Нормативные правовые акты, издаваемые главой разведывательного сообщества
В силу тех изменений, которые претерпела система руководства разведывательным сообществом США после принятия в 2004 году Закона о разведывательной реформе и противодействии терроризму[535], в рамках данной категории подзаконных нормативных актов необходимо рассмотреть акты, изданные двумя разными должностными лицами: применительно к периоду до конца 2004 года - директором центральной разведки; начиная с 2005 года - директором национальной разведки.
Тем не менее, даже с учетом законодательно закрепленных различий в полномочиях директора центральной разведки и директора национальной разведки, фактически речь идет об одном и том же виде нормативных правовых актов, которые можно обозначить как акты главы разведывательного сообщества США.Несходство нормотворческих полномочий директора центральной разведки и его преемника директора национальной разведки в основном касаются тех нормотворческих полномочий, которыми директор центральной разведки обладал в отношении ЦРУ, являясь одновременно и руководителем разведывательного сообщества, и директором Центрального разведывательного управления[536]. Но эту часть нормотворчества директора центральной разведки следует отнести к ведомственному нормотворчеству, поскольку оно затрагивает интересы лишь одной из разведывательных служб.
Полномочия же директора национальной разведки полностью исчерпываются его полномочиями в отношении разведывательного сообщества США. Будучи руководителем разведывательного сообщества, директор национальной разведки наделен правом издавать подзаконные нормативные акты, относящиеся к той части деятельности членов разведывательного сообщества, которая осуществляется в рамках общенациональных разведывательных программ.
Несмотря на то, что должность главы разведывательного сообщества была учреждена еще в 1947 году на основании Закона о национальной безопасности, право издавать административные акты, содержащие общеобязательные предписания для входящих в состав сообщества разведывательных служб, глава разведывательного сообщества получил существенно позже.
В первоначальной редакции Закона о национальной безопасности речь шла лишь о координирующей роли директора центральной разведки в отношении американской разведки. Никакими административно-властными полномочиями (кроме тех, которые вытекали из его полномочий главы ЦРУ) директора центральной разведки закон не наделял.Полномочия директора центральной разведки издавать нормативные акты, устанавливающие общеобязательные требования для всего разведывательного сообщества стали результатом последующего расширения компетенции директора. Первоначально его компетенция расширялась за счет полномочий, делегированных исполнительными приказами и директивами президента. В 90-е годы XX века полномочия директора центральной разведки расширялись главным образом на основе законодательных инноваций.
Впервые полномочия директора центральной разведки издавать административные предписания для всех членов разведывательного сообщества США были закреплены в исполнительном приказе президента Форда № 11905[537]. В частности, исполнительный приказ упоминает право директора издавать обязательные для всех разведывательных служб указания в сфере внешней разведывательной деятельности[538], устанавливать единые для всего разведывательного сообщества стандарты по вопросам обеспечения безопасности внешней разведывательной деятельности США[539]. В дальнейшем нормотворческие полномочия директора центральной разведки постепенно расширялись по мере развития разведывательного сообщества США, укрепления его организационной структуры.
Самым серьезным образом сферу нормотворческих полномочий директора центральной разведки расширил исполнительный приказ президента Рейгана №12333[540]. Помимо тех нормотворческих полномочий директора центральной разведки, которые упоминают предшествующие исполнительные приказы № 11905 и №12036, директор приобрел ряд новых полномочий: право формулировать общие задачи в сфере внешней разведки и контрразведки, разрабатывать механизмы, обеспечивающие реализацию определенных Советом национальной безопасности приоритетов и целей внешней разведывательной деятельности в конкретные руководящие инструкции для разведывательного сообщества; обязанность обеспечивать защиту разведывательных источников и методов разведывательной деятельности; полномочие вырабатывать унифицированные стандарты определения относительной приоритетности информации в рамках Национальной разведывательной программы, разрабатывать правовые стандарты целевого использования и распределения между заинтересованными федеральными ведомствами разведывательной продукции, осуществлять постановку непосредственных задач и разрабатывать стандарты деятельности всех аналитических подразделений, находящихся в организационной структуре любого из членов разведывательного сообщества США[541].
