Нормативные правовые акты, издаваемые главой разведывательного сообщества
В силу тех изменений, которые претерпела система руководства разведывательным сообществом США после принятия в 2004 году Закона о разведывательной реформе и противодействии терроризму541, в рамках данной категории подзаконных нормативных актов необходимо рассмотреть акты, изданные двумя разными должностными лицами: применительно к периоду до конца 2004 года – директором центральной разведки; начиная с 2005 года – директором национальной разведки.
Тем не менее, даже с учетом законодательно закрепленных различий в полномочиях директора центральной разведки и директора национальной разведки, фактически речь идет об одном и том же виде нормативных правовых актов, которые можно обозначить как акты главы разведывательного сообщества США.Несходство нормотворческих полномочий директора центральной разведки и его преемника директора национальной разведки в основном касаются тех нормотворческих полномочий, которыми директор центральной
540 В некоторых случаях подобным правом могут наделяться и некоторые иные органы и должностные лица в связи с делегированием им подобных полномочий директором центральной разведки, министром обороны либо непосредственно президентом Соединенных Штатов.
541 См.: Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Public Law 108-458, Dec. 17,
2004, 118 Stat. 3638.
разведки обладал в отношении ЦРУ, являясь одновременно и руководителем разведывательного сообщества, и директором Центрального разведывательного управления542. Но эту часть нормотворчества директора центральной разведки следует отнести к ведомственному нормотворчеству, поскольку оно затрагивает интересы лишь одной из разведывательных служб.
Полномочия же директора национальной разведки полностью исчерпываются его полномочиями в отношении разведывательного сообщества США.
Будучи руководителем разведывательного сообщества, директор национальной разведки наделен правом издавать подзаконные нормативные акты, относящиеся к той части деятельности членов разведывательного сообщества, которая осуществляется в рамках общенациональных разведывательных программ.Несмотря на то, что должность главы разведывательного сообщества была учреждена еще в 1947 году на основании Закона о национальной безопасности, право издавать административные акты, содержащие общеобязательные предписания для входящих в состав сообщества разведывательных служб, глава разведывательного сообщества получил существенно позже. В первоначальной редакции Закона о национальной безопасности речь шла лишь о координирующей роли директора центральной разведки в отношении американской разведки. Никакими административно-властными полномочиями (кроме тех, которые вытекали из его полномочий главы ЦРУ) директора центральной разведки закон не наделял.
Полномочия директора центральной разведки издавать нормативные акты, устанавливающие общеобязательные требования для всего разведывательного сообщества стали результатом последующего расширения компетенции директора. Первоначально его компетенция расширялась за счет полномочий, делегированных исполнительными приказами и директивами президента. В 90-е годы XX века полномочия директора центральной разведки расширялись главным образом на основе законодательных инноваций.
Впервые полномочия директора центральной разведки издавать административные предписания для всех членов разведывательного сообщества США были закреплены в исполнительном приказе президента Форда №
542 См.: National Security Act of July 26, 1947, ch. 343, title I, Sec. 102, as added and amended Pub. L. 104-293, title VIII, Sec. 805(a), 809(a), 810, 811, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3477, 3481, 3482; Pub.
L. 105-107, title IV, Sec. 405, Nov. 20, 1997, 111 Stat. 2261.
11905543.
В частности, исполнительный приказ упоминает право директора издавать обязательные для всех разведывательных служб указания в сфере внешней разведывательной деятельности544, устанавливать единые для всего разведывательного сообщества стандарты по вопросам обеспечения безопасности внешней разведывательной деятельности США545. В дальнейшем нормотворческие полномочия директора центральной разведки постепенно расширялись по мере развития разведывательного сообщества США, укрепления его организационной структуры.Самым серьезным образом сферу нормотворческих полномочий директора центральной разведки расширил исполнительный приказ президента Рейгана
№12333546. Помимо тех нормотворческих полномочий директора центральной
разведки, которые упоминают предшествующие исполнительные приказы № 11905 и №12036, директор приобрел ряд новых полномочий: право формулировать общие задачи в сфере внешней разведки и контрразведки, разрабатывать механизмы, обеспечивающие реализацию определенных Советом национальной безопасности приоритетов и целей внешней разведывательной деятельности в конкретные руководящие инструкции для разведывательного сообщества; обязанность обеспечивать защиту разведывательных источников и методов разведывательной деятельности; полномочие вырабатывать унифицированные стандарты определения относительной приоритетности информации в рамках Национальной разведывательной программы, разрабатывать правовые стандарты целевого использования и распределения между заинтересованными федеральными ведомствами разведывательной продукции, осуществлять постановку непосредственных задач и разрабатывать стандарты деятельности всех аналитических подразделений, находящихся в организационной структуре любого из членов разведывательного сообщества США547.
Начиная с 1992 года, большинство полномочий директора центральной разведки, которые предопределяют его право устанавливать нормативные стандарты, обязательные для всех ведомств, входящих с состав разведывательного сообщества США, закреплялись законодательно.
В
543 См.: Executive Order № 11905, Feb. 18, 1976, 41 Fed. Reg. 7703.
544 См.: Executive Order № 11905, 3(d)(1)(vii)(B).
545 Ibid., 3(d)(1)(x).
546 См.: Executive Order № 12333, Dec. 4, 1981, 46 Fed. Reg. 59941.
