Федеративные аспекты развития институтов жилищного права США.

Правовое регулирование отношений в жилищной сфере осуществляется в США как на федеральном, так и на региональном уровнях. Американская модель федерализма - сложное и противоречивое явление, находящееся в постоянном развитии.

Как указывает В. Остром, в широкой трактовке федерализма «американская федеральная система включает множество правительств - общенациональное правительство, пятьдесят правительств штатов, минимум восемьдесят тысяч местных правительств, а также огромное число корпораций, кооперативов, союзов, клубов, семей и кланов, а также ряд других форм добровольных ассоциаций, управляемых на основе их собственных уставов, правил и взаимопонимания»^[26]. Применительно к жилищному сектору, данное утверждение означает, что отношения федерации и штатов по вопросам регулирования жилищных отношений неизбежно затрагивают интересы всех перечисленных субъектов: местных властей (как основное и первичное звено системы управления жилищным фондом), частных жилищных организаций (как непосредственных исполнителей жилищных проектов), правительственных жилищных корпораций (чье существование зависит от федеральной жилищной политики), малообеспеченных граждан (как основных получателей государственной жилищной помощи), крупных налогоплательщиков (за счет налогов которых финансируются жилищные программы) и т.д.

История жилищного права США знает несколько моделей урегулирования интересов субъектов федеральных отношений. Каждая из данных моделей в наибольшей степени была реализована на соответствующем этапе развития федеральных отношений в жилищной сфере: 1) этапе дуалистического федерализма¹ (вторая половина XIX в. - конец 30-х годов XX века); 2) этапе «коопера-

Л

тивного» федерализма (конец 30-х годов XX века - конец 70-х годов ХХ века);

-э

3) этапе «нового» федерализма (с первой половины 70-х годов XX века).

После окончания войны за независимость и до принятия федеральной Конституции, штаты представляли собой отдельные суверенные государства, и их статус изменился только в той мере, в какой они отказались от некоторых своих прав в Конституции 1787 года. В связи с этим штатам ненужно доказывать наличие их прав в Конституции США^{[27] [28] [29] [30]. Данный принцип сформулирован в X поправке к Конституции[31]. Полномочия же, делегированные федеральной власти в лице Конгресса США, перечислены в Разделе 8 Конституции США. Как указывал Джеймс Мэдисон, призывая одобрить проект Конституции, «полномочия, предоставляемые федеральному правительству по предлагаемой конституции, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и неопределенны»1. В течении XIX и начале XX века данный подход постепенно утвердился в истории американского федерализма и приобрел доктринальное значение, получив название доктрины прав штатов [32] [33] [34].}

Однако такое толкование Конституции не позволяло федеральному прави-

-э

тельству осуществлять социально-экономические реформы и развивать с этой целью законодательную базу. Подобное разграничение полномочий между центром и субъектами в XIX веке удовлетворяло интересы молодого аграрного государства, но в XX веке не способствовало развитию индустриальной экономики с растущей межштатной торговлей.

Еще в 1819 году Верховный суд США рассмотрел дело МакКаллох против штата Мэриленд^[35] и, основываясь на последнем абзаце Раздела 8 Статьи 1 Конституции^[36], подтвердил наличие у Конгресса, наряду с «перечисленными полномочиями», так называемых «подразумеваемых полномочий» (implied powers). С течением времени развитие американского федерализма стало заключаться не в четком разграничении предметов ведения федерального центра и его субъектов, а в установлении баланса их интересов. Интерпретация Конституции, применительно к складывающимся общественным отношениям, обеспечивала правовую стабильность¹.

Становление жилищного законодательства в США происходило в условиях преобладания в политико-правовом поле страны доктрины дуалистического федерализма. В рамках данной доктрины Конституция США рассматривалась как договор между тринадцатью суверенными штатами, при котором полномочия национального правительства достаточно точно определены и ограничены^{[37] [38] [39]}. При этом, в соответствии с прецедентом 1819 г., федеральные предметы ведения не ограничивались только перечисленными в Разделе 8 Статье I Конституции полномочиями, но дополнялись подразумеваемыми полномочиями, то есть полномочиями, необходимыми Конгрессу для реализации «перечисленных

- 3

полномочий» .

Поскольку основные принципы регулирования жилищных отношений и первые нормативные акты о жилье были сформулированы и приняты во второй половине XIX века на уровне штатов, то первым этапом развития федеральных отношений в жилищной сфере следует признать этап дуалистического федерализма (а не этап доминирования прав штатов). Сложившееся к концу XIX века разграничение предметов ведения закрепляло, прежде всего, за штатами полномочия по регулированию жилищных отношений. В частности, штаты занимались вопросами аренды жилья, обязательных для жилых помещений санитарных и инфраструктурных условий, а также стимулированием жилищного строительства.

