3.2. Эволюция основных институтов жилищного права во второй половине XX века.

С 50х годов XX века, рассматривая дела о зонировании, суды штатов стали квалифицировать трейлеры в качестве объектов жилищного фонда. Так, Верховный суд штата Нью-Йорк в 1953 году рассмотрел заявление о запрете применения ордонанса о зонировании города Онтарио (дело Уильям К. Корнинг

-э

против города Онтарио) . Статья 6 ордонанса запрещала строительство и использование для проживания в жилом районе помещений, имеющих менее чем два этажа и 900 квадратный фут. Истцы полагали, что названное положение ордонанса не может быть применимо к трейлеру, в котором они проживали. Суд пришел к выводу, что в момент передвижения трейлер действительно не подпадает под правила зонирования, однако, во время его использования для проживания, он является объектом зонирования.

Экономичность производства мобильных домов делали их доступными для большого количества граждан США, в связи с чем, в 70х годах федеральное правительство взяло курс на развитие такого вида жилья и введение его в правовое поле. В частности, для мобильных домов были введены льготные условия страхования.

Стимулирование строительства мобильных домов (обеспечение доступности) сочеталось с контролем за их качеством (обеспечение права на жилье, пригодное к проживанию). В 1974 г. Конгресс принял Национальный закон о строительстве мобильных домов и стандартах их безопасности (National Manufactured Housing Construction and Safety Standards Act). Согласно названному закону, мобильный дом представляет собой предназначенную для использования в качестве жилья передвижную конструкцию, состоящую из одной или нескольких секций, имеющую постоянное шасси, а также канализацию, систему отопления, вентиляцию и электрооборудование (42 U.S.C.

По поручению Конгресса, Министерство жилья и городского развития разработало общенациональные стандарты мобильных домов, которые вступили в силу 15 июля 1976 года. Дома, построенные после даты вступления в силу национальных стандартов, должны содержать пломбу, удостоверяющую их соот-

л

ветствие стандартам (42 USC § 5415) .

Вместе с тем, обеспеченные жильцы считали соседство с «домом на колесах» нарушением своего права на адекватную культурную среду проживания. В связи с этим муниципалитеты, с самого начала развития практики проживания в трейлерах, используя свои полномочия по зонированию территории, защищали интересы «традиционных жильцов», ограничивая возможность расположения мобильных домов в определенных районах города, либо, наоборот, форми-

-э

руя зоны (т.н. парки) для их размещения .

Судебная власть одобрила практику формирования парков мобильных домов, например, еще в 1965 году, разбирая дело Население штата Нью-Йорк против Беатриче Клют, Суд округа Вашингтон штата Нью-Йорк посчитал, что ^{[458] [459] [460] формирование парка является надлежащим осуществлением инспекционных полномочий1. Статья 61 ордонанса о зонировании города Кингсбери запрещала размещение трейлеров за пределами парка при отсутствии специального разрешения на это администратора зонирования. Ответчик ходатайствовал о предоставлении такого разрешения, т.к. его дочь, пострадавшая от пожара, нуждалась во временном жилом помещении. В ходатайстве подчеркивалось, что трейлер не будет виден соседям заявителя, однако, такой аргумент не убедил администратора зонирования. Суд признал ответчика виновным в нарушении правил зонирования, которые, по его мнению, являлись конституционными т.к. были направлены на поддержание общественного здравоохранения, нравственности, безопасности и общего благосостояния. Суд отметил, что трейлеры вызывают проблемы с канализацией, водоснабжением и вывозом мусора, а контроль за данными факторами является надлежащей заботой об общественном здравоохранении и благосостоянии.}

Земли таких парков обычно принадлежат частым собственникам, а их отношения с владельцами мобильных домов, как правило, оформлялись договорами аренды^{[461] [462]. Также, как и при классическом варианте аренды жилого помещения, арендодатель, как участник правоотношения, имеет преимущество перед владельцем мобильного дома. Для защиты жильцов от злоупотребления правами собственников земли, а также для урегулирования отношений жильцов между собой и с арендодателями, штаты стали принимать законы о проживании в парках мобильных домов. Так, в 1978 году в Калифорнии был принят Закон о проживании в мобильных домах (the California Mobilehome Residency Law), Секция 798.56 которого устанавливает закрытый перечень случаев выселения собственника мобильного дома: задолженность по оплате аренды, нарушение законодательства или правил парка, либо решение собственника парка изменить целевое использование земли. Секция 798.74 ограничивает право собственника парка на обязательное одобрение сделки по продаже места на парке - такое согласие не требуется, если финансовое состояние покупателя явно позволяет ему оплачивать аренду. Секция 798.72 освобождает наследников и соарендаторов от уплаты сбора за переход к ним права на аренду1.}

