Исполнительные приказы президента США
Практика регламентации различных аспектов организации разведывательной системы США и деятельности американских разведывательных служб при помощи высших нормативных правовых актов, издаваемых президентом США – исполнительных приказов президента480, имеет достаточно непродолжительную историю.
Если рассматривать лишь те исполнительные приказы, которые предназначались исключительно для
480 Executive Order.
урегулирования отношений в сфере разведки, то можно вести речь примерно о трех десятилетиях существования подобной практики. С учетом же тех актов, которые лишь в какой-то мере затрагивали интересы разведывательных органов США, ее границы могут быть отодвинуты вплоть до конца сороковых-начала пятидесятых годов, когда президентами Трумэном и Эйзенхауэром изданы исполнительные приказы по вопросам обеспечения безопасности государственных служащих481, содержавшие в том числе и ряд норм, относящихся к полномочиям разведывательных и контрразведывательных служб США.
В полной мере в обиход президентского нормотворчества практика регламентации разведывательных вопросов при помощи исполнительных приказов президента вошла лишь в середине 70-х годов. В отличие от предшествующих нормативных правовых актов президента по вопросам разведки, регулировавших обычно лишь какие-то отдельные аспекты, связанные с разведывательным сообществом и деятельностью разведывательных служб, исполнительные приказы с самого начала позиционировались для регулирования самого широкого круга отношений в сфере разведки.
Оценивая влияние исполнительных приказов президента на развитие правовой основы организации и деятельности разведки в современных исторических условиях, нужно отметить, что по степени своего воздействия на процесс правового регулирования различных групп отношений в сфере разведки исполнительные приказы президента значительно превосходят любые иные подзаконные акты.
Являясь, с одной стороны, подзаконными нормативными актами с наибольшей юридической силой, с другой – выступая в качестве все более востребованного инструмента правового воздействия президента на систему разведывательных служб и осуществляемую ими деятельность, исполнительные приказы постепенно ослабляют влияние на правовую основу организации и деятельности разведки других нормативных правовых актов, издаваемых президентом (в первую очередь, президентских директив и меморандумов).Наиболее существенное воздействие на развитие правового регулирование организации и деятельности разведки оказали издававшиеся в различные годы
481 См.: Executive Order № 9835, 12 Fed. Reg. 1935 (1947); Executive Order № 10450, 18 Fed.
Reg. 2489 (1953).
исполнительные приказы президентов по вопросам разведки: исполнительный приказ президента Форда № 11905, исполнительный приказ президента Картера
№ 12036 и, действующий и поныне, исполнительный приказ президента Рейгана
№ 12333. Каждый из перечисленных исполнительных приказов приходил на смену предыдущему, и каждый из них отражал определенные закономерности и тенденции как в эволюции разведывательного сообщества и всей разведывательной системы США, так и в развитии системы правового регулирования отношений, возникающих в сфере разведки.
Первым исполнительным приказом по вопросам разведки стал изданный 18 февраля 1976 года исполнительный приказ президента Форда № 11905482. В данном нормативном документе были урегулированы такие вопросы как: состав разведывательного сообщества США, круг функциональных полномочий отдельных ведомств, полномочия директора центральной разведки как главы разведывательного сообщества. В отличие от всех предшествующих нормативных актов положения этого исполнительного приказа впервые в истории правовой регламентации разведывательной организации и деятельности разведки, относились не к каким-то отдельным разведывательным службам, а ко всему разведывательному сообществу США как единой организационной общности.
Примечательно, что уже в исполнительный приказ Форда были включены положения, относящиеся к внутренней структурной организации разведывательного сообщества США, и даже перечислено большинство членов сообщества. В то же самое время, в середине семидесятых годов, к секретным сведениям относился даже сам факт существования некоторых разведывательных органов. Например, Соединенные Штаты предпочитали не распространяться о существовании таких разведывательных служб, как Национальное управление воздушно-космической разведки, не предавался гласности и факт существования ряда служб фотографической разведки министерства обороны. В приказе весьма изящно обойден щекотливый момент, связанный с перечислением названий некоторых разведывательных органов, и вместо наименования ряда служб присутствуют такие расплывчатые формулировки, как: "разведывательные элементы военных ведомств",
482 См.: Executive Order № 11905, Feb. 18, 1976, 41 Fed. Reg. 7703.
