Проверка конституционности нормативно -правовых актов в сфере разведки

Практически все законодательные акты и подавляющее большинство подзаконных актов, регулирующих деятельность разведывательных служб были приняты сравнительно недавно - в период после окончания второй мировой войны.

Правом проверять конституционность нормативных актов и правом отказывать в применении тем из них, которые противоречат Конституции обладает не только Верховный Суд, но и нижестоящие суды США. Следует, однако, отметить, что суды первоначальной юрисдикции, как правило не обладают правом признавать неконституционность закона, если такое заключение не является неизбежным. В случае сомнения или в случае, когда возможно двоякое толкование нижестоящие судебные инстанции обязаны поддержать ту позицию, которая подразумевает конституционность закона⁹²⁶. Сказанное не относится к Верховному Суду, которому принадлежит последнее слово и право вынесения окончательного решения в вопросах проверки конституционности.

Одним из немногих примеров, когда в Верховном Суде США оспаривалась конституционность закона, регулирующего деятельность разведывательного ведомства⁹²⁷ является дело United States v. Richardson⁹²⁸. Некто гражданин Ричардсон, налогоплательщик Соединенных Штатов, обратился в суд с иском о признании неконституционности Закона о Центральном разведывательном управлении⁹²⁹, а именно того его положения,

⁹²⁶ McKinney's Consolidated Laws of New York Annotated. St. Paul, 1982. Vol. 1. P.22-42.

⁹²⁷ Несколько раньше, в 1968 году Верховным Судом было рассмотрено дело Flast v. Cohen,

392 U.S. 83 (1968), в котором поднимался аналогичный вопрос.

v. Mellon, 262 U.S. 447, где говорилось о недопустимости использования суда в качестве трибуны для выражения своих политических взглядов.

⁹²⁸ United States et al. v. Richardson, 418 U.S. 166 (1974).

⁹²⁹ Central Intelligence Agency Act of 1949, 63 Stat. 208.

которое позволяет ЦРУ отчитываться о расходах ведомства исключительно по свидетельству директора центральной разведки⁹³⁰.

В своем исковом заявлении Ричардсон руководствовался первой статьей Конституции США, устанавливающей, что "никакие расходы не могут быть произведены иначе как на основании ассигнований, установленных в законе" и что "должны регулярно публиковаться уведомления и отчеты обо всех расходах и поступлениях публичных фондов"⁹³¹. Следовательно, рассуждал истец, положения Закона о ЦРУ 1949 года противоречат Конституции и должны быть отменены.

По свидетельству Ричардсона, не получившего от федерального правительства ответа на свой запрос относительно бюджета ЦРУ (вместо ежегодного бюджета истцу предоставили несколько копий ежедневных отчетов о расходах ЦРУ), без детальной информации о бюджете ЦРУ он не в состоянии надлежащим образом исполнять предписания правовых актов, издаваемых законодательной и исполнительной властями, а следовательно не может реализовывать свои права и обязанности как избирателя.

Судебный иск Ричардсона был рассмотрен во всех судебных инстанциях⁹³², однако ни районный, ни окружной апелляционный суд не смогли вынести мотивированного решения по делу и пытались использовать как основание для отказа в иске прецедент, созданный делом Flast v. Cohen⁹³³.

Верховный Суд отменил решения нижестоящих судов, указав на необоснованность использования в качестве прецедента дело Flast v.

При рассмотрении дела в Верховном Суде США председатель Верховного Суда США Бургер поднял вопрос о том, действительно ли имеется логическая связь между правами и обязанностями Ричардсона как избирателя и если такая связь имеется, то в какой степени Закон о ЦРУ влияет на избирательные права Ричардсона. Судом не было обнаружено непосредственной причинной связи между неосведомленностью Ричардсона о расходах ЦРУ и его неспособностью

⁹³⁰ 50 U.S.C. 403j (b).

⁹³¹ Constitution of the United States, Article I, section 9, clause (7).

⁹³² 465 F.2d 844 (CA3 1972).

⁹³³ Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968)

⁹³⁴ United States et al. v. Richardson, 418 U.S. 176-178.