Кроме этого, Конгресс пытался при помощи кредитных учреждений решить проблему доступности жилья. В 1975 году был принят закон о раскрытии информации по ипотеке жилья (The Home Mortgage Disclosure Act). Закон предписывал кредитным организациям хранить и ежегодно раскрывать сведе-

Л

ния о финансовых операциях по жилищному (ипотечному) кредитованию . По мнению Конгресса не продуманная кредитная политика кредитных учреждений привела к дефициту жилья в отдельных муниципалитетах. Благодаря же указанному закону, местные сообщества могли оценивать добросовестность расположенной в их местности финансовой организации.

Сформировавшийся после моратория 1973 года новый курс федеральной жилищной политики также подразумевал децентрализацию системы финансирования жилищных программ и замену федеральных жилищных программ (прямое финансирование) на поддержание жилищных программ, стимулирующих штаты на принятие своих жилищных программ. В 1974 году был принят Закон о жилье и развитии поселений. Закон расширил количество поселений, получающих гранты за счет сокращения субсидирования крупных горо-

-э

дов . Поселения самостоятельно разрабатывали проекты использования феде- ^{[463] [464] [465] ральных грантов, а федеральное правительство выбирало наиболее эффективные проекты и контролировало ход их реализации. Для получения финансирования поселения должны были разработать план развития жилищного фонда, доступного для лиц с низкими доходами, и предусмотреть механизм участия граждан в принятии решений по использованию грантов. Привлечение граждан к процессу планирования развития жилых районов обеспечивалась также путем введения обязательности поселений провести, как минимум, два публичных слушания до отправки заявки на предоставление гранта1.}

Вместе с этим, сокращение размера федерального финансирования жил

лищных программ снизило темп жилищного строительства . Штаты были вынуждены формировать региональное законодательство о стимулировании жилищного строительства. В начале 70-х годов ХХ века на стыке законодательства о доступном жилье, справедливости на рынке жилья и практике местных властей по зонированию территории возникает региональное законодательство о планировании муниципалитетами развития жилищного фонда. Зонирование земель, с целью поиска территорий, подходящих для жилищной застройки, принятие планов развития жилых районов, программ стимулирования жилищного развития, а также стандартов строительства объявлялись обязанностями поселений.

Так, еще в 1969 году в штате Калифорния был принят Закон о жилищном компоненте плана развития поселения (Housing element law), который обязывал местные органы власти (чаще всего городской или наблюдательный совет) раз- ^{[466] [467] рабатывать планы развития жилого фонда муниципалитета (жилищный компонент развития поселения). Департамент по жилью и развитию поселений штата наделялся полномочиями по утверждению подобных планов1. Сами по себе планы развития не гарантировали застройку жилого района, т.к. подобная деятельность зависела от частных подрядчиков[468] [469] [470], но содержали инструменты, стимулирующие жилищное строительство на подходящей территории. Например, местные планы могли предусматривать снижение или отмену пошлин на строительство доступного жилья.}

В 1975 году Верховный суд штата Нью-Джерси признал неконституционным ордонанс о зонировании поселения Маунт-Лорел, т.к. он исключал возможность приобретения жилых помещений лицам с низкими и средними доходами (дело Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения округа Южный Берлингтон против поселения Маунт-Лорел). Указанный су-

-э

дебный прецедент сформировал судебную доктрину Маунт-Лорел и вошел в историю жилищного права штата Нью-Джерси под названием «Маунт-Лорел I»^[471]. Доктрина Маунт-Лорел обязывала местные власти использовать свои полномочия по зонированию для определения «справедливой доли» жилых помещений, доступных для лиц с низкими и средними доходами^[472]. Термин «справедливая доля» имеет двойное значение: во-первых, подразумевает минимально допустимый (исходя из социально-экономических, географических, градостроительных и прочих факторов) процент недорогих (доступных) жилых помещений к дорогим жилым помещениям; а во-вторых, долю ответственности поселения за обеспечение справедливости и доступности жилых помещений по всему штату. Так как реализация прав граждан на доступное жилье и на дос- тупность в жилищной сфере в одном поселении будет противоречить правам состоятельных жильцов на адекватную окружающую среду, ответственность за их реализацию должна быть распределена между муниципалитетами по всему штату. Применение доктрины требовало от судов решения ряда сложных вопросов: определение территориальной однородности (региона) для распределения уровня ответственности, критериев перераспределения ответственности, отграничение развивающихся поселений от уже сформировавшихся и др. Наконец, само по себе признание неконституционным ордонанса о зонировании не решало множества проблем административного характера, в частности, предоставление лицензии строительной организации на возведение жилых помещений.

