3.1. Антидискриминационное регулирование в сфере жилищных отношений.
К 60-м годам уровень развития жилищного сектора США обеспечивал доступ большинства, населения к безопасным и недорогим жилым помещениям. При этом жилищно-правовое регулирование распространялось не только на состояние жилых помещений, но и на жилищные условия всего города.
К таким условиям можно отнести состояние улиц, близость жилых домов к промышленным объектам, архитектурный ансамбль города. Признав общественное значение жилищного финансирования, государство стимулировало развитие льготных кредитов на строительство жилья.Вместе с тем, продекларированное в Законе о жилье 1949 года право каждого американца на жилье понималось как право на действия федеральной власти и штатов по развитию доступного жилищного фонда. Такое право можно характеризовать как коллективное право всех жителей страны на включение в федеральный бюджет расходов на поддержание жилищного сектора, а также право жителей штата на предоставлению штату жилищных субсидий.
Правоприменители США признавали фундаментальный характер права на неприкосновенность жилья, но не права на жилье. Такой подход допускал многочисленные нарушения жилищных интересов граждан США, даже при реализации программ, направленных на реализацию прав американцев на доступное жилье. К примеру, программы возрождения жилых районов породили новую форму жилищной дискриминации, так называемую, джентрификацию - переселение обеспеченного слоя населения в кварталы, где раньше проживали бедняки. Фактически, джентрификация означала перестройку деградирующих жилых кварталов в соответствии со вкусами богатых горожан, а также экономическое вытеснение бедных слоев в другие районы1.
С 60-х годов XX века регулирование жилищных отношений приобретает системный характер. Правовому воздействию подвергаются не отдельные экономически значимые отношения, а весь комплекс общественных отношений, возникающий по поводу жилья.
Возникновение новых институтов жилищного права сочетается с их взаимной интеграцией в единую систему регулирования жилищных отношений. Жилищное законодательство федерации и штатов также становятся взаимодополняемыми и взаимозависимыми. Основой подобного синтеза являются базовые жилищные права граждан, большая часть из которых также была признана (а в некоторых случаях предоставлена государством) в рассматриваемый период. Интеграция институтов жилищного права была связана с процессом признания, а также предоставления жилищных прав.Развитие жилищного законодательства находит свое отражение в обособлении специализированных жилищных органов исполнительной, законодательной, а позже и судебной власти . Законом 1965 года было учреждено Министерство жилья и городского развития. Возглавивший его Роберт К. Вивер (гла-
-э
ва Агентства жилищного строительства и финансирования жилья ) стал первым в истории США чернокожим членом Кабинета Президента США[411] [412] [413] [414]. Присвоение жилищному органу статуса министерства указывает на признание жилищного законодательства приоритетным направлением правового регулирования[415]. Сфера полномочий министерства не ограничивалась администрированием жилищных программ и реализацией финансово-жилищной политики, а распространялась на все жилищные правоотношения. Восстановление городов (urban renewal) стало одним из основных направлений жилищной политики, что было отражено в названии министерства. Министерство жилья и городского развития становится уполномоченным органом за обеспечение как признанных ранее жилищных прав (право на доступное жилье - Закон 1937 года, право на адекватную среду проживания - Закон 1949 года), так и вновь признанных жилищных прав. Так, в конце 60х годов федеральное правительство признало право граждан США на справедливость (отсутствие дискриминаций) в жилищной сфере. Достижение равноправия на рынке жилья повысило доступность жилых помещений и предотвратило деградацию жилых районов. Еще в 30-е годы ХХ века представители Чикагской школы социологии попытались научно обосновать городскую сегрегацию. К примеру, Эрнест Берджесс разработал схему концентрических зон роста города. Согласно данной теории, бедные слои населения (рабочие) жили в центре города из-за близости к промышленным предприятиям, а состоятельные слои переселялись в пригороды, чтобы не жить рядом с опасными и малообеспеченными соседями1. Другой представитель Чикагской школы Хомер Хойт, в рамках своей секторной теории городского землепользования, выявил закономерность - этнические меньшинства могут комфортно проживать вместе с белым населением только в случае их финансовой состоятельности[416] [417]. Изыскания Чикагской школы стали классикой американской социологии и тормозили развитие антидискриминационного законодательства. Критики борьбы с сегрегацией ссылались на то, что она имеет доказанную социологической наукой объективную основу. Однако, во второй половине XX века достигнутые чикагскими социологами результаты были интерпретированы иным образом. Так, географ Дэвид Харви заявил, что выявленная чикагцами закономерность, действительно, имеет место быть, но ее следует