"разведывательные элементы Государственного департамента" и т.д.483. Вместе с тем среди членов сообщества напрямую называются ЦРУ, ФБР, РУМО и АНБ.
Отдельный раздел в исполнительном приказе № 11905 посвящен нормативным стандартам, ограничивающим рамки допустимой деятельности разведывательных служб484. Фактически данный нормативный акт явился первой реальной попыткой установить определенные правовые ограничения на деятельность разведывательных служб в рамках всей разведывательной системы США. В соответствии с приказом не разрешается, например, проводить электронное наблюдение в отношении граждан Соединенных штатов за исключением тех случаев, когда подобное наблюдение санкционировано руководителем соответствующей разведывательной службы485. Запрещает исполнительный приказ и перлюстрацию корреспонденции, равно как вскрытие почтовых отправлений, пересылаемых по почтовым каналам США (здесь, правда, также оговорены исключения, предусматриваемые как законодательно, так на основе подзаконных нормативных правовых актов)486.
Менее чем через два года после издания президентом Фордом исполнительного приказа по вопросам разведки №11905487 ему на смену пришел новый исполнительный приказ: в январе 1978 года президентом Картером был издан исполнительный приказ № 12036488, который заменил приказ Форда. Столь непродолжительный срок действия исполнительного приказа № 11905 лишь в малой степени был предопределен различиями в подходах к нормативной регламентации разведывательной деятельности между администрациями Форда и Картера. Более реальной причиной обновления исполнительного приказа по вопросам разведки стали результаты работы специальных следственных комитетов Пайка489 и Чёрча490, учрежденных соответственно нижней и верхней палатами американского Конгресса.
483 См.: Executive Order № 11905, Sec. 2. Definition.
484 См.: Executive Order № 11905, Sec. 5. Restrictions on Intelligence Activities.
485 Ibid., Sec. 5(b)(2).
486 Ibid., Sec. 5(b)(4).
487 Несмотря на столь короткий срок действия приказа, в 1977 году в него дважды вносились технические поправки. См.: Executive Order № 11985, May 13, 1977, 42 Fed. Reg. 25487;
Executive Order № 11994, June 1, 1977, 42 Fed. Reg. 28869.
488 См.: Executive Order № 12036, Jan. 24, 1978, 43 Fed. Reg. 3674.
489 См.: U.S. Congress, House of Representatives, 94th Congress, 2nd session, Select Committee on Intelligence, Recommendations of the Final Report of the House Select Committee on Intelligence, H. Rept. 94-833, February 11, 1976.
490 См.: U.S. Congress, Senate, 94th Congress, 2nd session, Select Committee to Study
Governmental Operations with respect to Intelligence Activities, Foreign and Military Intelligence, Final Report, Book I, S. Rept. 94-755, April 26, 1976.
Поскольку оба следственных комитета представили свои итоговые отчеты уже после издания исполнительного приказа № 11905, в нем не были учтены те выводы и рекомендации, которые содержались в докладах комитетов Конгрессу.
В то же самое время, число выявленных комитетами недостатков как в связи с практикой ведения правительством разведывательной деятельности, так и относительно ее правового регламентирования, было столь внушительным, что новая президентская администрация сочла необходимым как можно скорее издать новый исполнительный приказ по вопросам разведки.Исполнительный приказ № 12036 принципиально не отличается от предшествующего ему исполнительного приказа № 11905. Несмотря на то что объем нового приказа примерно в два раза больше, его общая концепция и общая структура остались практически неизменными. Основное отличие нового исполнительного приказа в основном состоит в более жесткой регламентации различных направлений разведывательной деятельности, начиная от запрета проведения тайных операций, связанных с организацией покушений на зарубежных политических деятелей, и заканчивая обязательным согласованием с генеральным атторнеем тех операций разведывательных и контрразведывательных служб, которые затрагивают конституционные права американских граждан.