Рекомендации правильного разрешения перечисленных вопросов были даны апелляционным и Верховным судом штата в ходе принятия судебных решений по делам, получившим единое название «Маунт-Лорел II» (Н.А.С.П.Ц.Н. округа Южный Берлингтон против поселения Маунт-Лорел (1983), Корпорация развития Гленвью против города Франклин (1978), Калуго против города Честер (1978), городская лига Эссекса против города Мава (1984), Корпорация городская лига Эссекса против города Мава (1989) и др.)¹. Рассматривая спор между Корпорацией «древесина Мэдисона» против города Мэдисон, в 1977 году Верховный суд штата допустил возможность предоставления строительной организации, выигравшей иск об определении «справедливой доли», права строительства определенного количества жилых помещений в нарушение принятых правил зонирования^{[473] [474]. В помощь судьям, разбирающим дела по доктрине Ма- унт-Лорел, были предоставлены эксперты, которые, как правило, были специалистами в области планирования поселений[475].}

Кроме этого, Верховный суд штата Нью-Джерси предписал трем судьям первой инстанции разбирать все дела, связанные с доктриной, при этом полномочия каждого судьи распространялись на определенную территорию¹. Такая мера не только повысила специализацию судей, но и позволила им разрешать дела о «справедливой доли ответственности» конкретных поселений, исходя из системного представления о положении дел во всем регионе, входящем в их юрисдикцию. Закрепление за регионом (несколько округов) одного судьи повышало значение его субъективных оценок и риск нарушения прав всех субъектов из-за его предубежденности, с другой стороны, именно благодаря его внутреннему убеждению и сложившейся позиции, достигалось равноправие всех участников процесса и устойчивость правоприменительной практики. В случае, если бы на одной территории действовала юрисдикция нескольких судей, они могли бы распределять ответственность на основании разных критериев, что повлекло бы к дисбалансу прав и интересов всех субъектов, расположенных в регионе. В 1986 году полномочия по рассмотрению большинства жалоб на правила зонирования были переданы Совету по доступному жилью, который был учрежден на основании Закона штата о справедливости в жилищной сфере 1985 года . Исследователи полагают, что формирование Совета было осуществлено для минимизации затрат муниципалитетов от применения судьями доктрины Маунт-Лорел .

В 80-х годах США столкнулись с проблемой увеличения количества бездомных. Исследователи связывают рост уровня бездомности с переводом стационарных психически больных людей на амбулаторное обслуживание, ростом наркомании и бедности, а также отсутствием достаточного количества доступ- ^{[476] [477] [478] ного жилья1. Рост бездомности показал, что для достижения равных жилищных возможностей недостаточно финансирования недорогого доступного жилья, т.к. есть значительное количество граждан, не способных приобрести даже такое жилье. В 1987 году Конгресс принял Закон о помощи бездомным (Homeless Assistance Act), так называемый, Закон МакКинни по оказанию помощи штатам и муниципалитетам в разработке и реализации программ по борьбе с бездомностью. На основании Закона был учрежден Межведомственный Совет США по}

Л

Бездомности (USICH) . Закон предусматривал следующие виды помощи лицам, не обладающим жильем: предоставление временного жилья на период реабилитации, предоставление постоянных жилых помещений для лиц, признанных хроническими бездомными, консультирование по вопросам жилья, а так же оказание широкого перечня социальных услуг (в том числе, лечение от нарко-

-э

мании) для реабилитации бездомного .

Закон МакКинни обязателен для исполнения на территориях штатов, принимающих федеральные субсидии, выделяемых на его основе. Бездомные таких штатов приобретают право требовать от властей штатов и поселений предусмотренных законом услуг. Правильность исполнения штатами Закона проверяется в ходе судебных разбирательств, инициируемых бездомными, т.к. именно они должны нести бремя защиты своих прав. Вместе с тем, эффективность защиты прав получателей федеральной помощи обеспечивается правозащитными организациями, специализирующимися на жилищных правах.