оценивать как иррациональную. По его мнению, бедные семьи живут на самой дорогой земле - центр города, тогда как состоятельные горожане живут на дешевой земле пригородов1. По данным переписи населения 1960 года 46 % лиц с небелым цветом кожи и только 14 % лиц с белым цветом кожи жили в помещениях не пригодных для безопасного проживания. Кроме того, 25 % лиц с небелым цветом кожи, по сравнению с 8 % лиц с белым цветом кожи, жили в перенаселенных условиях (более одного человека в комнате)[418] [419] [420]. Такое положение было обусловлено как дискриминацией при приеме на работу, предоставлении образования и других социальных услуг (что уменьшало материальные возможности приобретения достойного жилья), так и дискриминацией при доступе к жилищным программам, продаже или аренде жилых помещений. Жилищная дискриминация порождала сегрегацию - обособление меньшинств в отдельные деградирующие районы, что ухудшало жилищные условия всего города. Однако, запрет жилищной дискриминации мог быть признан нарушением неприкосновенности частной собственности, т.к. предполагал ограничения правомочия собственника на свободное распоряжение своим имуществом. Подобной коллизии не возникало при запрете дискриминации по отношению к доступу к программам государственного жилищного обеспечения, а также покупке или аренде жилых помещений, находящихся в введении федерации, штатов или муниципалитетов. В 1959 году Ассамблея (законодательное собрание) штата Калифорния приняла так называемый Закон Унру о гражданских правах (Unruh Civil Rights Act), который запрещал расовую дискриминацию при доступе к жилым поме- -э щениям, финансируемых на основании жилищных программ . Через четыре года был принят новый закон штата о справедливости в жилищной сфере[421]. Закон запрещал дискриминацию по расовому и религиозному признакам при продаже, аренде, кредитовании жилья, независимо от его формы собственности1. Инициатором принятия закона был первый афроамериканец, избранный в Ас- Л самблею штата Калифорния, демократ Уильям Б. Рамфорд , в связи с чем нормативный акт получил название Закон о справедливости в жилищной сфере Рамфорда (Rumford Fair Housing Act). Принятый акт встретил сопротивление со стороны частных домовладельцев, которые сформировали комитет защиты домовладений. Закон Рамфорда вызвал недовольство значительного числа жителей Калифорнии, а особенно риэлторов, страховщиков и арендодателей, которые сформировали комитет защиты домовладельцев. Используя лозунг «мой дом - моя крепость», комитет предлагал дополнить Конституцию штата статьей о том, что «штат не может ограничивать право домовладельцев на выбор контрагента». Предложение было отклонено демократической партией и разделило республиканскую партию на две фракции. Примечательно, что одним из основных сторонников новой редакции Конституции являлся начинающий политик - республиканец Рональд У. тельной поддержкой населения, что означало прекращение действия закона 1963 года1. Поправка к Конституции обладала высшей юридической силой в иерархии права штата, в связи с чем, прекращение ее действия было возможным только в двух случаях: отмена на референдуме или признание ее противоречащей Конституции США в судебном порядке. Конституционность принятой поправки была проверена Верховным судом штата Калифорния в ходе производства по делу Рейтман против Малки. Поводом для данного дела послужил отказ домовладельца Рейтмана предоставить молодой афроамериканской семье аренду жилого помещения в городе Санта-Ана. Суд отклонил аргумент о том, что новая редакция Конституции разрешает, только лишь, частную дискриминацию (ограничивается правомочиями частного собственника), т.к., по его мнению, целью принятого на референдуме решения было не просто предоставление экономической свободы домовладельцам, а предоставление права избирательного отношения к представителям разных социальных групп. В результате поправка была признана противоречащей доктрине равной защиты законом. В 1967 году Верховный суд США оставил решение нижестоящего суда в силе, указав, что оспариваемая поправка фактически только отменяла принятый ранее закон, запрещающий дискрими- нацию[425] [426]. Запрет жилищной дискриминации на федеральном уровне также начинался с жилых помещений, финансируемых государством. В 1962 году Президент Джон Ф. Кеннеди подписал исполнительный приказ о равных возможностях в жилищной сфере (Executive Order on Equal Opportunity in Housing) № 11063, согласно которому запрещалась дискриминация при продаже или сдаче в аренду -э жилых помещений, финансируемых за счет средств федерального бюджета[427]. Наконец, через год после принятия Верховным судом США решения по делу Рейтман против Малки, Конгресс США принял Закон о гражданских правах 1968 года, Титул VIII которого получил название «закон о справедливости в жилищной сфере», который запрещал практику дискриминации по отношению ко всему жилищному фонду, независимо от формы собственности и участия в жилищных программах. Органом, ответственным за исполнение закона, стало Министерство по жилью и городскому развитию (Секция 808 закона)1. В Министерстве