Нормативные правовые акты, направленные на создание благоприятных условий для деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведыва тельной информации

Для нормального функционирования системы разведывательных служб, для успешной деятельности разведки по сбору и добыванию разведывательной информации необходимо, чтобы, наряду с нормативными актами, устанавливающими ограничительные требования и стандарты деятельности разведки, развивалась и система нормативных правовых актов, направленных на создание благоприятствующих для деятельности разведывательных служб условий.

Очевидно, что среди трех ветвей государственной власти наиболее заинтересованной в развитии правовых стандартов, формирующих благоприятные для разведки условия, является исполнительная власть. Как в Соединенных Штатах, так и в других странах основным потребителем продукции разведки выступает правительство, и именно исполнительная власть, как правило, является инициатором развития правовых норм, защищающих интересы разведывательных служб. Это, впрочем, ни в коей мере не умаляет степень участия других ветвей государственной власти в формировании правовых стандартов, призванных защищать интересы разведки. В ряде случаев в наиболее сложные в истории американской

разведки моменты именно законодательная⁶⁶⁰ и судебная власть⁶⁶¹ настаивали на значительном усилении правовых гарантий, обеспечивающих интересы деятельности разведывательных служб.

Вопрос о необходимости нормативной правовой регламентации разведывательной деятельности возник практически одновременно с возникновением в США постоянно действующих разведывательных служб (вторая половина XIX века). Первые разведывательные службы являлись органами ведомственной разведки (госдепартамент, военное и военно-морское министерства) и преимущественно обслуживали интересы своих головных министерств. Масштабы разведывательной деятельности в этот период были еще крайне невелики, и проблема правового ограничения деятельности спецслужб на этом этапе развития разведки еще не поднималась.

Однако отсутствие необходимости регламентировать порядок деятельности спецслужб отнюдь не означало полного отсутствия нормативного правового регулирования деятельности первых разведывательных ведомств. Обладающие собственными разведывательными службами федеральные министерства в рамках внутриведомственных инструкций разрабатывали и совершенствовали систему административных стандартов, регламентирующих порядок проведения операций разведки, процедуры привлечения граждан к негласному сотрудничеству с разведкой, механизм рационального использования бюджетных средств при финансировании разведывательной деятельности, огромное количество иных, самых разнообразных вопросов, возникавших в повседневной деятельности разведывательных служб. То есть уже с момента создания ведомственных разведывательных органов начала формироваться правовая база, направленная на обеспечение наиболее эффективных условий деятельности разведки.

Таким образом, если отправной точкой развития правовых стандартов, направленных на ограничение прав разведывательных ведомств, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации, можно рассматривать тот исторический период, когда разведывательная деятельность в Соединенных Штатах перестает быть лишь деятельностью отдельных

⁶⁶⁰ См., например: Commission on Organization of the Executive Branch of the Government, A Report to the Congress, Intelligence Activities, June 1955; U.S., Commission on the Organization of the Government for the Conduct of Foreign Policy, Report, June 1975.

⁶⁶¹ См., например: Nardone v. United States, 302 US 379 (1937);United States v. United States

District Court 407 U.S. 297(1972).

федеральных министерств и приобретает общегосударственный масштаб, то началом развития правовых норм, направленных на создание благоприятствующих деятельности разведки условий, можно рассматривать момент учреждения в структуре ряда федеральных министерств постоянно действующих разведывательных служб.

В отсутствие законодательных ограничений деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации отсутствовала и необходимость законодательной защиты интересов разведки. Вполне естественно поэтому, что вся правовая база, регламентирующая деятельность разведывательных служб, формировалась исключительно за счет подзаконного нормотворчества. Причем, уровень нормативных правовых актов, направленных на регулирование деятельности разведки, в значительной мере зависел как от уровня развития разведывательной организации США, так и от уровня решаемых разведывательными службами задач.

До начала процесса централизации разведки (фактически до окончания второй мировой войны) наиболее оптимальным уровнем, на котором должны издаваться нормативные акты, регламентирующие какое-либо из направлений разведывательной деятельности, был уровень руководителя разведывательного органа. В рамках задач, стоящих перед его разведывательной службой, он наиболее целостно и системно мог решить вопрос о выработке наиболее эффективных нормативных стандартов для того или иного направления разведывательной деятельности.