Очевидно также, что подобная более детальная регламентация деятельности разведывательных служб отнюдь не являлась отражением взглядов новой президентской администрации на разведку и осуществляемую разведывательными службами деятельность - новые, более жесткие стандарты, предъявляемые к проводимым разведывательными службами операциям, были установлены под давлением американских законодателей. Не случайно, все те ограничительные нормы, которые появились в новом исполнительном приказе, в точности повторяли рекомендации парламентских следственных комитетов Пайка и Чёрча и, в сущности, отражали общую тенденцию второй половины семидесятых годов, характеризовавшуюся весьма существенным усилением контроля за разведывательной деятельностью и разведывательными службами.
Ныне действующий исполнительный приказ по вопросам разведки президента Рейгана № 12333 был издан в конце 1981 года491. Несмотря на относительно небольшой срок, который отделял его от момента издания
491 См.: Executive Order № 12333, Dec.
предыдущего исполнительного приказа №12036, этот исполнительный приказ заметно превосходит предыдущий как в плане юридической техники изложения различных нормативных положений, так и с точки зрения детальности и выверенности отдельных положений приказа, регламентирующих компетенцию разведывательного сообщества и отдельных разведывательных служб, вопросы управления сообществом, вопросы контроля за различными направлениями разведывательной деятельности, порядок решения вопросов взаимодействия в сообществе.
В отличие от предшествующего исполнительного приказа президента Картера, который в основном был направлен на усиление контроля за разведывательными службами, исполнительный приказ №12333 в качестве основной смысловой идеи выдвигает идею развития централизованной разведывательной организации США, усиление руководящей и координирующей роли директора центральной разведки, укрепление механизмов взаимодействия между отдельными разведывательными службами.
Приказ включает в себя три достаточно объемные части. В первой части раскрываются основные цели и задачи, которые ставятся перед разведывательным сообществом США, перечисляются основные функции Совета национальной безопасности как органа, обеспечивающего политическое руководство национальной системой разведки и определяющего ее стратегические задачи. Самое серьезное внимание в первой части уделено правам и обязанностям директора центральной разведки. В отличие от предыдущего исполнительного приказа, который в основном акцентировал внимание на роли директора как координатора национальной разведывательной деятельности, исполнительный приказ № 12333 наделяет директора достаточно серьезными административными рычагами492.
В частности, приказом предусмотрено право директора без согласования с руководителями соответствующих федеральных министерств, в структуре которых имеются разведывательные органы, перераспределять выделяемые бюджетом средства между разведывательными службами. Директор наделяется правом контролировать процесс реализации разведывательных программ ведомственными разведками; разрабатывать процедуры, которые будут
492 Ibid., Part 1 - Goals, Direction, Duties and Responsibilities with Respect to the National Intelligence Effort, 46 Fed. Reg. 59941.
способствовать более эффективной реализации стратегических задач разведки; учреждать необходимые ему органы для руководства и контроля за деятельностью отдельных разведывательных служб. В полном соответствии со значительно расширившимися правами и обязанностями директора центральной разведки определены в исполнительном приказе № 12333 обязанности руководителей федеральных министерств, в составе которых имеются разведывательные службы, а также очерчены общие контуры полномочий отдельных разведывательных служб – членов разведывательного сообщества.
Вторая часть исполнительного приказа регламентирует порядок ведения разведывательной деятельности членами разведывательного сообщества. В этой части определены основные нормативные стандарты, предъявляемые к деятельности разведывательных служб, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, использование оперативно-технических средств. Перечисленные в приказе ограничения в основном относятся к деятельности разведывательных служб, затрагивающей права и свободы граждан США, либо к деятельности, осуществляемой на территории США. Вся подобная деятельность, как это определял и предыдущий исполнительный приказ № 12036, в обязательном порядке должна быть санкционирована генеральным атторнеем США и должна строго соответствовать иным требованиям, закрепленным в приказе. В приказе сохранен также запрет на поведение тайных операций, связанных с физическим уничтожением политических лидеров, либо проведением экспериментов на людях493.
