3.1. Институт генеральных инспекторов
Важную роль в осуществлении внутреннего контроля за деятельностью разведки играет институт генерального инспектора. Служба генерального инспектора имеется в каждом разведывательном ведомстве, или, по крайней мере, в том федеральном министерстве, в структуре которого находится данное разведывательное ведомство.
Должности генеральных инспекторов появились в организационноштатной структуре многих федеральных министерств и ведомств, во второй половине семидесятых годов, одновременно с учреждением разведывательных комитетов в обеих палатах американского Конгресса[853]. Как и создание
разведывательных комитетов Конгресса, учреждение должностей генеральных инспекторов явилось последствием докладов, представленных Конгрессу комитетами Пайка и Черча, в которых были обозначены серьезные проблемы в системе осуществления контроля за разведывательной деятельностью.
Генеральные инспектора, хотя формально и входят в организационную структуру той или иной разведывательной службы, однако в законодательном порядке гарантированы от вмешательства в свою деятельность со стороны руководителей ведомств или иных административных чиновников. В отличие от большинства других органов и должностных лиц, генеральные инспектора специализируются на контрольной деятельности, а не осуществляют контрольные полномочия в дополнения к основной деятельности. Это, в частности, позволяет им оптимизировать структуру своего административного аппарата для нужд контрольной деятельности.
Порядок назначения генеральных инспекторов для ряда крупных разведывательных ведомств (либо для головных министерств, в структуре которых они находятся) определяется федеральными законами. К их числу относятся: ЦРУ, ФБР, министерство обороны, энергетики, юстиции, финансов. В тех ведомствах, где порядок назначения генерального инспектора устанавливается законом, назначение производится в соответствии с порядком, установленным при назначении высших должностных лиц США - кандидатура инспектора представляется президентом и утверждается Сенатом[854].
В других разведывательных органах, в частности в наиболее крупных разведывательных службах министерства обороны, таких как АНБ, РУМО, Национальное управление фотографической разведки и картографии, Национальное управлении воздушно-космической разведки, должности генеральных инспекторов созданы на основании подзаконных нормативных актов. В этом случае назначение на должность генерального инспектора производит руководитель министерства.
Несмотря на то, что формально генеральные инспектора находятся в подчинении руководителей своих министерств и ведомств, а в некоторых разведывательных службах министерства обороны даже назначаются руководителями ведомств, практическое воздействие руководителей на деятельность генеральных инспекторов достаточно невелико. Например, даже законодательно закрепленное право директора национальной разведки приостанавливать и запрещать проведение расследований генеральным инспектором ЦРУ на основании "защиты жизненных интересов национальной безопасности", ограничивается обязанностью директора "... в течение семи дней предоставлять в разведывательные комитеты палат Конгресса обоснование принятого решения"[855].
В зависимости от специфики и характера деятельности того или иного разведывательного ведомства, полномочия состоящих в их организационной структуре генеральных инспекторов могут иметь некоторые отличия. Тем не менее, в целом круг обязанностей инспекторов достаточно типичен. К обязанностям генеральных инспекторов относится:
определение общих направлений, планирование, осуществление, контроль и координация расследований, инспекций, аудиторских проверок, проводимых в отношении ведомства и ведомственных программ с той целью, чтобы удостовериться, что вся осуществляемая ведомством деятельность соответствует положениям законов и подзаконных нормативных актов;
регулярное и своевременное информирование руководителя службы обо всех нарушениях законов и подзаконных нормативных актов, фактах мошенничества, злоупотреблениях и иных недостатках, которые будут обнаружены в деятельности ведомства, а также информирование его обо всех мероприятиях, направленных на устранение выявленных негативных фактов;
в целях обеспечения защиты источников разведывательной информации и методов разведывательной деятельности, угроза которым может возникнуть в ходе подготовки отчетов генерального инспектора реализация таких мер, которые окажутся необходимыми для предотвращения или сведения к минимуму фактов раскрытия указанных источников и указанных методов деятельности;
проведение криминальных расследований в отношении сотрудников ведомства, в том числе с правом производства обысков и арестов (без судебной санкции в тех случаях, когда преступление совершается в присутствии сотрудников службы генерального инспектора или если лицо совершило (либо совершает) особо тяжкое уголовное преступление)[856].
Существенные изменения в статус генеральных инспекторов внес Закон о реформе института генерального инспектора 2008 года[857]. Новый закон содержал целую группу поправок в Закон о генеральном инспекторе 1978 года, существенно повышающих степень независимости генеральных инспекторов от руководителей министерств, в первую очередь степень их финансовой независимости. Например, закон определил, что денежное содержание генерального инспектора министерства или ведомства должно соответствовать денежному содержанию высших должностных лиц соответствующего министерства или ведомства.