Высшим уровнем правового регулирования деятельности разведки в этот период является уровень руководителя того федерального министерства, в структуре которого находится разведывательная служба. Причем на этом уровне чаще регулировались вопросы организации и общей компетенции разведывательных служб⁶⁶². Регламентация же непосредственно деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации обычно возлагалась на руководство самих разведывательных органов.

В период доминирования ведомственных разведок, сконцентрированных на обеспечении разведывательных потребностей своих головных ведомств, в Соединенных Штатах фактически отсутствовала необходимость регламентации разведывательной деятельности при помощи высших подзаконных нормативных

⁶⁶² См., например: General Order 80, War Department, August 26, 1918.

правовых актов (исполнительных приказов и директив президента). В значительной мере это было связано с тем, что перед разведывательными службами еще не ставились задачи общегосударственного масштаба. Подтверждением этого может служить и тот факт, что первые попытки воздействовать на разведывательную деятельность при помощи нормативных правовых актов, издаваемых главой государства, совпадают по времени с первыми усилиями американских президентов, направленными на централизацию разведывательной системы и создание в США единой разведывательной организации, действующей в интересах всего американского государства⁶⁶³.

Изменение принципов правового регулирования разведывательной деятельности совпадает по времени с началом разведывательной реформы, основные положения которой были закреплены в Законе о национальной безопасности 1947 года⁶⁶⁴. После учреждения должности директора центральной разведки, создания СНБ и ЦРУ, единого министерства обороны в США начался постепенный процесс объединения разведки. Естественно, что создание разведывательного сообщества США, укрупнение служб военной разведки, расширение управляющих и координирующих функций директора центральной разведки, изменение масштаба и сути задач, решаемых разведкой, потребовало переработки и корректировки системы правовых норм, регламентирующих деятельность разведывательных органов.

В отличие от предшествующего периода определяющим основы и принципы деятельности разведывательных служб после второй мировой войны становится уже не внутриведомственное нормотворчество, а нормативные правовые акты, издаваемые президентом США либо подчиненными непосредственно президенту координирующими разведывательную деятельность органами (Советом национальной безопасности, директором центральной разведки).

⁶⁶³ См., например: Franklin D. Roosevelt to Agency Heads, June 26 1939, U.S. Senate, Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final Report, Book III. Washington: Governmental Printing Office, 1976.- P.403; National Intelligence Authority Directive №. 1, National Archives and Records Administration, RG 59, Records of the Department of State, Records of the Bureau of Intelligence and Research: Lot 62 D 42, IAC.

⁶⁶⁴ См.: 61 Stat. 495.

Наиболее активно в процесс формирования единой нормативной базы, регламентирующей деятельность всей системы разведывательных органов США, включился созданный на основании Закона о национальной безопасности Совет национальной безопасности⁶⁶⁵. В первые десятилетия после учреждения СНБ им было подготовлено несколько десятков секретных директив по вопросам разведывательной деятельности⁶⁶⁶, на основании которых руководителями федеральных министерств, имеющих в своей структуре разведывательные службы, и руководителями самих разведывательных служб издавались ведомственные нормативные правовые акты, приводя нормативную базу, на которой строится деятельность каждой отдельной разведывательной службы, в соответствие с едиными установками и стандартами, закрепленными в нормативных актах более высокого уровня.

К концу шестидесятых - началу семидесятых годов вновь потребовался серьезный качественный пересмотр базовых принципов правового регулирования деятельности разведывательных органов США. Развитие законодательства, направленного на ограничение прав разведывательных служб, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации, принятие Конгрессом США Закона о контроле над преступностью 1968 года⁶⁶⁷, нескольких редакций Закона о свободе информации⁶⁶⁸ фактически сделали невозможным прежний принцип формирования правовой базы, направленной на обеспечение благоприятных условий для работы разведывательных служб.

