История _развития правовой основы тайных операций
Практически с момента создания первых разведывательных органов Соединенных Штатов одним из важных направлений работы американской разведки являлось проведение тайных операций. Уже в период войны за независимость от Англии тайные операции осуществлял Комитет секретной корреспонденции 2-го континентального Конгресса.
Впоследствии проведение тайных операций передается в ведение служб военной разведки. В годы второй мировой войны полномочиями в сфере проведения тайных операций было наделено Управление стратегических служб[683], после упразднения которого полномочия на проведение тайных операций вновь были переданы военному министерству, в рамках которого было создано Отделение стратегических служб[684].В результате реорганизации системы разведывательных служб США, начавшейся после принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, правом проведения тайных операций было наделено вновь созданное Центральное разведывательное управление и разведка министерства обороны. Причем, как показал дальнейших исторический опыт, именно ЦРУ стало ведущим ведомством, наделенным полномочиями проводить тайные операции за пределами США. В сентябре 1948 года в ЦРУ было создано и специальное подразделение - Служба политической координации[685], на которую была возложена ответственность за проведение тайных операций[686].
Примечательно, что практика правовой регламентации тайных операций изначально начала свое развитие по пути наименьшей публичности. Даже в сравнении с правовым регулированием любого иного аспекта разведывательной деятельности, где в послевоенные годы всецело доминировали закрытые грифами секретности подзаконные нормативные правовые акты, правовая регламентация тайных операций выделялась как наиболее непубличная часть правовой основы разведывательной деятельности. Тайные операции практически исключительно регламентировались секретными приказами и инструкциями.
Секретными были и первые директивы СНБ, посвященные проблеме тайных операций[687].Пожалуй, первым открытым нормативным актом, затрагивающим вопрос о проведении тайных операций, стал Закон о ЦРУ 1949 года[688]. Этот законодательный акт предоставил директору центральной разведки дополнительные административные полномочия для организации и проведения тайных операций. В первую очередь, это касалось права директора увеличивать объем финансирования тайных операций без согласования выделения дополнительных фондов со специальными ограничительными требованиями.
Тем не менее все процедурные вопросы, связанные с проведением тайных операций по-прежнему регулировались секретными подзаконными нормативными актами. Основное внимание при этом уделялось отнюдь не вопросам соблюдения законности или соответствия проводимых акций нормам международного права. Практически единственным нормативно урегулированным аспектом проведения тайных операций был аспект обеспечения официальной непричастности правительства США к проводимым разведкой тайным операциям. Например, даже определение тайной операции, которое содержит директива СНБ № 10/2 от 18 июня 1948 года, сформулировано так, чтобы отразить именно эту особенность тайных операций американской разведки: "...тайная операция подразумевает собой деятельность, которая планируется и осуществляется таким образом, что любая ответственность США за нее не являлась явной, и в случае раскрытия которой США могли бы во всеуслышание отказаться от ответственности за нее"[689].
Директива СНБ № 10/2 приводит даже примерный перечень акций разведки, которые могут рассматриваться в качестве тайных операций. Это подрывная деятельность против иностранных государств, помощь различным подпольным движениям, эмигрантским группам, различные пропагандистские акции, экономический подрыв и т.д. Разведывательная и контрразведывательная деятельность, а также вооруженное столкновение с опознанным противником не
~ ~697
могли рассматриваться в качестве тайных операции[690].
В середине пятидесятых годов была пересмотрена нормативная база, регламентирующая проведение тайных операций разведки. После того как президенту Эйзенхауэру был представлен доклад Комиссии по расследованию деятельности ЦРУ во главе с генерал-лейтенантом Джеймсом Дулиттлом[691], соответственно, в марте и ноябре 1955 года были изданы две новые директивы СНБ №5412/1 и №5412/2[692]. Основываясь на рекомендациях Комиссии Дулиттла[693], директивы СНБ заметно усилили президентский контроль за проводимыми разведкой (в первую очередь, ЦРУ) тайными операциями.
Для одобрения подготавливаемых спецслужбами планов тайных операций была создана специальная группа, включающая в себя госсекретаря, министра обороны и назначаемых президентом представителей[694]. В соответствии с номером директивы, закрепившей факт ее создания, группа получила название "Комитет 5412". Следует отметить, что из ведения группы были изъяты так называемые "особо деликатные проекты", касающиеся непосредственно вопросов внешней политики США[695]. Для утверждения планов подобных "особо деликатных" операций было достаточно одобрения государственного секретаря США.
Директивы СНБ №5412/1 и №5412/2 действовали вплоть до начала семидесятых годов, когда в результате громких парламентских расследований были кардинально пересмотрены принципы формирования правовой основы деятельности разведки в сфере подготовки и проведения тайных операций. Наиболее принципиальным изменением того периода следует признать то, что Конгресс США впервые высказался за необходимость законодательной регламентации тайных операций разведки.