К концу ХІХ в. роль федерального правительства и правительств штатов в развитии жилищного фонда страны оставалась незначительной - жилищное строительство продолжало осуществляться на средства частных лиц. Соответственно, преобладало частноправовое регулирование жилищных отношений. Между тем, федеральное правительство ограничивало себя в регулировании жилищной сферы, но не игнорировало ее. Так, в 1892 году Конгресс выделил 20 000 долларов на исследование условий проживания в недорогих домах . В 1895 году Министерство труда сформировало комиссию, изучающую условия про-

-э

живания рабочего класса и международный опыт их улучшения . В 1905 году Президент Теодор Рузвельт создал комиссию, исследующую потребность нации в доступном и недорогом жилье^{[40] [41] [42] [43]. Федеральные органы исполнительной власти давали рекомендации по вопросам жилищного регулирования. Например, Министерство торговли в конце 1910-х опубликовало Модельный закон о зонировании штата и Модельный акт о планировании городов[44]. Данные модельные правовые акты были приняты на основании ранее издаваемых правовых актов штатов и поселений о делении территорий муниципалитетов на зоны разрешенной застройки[45]. Зонирование территорий позволяло предотвратить строительство в жилых районах объектов промышленности, а также зданий, создающих излишнюю тень1.}

В связи с вступлением в Первую мировую войну и для реализации перечисленных в Конституции полномочий по «формированию и содержанию армии», а так же «созданию и обеспечению флота», в марте 1918 года Конгресс уполномочил Чрезвычайную судостроительную корпорацию потратить 100 миллионов долларов на 25 жилищных проектов по строительству более 5 тысяч

Л

домов для рабочих .

-э

услуги работникам верфей . Деятельность корпорации, учрежденной федеральным законом, противоречила интересам региональных организаций, действующих на основании законов штатов. Так, в 1918 году произошел конфликт интересов между зарегистрированной в г. Камден штата Нью-Джерси Компании мелиорации земель и судостроительной корпорации, по поводу изъятия последней земельного участка компании. Спор был доведен до Верховного суда, который в 1924 году решил, что, несмотря на то, что судостроительная корпорация изъяла земельный участок для строительства железной дороги, она действовала в рамках федерального закона о строительстве жилых домов. По мнению суда, возведение сети железнодорожного электротранспорта было предоставлением жилищных услуг, т.к. для удобного проживания в Камдене рабочие верфей нуждались в транспортной инфраструктуре^{[46] [47] [48] [49]. Публичная услуга (public service) - это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению потребностей всего общества1. Возведение жилых домов, а также необходимой для проживания городской инфраструктуры являлось благом не только отдельных лиц, но и всего общества. В связи с этим, суд признал допустимым изъятие земельного участка. Реализация правительством США в начале ХХ века на территории отдельных штатов проектов национального масштаба усиливала регулирующую функцию федерального центра.}

Характерной особенностью федеративных отношений 30-х годов XX века является рост федерального регулирования жилищной сферы. Как указывает Н.А. Крашенинникова, процесс централизации «по вертикали», перетекания полномочий от штатов к центру являлся общей тенденцией федеративных отношений в период «Нового курса» Рузвельта, в условиях концентрации средств для выхода из Великой депрессии, осуществления федеральных экономических и социальных программ, значительного усиления исполнительной власти, роста числа многочисленных федеральных регулирующих ведомств^{[50] [51].}

До конца 1930-х годов федеральное влияние на жилищные отношения оказывалось через независимые агентства и правительственные корпорации. Независимые агентства были наделены нормотворческими и квазисудебными полномочиями, организационно обособлены от министерств и пользовались определенной самостоятельностью, даже по отношению к Президенту. Как правило, такие агентства возглавлялись коллегиальным органом, главу которого назначал Президент. Часто срок полномочий руководства независимого ведомства превышал срок полномочий самого Президента. Правительственные корпорации обладали большей административной независимостью по сравнению с ведомствами исполнительной власти. Такие корпорации действуют в хо- зяйственном обороте как частные корпорации, но находящиеся под контролем правительства, так как собственность этих корпораций является федеральной¹.

Так, в 1932 году Законом о банке кредитования жилья были созданы: Федеральный совет банков кредитования жилья и двенадцать региональных феде-

Л

ральных банков кредитования жилья . Федеральный совет банков кредитования

3

жилья имел статус независимого агентства , руководство его деятельностью осуществлял Совет директоров, члены которого назначались Президентом по рекомендации и с согласия Сената на семь лет. Учреждение совета банков не входило в «перечисленные полномочия» Конгресса. Однако правовым основанием принятия Закона о банке кредитования жилья являлась доктрина межштатной торговли.

Названная доктрина основана на абзаце 3 Раздела 8 Статьи I Конституции США и предоставляет Конгрессу полномочие «регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами». Границы применения клаузулы о межштатной торговле были значительно расширены после того, как, рассмотрев дело «Гиббонс против Огдена»^{[52] [53] [54] [55]}, Верховный суд США пришел к выводу, что примененное в клаузуле понятие «торговля» должно пониматься как «любая форма коммерческих отношений»^[56]. При этом федеральное правительство могло «предписывать правила, с помощью которых торговля должна управляться»^{[57] [58]}. На протяжении XX века клаузу-

п

ла межштатной торговли подвергалась еще более широкому толкованию .

Законом 1933 года о кредитовании домовладельцев (Home Owners’ Loan Act) Федеральный совет банков кредитования жилья был уполномочен на создание Корпорации кредитования домовладельцев¹. Члены Совета составляли Совет директоров Корпорации (секция 4 (а)). Корпорация рефинансировала просроченные кредиты путем обмена проблемных ипотечных закладных на

Л

обеспеченные ею облигации . При этом облигации, выдаваемые Корпорацией, а также ее капитал (за исключением недвижимости), резервы и излишки, займы и доходы были освобождены как от федеральных налогов, так и от налогов штатов и муниципалитетов (секция 4 (с) закона).