надлежащим образом реализовывать свои избирательные права и в удовлетворении иска Ричардсону было отказано. Однако, Верховный Суд рекомендовал федеральному правительству в большей мере доводить до сведения американской общественности информацию о бюджете разведывательных служб.

Значительно чаще судебная власть ставила вопрос о конституционности законов в сфере контрразведывательной деятельности. В основном это было вызвано тем, что в годы "холодной войны" неоправданно широко трактовался сам термин "контрразведка". Часто контрразведывательные стандарты использовались для борьбы со внутриполитическими процессами и соответствующие законодательные акты принимались лишь в угоду вопросам политической конъюнктуры.

Так, в силу положений Закона о внутренней безопасности 1950 года⁹³⁵ все

расследования, направленные против коммунистических организации"⁹³⁶ классифицировались как контрразведывательные расследования, поскольку

«…все лица в США, которые сознательно и добровольно участвуют в мировом коммунистическом движении, самим фактом подобного участия отказываются от лояльности Соединенным Штатам и переходят в подчинение иностранного государства, осуществляющего контроль над мировым коммунистическим движением»⁹³⁷

Как впоследствии оказалось, принятый из политических соображений, Закон о внутренней безопасности не вполне соответствовал конституционным положениям о правах американских граждан и, соответственно, отдельные его положения вызвали серьезные возражения со стороны Верховного Суда США.

Хотя в целом Верховный Суд подтвердил в 1956 году конституционность Закона о внутренней безопасности, назвав его «...частью всеобъемлющей программы противодействия различным формам тоталитарной агрессии»⁹³⁸, многие положения закона были признаны противоречащими американской

⁹³⁵ Internal Security Act of Sept. 23, 1950, Ch.1024, sec.1, 64 Stat.987.

⁹³⁶ Этим законом определены 2 вида коммунистических организаций - "организации коммунистического действия " и "организации коммунистического фронта". В 1954 году Законом о контроле над коммунистами было введено также понятие «организации коммунистического проникновения (Communist Control Act of Aug. 24 1954, Ch.886, 68 Stat. 775).

⁹³⁷ Internal Security Act of Sept. 23, 1950, Ch.1024, sec.1, 64 Stat.987.

⁹³⁸ Pennsylvania v. Nelson, 350 U.S. 479 (1956). -? 504-505.

Конституции⁹³⁹.

В ряде штатов законы, направленные на контроль за коммунистическими организациями и подрывной деятельностью и вовсе были признаны противоречащими Конституции. В частности, в 1964 году неконституционным был признан закон штата Луизиана⁹⁴⁰, 1966 году - штата Кентукки⁹⁴¹, а в 1969 году - Огайо⁹⁴².

После событий 11 сентября 2001 года и последовавшими за ними изменениями в законодательстве, направленными на расширение прав спецслужб в борьбе с террористическими организациями и, как следствие, на ограничение некоторых прав и свобод, которые американцы традиционно считают своими конституционными правами, существенно возросла вероятность появления судебных дел, в которых будет оспариваться конституционность тех или иных законодательных инноваций последнего времени.

Так например, в 2012 году последовательно федеральным районным судом, федеральным окружным апелляционным судом и (в начале 2013 года) Верховным Судом США было рассмотрено дело Clapper v.

По мнению истцов, дополнения к Закону о наблюдении за иностранными разведками, принятые в 2008 году нарушают Четвертую поправку Конституции США. Эти дополнения позволяют Генеральному атторнею и директору национальной разведки добывать разведывательную информацию на основании совместного решения (и в силу заблаговременно полученной судебной санкции) о применении электронного наблюдения за гражданами, которые «не являются

⁹³⁹ В частности, в 1967 году Верховный Суд признал неконституционным запрет для членов "коммунистических организаций работать в оборонной отрасли (United States v. Robel, 389

U.S. 258 (1967), еще раньше, в 1964 году, в результате судебного решения по делу Aptheker v. Secretary of State, 348 US 500 (1964) был снят запрет на выдачу коммунистам загранпаспортов. ⁹⁴⁰Garrison v. Louisiana, 379 U.S. 64(1964).

⁹⁴¹ Ashton v. Kentucky, 384 U.S. 195 (1966).

⁹⁴² Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444 (1969).