Фактически процесс законодательного обеспечения потребностей разведывательной деятельности начался одновременно с развитием законодательных норм, направленных на ограничение полномочий

⁶⁶⁵ См.: National Security Act of 1947, 61 Stat. 495. (50 US Code 401 et seq.).

666 См., например: National Security Council Intelligence Directive № 4 (National Intelligence Objectives), Dec. 12, 1947; National Security Council Intelligence Directive № 5 (Espionage and Counterespionage Operations), Dec. 12, 1947; National Security Action Memorandums № 277, Jan.30, 1964 (Review of Early Warning Procedures for Anticipating Foreign Crises), National Archives and Records Administration, RG 59, Records of the Department of State, Records of the Executive Secretariat, NSC Files: Lot 66 D 95, NSCIDs.

⁶⁶⁷ См.: Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Sec. 801(d), Pub. L. 90-351, June 9 ,

82 Stat. 196.

⁶⁶⁸ См.: Freedom of Information Act: Pub. L. 90-23, June 5 1967, 81 Stat. 54; Pub. L. 89-487, July 4

1966, 80 Stat. 250; Pub. L. 93-502, Nov. 21, 1974, 88 Stat. 1561.

американских спецслужб. Уже в первых законодательных актах, предусматривающих ограничение прав спецслужб в сфере сбора и добывания разведывательной информации, закреплялись достаточно серьезные изъятия из общих ограничительных правил для тех случаев, которые связаны с обеспечением национальной безопасности США⁶⁶⁹.

По мере развития законодательных актов, ограничивающих права спецслужб, развивались и те их разделы, которые были направлены на защиту интересов национальной безопасности. Например, Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, который фактически регулирует примерно аналогичный круг отношений, что и предшествующий ему Закон о контроле над преступностью 1968 года, уже не столь категорично оценивает допустимость внесудебной санкции на оперативно-технические мероприятия и предполагает значительные послабления для разведывательных служб, добывающих информацию в интересах национальной безопасности. В подобном же направлении развивается и законодательство о свободе информации. Каждая новая редакция Закона о свободе информации содержала все более обширный перечень сведений, которые не могли предоставляться по запросам граждан, поскольку это противоречит интересам обеспечения национальной безопасности США.

Ярким примером того, как законодательный акт, изначально по своему духу нацеленный на ограничение прав специальных служб, фактически закрепляет положения, создающие благоприятствующие условия для разведывательной деятельности, может служить Закон об охране частной жизни 1974 года⁶⁷⁰.

Как и Закон о свободе информации, Закон об охране частной жизни закрепляет за американскими гражданами право потребовать информацию обо всех информационных учетах, ведущихся в федеральных ведомствах, и о наличии в этих учетах относящейся лично к нему информации. В случае отказа ведомства Закон предусматривает возможность обжаловать такой отказ в судебном порядке. То есть формально направленность и дух этого законодательного акта вполне соответствуют тем идеям, которые несколько ранее были закреплены в нескольких редакциях закона о свободе информации.

⁶⁶⁹ См., например: Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Pub. L. 90-351, June 9 , sec. 2511(3).

⁶⁷⁰ См.: Privacy Act of 1974, Pub. L. 93-579, Dec.31, 1974, 88 Stat. 1896.

Однако та часть Закона об охране частной жизни, которая закрепляет изъятия из общих правил, обусловленные интересами обеспечения национальной безопасности США, фактически представляет собой законодательное закрепление гарантий спецслужбам, осуществляющим добывание разведывательной информации через агентов и информаторов разведки. Данный закон, например, устанавливает полный запрет на выдачу по запросам граждан информации, полученной на основании донесений информаторов и агентов; информации, предназначенной для идентификации лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а также иной информации, важной для проведения следствия, проверки кандидатов на государственную и военную службу⁶⁷¹. Согласно этому закону федеральное ведомство также не вправе предоставлять информацию о гражданине каким-либо третьим лицам, иначе как по его запросу или с письменного согласия.