Закон о кредитовании домовладельцев также допускал формирование федеральных ссудо-сберегательных ассоциаций. Как было указано выше, такая организационно-правовая форма ранее регламентировалась исключительно законодательством штатов. Министр финансов США был уполномочен подписываться на акции ассоциаций от имени США. При этом количество акций, приобретаемых министром, не могло превышать количество акций, принадлежащих всем другим акционерам (Секция 5 (g) закона). Ассоциации, в том числе их акции, капитал (за исключением недвижимости), резервы и излишки, займы и доходы освобождались от федеральных налогов. Штаты и поселения не могли взимать с них налоги в большем размере по сравнению с налогами, взимаемы-

-э

ми с местных учреждений финансирования жилья (Секция 5 (h) закона) . Деятельность ассоциаций должна была осуществляться в строгом соответствии с законом о кредитовании домовладельцев. Также Федеральные ссудосберегательные ассоциации должны были исполнять правила, предписываемые Федеральным советом банков кредитования жилья. ^{[59] [60] [61]}

В соответствии с Законом о восстановлении национальной промышленности (National Industrial Recovery Act) 1933 года учреждается Федеральная чрезвычайная администрация общественных работ (Federal Emergency Administration of Public Works)¹, которая была подведомственна, непосредственно, Президенту и управлялась назначаемым им Администратором (секция 201 (а) закона)^{[62] [63]. Согласно пункту «b» Секции 202 Закона, в состав общественных работ включалось «строительство, реконструкция или ремонт регулируемых или контролируемых государством недорогих жилых помещений, а также ликвидация деградирующих районов»[64]. Во исполнение данного положения в Федеральной чрезвычайной администрации общественных работ был создан Жилищный отдел, который, после неудачных попыток предоставления льготных кредитов на строительство жилья, перешел к возведению общественного жилья[65]. Жилищный отдел самостоятельно (без кооперации с агентствами штатов) администрировал и финансировал строительство жилья на территории разных штатов.}

Принятым в 1934 году Законом о национальном жилье (National Housing Act) создается Федеральная корпорация по страхованию ссуд и сбережений^[66], которая находилась в ведении Федерального совета банков кредитования жилья и была ответственна за страхование вкладов в ссудо-сберегательных учрежде- ниях^[67]. Федеральная жилищная администрация также была создана законом о национальном жилье 1934 года. Жилищная администрация управлялась Администратором, который назначался Президентом по рекомендации и с согласия

Сената (Секция 1 закона). Федеральная жилищная администрация страховала кредитные учреждения на предмет отказа оплаты ипотечных ссуд.

Параллельно с учреждением федеральных агентств и корпораций муниципалитеты формировали местные жилищные управления. Так, в 1934 году было создано Жилищное управление города Нью-Йорк¹. Правовой основой создания управления был закон штата о муниципальных жилищных управлениях (Municipal Housing Authority Act), который предоставлял местным властям право учреждать управления, стимулирующие развитие (строительство, текущий и капитальный ремонт) доступного жилищного фонда за счет продажи муЛ

ниципальных облигаций . В 1935 году, по приказу Совета города Бостон, было сформировано Жилищное управление города Бостон, которое администрировало проекты строительства и управления доступного и безопасного жилья^{[68] [69] [70].}

Формирование системы федеральных жилищных органов было обусловлено отсутствием у федеральных властей правовых возможностей обязать штаты создавать жилищные органы, осуществлять жилищное финансирование и реализовывать проекты строительства жилья. Вместе с тем, у федерального правительства были полномочия по созданию ведомств и корпораций, финансируемых из федерального бюджета, хотя и действующих на региональном уровне. Правовой статус независимых агентств и правительственных корпораций (отсутствие контроля со стороны министерств и ограниченный контроль со стороны Президента) минимизировал лишнее напряжение в отношениях федерального центра и штатов. Деятельность агентств и корпораций регламентировалась гражданским законодательством штатов, в части участия в хозяйственном обороте, и федеральным жилищным законодательством, в части осуществления их основной деятельности.

Увеличение числа организаций, подконтрольных национальному правительству, часто мешало штатам реализовывать свои планы по развитию жилищного сектора. В 1935 году Верховный суд США, рассмотрев дело, Федеральная ссудо-сберегательная ассоциация Хопкинс против Клири¹, признал Закон о кредитовании домовладельцев в части, допускающей преобразование подведомственных штату ссудо-сберегательных ассоциаций в федеральные организации, противоречащей X поправке Конституции. Суд пришел к выводу,

Л

что юридические лица (juristic persons) в форме ссудо-строительных ассоциаций штата Висконсин являлись квази-государственными корпорациями, созданными для достижения общественно полезных целей. В отличие от государственных, квази-государственные корпорации находились в частной собственности, но имели специальную дееспособность и были вынуждены согласовывать основные корпоративные решения с Комиссией по банковской деятельностью штата.