была учреждена должность заместителя министра по поддержанию справедливости и равных возможностей (Assistant Secretary for Fair Housing and Equal Opportunity). Министр должен был организовывать исследования существующих дискриминационных практик в жилищной сфере; публиковать отчеты, рекомендации и полученные на основании проведенных исследований сведения; при администрировании жилищных программ осуществлять политику защиты от дискриминации; ежегодно отчитываться по проблеме жилищной дискриминации перед Конгрессом. Кроме этого, Министерство стало ответственным органом за расследование и разбирательство по жалобам о дискриминации на рынке жилья (Секция 810) . Между тем, сформированная государством система защиты равных возможностей в жилищной сфере стала ограничивать не только право собственности, но и специальные жилищные права (например, права на благоприятную среду проживания). Так в 1971 году жители городов Сан-Хосе и Сан-Матео Штата Калифорния попытались оспорить Статью XXXIV Конституции штата, согласно которой органы штата не могут разрабатывать, строить или приобретать дома с низкой арендной платой до тех пор, пока соответствующий проект не будет одобрен большинством избирателей муниципалитета (дело Джеймс -э против Валтиера) . Частое проведение референдумов было характерной чертой политико-правовой системы штата Калифорния, однако, по отношению к феде- [428] [429] [430] ральным программам доступного для бедных слоев населения жилья, было установлено правило об обязательном проведении референдума. Подобный подход был обусловлен необходимостью урегулирования баланса прав и интересов субъектов жилищных правоотношений - обеспечивая права представителей бедных слоев населения на доступное им жилье, органы исполнительной власти ущемляли жилищные права коренных жителей на благоприятное соседство, низкую плотность населения и адекватную окружающую среду. Состоявшиеся в Сан-Хосе и Сан-Матео местные референдумы отклонили проекты строительства жилья за счет федеральных жилищных программ, вследствие чего истцы были лишены права на жилые помещения с низкой арендной платой. По мнению заявителей, оспариваемая статья Конституции штата противоречила пункту 2 статьи VI (о верховенстве федерального права над правом штатов), пункту 1 раздела 2 статьи IV (о праве граждан штатов пользоваться привилегиями и правовыми иммунитетами граждан США, и о запрете штатам издавать или применять законы в их ущемление) и XIV поправке (о равной защите законом) Конституции США. Окружной суд по Северному федеральному судебному округу штата Калифорния (the United States District Court for the Northern District of California), квалифицировав «лиц, имеющих право на жилые помещения с низкой арендной платой» жилищным меньшинством, признал статью противоречащей XIV поправке Конституции США[431]. Однако, большинство судей Верховного суда США отвергло аргумент о нарушении доктрины равной защиты законом, посчитав, что референдум является демократической формой правления, допускающей участие бедных слоев населения. Кроме того, оспариваемая статья не вводила каких-либо критериев, разделяющих жителей поселений на обеспеченных и малообеспеченных. Судья Тергуд Маршалл усмотрел в оспариваемой норме Конституции дискриминацию бедных слоев населения и заявил особое мнение по данному делу. Позиция Маршалла заключалась в том, что цель принятой на основании закона 1937 года жилищной программы (обеспечение прав граждан с низким уровнем дохода на доступное жилье) не могла быть реализована при обязательном референдуме в поселениях с подавляющим большинством обеспеченных граждан. Развитие жилищного права в 70-е годы потребовало концентрации работы над всеми жилищными законопроектами в специализированных комитетах Конгресса. Еще до 70-х в компетенцию Комитета по банкам и валюте Палаты представителей входили следующие вопросы жилищного права: контроль цен на рынке аренды жилья (вместе с контролем цен на товары и услуги) и регулирование государственного и частного жилья1. 3 января 1975 года комитет был переименован в Комитет по банкам, финансам и жилью; двумя годами позже он был назван Комитетом по банкам, финансам и городскому хозяйству[432] [433] [434]. Комитет курирует деятельность Министерства жилья и городского развития, а также -э Федерального агентства по финансированию жилья . В этот же период образуются специализированные жилищные суды: 1971 г. - Жилищный суд города Бостон[435], 1973 г. - Жилищное отделение Суда по гражданским делам города Нью-Йорк (Housing Part of the Civil Court of the City of New York)[436], в том же году - Жилищный суд города Спрингфилд (штат Массачусетс)[437] [438] [439], 1978 г. - Жилищный суд Судебного округа Нью-Бритен округа Хартфорд (штат Коннектикут) , 1980 г. - Жилищный суд города Кливленд . Другим значимым событием конца 60-х годов является разделение Фэнни Мэй на две организации (согласно Закону о жилье и городском развитии 1968 года). Одна из них была приватизирована и сохранила название Фэнни Мэй. Вторая стала корпорацией со стопроцентным государственным участием и получила название Правительственная Национальная Ипотечная Ассоциация (Government National Mortgage Association, сокращено Ginnie Mae). Фэнни Мэй и Джинни Мэй выполняли разные функции: первая осуществляла операции на вторичном рынке ипотечных кредитов, вторая гарантировала и страховала поощряемые государством ипотечные кредиты и инвестиции. В.