В Законе о свободе информации ограничения на предоставление информации устанавливаются лишь исходя из самой сути информации. В Законе об охране частной жизни ограничение уже относится непосредственно к источнику приобретения информации. Столь жесткие формулировки, причем выделяющие в качестве не подлежащих разглашению не какие-либо категории сведений, а вообще всю ту информацию, которую разведывательные службы приобретают при помощи агентов, фактически можно расценивать не как определенные частные ограничения и изъятия, а как полноценные законодательные гарантии, призванные защитить интересы лиц, сотрудничающих с разведкой, и интересы самой разведки. Естественно, что подобные положения закона в полной мере могут быть отнесены к положениям, формирующим для разведки режим наибольшего благоприятствования в сфере сбора и добывания разведывательной информации.

Примечателен и тот факт, что Закон об охране частной жизни 1974 года, пожалуй, впервые официально признает в законодательном порядке факт использования федеральными ведомствами США агентурного аппарата, причем не как своего рода вспомогательного средства, используемого спецслужбами, а как основного инструмента, посредством которого добывается разведывательная информация и от которого непосредственно зависит эффективность разведывательной деятельности.

⁶⁷¹ Ibid., P.1899.

Важным дополнением к Закону об охране частной жизни стал принятый в 1988 году Закон об использовании компьютерных систем и защите частной жизни⁶⁷². Он урегулировал порядок использования федеральными министерствами и ведомствами компьютерных систем и распространил действие положений Закона об охране частной жизни 1974 года на компьютерные программы, информационные массивы и базы данных, содержащие персональные данные американских граждан. На основании закона 1988 года при каждом федеральном министерстве и ведомстве, осуществляющем компьютеризированный учет персональной информации, была создана Комиссия по целостности данных⁶⁷³, которая должна обеспечивать соблюдение положений Закона об охране частной жизни при использовании компьютеризированных систем учета и обработки данных⁶⁷⁴.

Наряду с таким направлением развития законодательных гарантий деятельности разведки, как включение различных оговорок, изъятий, исключений и запретов в пользу разведки в тексты законодательных актов, изначально принимавшихся с целью ограничения полномочий разведывательных служб, в США интенсивно формируется и специальная законодательная база, призванная защитить интересы разведывательных служб и разведывательной деятельности, обеспечить защиту источников приобретения разведывательной информации. Десятки законодательных норм, рассредоточенных по различным разделам и титулам Свода законов США либо не вошедших в его состав, напрямую или косвенно нацелены на защиту интересов разведывательных служб, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации⁶⁷⁵.

Одним из примеров подобных законодательных актов, непосредственно направленных на защиту интересов разведывательных служб и их деятельности, является принятый в 1982 году Закон о защите установочных данных

⁶⁷² См.: Computer Matching and Privacy Protection Act of 1988, Pub. L. 100-503, Oct. 18, 1988,

102 Stat. 2507.

⁶⁷³ Data Integrity Board.

⁶⁷⁴ См.: Pub. L. 100-503, Secs. 2-6(a), 7, 8, Oct. 18, 1988, 102 Stat. 2507-2514.

⁶⁷⁵ В Своде законов США два раздела 50-го титула "Война и национальная безопасность" непосредственно посвящены проблеме формирования законодательных гарантий, направленных на обеспечение деятельности разведывательных служб, защиту разведывательной информации. См.:US Code of Laws, Title 50, Subchapter V - Protection of Operational Files of the Central Intelligence Agency; Subchapter IV - Protection of Certain National Security Information.

разведчиков⁶⁷⁶. Закон установил уголовную ответственность за разглашение установочных данных офицеров разведки, работающих под прикрытием, агентов, информаторов и "источников" разведывательной информации. Под действие данного нормативного акта подпадают как те лица, которым подобные сведения известны по службе, так и те, которые разгласили сведения, непосредственно не известные им по службе, однако приобретенные ими при помощи своего должностного положения. В отдельный пункт выделены действия иных лиц, направленные на выявление и предание гласности сведений о тайных агентах разведки, в том случае, если подобные действия имели целью причинение ущерба интересам внешней разведывательной деятельности Соединенных Штатов⁶⁷⁷.