Так, ссудо-строительные ассоциации штата Висконсин могли принимать в обеспечение своих кредитов только соответствующий обязательным стандартам залог (ипотеку). Ассоциации должны были предоставлять Комиссару по банковской деятельности ежегодные отчеты. Корпорация рассматриваемой организационно-правовой формы могла присоединиться к другой кредитной ассоциации, расположенной в том же округе, но только с согласия Комиссионера по банковской деятельности, наличия голосов двух третей акционеров и большинства членов совета директоров. Компенсацией за данные ограничения служило освобождение от налога на прибыль. Закон о кредитовании домовладель- ^{[71] [72] [73] цев допускал преобразование ссудо-сберегательных ассоциаций, действующих на основании законодательства штатов, в ассоциации, действующие на основании федерального законодательства. Рассматриваемый федеральный закон требовал, чтобы решение о преобразовании в федеральную ассоциацию поддержал 51 % голосующих акционеров, тогда как законы штатов, как правило, требовали большего количества голосов1.}

В деле Хопкинс против Клири, рассматриваемом Верховным судом США, решение о преобразовании корпорации было принято простым большинством голосов и без согласия комиссионера^{[74] [75]. Представители штата утверждали, что федеральный закон содержит подразумеваемую обязанность соблюдения местных законов. Если же данной обязанности нет, то закон, по мнению штата, должен был быть признан неконституционным. По мнению Верховного суда США, федеральный закон конкурировал с законами штатов. Суд указал, что не рассматривает вопрос о надлежащем осуществлении национальным правительством своих полномочий регулировать межштатную торговлю, т.к. данные полномочия не могут быть применены для разрушения какого-либо института, например для того, «чтобы запретить образование и образовательные учреждения». Кроме того, судьи отказались оценивать последствия конкуренции между федеральными ассоциациями и квази-государственными корпорациями штатов, т.к. названные организации могли гармонично действовать и не конкурировали друг с другом. В результате Верховный суд США решил, что 1) национальное правительство имеет право создавать федеральные корпорации путем реорганизации существующих ранее корпораций; 2) для реализации данных полномочий не требуется ликвидация системы жилищных корпораций штата; 3) реорганизация корпораций в обход законов штатов является нарушением прав, сохраненных за штатами X поправкой Конституции.}

Таким образом, применительно к жилищной сфере этап дуалистического федерализма в США включал в себя три фазы: 1) пассивного участия федерального правительства (вторая половина XIX в. - конец 10-х годов XX века); 2) прямого федерального финансирования отдельных проектов строительства жилья (конец 10-х годов XX века - начало 30-х годов XX века); 3) формирование конкурирующих друг с другом федеральных и региональных корпораций и ведомств (начало 30-х годов XX века - конец 30-х годов XX века. На этапе дуалистического федерализма региональные и федеральные жилищные законы были обособлены друг от друга. Федерация и штаты, оказывая одинаковые публичные услуги, конкурировали друг с другом.

Исследователи американского федерализма утверждают, что в период осуществления администрацией Франклина Рузвельта политики «нового курса» (30-е годы XX века), доктрина дуалистического федерализма уступает место доктрине кооперативного федерализма¹. Смена моделей федеральных отношений имела как теоретические, так и социально-политические предпосылки. Критики теории дуалистического федерализма указывали, что национальное правительство могло создать только первые тринадцать штатов, ратифицировавших Конституцию, а остальные тридцать семь штатов, в рамках концепции дуалистического федерализма, должны быть признаны созданными федеральным правительством. Подобный подход вел к неравенству среди штатов. Кроме этого, Конституция США была одобрена Конвентом, а не легислатурами штатов. Следовательно, Конституцию принял народ США, а не отдельные штаты . Основным социально-политическим фактором кардинальной смены модели федеральных отношений являлась необходимость концентрации власти на уровне федерального центра для принятия общенациональных решений по выходу из экономического кризиса. Дуалистический федерализм не соответствовал данным требованиям, т.к. ограничивал расширение компетенции федераль- ^{[76] [77] ной власти. По мнению части американской политической элиты (преимущественно из демократической партии), штаты не защищают права и не удовлетворяют нужды своих граждан, что ведет к политическому и социальному неравенству. Консерваторы (преимущественно из республиканской партии), напротив, полагали, что федерализм совместных действий (кооперативный федерализм) не учитывает все региональные особенности и уничтожает сложившиеся многообразие решений социально-экономических проблем. По мнению консерваторов, именно штаты знают все бытовые потребности населения, а центральная власть должна быть занята более глобальными вопросами1.}

Сторонники концепции кооперативного федерализма полагали, что Конституция является соглашением между людьми, которые являются гражданами, как штата, так и государства в целом. Поэтому полномочия правительств штатов и полномочия национального правительства мало различаются. В рамках кооперативного федерализма агентства федерации и штатов сотрудничают для реализации совместных проектов, а не выполняют их отдельно, конкурируя друг с другом. Сферы полномочий центра и субъектов федерации не являются строго разграниченными.

В жилищной сфере этап кооперативного федерализма наступил не в начале, а в конце 1930-х годов. На протяжении же 30-х годов ХХ века вертикальные отношения в данной сфере имели дуалистический характер: агентства и корпорации действовали параллельно друг с другом, а иногда даже конкурировали; федеральное вторжение в жилищный сектор происходило все еще за счет замены законодательства штатов, а не за счет интеграции с ним.