Через два года после принятия Закона МакКинни был создан Национальный юридический центр по бездомности и бедности, который специализируется на судебной защите прав бездомных. Деятельность Центра имеет существенное значение для развития законодательства о помощи бездомным. В 1993 году Центр выиграл в Апелляционном суде округа Колумбия спор о праве бездомных детей на транспортировку к месту обучения (дело Бренда Лампкин против ^{[479] [480] [481] округа Колумбия)1. По делу 2003 года, Общественный жилищный траст против Департамента по делам потребителей округа Колумбия (Community Housing}

Л

Trust v. D.C. Department of Consumer & Regulatory Affairs) , Центр также смог доказать, что постановление департамента, обязывающее инвалидов, не являющихся родственниками, получать специальный сертификат на право совместного проживания, является жилищной дискриминацией.

В 1994 году Министерство жилья и городского развития заключило с Ассоциацией ипотечных банков США «Соглашение о справедливом ипотечном кредитовании». Благодаря данному соглашению доступ к специальным ипотечным кредитам получили лица, которые ранее не могли получить заем на общих

-э

основаниях в силу банковских стандартов кредитования .

В июне 2002 года Президент Джордж У. Буш декларировал новую национальную цель - доступное жилье для меньшинств. По плану президента, (который получил название America's Homeownership Challenge) меньшинствам необходимо предоставлять уникальные кредитные продукты. При этом президент подчеркнул, что реализация данной задачи не только предоставит миллионам американцев преимущества владения собственным домом, но и будет способствовать укреплению американской экономики^{[482] [483] [484] [485]. Созданная государством система жилищного кредитования является также одним из самых развитых финансовых рынков США. Долгое время федеральному правительству удавалось с ее помощью решать две задачи - обеспечивать доступность жилья всем слоям населения и пополнять федеральный бюджет от налогообложения жилищного сектора. Вторая задача решалась путем уменьшения контроля за основными регуляторами рынка (например, приватизация Фэнни Мэй в 1968 году1), легализация рискованных кредитных продуктов[486] [487] [488], молчаливое согласие правительства с секьюритизацией частными банками ипотечных кредитов с вы-}

3

соким риском .

Либерализация ипотечного рынка стала одной из причин развития в 2007 году ипотечного кризиса, который, в свою очередь, вызвал мировой финансовый кризис 2008 года. Если в 30-е годы XX века жилищный кризис был следствием финансового кризиса, то через семьдесят лет уже жилищно-финансовый кризис вызвал рецессию темпов экономического роста большинства развитых стран. Масштаб последствий нового жилищного кризиса демонстрирует роль созданной федеральной властью системы жилищного финансирования в американской экономике.

В 2011 году Национальная комиссия по расследованию причин финансового кризиса предоставила свой итоговый отчет. По мнению комиссии, жилищное регулирование, направленное на увеличение количества домовладельцев и доступность ипотечных кредитов малообеспеченным лицам, не являлось основной причиной кризиса^[489]. Исследователи полагают, что кризис произошел из- за пробелов в законодательстве о банковском деле и ценных бумагах. К примеру, в 1999 году был отменен Закон Гласса — Стиголла 1933 года^[490] о разграничении сфер деятельности коммерческих и инвестиционных банков¹. Вместе с тем следует признать, что «Великая рецессия» не началась бы с жилищного сектора, если правительство не стало бы регулировать финансовые отношения, используя институты жилищного права. К примеру, практика секьюритизации необеспеченных ипотечных ценных бумаг формировалась не для привлечения дополнительного жилищного финансирования, а для увеличения прибыли частных лиц и государственного бюджета. Вместе с тем данные отношения продолжали основываться на социально ориентированной государственной системе поддержания ипотечного рынка. Указанное противоречие было частично исправлено в сентябре 2008 года, когда Федеральное агентство жилищного финансирования объявило о том, что оно будет осуществлять управление Фэнни Мэй и Фрэди Мак .

Таким образом, к началу XXI века в системе права США сформировалась совокупность источников права, регламентирующих жилищные отношения. Своеобразие предмета и метода правового регулирования, кодификация, единство принципов и правовых оснований, наконец, подведомственность одним и тем же органам законодательной, исполнительной и судебной власти позволяет говорить о жилищном праве США как обособленной отрасли права имеющей комплексный характер . С середины XIX века до начала XXI в США были признаны права граждан на жилье пригодное к проживанию, на справедливость в жилищной сфере (отсутствие жилищной дискриминации), на адекватную среду проживания, на участие в выработке жилищной политики, на доступное жилье. Последнее из названных прав реализуется посредством предоставленных Кон- ^{[491] [492] [493] грессом прав на получение государственной помощи через участие в жилищных программах. Система жилищных прав определяет содержание принимаемых законов. В случае, если какой-либо закон нарушит одно из перечисленных прав, американские суды признают его неконституционным. Следовательно, именно признанные государством субъективные жилищные права являются основой существования объективного жилищного права.}

3.3.