведки (Joint Military Intelligence Program)³¹⁸.

В последнее десятилетие традиционные программы финансирования разведывательного сообщества США претерпели некоторые изменения. Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года Национальная программа внешней разведки была переименована в Национальную разведывательную программу (National Intelligence Program)³¹⁹. В середине прошлого десятилетия американское министерство обороны решило объединить две отдельные национальные военно-разведывательные программы в единую Военно-разведывательную программу (Military Intelligence Program). Однако, соответствующие изменения в американское законодательство были внесены лишь в 2010 году, когда Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год были внесены необходимые поправки в Закон о национальной безопасности 1947 года³²⁰.

Длительное время суммарные расходы американского бюджета на разведывательную деятельность держались в секрете. Под давлением общественности американское руководство шло на определенные уступки, раскрывая информацию по отдельным составляющим общего

³¹⁷ См.: Executive Order № 11905, sec. 2 (d), Feb. 18, 1976, 41 Fed. Reg. 7703.

³¹⁸ См.: DODD 5205.9 Joint Military Intelligence Program (JMIP), April 7, 1995. [сайт]. URL: https://www.hsdl.org/?view&did=233701 (дата обращения: 25.04.2014).

³¹⁹ См.: Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Pub. L. 108-458, sec.1074, Dec.

17, 2004, 118 Stat. 3638.

³²⁰ См.: Pub. L. 111-259, Sec. 804(2)(B)(i), Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2747.

разведывательного бюджета. Так, например, в середине 90-х годов XX века были обнародованы расходы США в рамках Национальной программы внешней разведки в последнее десятилетие «холодной войны», а вскоре и информация до 2001 года. Эти цифры не позволяли судить об общих расходах США на разведку, но они демонстрируют достаточно интересную динамику изменения разведывательных расходов США в сравнении с расходами на национальную оборону.

Так, если сравнить динамику роста расходов США на национальную оборону и на разведывательные нужды, то нетрудно заметить рост разведывательного бюджета не только в абсолютных цифрах, но и в процентном отношении к общим расходам США на нужды обороны. С 1980 по 1986 годы общий оборонный бюджет увеличился на 40 процентов, а затем в последующие 11 лет, плавно снижался до уровня 1980 года и даже ниже. За тот же период (с 1980 по 1986 годы) бюджет разведки возрос более чем на 115 процентов, а к 1989 - уже на 125 процентов от уровня 1980 года. В 90-е годы прошлого столетия рост разведывательного бюджета примерно соответствовал росту расходов на национальную оборону, а после известных событий 11 сентября 2001 года расходы на разведку вновь росли значительно быстрее оборонных расходов³²¹.

Подобная диспропорция между динамикой развития оборонного и разведывательного бюджетов на первый взгляд недостаточно понятна, особенно в контексте окончания «холодной войны». Весьма интересное обоснование столь бурного роста разведывательного бюджета в 90-е годы прошлого века предложила парламентская комиссия Аспина-Брауна, по мнению которой многообразие задач правительства, для решения которых используются результаты работы разведки столь велико, что представляется фактически нереальным определить правильный баланс между угрозами национальной безопасности США и деятельностью американской разведки, а следовательно при планировании бюджетных расходов на разведку разумно руководствоваться в первую очередь тем, какую сумму денег нация готова потратить на разведку и насколько это соответствует национальным представлениям о месте и роли США в мировом сообществе³²².

³²¹ [сайт]. URL: http://www.fas.org/irp/budget/index.html#1 (дата обращения: 25.04.2014)

³²² См.: Preparing for the 21st Century: An Appraisal of U.S. Intelligence, Chapter 13 - The Cost of Intelligence, March 1, 1996, Washington: Governmental Printing Office, 1996.

В последнее десятилетие степень открытости для общественности общего размера разведывательного бюджета существенно возросла. С 2007 года общедоступной стала информация о бюджете обеих общенациональных разведывательных программах США: Национальной разведывательной программе и Военно-разведывательной программе. За это время суммарный бюджет двух разведывательных программ вырос более чем на четверть: с 63.5 млрд. долларов в 2007 году до максимума в 80.1 в 2010 году³²³. В последующие три года, в рамках бюджетного секвестирования, закрепленного Законом о контроле за бюджетом 2011 года³²⁴, бюджет разведки и вовсе постепенно уменьшался, пропорционально общему сокращению расходов федерального правительства США, до рекордно низких 67.6 млрд. долларов³²⁵.

Несмотря на формальную публичность разведывательного бюджета США и обнародования для широкой общественности бюджетных расходов на две основные разведывательные программы США, вряд ли можно говорить о полной открытости бюджета разведывательного сообщества США. Не стоит забывать, что разведывательное сообщество не представляет собой вертикально интегрированной организационной структуры. В его состав входят разведывательные службы, состоящие в составе самых различных федеральных министерств. В рамках общенациональных разведывательных программ не финансируется та часть деятельности ведомственных разведывательных служб, которую они осуществляют в интересах своего головного министерства³²⁶. По чисто формальным критериям такие расходы федерального министерства на свою разведку не будут считаться частью расходов США на разведку, а будут

«растворены» в других бюджетных статьях того или иного федерального министерства. Точно таким же образом не будут считаться разведывательными расходами расходы министерств на инфраструктуру, оборудование, содержание персонала, хозяйственное обслуживание входящих в его состав разведывательных служб. Таким образом, имеющиеся данные о бюджетных расходах США на свои общенациональные разведывательные программы позволяют оценивать лишь общую динамику разведывательных расходов

³²³ [сайт]. URL: http://www.fas.org/irp/budget/index.html#1 (дата обращения: 25.04.2014)

³²⁴ См.: Budget Control Act of 2011, Pub. L. 112-25, Aug. 2, 2011, 125 Stat. 240.

³²⁵ [сайт]. URL: http://www.fas.org/irp/budget/index.html?PHPSESSID=70809e6b347db 7b2122df1ef24d743e0. (дата обращения: 15.01.2014)

³²⁶ См., например: Intelligence Community Directive № 104 of April 30, 2013б NIP Budget

Formulation, Execution, and Performance Evaluation. [сайт]. URL: http:// www.dni.gov/files/documents/ICD/ICD%20104.pdf (дата обращения: 25.04.2014).

Соединенных Штатов, но не позволяют судить об общих цифрах расходов США на разведку.

С другой стороны, именно внимательный анализ изменчивости расходов США на разведку в последнее десятилетие позволяет сделать другой весьма интересный вывод: по всей видимости, период экспоненциального роста разведывательных расходов, свойственный предыдущим двум десятилетиям истории Соединенных Штатов завершился. Тенденция опережающего развития системы разведывательных служб (и как следствие, ускоренного роста доли расходов на разведку в федеральном бюджете Соединенных Штатов), характерная для нескольких предыдущих десятилетий эволюции государственного механизма США, в настоящий период фактически исчерпала себя. Даже для мощнейшей и богатейшей державы мира рано или поздно наступает момент, когда желание непрерывно наращивать потенциал разведки, и распространять ее влияние по всему миру наталкивается на физическую неспособность государственного бюджета удовлетворять безудержно растущие финансовые аппетиты своих спецслужб.