Федеральные отношения в жилищной сфере приобрели кооперативный характер после принятия в 1937 году Закона о жилье (так называемый закон Ваг- нера-Стигала - The Housing Act of 1937)⁾². Согласно названному закону, создавалась система местных агентств общественного жилья (local public housing agencies), которые при поддержке Жилищного управления США (United States ^{[78] [79]}

Housing Authority) администрировали жилищные программы финансирования строительства доступного жилья. Статус агентства общественного жилья мог быть присвоен любому органу штата или муниципалитета, уполномоченному на строительство жилого помещения с низкой арендной платой (так называемого общественного жилья) или на ликвидацию деградирующего района (п. 11 Секции 2 Закона). В США под общественным жильем (public housing) принято понимать помещения, арендуемые на льготных условиях гражданами с низкими доходами, за счет финансовой помощи федерального, региональных и (или) местных бюджетов¹.

Жилищное управление предоставляло помощь агентствам в форме льготных кредитов, ежегодных взносов и субсидий. Местные власти также должны были предоставить финансовую помощь агентствам общественного жилья в размере 20% от федеральной помощи. Как правило, финансовая помощь местных властей заключалась в освобождении жилищного проекта от обложения налогом на недвижимость^{[80] [81].}

Находившееся в ведении Министерства внутренних дел^[82] Жилищное управление предоставляло финансовую поддержку, определяло основные направления работы и давало консультации агентствам общественного жилья. Возглавлял новый жилищный орган Администратор, который назначался Президентом с согласия Сената (Секция 3 Закона).

Закон Вагнера-Стигала 1937 года ускорил процесс формирования муниципальных жилищных управлений (housing authority). Так, в год принятия закона создается Жилищное управление города Филадельфия. Благодаря использованию федеральных средств, названное управление и по сей день является крупнейшим арендодателем штата Пенсильвания¹. Также в 1937 году основывается

Л

Жилищное управление города Чикаго (штат Иллинойс) . В 1938 году создается

-э

Жилищное управление г. Окленд (штат Калифорния) . В этом же году создается Жилищное управление другого города Калифорнии - Лос-Анджелеса^{[83] [84] [85] [86]. В 1939 году Легислатура штата Вашингтон принимает закон о жилищных управлениях, а также закон о жилищной кооперации (Housing Cooperation Law), на основании данных законов, городской Совет Сиэтла учреждает первое в штате жилищное управление[87].}

Совместные действия центра и регионов стали возможны благодаря увеличению федерального воздействия на штаты. Национальное правительство не имело право давать обязательные для штатов распоряжения, требовать осуществления каких-либо действий или принятия законов. Однако федерация может воздействовать на местную политику, благодаря механизму «обусловленного финансирования»^[88]. Абзац 1 Раздела 8 Статьи 1 Конституции предоставляет Конгрессу право «устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы для того, чтобы ... обеспечивать совместную оборону и общее благоденствие Соединенных Штатов». XVI поправкой Конституции было закреплено правомочие Конгресса «устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или исчислениям населения». В 1939 году из- за большого количества законов о налогах и сборах данные правовые акты были кодифицированы в Налоговый кодекс. В результате федеральный центр значительно увеличил объем взимаемых налогов и получил право распределять их по своему усмотрению. Доли федеральных, региональных и местных налогов в консолидированном бюджете США составляют, соответственно, около 66 %, 21 %, 13 %, а с учетом межбюджетных трансфертов - 50 %, 28 %, 22 %\ Предоставляя субсидии, национальное правительство перераспределяет средства, собранные с граждан 50 штатов.

Правовой основой федеральных жилищных программ является закон Ваг- нера-Стигала 1937 года . Содержанием жилищных программ является оказание помощи гражданам в приобретении, аренде и (или) содержании жилых помещений³. Как правило, нормативные акты, утверждающие жилищные программы, не содержат срок ее действия. В связи с этим, в отличие от иных форм государственного финансирования жилищного сектора, принятие социальных программ обязывает государство ежегодно включать в федеральный бюджет статьи соответствующих расходов⁴. Так как финансирование жилищных программ имеет устойчивый характер, их принятие предоставляет отдельным лицам субъективное право на получение жилищной помощи. Таким образом, под жилищной программой можно понимать законодательно установленный и обязательный для государства порядок предоставления отдельным категориям граждан помощи в удовлетворении их жилищных потребностей.

Изначально финансирование по закону о жилье 1937 года осуществлялось путем предоставления «грантов по формуле» (formula-grants), т.е. по утвержденной в законе (или подзаконном акте) формуле с конкретной целью предос- ^{[89] [90] [91] [92] тавления средств. Содержанием такой формулы являлись критерии допустимости получения грантов1.}

Предоставляемые штатам и поселениям субсидии влияюли на жилищную политику местных властей и расширяли возможности федерального вмешательства. Так, вследствие федерального финансирования, управления общественного жилья подлежали регулированию федеральным финансовым законодательством^{[93] [94]}. Для участия в жилищных программах штаты должны были выполнять ряд требований федеральных ведомств, например, по программе «Восстановление поселений» - реализовывать стратегию сокращения уровня преступ-

ности^{[95] [96]}.

Обусловленное финансирование применялось также к частным подрядчикам и конечным получателям федеральной помощи. Условием страхования недвижимости Федеральной жилищной администрацией являлось соблюдение

4

признанных на национальном уровне строительных стандартов .