Характерным отличием исполнительного приказа № 12333 от
предшествующих исполнительных приказов по вопросам разведки является достаточно заметное расширение круга задач, решаемых разведкой. Например, в перечень основных задач, решаемых разведывательным сообществом, были включены такие задачи, как добывание информации, связанной с международным терроризмом, наркобизнесом, другой враждебной деятельностью, направленной против США494. Отдельный раздел приказа посвящен использованию сил и средств разведки в интересах правоохранительной деятельности495.
493 См.: Executive Order № 12333, sec. 2.10 Human Experimentation; sec.2.11 Prohibition on Assassination.
494 Ibid., Part 1 - Goals, Direction, Duties and Responsibilities with Respect to the National
Intelligence Effort, sec. 1.4 The Intelligence Community.
495 Ibid., sec. 2.6 Assistance to Law Enforcement Authorities.
Третья часть исполнительного приказа № 12333 регламентирует процедуры парламентского контроля за разведкой; определяет основные теоретические понятия и терминологию, используемую в сфере разведки; устанавливает порядок издания подзаконных нормативных правовых актов более низкого уровня, уточняющих и детализирующих положения исполнительного приказа применительно к отдельных элементам разведывательного сообщества; регламентирует структуру разведывательного сообщества США и Национальной программы внешней разведки496.
Судьба исполнительного приказа президента Рейгана № 12333 оказалась достаточно интересной и неожиданной. В отличии от своих предшественников, исполнительных приказов №11905 и №12036, продолжавших действовать лишь до избрания следующего руководителя американского государства и издания им нового исполнительного приказа по вопросам разведки, исполнительный приказ
№ 12333 продолжает действовать по сей день. Однако, прежде чем стать своеобразным аналогом Закона о национальной безопасности 1947 года в сфере подзаконного нормотворчества497, этому исполнительному приказу пришлось пережить долгие годы забвения.
В 90-е годы XX века активно начало развиваться законодательство в сфере разведки. Был принят Закон об организации разведки 1992 года498, ежегодно принимались законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год, вносившие существенные изменения в Закон о национальной безопасности 1947 года и другие законы о разведке499. При этом законодательно оказались урегулированными именно те вопросы, которые до этого регламентировал исполнительный приказ № 12333. Поскольку же на протяжении более чем трех десятилетий не было издано нового исполнительного приказа по вопросам разведки, который был заменил устаревший и явно утративший юридическую силу (ввиду несоответствия его положений закону) исполнительный приказ № 12333, вполне резонно было бы сделать вывод о том, что США окончательно отказались от практики издания исполнительных приказов президента по
496 Ibid., Part 3 - General Provisions.
497 В данном случае автор имеет в виду тот факт, что все фундаментальные изменения в законодательстве, касающиеся вопросов организации и деятельности разведки, оформляются в виде поправок изменений и дополнений в Закон о национальной безопасности 1947 года. Прим. автора
498 См.: Intelligence Organization Act of 1992, Oct. 24, 1992, Pub. L. 102-496.
499 См., например: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1997, Pub. L. 104-293, Oct. 11, 1996, 110 Stat. 3477.
разведке, и что отныне все фундаментальные вопросы, связанные с организацией и деятельностью разведывательного сообщества США будут регламентироваться лишь законом.
Ситуация, однако, неожиданно изменилась в 2003 году, когда президент Дж. Буш (младший) издал исполнительный приказ № 13284500. Новый исполнительный приказ внес многочисленные и принципиальные изменения и дополнения в исполнительный приказ президента Рейгана № 12333, приведя его положения в соответствие с актуальными на тот момент положениями Закона о национальной безопасности 1947 года, других законодательных актов, регламентирующих отношения в сфере разведки. Одновременно была изменена сама концепция исполнительных приказов президента по вопросам разведки.