Закон о реформе института генерального инспектора учредил также на правах независимой структуры в составе исполнительной ветви власти Совет генеральных инспекторов по вопросам добросовестности и эффективности[858]. Задачами вновь созданного Совета обозначены повышение эффективности и профессионализма исполнения генеральными инспекторами министерств и ведомств своих функциональных обязанностей. В состав Совета помимо самих генеральных инспекторов входят: директор Службы правительственной этики, заместитель директора Службы управления персоналом, заместитель директора по менеджменту Административно-бюджетного управления[859], ряд других должностных лиц. Во главе Совета стоят председатель Совета, который избирается самим Советом из числа генеральных инспекторов сроком на 2 года (обеспечивает созыв Совета не менее 6 раз в год), и исполнительный председатель Совета, которым по должности является заместитель директора по менеджменту Административно-бюджетного управления (председательствует на заседаниях Совета).
Для координации работы генеральных инспекторов в ведомствах - членах разведывательного сообщества в 1994 году был создан Форум генеральных инспекторов разведывательного сообщества[860]. В его состав вошли генеральные инспектора министерства обороны, ЦРУ, АНБ, РУМО, Национального управления воздушно-космической разведки, Национального управления фотографической разведки и картографии, ФБР, Г осударственного
департамента, министерств финансов, юстиции и энергетики.
Председательствуют на форуме совместно генеральные инспектора министерства обороны и Центрального разведывательного управления. Помимо непосредственно координации контрольной деятельности генеральных инспекторов, форум призван вырабатывать общую стратегию деятельности, совершенствовать эффективность системы контроля, разрабатывать совместные методики контроля за межведомственными разведывательными программами сообщества.Хотя в целом полномочия служб генеральных инспекторов, функционирующих в структуре разведывательных ведомств достаточно однородны, имеются в их компетенции и некоторые существенные различия. Эти различия в основном обусловлены характером специализации того или иного ведомства в разведывательном сообществе. Например, в ЦРУ генеральный инспектор повышенное внимание уделяет контролю за осуществлением тайных операций. В ФБР в первую очередь контролируются те направления деятельности ведомства, которые связаны с возможным нарушением прав и свобод американских граждан - производство оперативнотехнических мероприятий, обысков, арестов. В министерстве обороны генеральному инспектору приходится иметь дело с несколькими разведывательными службами, специализирующимися на самых различных направлениях разведывательной деятельности, в том числе со всеми ведущими службами технической разведки.
Логическим развитием института генеральных инспекторов в разведывательном сообществе стало учреждение в 2009 году на основании
Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год должности генерального инспектора разведывательного сообщества США. Одновременно с учреждением должности генерального инспектора разведывательного сообщества Конгресс учредил подчиненную ему Службу генерального инспектора в составе Службы директора национальной разведки[861].
Г енеральный инспектор разведывательного сообщества США назначается президентом с согласия Сената - то есть тем же порядком, которым в США назначаются все высшие должностные лица. Смещен со своей должности генеральный инспектор сообщества может быть также исключительно по решению президента.
Генеральный инспектор сообщества непосредственно подчинен директору национальной разведки, однако, как и генеральные инспектора иных федеральных министерств и ведомств в исполнении своих должностных обязанностей (в основном закрепленных законодательно) он независим от руководителя разведывательного сообщества.Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год были также предусмотрены должности помощников генерального инспектора. Так, в обязательном порядке генеральный инспектор должен назначить на должность помощников по аудиту и помощника по расследованиям[862]. Кроме этого, закон наделяет генерального инспектора правом назначать иных помощников, которые будут необходимы ему для выполнения своих функциональных обязанностей.
Круг должностных обязанностей генерального инспектора разведывательного сообщества в целом совпадает с теми обязанностями, которые исполняют генеральные инспектора отдельных министерств и ведомств. Он осуществляет инспекции и аудит, проводит расследования в отношении той части деятельности разведывательного сообщества, которая относится к ведению директора национальной разведки. В интересах национальной безопасности директор национальной разведки вправе запретить генеральному инспектору сообщества проведение определенных инспекций или расследований, однако, в подобном случае директор обязан не позднее чем в течение семи дней предоставить разведывательным комитетам Конгресса письменное обоснование наложенного им запрета. Генеральный инспектор вправе представить разведывательным комитетам Конгресса свои комментарии относительно наложенного директором запрета на проведение расследования[863].
3.