В ответ на предоставляемые федеральным законом 1937 года жилищные субсидии, штат Калифорния принял в 1939 году Закон о жилищных управлениях (Housing Authorities Law). Созданные данным законом жилищные управления могли приобрести статус агентств общественного жилья по федеральному закону 1937 года. Несмотря на то, что жилищные управления были агентствами штата, они должны были исполнять федеральные правила о предоставлении жилищных субсидий, которыми определялись условия субсидирования, как самих агентств, так и непосредственных получателей федеральной помощи.

Однако осуществление федеральной жилищной политики иногда противоречило интересам штата и местных сообществ. Строительство доступного жилья могло ухудшить существующий архитектурный ансамбль города и создать перенаселенность. Жители некоторых поселений не хотели проживать по соседству с малообеспеченными гражданами. В связи с этим, закон штата Калифорния о жилищных управлениях 1939 года обязывал жилищные управления получать одобрение местных властей на реализацию жилищных проектов¹.

Между муниципалитетами и действовавшими в качестве федеральных агентов жилищными управлениями возникали споры о составе вопросов, подлежащих обязательному согласованию. К середине века жилищные органы значительно уменьшили ограничения, введенные законодательством штата. Например, в 1950 году Верховный суд штата Калифорния признал, что Жилищное управление г. Эврика имело право самостоятельно определять место строительства жилого дома, т.к. данное полномочие было административным, а не нор- мотворческим^{[97] [98].}

Однако решение Верховного суда штата 1950 года было фактически отменено принятой на референдуме, в этом же году, Статьей XXXIV Конституции штата Калифорния, согласно которой органы штата не могли разрабатывать, строить или приобретать дома с низкой арендной платой до тех пор, пока соответствующий проект не будет одобрен большинством избирателей муниципа- литета^[99].

Соответствие новой статьи Конституции штата Калифорния Конституции США было проверено Верховным судом США при рассмотрении в 1971 году дела Джеймс против Валтиера^[100]. Граждане, не получившие федеральную помощь из-за отрицательного решения местных референдумов, заявили о том, что оспариваемая статья Конституции, в числе прочего, противоречила пункту 2 статьи VI (о верховенстве федерального права над правом штатов), пункту 1 раздела 2 статьи IV (о запрете штатам издавать или применять законы, ущем-

ляющие права и привилегии граждан США). По мнению Верховного суда США, Закон о жилье 1937 года, регламентирующий предоставление штатам и местным поселениям помощь в строительстве недорогого и доступного жилья, не обязывал местные власти принимать такую помощь. Принятое решение ослабило федеральное влияние на местную жилищную политику, т.к. штаты подтвердили свое право отказываться от принятия федеральной помощи.

Между тем, размер федеральной жилищной помощи продолжал увеличиваться. К концу первой половины 1960-х годов наблюдается тенденция централизации жилищных органов. Законом о жилье и городском развитии (the Department of Housing and Urban Development Act) 1965 года создается одноименное министерство¹, которое имело развернутую сеть региональных подразделений - региональные администраторы и их помощники по отдельным направлениям жилищной политики. Кроме этого, в ведении Министерства находилась Федеральная жилищная администрация и ее региональные структуры. Следовательно, этап кооперативного федерализма можно разделить на фазу кооперации федеральных и региональных жилищных органов (конец 30-х годов XX века - первая половина 60-х годов XX века) и фазу централизации жилищных органов (первая половина 60-х годов XX века - первая половина 70-х годов XX века).

Таким образом, до середины 1960-х годов влияние федерального правительства США расширялось при помощи механизма опосредованного финансирования. Рост расходов на жилищные субсидии и обслуживающий их бюрократический аппарат увеличивал налоговое бремя обеспеченных слоев населения. Став президентом в 1969 году, республиканец Ричард Никсон декларировал необходимость построения «Нового федерализма». Концепция Никсона зал

ключалась в преобразовании целевых грантов в нецелевые (блок-гранты) . Блок-гранты направлялись на цели общего характера, что предоставляло штатам свободу в выборе конкретных механизмов их реализации. Перед изменени- ^{[101] [102] ем правил субсидирования Никсон объявил введение моратория на новые жилищные программы1. Через 13 дней после того, как президентом стал партийный соратник Никсона, Джеральд Форд, им был подписан Закон о жилье и развитии поселений. В своем заявлении о принятии данного закона 1974 года президент указал: «Решения и действия будут осуществляться на местном уровне ... в то же время, конечно, мы не будем отказываться от ответственности федерального правительства за контролем способов использования денег налогоплательщиков»[103] [104]. Согласно новому закону, получателями грантов стали муниципалитеты, которые должны были обеспечить участие населения в принятии решений об использовании грантов. При этом гранты распределялись на конкурсной основе[105].}

Подобная модель вертикальных отношений получила название «конкурентный федерализм». Суть конкурентного федерализма заключается в том, что субъекты федерации, а также муниципалитеты вынуждены конкурировать за получение финансовой помощи от центрального правительства. К примеру, поселения США получают конкурентные преимущества в конкурсе на федеральный грант в случае, если они разработали десятилетний план борьбы с бездом- ностью^[106]. Благодаря такому подходу центр может воздействовать как на штаты, получающие финансирование, так и на штаты, не получающие их. Политикоправовым обоснованием такого порядка финансирования являются работы американского исследователя федеральных отношений Тибо и канадского политолога А. Бретона. По мнению названных ученных, граждане выбирают место жительства на территориях с наиболее благоприятными условиями для проживания (голосуют ногами). Региональные и местные власти «продают» населению жилищные услуги, а население платит в ответ налогами и правом на федеральную помощь¹.