Первые законодательные ограничения на проведение тайных операций были установлены в 1973 году Законом о полномочиях на ведение военных действий[696] для той категории тайных операций, которая была связана с использованием вооруженных сил США. Этим законом право президента осуществлять военные операции за пределами США без одобрения Конгресса было ограничено 60 днями.
Впервые законодательные стандарты для иных видов тайных операций были закреплены поправкой Хьюджеса-Райана 1974 года[697] к Закону об иностранной помощи 1961 года[698]. Данная поправка обязывала президента США представлять соответствующим комитетам Конгресса США информацию обо всех "неразведывательных" операциях ЦРУ.В семидесятые годы Конгресс не только законодательно закрепляет те положения, которые связаны с контролем за проведением тайных операций, но в ряде случаев устанавливает даже законодательный запрет на проведение определенных операций. Так, в 1976 году в Законе о помощи в интересах международной безопасности и контроле за экспортом вооружений[699] содержался запрет на проведение тайных операций в Анголе.
Параллельно с развитием законодательных стандартов определенные ограничения на проведение тайных операций вводятся и при помощи нормативных правовых актов, издаваемых президентом. Так, в исполнительном приказе президента Форда по вопросам разведки содержится запрет на проведение акций, связанных с политическими убийствами. Следует, правда, обратить внимание на своеобразную формулировку подобного запрета: "...Ни одно должностное лицо федерального правительства США не должно участвовать или сговариваться с целью участия в политическом убийстве"[700]. Фактически речь идет о запрете непосредственного участия федеральных должностных лиц в тайных операциях, связанных с убийствами неугодных политических лидеров. Между тем в такой формулировке открытым остается вопрос о том, может ли должностное лицо правительства США участвовать в подобной акции через посредника либо через нескольких посредников.
Окончательно прояснилась президентская позиция по этому вопросу лишь после обнародования выводов и рекомендаций, сделанных следственными комитетами Пайка и Чёрча. Реализуя рекомендации Специального комитета Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности[701], президент Картер в исполнительном приказе № 12036[702] ввел полный запрет на осуществление тайных операций с целью физического устранения политических и государственных деятелей.
После образования специальных разведывательных комитетов в Сенате[703] и Палате представителей[704] и после того, как сформировалась практика ежегодно издавать законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год, Конгресс достаточно часто обращался к вопросу совершенствования законодательной основы проведения тайных операций.
В 1980 году на основании Закона о полномочиях разведки на 1981 финансовый год Конгресс США вносит поправки в Закон об иностранной помощи 1961 года и пересматривает установленные в 1974 году поправкой Хьюджеса-Райана требования подотчетности Конгрессу тайных операций разведки[705]. Новые стандарты позволили "в случаях, требующих немедленного действия", ставить в известность о планируемой к проведению акции лишь председателя и заместителя председателя разведывательных комитетов обеих палат, а также лидеров парламентского большинства каждой из палат. Непосредственно же сведения о проводимой операции могли предоставляться Конгрессу и уже после начала ее проведения. Фактически подобная оговорка о случаях, требующих немедленного действия, позволила президенту и руководству разведкой максимально ограничивать круг лиц, осведомленных о проводимой операции, и подробная информация о ней обычно предоставлялась соответствующим комитетам Конгресса уже после того, как тайная операция была завершена[706].
Следует отметить также, что поправками 1981 года Конгресс заметно повысил статус законодательных норм, устанавливающих процедуры контроля за проводимыми разведкой акциями. Соответствующая новая глава, регламентирующая подотчетность разведывательной деятельности, была инкорпорирована в Закон о национальной безопасности США 1947 года[707].
В последующем законодательная власть США неоднократно выражала намерение ужесточить регламентацию проводимых разведкой тайных операций. В 1988 году Конгрессу был даже предложен соответствующий законопроект. Депутаты, однако, в этот период сочли нецелесообразным усиливать парламентский контроль за тайными операциями разведки. Решающим аргументом против законопроекта оказалось мнение о том, что избранный в 1988 году президентом США Дж. Буш вполне компетентен в разведывательных вопросах (в семидесятые годы Буш занимал должность директора центральной разведки) и сможет сам на должном уровне контролировать проводимые разведкой тайные операции. Ревизия законодательных стандартов в сфере регламентации тайных операций разведки США состоялась лишь в 1991 году. Законом о полномочиях разведки на 1991 финансовый год были практически полностью пересмотрены законодательные положения, относящиеся к порядку проведения, санкционирования и финансирования тайных операций разведки[708].
2.2.