В зависимости от того, какие сведения разглашаются лицом (известные ему по службе или полученные путем использования служебного положения), законодатель дифференцирует меру уголовной ответственности. За умышленное разглашение информации, содержащей установочные данные тайного агента⁶⁷⁸, лицом, которому такая информация известна по службе (в соответствии с поправками, внесенными на основании Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год⁶⁷⁹), установлена уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до 15 лет⁶⁸⁰. Если лицо с помощью известной ему по службе закрытой информации смогло установить данные, раскрывающие тайного агента, и умышленно разгласить эти данные другому лицу, в этом случае предусмотрена менее суровая санкция - до 10 лет лишения свободы (в редакции закона 1982 года - до 5 лет). Наименьшая ответственность устанавливается

⁶⁷⁶ См.: Intelligence Identities Protection Act of 1982, Pub. L.97-200, Sec. 2(a), June 23, 1982, 96

Stat. 122.

⁶⁷⁷ См.: Pub. L. 97-200.

⁶⁷⁸ Под "тайным агентом" в законе понимается: 1) сотрудник разведывательного органа или военнослужащий, прикрепленный для работы в разведке (если этот факт является закрытой информацией, или если он проходит службу за пределами США, или проходил ее в течение последних пяти лет); 2) гражданин США, чья связь с разведкой США является закрытой информацией и кто: а) живет и действует за пределами США в качестве агента, информатора или источника оперативной помощи разведывательному органу; b) в момент разоблачения действовал в качестве агента, информатора во внешней контрразведке или во внешнем анититеррористическом подразделении ФБР; с) лицо, не являющееся гражданином США, чья связь с разведкой США (прежняя или настоящая) является закрытой информацией и кто является действующим агентом, информатором или источником оперативной помощи (под термином "информатор" понимается лицо, которое предоставляет информацию разведке в рамках конфиденциальных взаимоотношений, защищающих установочные данные такого лица от раскрытия). См.: Pub. L. 97-200, June 23, 1982, 96 Stat. 122.

⁶⁷⁹ См.: Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 2010, Pub. L. 111-259, title III, Sec. 363(a), Oct.

7, 2010, 124 Stat. 2701.

⁶⁸⁰ В оригинальном варианте закона редакции 1982 года – до 10 лет тюремного заключения. См.: Pub. L. 97-200, Sec. 2(a), June 23, 1982, 96 Stat. 122.

законом за разглашение информации лицом, не относящимся к категории должностных лиц, получивших разглашаемые сведения с использованием своих должностных полномочий. В этом случае максимальный срок тюремного заключения не может превышать 3-х лет⁶⁸¹.

Достаточно суровые меры уголовной ответственности, предусматриваемые законом за разглашение сведений, повлекшее раскрытие тайных агентов разведки, указывают на осознание американским законодателем весьма высокой степени важности и значимости для государства разведывательной деятельности, а также на его стремление обеспечить надлежащую государственную защиту всего спектра отношений, возникающих в процессе разведывательной деятельности, и, в первую очередь, тех отношений, которые связывают разведку с ее агентами и информаторами – то есть теми лицами, которые, прежде всего. обеспечивают эффективность деятельности разведки на таком ее направлении, как сбор и добывание разведывательной информации.

Примечателен и тот факт, что закон закрепил экстерриториальную юрисдикцию в отношении составов преступлений, закрепленных Законом о защите установочных данных разведчиков 1982 года. Экстерриториальная юрисдикция распространяется как на граждан США, подозреваемых в совершении указанных преступлений и находящихся за пределами Соединенных Штатов, так и на иностранцев, получивших разрешение на постоянное проживание на территории США⁶⁸².

В связи с анализом законодательства, направленного на создание благоприятных условий для деятельности спецслужб США, нельзя не упомянуть и о тех законодательных актах, которые были призваны защитить разведку от бесконтрольного использования новейших достижений науки и техники в сфере коммуникаций и передачи информации. В 90-е годы традиционные способы защиты интересов разведывательных служб и правоохранительных ведомств путем закрепления различных оговорок и изъятий в законодательстве о свободе информации, законодательных актах, подобных Закону о контроле над преступностью 1968 года⁶⁸³ или Закону о наблюдении за иностранными

⁶⁸¹ См.: Pub. L. 97-200, Sec. 2(a), June 23, 1982, 96 Stat. 122.