Законом о жилье и развитии поселений 1974 года также вносились изменения в Секцию 8 Закона о жилье 1937 года - вводилась в действие программа жилищных ваучеров. В рамках данной программы лица с низкими доходами могли арендовать по своему выбору жилое помещение. Арендная плата оплачивается арендатором за счет его собственных денежных средств и за счет ваучеров, за которые арендодатель может получить компенсацию^{[107] [108]. Отличием новой программы являлось то, что она была направлена на увеличение спроса, а не предложения на рынке жилья.}

В 1970 -х предоставление финансовой помощи непосредственно поселениям, частным подрядчикам или конечным получателям (жильцам) уменьшало влияние штатов. В частности, органам власти штатов стало сложнее реализовывать свои жилищные программы (если они были менее привлекательными, чем федеральные); регулировать численность жильцов (т.к. федеральные гранты привлекали новых поселенцев) и социально-демографическую структуру своих сообществ. Увеличение числа жильцов требовало от региональных властей предоставление дополнительных жилищных (поддержание жилой и коммунальной инфраструктуры) и иных услуг (например, обеспечение доступности к культурно-образовательным объектам). Сокращение федерального финансирования ставило штаты перед выбором - самостоятельно предоставлять финансовую помощь взамен федеральной или допустить деградацию жилых районов.

В связи с этим, штаты стали принимать законодательство о порядке использования федеральной жилищной помощи. Так, Глава 59.28 «Федеральная жилищная помощь» Титула 59 Кодекса штата Вашингтон направлена на предотвращение негативных последствий сокращения федеральных субсидий, в частности вынужденного переселения лиц, пользующихся федеральной помощью (секция 59.28.010). В рамках рассматриваемой главы предусматривается обязанность арендодателей уведомлять органы штата об истечении срока действия договора аренды, заключенного на основании федеральной помощи, (секция 59.28.040), предоставлять по требованию любого агентства штата или поселений отчетность, направляемую Министерству жилья и городского развития или другому федеральному агентству (секция 59.28.060), а также обязанность Департамента развития поселений, торговли и экономики предоставлять арендодателям и арендаторам, участвующим в федеральных программах, информацию об альтернативных программах штата и поселений (59.28.120).

Новый порядок финансирования не смог решить одну из основных политико-правовых проблем - конфликт интересов крупных налогоплательщиков (спонсоров федеральных социальных программ) и малоимущих слоев населения. Благодаря доступу к средствам массовой информации, консервативно настроенные представители крупного бизнеса имели большое влияние на политические взгляды среднего класса. Как отмечал Д. К. Гэлбрэйт, призывы двух банкиров к смягчению налогового бремени привлекли к себе, по меньшей мере, такое же внимание, как недовольство всех жителей трущоб Южного Бронкса¹. В 1973 году Президент Ричард М. Никсон объявил введение моратория на новые жилищные программы^{[109] [110]. В условиях экономии на жилищных программах в начале 1970-х годов курс «нового федерализма» основывался на применении доктрины преимущественного права Конгресса (the preemption doctrine). Названная доктрина начала формироваться в конце 50-х годов[111] и основывалась на абзаце 2 Статьи VI Конституции[112]. Применив конституционную клаузулу о преимущественной силе федерального законодательства, судьи пришли к выводу, что Конгресс США имеет право принимать законы, дающие национальному правительству право брать на себя в полном или частичном объеме полномочия штатов. В жилищном праве ее полномасштабное применение приходится на конец 1970-х годов. Так, в 1975 году Министерство жилья и городского развития приняло временное правило (interim rule), разрешающее Федеральной жилищной администрации контролировать арендную плату за субсидируемое государством жилье. В 1976 году Высокий суд штата Нью-Джерси, рассмотрев дело Левин-Сагнер-Ориндж против Совета города Ориндж по уравниванию арендной платы, оставил в силе постановление Министерства, определяющее условия применения доктрины преимущественных прав по отношению к федеральному регулированию арендной платы. В своем решении Суд подтвердил, что принятие Министерством рассматриваемого постановления являлось надлежащим применением делегированных полномочий1.}

Как указывает Уильям Берман, Конгресс традиционно следует курсу неполного законотворчества, принимая законодательство только в тех случаях, когда это необходимо для успешного решения общегосударственной задачи^{[113] [114]. Применительно к контролю арендной платы, которая более двадцати лет осуществлялась на местном уровне, федеральное значение было установлено Апелляционным судом США по первому округу в 1979 году. По мнению суда, Министерство жилья и городского развития имело социальный и экономический интерес в контроле арендной платы. Социальный интерес заключался в стабилизации рынка жилья помещений при высоком уровне строительства жилых помещений, а экономический - в предотвращении возврата ипотечных кредитов. Высокая арендная плата заставляла заемщиков отказываться от предоставленных им ипотечных кредитов, что обязывало подведомственную Министерству Федеральную жилищную администрацию, как страховщика, выплачивать кредиторам (страхователям) возмещение убытков1.}