547 Ibid., Section 1.5(e-m).
частности, Законом об организации разведки 1992 года548 было закреплено право директора определять потребности и приоритеты в сфере руководства добыванием разведывательной информации членами разведывательного сообщества; устанавливать нормативные стандарты в сфере разработки элементами разведывательного сообщества проектов их ежегодных бюджетов; регламентировать порядок ротации кадрового состава между членами разведывательного сообщества549. Закон о полномочиях разведки на 1997 финансовый год550 закрепил обязанность директора защищать разведывательные источники и методы разведывательной деятельности, а также наделил директора центральной разведки правом устанавливать нормативные стандарты, регулирующие порядок перераспределения выделенных на национальную разведку ассигнований между членами разведывательного сообщества551. Наконец, Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года552 не только учредил должность директора национальной разведки вместо упраздненной должности директора центральной разведки, но и официально закрепил статус директора как руководителя разведывательного сообщества США, окончательно заменив координирующие полномочия главы разведывательного сообщества на непосредственные административно-властные полномочия в отношении членов разведывательного сообщества.
К сожалению, провести детальный анализ актов, издаваемых главой разведывательного сообщества, достаточно проблематично. В связи со спецификой тех отношений, которые регламентируются актами руководителя сообщества, большинство нормативных актов, издаваемых директором, являются закрытыми документами.
Причем к кругу закрытых сведений часто относится не только содержание издаваемых директором документов, но и само их название. Немногочисленные директивы, содержание которых стало общедоступным, позволяют сделать лишь достаточно общие выводы и заключения.Например, можно достаточно определенно утверждать, что с середины 70- х годов XX века и до 2005 года фактически единственным видом нормативных
548 См.: Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24, 1992, Pub. L. 102-496.
549 См.: Pub. L. 102-496, Title VII, Sec. 705(a)(3).
550 См.: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1997, Pub. L. 104-293, Oct. 11, 1996, 110
Stat. 3467.
551 См.: Pub. L. 104-293, Sec. 807(a)(2), (3).
552 См.: Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Public Law 108-458, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3638.
актов, издаваемых главой разведывательного сообщества являлись директивы директора центральной разведки553. Согласно классификации, закрепленной в директиве № 1/1 от 19 ноября 1998 года директивы директора центральной разведки подразделялись на 7 категорий: 1) вопросы управления; 2) аналитическая обработка и конечный разведывательный продукт; 3) сбор разведывательной информации; 4) программы и бюджет; 5) сотрудничество с иностранными спецслужбами; 6) вопросы безопасности и 7) иные вопросы554.
После учреждения должности директора национальной разведки в конце 2004 года старые серии директив были упразднены. Вместо них директивой разведывательного сообщества № 1 от 1 мая 2006 года были учреждены три самостоятельных вида административных актов, издаваемых директором национальной разведки: директивы разведывательного сообщества, политические меморандумы разведывательного сообщества, политические руководства разведывательного сообщества555.
Директивы разведывательного сообщества были обозначены в качестве основного нормативного акта, при помощи которого директор национальной разведки реализует свои управленческие полномочия в отношении разведывательного сообщества.
Политические меморандумы разведывательного сообщества предполагалось использовать в тех случаях, когда необходимо было скорректировать, либо изменить те предписания, которые содержатся в ранее изданной директиве разведывательного сообщества. Политические руководства разведывательного сообщества позиционировались как акты, вспомогательные по отношению к директивам и использующиеся в тех случаях, когда необходимо было закрепить детальные и подробные инструкции по реализации распоряжений директора, закрепленных в директивах разведывательного сообщества556.16 января 2009 года была издана директива разведывательного сообщества
№ 101, которая пересмотрела систему административных актов, издаваемых
553 См., например: Director of Central Intelligence Directive № 1/5, May 23, 1979. [сайт]. URL: http://www.fas.org/irp/offdocs/dcid1-5.html. (дата обращения: 20.07.2013).
554 См.: Director of Central Intelligence Directive № 1/1, Nov. 19, 1998, The Authorities and
Responsibilities of the Director of Central Intelligence as Head of the U.S. Intelligence Community. [сайт]. URL: http://www.fas.org/irp/offdocs/dcid1-1.htm. (дата обращения: 20.07.2013).
555 Intelligence Community Directive, Intelligence Community Policy Memorandum, Intelligence
Community Policy Guidance
556 См.: Intelligence Community Directive № 1, Policy Directive for Intelligence Community Leadership, May 1, 2006. [сайт]. URL: http://www.fas.org/irp/dni/icd/icd-1.pdf. (дата обращения: 20.07.2013).
директором национальной разведки. Новая директива закрепляла четыре вида нормативных актов директора: директивы разведывательного сообщества, политические руководства разведывательного сообщества, стандарты разведывательного сообщества и исполнительные предписания директора национальной разведки557. От такого вида нормативных актов как политические меморандумы разведывательного сообщества, решено было отказаться558.
Вновь введенные в обиход административного нормотворчества директора национальной разведки стандарты разведывательного сообщества предполагают их использование как нормативного акта, имеющего меньшую юридическую силу, нежели директивы разведывательного сообщества или политические руководства разведывательного сообщества. Их предполагается использовать для урегулирования некоторых узких групп отношений, в тех случаях, когда требуется детализация положений, закрепленных в директивах разведывательного сообщества или в актах президента.
Исполнительные предписания директора национальной разведки в первую очередь предполагается использовать как средство оперативного реагирования со стороны директора национальной разведки в тех случаях, когда в кратчайшие сроки необходимо установить новое административное предписание или внести изменения в действующие инструкции. Предполагается, что после более детальной и глубокой проработки вопроса на основе исполнительного предписания будут готовиться директивы и политические руководства сообщества, более детально и полно регламентирующие этот же круг отношений559.