⁹⁴³ См.: Clapper, Director of National Intelligence et al. v. Amnesty International USA et al. [сайт]. URL: http://www.supremecourt.gov/opinions/12pdf/11-1025_ihdj.pdf (дата обращения: 25.09.2013).

⁹⁴⁴ См.: Pub. L. 110-261, 122 Stat. 2436, July 10, 2008.

американцами» при условии, что есть резонные основания полагать, что они находятся за пределами США. Вместе с тем, по мнению истцов, в международные переговоры с лицами, в отношении которых было санкционировано электронное наблюдение, могут вступить граждане США, не замешанные в какой-либо противоправной (и тем более террористической) деятельности.

Суд первой инстанции не поддержал требований истцов. Однако, при рассмотрении дела в федеральном окружном апелляционном суде, суд счел, что аргументация истцов заслуживает внимания, и существует вероятность того, что их коммуникации могут быть перехвачены в будущем⁹⁴⁵. Верховный Суд США не согласился с аргументацией федерального окружного апелляционного суда и подтвердил конституционность оспариваемых положений Закона о внесении изменений в Закон о наблюдении за иностранными разведками 2008⁹⁴⁶.

Серьезное внимание судебная власть уделяет не только проверке конституционности законов в сфере разведывательной и контрразведывательной деятельности. Не меньшее внимание судами уделяется и подзаконным нормативным актам. В Верховном Суде и в окружных судах Соединенных Штатов неоднократно рассматривались судебные дела, в которых выносились заключения о соответствии Конституции США различных подзаконных нормативных актов, непосредственно или косвенно связанных с разведывательной или контрразведывательной деятельностью.

В качестве примера можно привести рассмотренное Верховным Судом в 1980 году дело Snepp v. United States⁹⁴⁷, в котором истцом была оспорена конституционность ведомственного нормативного акта ЦРУ, обязывающего бывших сотрудников ведомства предоставлять в ЦРУ для предварительной цензуры подготовленные ими к публикации воспоминания и записки о работе в Центральном разведывательном управлении. Судом был отвергнут аргумент о том, что подобная инструкция нарушает закрепленное в первой поправке Конституции право на свободу печати и подтверждена конституционность упомянутого ведомственного нормативного акта. Свое решение Верховный Суд

⁹⁴⁵ См.: Clapper v. Amnesty International USA 638 F. 3d 118.

⁹⁴⁶ См.: [сайт]. URL:http://www.supremecourt.gov/opinions/12pdf/11-1025_ihdj.pdf (дата обращения: 25.09.2013).

⁹⁴⁷ См.: Snepp v. United States, 444 U.S. 507 (1980).

мотивировал тем, что в публикациях бывших сотрудников ЦРУ, по роду своей деятельности осведомленных о важных государственных секретах, может содержаться информация, разглашение которой способно нанести ущерб интересам национальной безопасности США (в данном деле речь шла о защите зарубежных разведывательных источников ЦРУ)⁹⁴⁸.

Несколько ранее, в 1972 и 1975 годах, сходные дела были рассмотрены и окружными судами США, это дела: Alfre A. Knopf, Inc. V. Colby⁹⁴⁹ и United States

v. Marchetti⁹⁵⁰.

На предмет соответствия Конституции Верховным Судом рассматривались и многие подзаконные нормативные акты в сфере контрразведки и обеспечения безопасности. Серьезное внимание, в частности суд уделил программам безопасности (лояльности) государственных служащих, основные положения которых были изложены в исполнительных приказах № 9835⁹⁵¹ (Трумэн), №10450⁹⁵² (Эйзенхауэр), № 11605⁹⁵³ (Никсон).

В отличии от принятых в этот же период законодательных актов, конституционность ряда положений которых была оспорена Верховным Судом, исполнительные приказы, регулирующие порядок проверки служащих, были неоднократно признаны в полной мере соответствующими Конституции США, в частности: в 1955 году в деле Peters v. Hobby⁹⁵⁴, в 1956 году в деле Cole v. Young⁹⁵⁵, в 1959 году в деле Greene v. McElroy⁹⁵⁶, в 1961 году в деле Cafeteria & Restaurant Workers Union⁹⁵⁷.