Ф. Понька указывает, что на Джинни Мэй было возложено выполнение программ, имеющих, прежде всего, социальную направленность1. Причиной данного разделения был конфликт интересов государства и остальных акционеров. Частные инвесторы требовали увеличение прибыли с чем не могло согласиться государство, т.к. для него корпорация являлась инструментом реализации социальной политики. Несмотря на рентабельность деятельности Фэнни Мэй она продолжала оставаться единственным участником рынка перепродажи ипотечных закладных. Став более независимым от государства она могла пренебрегать доступностью жилья в пользу увеличения выручки. В связи с этим Законом о чрезвычайном жилищном финансировании 1970 года (Emergency Home Finance Act of 1970) был создан конкурент Фэнни Мэй - Федеральная корпорация жилищного ипотечного кредита (Federal Home Loan Mortgage Corporation, Freddie Mac). Вплоть до ипотечного кризиса 2008 года Фэнни Мэй, Фредди Мэк и двенадцать ипотечных банков обладали статусом финансируемых государством учреждений Л (government-sponsored enterprises) . У государства не было юридической обязанности отвечать по обязательствам не принадлежащих ему корпораций, однако, участники рынка рассчитывали, что оно не допустит неплатежеспособности таких публичных институтов (концепция подразумеваемых гарантий (implicit guarantee). [440] [441] В 70-е годы XX века для понимания принципа равенства применяется более широкое толкование, что ведет к признанию новых жилищных прав. На отношения арендодателя и арендатора до 70х годов распространялась доктрина «риск на покупателе»1. В соответствии с этой доктриной, арендодатель отвечал только за соблюдение установленных государством стандартов и не отвечал за саму возможность проживания в жилом помещении. Таким образом, арендодатель мог злоупотреблять своими правами, создавая невыносимые условия для проживания и вынуждая жильца досрочно покинуть помещение. С начала 70-х годов XX века в штатах стала формироваться судебная доктрина «подразумеваемых гарантий приспособленности к проживанию»[442] [443] [444]. В соответствии с данной доктриной, суды провозглашали, что из существа арендных отношений вытекает обязанность арендодателя обеспечить возможность проживания в помещении, даже если такая обязанность не содержится в договоре. Одной из причин формирования доктрины являлось неравенство сторон в юридической грамотности и информированности, т.к. арендаторы часто не знали о необходимости получения четких и точных гарантий от домовладель- 3 цев . Нарушение гарантий пригодности для проживания может привести к снижению размера арендной платы. Апелляционный суд штата Нью-Йорк, разбирая дело «Администрация Западного парка против Митчелл», определил, что размер снижении арендной платы зависит от тяжести нарушения, его продолжительности и эффективности усилий арендодателя по его исправлению[445]. В 1975 году доктрина была закреплена на законодательном уровне путем принятия статьи 235-В Закона о недвижимом имуществе1. В настоящий момент факт сдачи жилого помещения в аренду означает, что арендодатель гарантирует, во- первых, что помещение пригодно для проживания человека, во-вторых, что условия помещения соответствуют для разумного использования по замыслу сторон и, в-третьих, что отсутствуют опасные или вредные для жизни, здоровья или безопасности арендаторов условия[446] [447]. Действие доктрины не ограничено какими-либо критериями к жилому помещению и в равной степени распространяется на всю территорию правовая система которого содержит соответствующий прецедент или норму писанного права. Таким образом основным направлением развития американского жилищного права в 60-е и 70-е годы XX века было установление запрета на дискриминацию. Введение такого запрета означало признание прав граждан на жилье ибо дискриминация невозможна без нарушения какого-либо конкретного права. В 70-е годы общеправовой принцип равенства получает широкое толкование, что ведет к его пониманию одновременно и как принципа справедливости в жилищной сфере (равенства перед законом) и как принципа равных жилищных возможностей. При этом равенство жилищных возможностей достигается путем установления формального неравенства. К примеру на арендодателя возлагается больше обязанностей, а арендатору предоставляются дополнительные права. Необходимость защиты жилищных прав потребовала учреждение специализированных на жилье органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Кроме этого государство было вынуждено поддерживать наиболее крупные институты финансирования жилья (Фэнни Мэй, Фредди Мэк, Джинни Мэй). Между тем произошедшее в конце 70-х годов сокращение государственных расходов на жилищный сектор требовало применение иных нежели финансовых механизмов обеспечения жилищных прав граждан.