Начиная с 1992 года, большинство полномочий директора центральной разведки, которые предопределяют его право устанавливать нормативные стандарты, обязательные для всех ведомств, входящих с состав разведывательного сообщества США, закреплялись законодательно. В частности, Законом об организации разведки 1992 года[542] было закреплено право директора определять потребности и приоритеты в сфере руководства добыванием разведывательной информации членами разведывательного сообщества; устанавливать нормативные стандарты в сфере разработки элементами разведывательного сообщества проектов их ежегодных бюджетов; регламентировать порядок ротации кадрового состава между членами разведывательного сообщества[543]. Закон о полномочиях разведки на 1997 финансовый год[544] закрепил обязанность директора защищать разведывательные источники и методы разведывательной деятельности, а также наделил директора центральной разведки правом устанавливать нормативные стандарты, регулирующие порядок перераспределения выделенных на национальную разведку ассигнований между членами разведывательного сообщества[545]. Наконец, Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года[546] не только учредил должность директора национальной разведки вместо упраздненной должности директора центральной разведки, но и официально закрепил статус директора как руководителя разведывательного сообщества США, окончательно заменив координирующие полномочия главы разведывательного сообщества на непосредственные административно-властные полномочия в отношении членов разведывательного сообщества.
К сожалению, провести детальный анализ актов, издаваемых главой разведывательного сообщества, достаточно проблематично. В связи со спецификой тех отношений, которые регламентируются актами руководителя сообщества, большинство нормативных актов, издаваемых директором, являются закрытыми документами. Причем к кругу закрытых сведений часто относится не только содержание издаваемых директором документов, но и само их название.
Немногочисленные директивы, содержание которых стало общедоступным, позволяют сделать лишь достаточно общие выводы и заключения.Например, можно достаточно определенно утверждать, что с середины 70х годов XX века и до 2005 года фактически единственным видом нормативных актов, издаваемых главой разведывательного сообщества являлись директивы директора центральной разведки[547]. Согласно классификации, закрепленной в директиве № 1/1 от 19 ноября 1998 года директивы директора центральной разведки подразделялись на 7 категорий: 1) вопросы управления; 2) аналитическая обработка и конечный разведывательный продукт; 3) сбор разведывательной информации; 4) программы и бюджет; 5) сотрудничество с иностранными спецслужбами; 6) вопросы безопасности и 7) иные вопросы[548].
После учреждения должности директора национальной разведки в конце 2004 года старые серии директив были упразднены. Вместо них директивой разведывательного сообщества № 1 от 1 мая 2006 года были учреждены три самостоятельных вида административных актов, издаваемых директором национальной разведки: директивы разведывательного сообщества,
политические меморандумы разведывательного сообщества, политические руководства разведывательного сообщества[549].
Директивы разведывательного сообщества были обозначены в качестве основного нормативного акта, при помощи которого директор национальной разведки реализует свои управленческие полномочия в отношении разведывательного сообщества. Политические меморандумы разведывательного сообщества предполагалось использовать в тех случаях, когда необходимо было скорректировать, либо изменить те предписания, которые содержатся в ранее изданной директиве разведывательного сообщества. Политические руководства разведывательного сообщества позиционировались как акты, вспомогательные по отношению к директивам и использующиеся в тех случаях, когда необходимо было закрепить детальные и подробные инструкции по реализации распоряжений директора, закрепленных в директивах разведывательного сообщества[550].
16 января 2009 года была издана директива разведывательного сообщества № 101, которая пересмотрела систему административных актов, издаваемых директором национальной разведки. Новая директива закрепляла четыре вида нормативных актов директора: директивы разведывательного сообщества, политические руководства разведывательного сообщества, стандарты разведывательного сообщества и исполнительные предписания директора национальной разведки[551]. От такого вида нормативных актов как политические меморандумы разведывательного сообщества, решено было отказаться[552].
Вновь введенные в обиход административного нормотворчества директора национальной разведки стандарты разведывательного сообщества предполагают их использование как нормативного акта, имеющего меньшую юридическую силу, нежели директивы разведывательного сообщества или политические руководства разведывательного сообщества. Их предполагается использовать для урегулирования некоторых узких групп отношений, в тех случаях, когда требуется детализация положений, закрепленных в директивах
разведывательного сообщества или в актах президента.
Исполнительные предписания директора национальной разведки в первую очередь предполагается использовать как средство оперативного реагирования со стороны директора национальной разведки в тех случаях, когда в кратчайшие сроки необходимо установить новое административное предписание или внести изменения в действующие инструкции. Предполагается, что после более детальной и глубокой проработки вопроса на основе исполнительного предписания будут готовиться директивы и политические руководства сообщества, более детально и полно регламентирующие этот же круг отношений[553].
4.2.2.