Преимущество общегосударственного законодательства распространяется не только на субсидируемое из федерального бюджета жилье. Так, в соответствии с Национальным законом о строительстве мобильных домов и стандартах

их безопасности 1974 года жилищные стандарты мобильных домов определяЛ

ются на федеральном уровне . Однако, размещение и правила использования мобильных домов и парков определяется ордонансами местных властей о зонировании. При этом, осуществляя зонирование, муниципалитеты не могут устанавливать повышенные требования к конструкции мобильных домов. В 1988 году Федеральный апелляционный суд одиннадцатого округа признал незаконным муниципальный кодекс в части, устанавливающей более строгие, чем федеральные, требования к мобильным домам для размещения в парке трейлеров^{[115] [116] [117]. Суд посчитал, что в законе о строительстве мобильных домов содержится явное указание на его преимущественную силу по отношению к правовым актам, издаваемым штатами и поселениями. Цели закона также отражали социальный и экономический интерес федерального правительства. Первый заключался в сокращении травматизма и количества смертных случаев, связанных с использованием мобильных домов, второй в уменьшении страховых выплат по несчастным случаям.}

Законодательство штатов также содержит нормы, подтверждающие силу федерального законодательства. Секция 320.823 Свода статутов штата Флорида устанавливает, что мобильное жилье, продаваемое в штате, должно соответствовать стандартам, принимаемым Министерством жилья и городского развития на основании полномочий делегированных Национальным законом о сборном жилье и стандартах безопасности 1974 года.

Став президентом в 1981 году, Рональд Рейган объявил программу, так называемого, «Нового федерализма»¹. Р. Рейган провел беспрецедентную по своим масштабам налоговую реформу, сократив наивысшую ставку налогов на дол

ходы физических лиц с 70% в 1981 г. до 28-33% в 1988 г . Бюджет Министерства жилья и городского развития уменьшился с 30 до 9 млн. долларов . Урезание социальных программ сказалось на обострении проблем жилья^{[118] [119] [120] [121]. В таких условиях федеральное правительство пыталось компенсировать сокращение государственных субсидий развитием рынка жилищного кредитования.}

Конгресс США использовал свое преимущественное законотворческое право при принятии законов о жилищном кредитовании. Например, Секцией 3803 (с) Закона о паритете в альтернативном ипотечном кредитовании 1982 г., жилищным кредиторам предоставлено право осуществлять альтернативное ипотечное кредитование даже, если законодательство штата запрещает такую сделку^[122]. Также закон допускает возможность установления займа с переменным процентом и штраф за досрочное погашение ссуды, несмотря на какие-либо ограничения, вводимые законодательством штатов^[123].

В дополнении к названным сферам, федеральное законодательство о запрете жилищной дискриминации распространяется на весь жилищной фонд страны, независимо от факта получения федеральных субсидий на его развитие.

Другим примером преимущественной силы федерального законодательства являются федеральные запреты на недопустимое использование жилых помещений. Так, в 2005 году финансируемое из фондов Министерства жилья и городского развития Жилищное управление города Анакортес штата Вашингтон инициировало процесс выселения арендатора, нарушившего федеральный запрет на употребление марихуаны в общественном жилье. Названный запрет противоречил с законом штата, который устанавливал, что использование марихуаны в медицинских целях не должно приводить к конфискации имущества. Окружной суд по Западному федеральному судебному округу штата Вашингтон решил, что из-за статуса жилого помещения (жилье, субсидируемое из федерального бюджета), применим должен быть федеральный запрет¹. Исходя из указанного, можно прийти к выводу, что этап нового федерализма включает в себя фазу установления конкурентного федерализма (первая половина 70-х годов XX века - вторая половина 80-х годов XX века) и фазу признания преимущественной силы федеральных жилищных законов (начиная со второй половины 80-х годов XX века).

Таким образом, одним из основных факторов формирования жилищного законодательства США является развитие американского вертикального феде-

Л

рализма, т.е. отношений между федерацией в целом и ее субъектами . Необходимость единообразного регулирования жилищных отношений и совместного финансирования жилищных программ потребовала издание согласованных жилищных законов федерации и штатов.

При этом история вертикального федерализма США - это, в большей степени, история возрастания объема власти федерального правительства по от-

-э

ношению к властным полномочиям штатов . Рост контроля федерации над жилищной политикой штатов осуществлялся за счет увеличения их финансовой зависимости. Если до 1960-х гг. федеральные субсидии на развитие жилищного ^{[124] [125] [126] сектора выделялись по запросам штатов и при их участии, то затем федеральное правительство стало в меньшей степени основываться на требованиях штатов и в большей на том, что оно считало сферой общенациональных интересов. Предоставляя жилищные субсидии непосредственно поселениям, национальное правительство уменьшило влияние штатов. С 1960 г. федеральная помощь штатам удваивалась каждые пять лет1. Отказ консервативной администрации Рейгана от роста расходов на жилищные программы потребовал использования иных мер федерального влияния. В отсутствие финансовых стимулов Конгресс стал опираться на свое преимущественное право принятия жилищных законов.}

Рост федерального влияния на штаты позволил интегрировать федеральные жилищные законы и жилищные законы штатов в единый нормативно - правовой массив^{[127] [128], что являлось необходимым условием становления и развития единого, общенационального жилищного законодательства.}

1.2.