⁶⁸² Ibid., Sec. 2(a).

⁶⁸³ См.: Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968, Sec. 801(d), Pub. L. 90-351, June 9 , 82 Stat. 196.

разведками 1978 года⁶⁸⁴ уже не всегда оказывались достаточными и адекватными новым условиям. Для обеспечения надлежащего баланса между конституционными свободами граждан США и интересами американских спецслужб необходимы были дополнительные законодательные меры, которые позволили бы более эффективно защищать интересы ведомств, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации.

Серьезно проблемой как для разведки, так и для правоохранительных ведомств США стало развитие систем цифровой телефонной связи, пейджинговой, модемной, факсмодемной и сотовой связи, систем кодирования информации. В рамках существующих законодательных стандартов спецслужбы оказались не в состоянии даже при наличии соответствующих санкций перехватывать и расшифровывать сообщения, отправляемые коммерческими операторами связи, что весьма негативно сказывалось не только на интересах разведывательных служб, добывающих информацию на линиях связи и каналах передачи информации, но и на интересах федеральных ведомств, наделенных правоприменительными функциями. Именно федеральные ведомства, заинтересованные в разведывательной деятельности на информационных каналах (в первую очередь, ФБР, которое одновременно является и ведущим контрразведывательным органом Соединенных Штатов, и крупнейшим федеральным правоохранительным органом), выступили инициаторами принятия Закона о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам 1994 года⁶⁸⁵.

Данный нормативный акт представляет собой типичный пример законодательной защиты интересов разведывательных служб и иных федеральных ведомств, ведущих сбор и добывание разведывательной информации. По замыслу американских законодателей, Закон о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам призван был восстановить нарушенный паритет между конституционным правом американских граждан на защиту “...личности, жилища, бумаг и имущества”⁶⁸⁶ и интересами федеральных органов США, действующих в интересах обеспечения

⁶⁸⁴ См.: Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Sec. 102, Pub. L. 95-511, Oct. 25, 1978, 92

Stat. 1790.

⁶⁸⁵ См.: Communications Assistance for Law Enforcement Act of 1994, Pub. L. 103-414.

⁶⁸⁶ Четвертая поправка Конституции США. См.: The Constitution of the United States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of the United States of America. Article IV. Цит. по: Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1703.

правопорядка или обеспечивающих защиту национальной безопасности США.

Примечательно, что Закон устанавливает стандарты не для государственных учреждений, а для частных фирм, оказывающих коммерческие услуги в сфере коммуникации и связи на территории США. Как это напрямую следует из текста Закона о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам, основная его идея – обеспечение беспрепятственного доступа заинтересованных федеральных ведомств к информационным каналам частных операторов связи.

Закон обязал все телекоммуникационные компании, ведущие свою деятельность на территории Соединенных Штатов, сотрудничать с правоприменительными ведомствами и оказывать им помощь в организации прослушивания информационных каналов. Для создания более благоприятных условий перехвата информации, отправляемой по радиоканалам, был значительно сокращен диапазон частот, допустимых к использованию в системах сотовой связи, и установлена обязанность всех телекоммуникационных компаний, работающих на территории США, предоставить в ФБР полную техническую документацию относительно используемых ими принципов пересылки и кодирования информации. В тех случаях, когда используемые компаниями системы связи не позволяют осуществлять надежный перехват информации, Закон обязал телекоммуникационные компании провести необходимую модификацию используемых ими систем с целью обеспечения возможности перехвата отправляемой с помощью этих систем информации⁶⁸⁷.

Для контроля за исполнением Закона была учреждена Национальная

служба телекоммуникации и информации, задачи которой были определены в осуществлении контроля за соблюдением телекоммуникационными компаниями положений закона, а также в реализации учрежденных законом программ. Одной из таких программ является Программа развития систем декодирования информации, на развитие которой из бюджета было выделено четыре миллиона долларов⁶⁸⁸.

Практические потребности, вызвавшие к жизни процесс развития

⁶⁸⁷ См.: Communications Assistance for Law Enforcement Act of 1994, Title I, Sec. 110, Pub. L. 103-414.