До начала 90-х годов XX века они предназначались для комплексного урегулирования всего круга отношений, связанных с разведкой и не урегулированных законодательно, выступая в этой сфере в качестве нормативных актов, имеющих высшую юридическую силу. С 2003 года исполнительные приказы по разведке разумно рассматривать лишь как акты, детализирующие законодательно закрепленные стандарты в разведывательной сфере: разъясняющие сферу ответственности отдельных разведывательных служб, полномочия и обязанности руководителей всех уровней по отношению к достаточно общим положениям и стандартам, которые закрепляет закон. Начиная с 2003 года, любые изменения законодательства в сфере разведки вскоре находили свое отражения в соответствующих поправках, вносимых в содержание исполнительного приказа № 12333501.
Следует признать, что исполнительные приказы президента по вопросам разведки стали чрезвычайно удачным решением, не только способствовавшим совершенствованию правового регулирования организации и деятельности разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США, но и стимулировавшим развитие самой разведывательной системы Соединенных Штатов. Для исторически децентрализованной системы разведывательных органов, которые даже после их формального объединения в единую разведывательную организацию (разведывательное сообщество США) в значительной мере продолжали оставаться ведомственными разведками,
500 См.: Executive Order № 13284, Sec. 18, Jan. 23, 2003, 68 Fed. Reg. 4077.
501 См.: Executive Order № 13355, Secs. 2, 3, 6, Aug. 27, 2004, 69 Fed. Reg. 53593; Executive
Order №. 13470, Secs. 1-4, July 30, 2008, 73 Fed. Reg. 45325.
принципиально важно было не просто унифицировать правовые нормы, регламентирующие деятельность различных разведывательных служб, важно было закрепить нормативные стандарты, предъявляемые к различным разведывательным органам в рамках единого нормативного правового акта (причем непременно достаточно высокого уровня), нормативно определить место каждой из разведывательных служб в рамках единого разведывательного сообщества, показать единство и взаимосвязь стоящих перед американской разведкой задач.
Достаточно очевидно и то, что нынешняя эволюция законодательного регулирования организации и деятельности разведки в общих чертах повторяет тот путь, по которому развивалась практика президентского нормотворчества в сфере разведки, где на смену нормативным правовым актам, регулирующим отдельные группы отношений, либо регулирующим вопросы организации и деятельности какой-либо одной из разведывательных служб, пришли комплексные, многоплановые нормативные правовые акты, в которых разведка рассматривалась как многоуровневая система взаимосвязанных отношений.
Слишком очевидные параллели прослеживаются между современной редакцией Закона о национальной безопасности, и исполнительными приказами президента по вопросам разведки. До 1992 года Закон о национальной безопасности даже не упоминал такого понятия как "разведывательное сообщество США". Вся его роль регулятора отношений в разведывательной сфере сводилась к учреждению ЦРУ и закреплению полномочий директора центральной разведки как руководителя американской разведки, координатора всей разведывательной деятельности и руководителя ЦРУ. При этом с 1947 по 1992 год в закон лишь дважды, в 1949 и 1958 годах, вносились поправки, непосредственно относящиеся к разведке502.
Стремительное преображение Закона о национальной безопасности 1947 года началось в 1992 году после принятия Закона о полномочиях разведки на 1993 финансовый год и законодательного закрепления организационной структуры разведывательного сообщества США503. В последующие два десятилетия в Закон о национальной безопасности практически ежегодно вносились поправки и дополнения, добавлялись новые разделы и статьи,
502 См.: Act of Aug. 10, 1949, ch. 412, Sec. 2, 63 Stat. 579; Pub. L. 85-599, Sec. 2, Aug. 6, 1958, 72
Stat. 514.
503 См.: Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1993, Pub. L. 102-496, Oct. 24, 1992
постепенно вырисовывался контур комплексного, системного закона собирающего воедино весь спектр законодательных норм, регламентирующих организацию и деятельность разведывательного сообщества, вопросы управления, финансирования и контроля за разведкой504.