⁶⁸⁸ Дополнительно пятьсот миллионов долларов (на 1995-1996 годы) Конгресс выделил из

бюджета на покрытие расходов телекоммуникационных фирм. См.: Pub. L. 103-414, Title I, Sec. 110.

законодательной базы, формирующей благоприятные для разведывательных служб условия деятельности в сфере сбора и добывания разведывательной информации отличаются определенным своеобразием уже хотя бы в силу тайного характера, который свойственен деятельности разведывательных служб. Вполне естественно, что специфичными особенностями отличаются и законодательные акты, регламентирующие эту скрытую от глаз общественности сторону разведывательной деятельности. Законодательному воздействию подвергается главным образом не административно-организационная сторона деятельности разведывательных служб (этот вопрос, как и прежде, регламентирован в основном ведомственными нормативными актами), а внешняя среда, те внешние отношения, которые возникают между разведкой, с одной стороны, и находящимися в границах юрисдикции США правовыми субъектами (гражданами и организациями), вольно или невольно вступающими в правоотношения с разведкой. Подобная законодательная регламентация может выражаться в различных правовых процедурах: она может предусматривать предписания об оказании содействия спецслужбам (Закон о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам 1994 года); может она выражаться и в установлении мер административной (уголовной) ответственности за причинение ущерба интересам разведывательной деятельности (Закон о защите установочных данных разведчиков 1982 года). Она может выражаться также в различных оговорках, ограничениях и исключениях, закрепляемых в законах, формально призванных ограничивать права спецслужб и защищать права американских граждан (Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года)

Несмотря на значительное увеличение законодательной составляющей в системе правовых норм, регламентирующих деятельность разведки по сбору и добыванию разведывательной информации, основная роль в урегулировании этого направления разведывательной деятельности по-прежнему принадлежит подзаконным нормативным правовым актам. Однако современные принципы подзаконного нормотворчества на данном участке разведывательной деятельности существенно отличаются от тех принципов, которые исторически были наиболее характерны для регламентации отношений в сфере деятельности разведки по сбору и добыванию разведывательной информации.

Доминирующими подзаконными актами сегодня выступают не

внутриведомственные инструкции и директивы руководителей отдельных федеральных ведомств, имеющих собственные разведывательные службы, а акты, издаваемые президентом Соединенных Штатов или высшими должностными лицами (органами) исполнительной власти, которым президент делегировал соответствующие полномочия издавать акты, имеющие силу в рамках всей разведывательной системы США или в рамках какой-либо организационной группы разведывательных органов.

В рамках президентского нормотворчества основная роль принадлежит таким нормативным правовым актам, как исполнительные приказы и директивы президента. Являясь высшими подзаконными нормативными актами, они позволяют, с одной стороны, обеспечивать высокий уровень регламентации отношений, возникающих в процессе сбора и добывания спецслужбами разведывательной информации, с другой стороны (в отличие от законодательных актов, процедура принятия которых обычно затягивается на достаточно длительный срок), позволяют достаточно оперативно реагировать на любые изменения в правовом поле, социально-политической ситуации и оперативной обстановке, в которой приходится действовать разведывательным службам.

Современные ведомственные инструкции в значительной мере призваны лишь детализировать применительно к конкретному разведывательному органу те унифицированные требования и стандарты, которые закрепляются в актах президента, директора национальной разведки, министра обороны США (в основном для разведывательных служб министерства обороны, решающих разведывательные задачи лишь в рамках самого министерства). Высшие же подзаконные нормативные правовые акты сегодня призваны не только закреплять унифицированные стандарты и требования к деятельности разведывательных служб по сбору и добыванию разведывательной информации, но и, в первую очередь, должны обеспечивать согласованную работу всей системы разведывательных органов Соединенных Штатов. Именно поэтому, согласно сложившейся в последние годы практике, основные концептуальные положения, определяющие полномочия отдельных разведывательных служб (не только применительно к вопросам сбора и добывания разведывательной информации), инкорпорируются в издаваемых американскими президентами исполнительных приказах по вопросам разведки (ныне действующий приказ –

исполнительный приказ президента Рейгана № 12333⁶⁸⁹).

2.