<<
>>

4.1.2. Директивы президента

В отличие от исполнительных приказов президента, которые в известной мере сохранили свой свое влияние на процесс развития правовой основы организации и деятельности разведывательного сообщества США, президентские директивы постепенно утрачивают свою некогда доминирующую роль ведущего регулятора отношений в сфере разведки.

Подобный факт отнюдь не является свидетельством того, что президентское нормотворчество в меньшей мере сегодня воздействует на правовую основу организации и деятельности разведки, а лишь отражает тенденцию к постепенному повышению уровня нормативных правовых актов, регламентирующих различные отношения, возникающие в сфере разведки505.

Первые президентские директивы, относящиеся к разведывательной деятельности, были изданы в конце тридцатых – начале сороковых годов президентом Рузвельтом. Примечательно, что именно Франклин Д. Рузвельт, отводивший далеко не последнюю роль в реализации своих планов переустройства США федеральным правоохранительным органам и

504 См., например: Pub. L. 102-496, title VII, Sec. 702, Oct. 24, 1992, 106 Stat. 3188; amended Pub.

L. 103-359, title V, Sec. 501(a)(1), Oct. 14, 1994, 108 Stat. 3428; Pub. L. 104-201, div. A, title XI,

Sec. 1122(b)(1), Sept. 23, 1996, 110 Stat. 2687; Pub. L. 107-56, title IX, Sec. 902, Oct. 26, 2001,

115 Stat. 387; Pub. L. 107-108, title I, Sec. 105, Dec. 28, 2001, 115 Stat. 1397; Pub. L. 107-296, title

II, Sec. 201(h), Nov. 25, 2002, 116 Stat. 2149; Pub. L. 107-306, title III, Sec. 353(a), Nov. 27, 2002,

116 Stat. 2401; Pub. L. 108-136, div. A, title IX, Sec. 921(e)(1), Nov. 24, 2003, 117 Stat. 1569; Pub.

L. 108-177, title I, Sec. 105(d)(1), Dec. 13, 2003, 117 Stat. 2603; Pub. L. 108-458, title I, Secs. 1012,

1073, 1074(a), Dec. 17, 2004, 118 Stat.

3662, 3693, 3694; Pub. L. 111-259, title IV, Sec. 441, title

VIII, Sec. 804(1), Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2732, 2747; Pub. L. 112-87, title IV, Sec. 431, title V, Sec.

505(1), Jan. 3, 2012, 125 Stat. 1894, 1897.

505 Стоит отметить, что в последние годы в США стала достаточно популярной точка зрения, впервые сформулированная Рандольфом Д. Моссом в 2000 году, согласно которой любой нормативный правовой акт президента, будь то исполнительный приказ, директива, меморандум или прокламация имеют равную юридическую силу, поскольку все они выражают волю президента. Юридическая аргументация Мосса достаточно убедительна: ни Конституция США, ни американские законы не устанавливают приоритета одних президентских актов над другими. Вместе с тем, на практике определенная иерархия все же наблюдается. Как правило, наиболее важные вопросы президенты США традиционно регламентируют исполнительными приказами, а наименее важные прокламациями. Более того, несложно найти примеры, когда бы исполнительным приказом отменялись положения, ранее закрепленные директивой или прокламацией, но противоположенные примеры, когда бы директива или прокламация отменили исполнительный приказ, обнаружить вряд ли возможно. См.: Randolph D. Moss, Acting Assistant Attorney General, "Legal Effectiveness of a Presidential Directive, as Compared to an Executive Order". [сайт]. URL: http://www.justice.gov/olc/predirective.htm (дата обращения: 20.07.2013)

спецслужбам, впервые ввел в практику правовой регламентации организации и деятельности разведывательных служб президентские директивы - подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые высшим должностным лицом государства.

Следует отметить, что первые президентские директивы по своей юридической форме иногда не вполне удовлетворяли тем критериям, которые обычно предъявляются к нормативно-правовому документу. Например, директива о наделении ФБР полномочиями в сфере контрразведки вообще по своей форме являлась всего лишь устным предписанием президента директору ФБР Джону Гуверу.

Тем не менее именно эта устная директива стала правовым основанием деятельности ФБР в контрразведывательной сфере506. Среди исторически наиболее известных директив Рузвельта по вопросам разведки следует назвать директиву 1939 года о разделении разведывательных полномочий между военным, военно-морским министерствами и ФБР507, а также изданную в июне 1941 года директиву об учреждении должности Информационного координатора508.

Тем не менее до окончания второй мировой войны (если быть более точным - до разведывательной реформы 1947 года) президентские директивы вряд ли можно рассматривать как основной инструмент нормативной регламентации разведывательной деятельности. Использование таких нормативных правовых актов, как директивы президента, до 1947 года представляло собой скорее исключительную практику, нежели повседневный способ реализации нормотворческих полномочий главы государства в отношении разведки. В основном, вплоть до 1947 года президент воздействовал на разведку через нормативные правовые акты, издаваемые подчиненными ему должностными лицами - главами министерств, в составе которых находились разведывательные службы.

После учреждения на основании Закона о национальной безопасности СНБ (Совета национальной безопасности), ставшего основным консультативным органом по вопросам безопасности при президенте,

506 См.: U.S. Congress, Senate, Hearings before the Selected Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities. Vol.6, FBI. Washington: Governmental Printing Office, 1976.- P.559-561.

507 См.: Franklin D. Roosevelt to Agency Heads, June 26 1939, U.S. Senate, Select Committee to

Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final Report, Book III. Washington: Governmental Printing Office, 1976.- P.403 .

508 См.: Federal Records of World War II, Vol. I, Wash., 1950, P. 223.

президентские директивы приобретают роль ключевого средства нормативного правового воздействия президента на разведывательную систему США. Нелишне в этой связи отметить, что подавляющее большинство изданных после 1947 года президентских директив по вопросам разведки (либо по вопросам, в той или иной мере связанным с разведкой) – это документы, подготовленные СНБ.

Подобная монополия Совета национальной безопасности на разработку президентских директив по вопросам, затрагивающим интересы национальной безопасности США, просуществовала вплоть до начала 90-х годов. Лишь в последнее десятилетие к процессу разработки директив президента по вопросам национальной безопасности (в том числе затрагивающих разведывательную проблематику) активно подключились и другие консультативные органы. Например, более десятка директив президента Клинтона, затрагивающих разведывательную проблематику, были подготовлены Национальным советом по науке и технологии509, несколько директив подготовил Национальный экономический совет510.

Роль президентских директив как основного на протяжении второй половины XX века средства нормативного воздействия главы государства на разведку (и как непосредственного инструмента управления разведкой) наиболее наглядно можно проиллюстрировать количественными критериями, отражающими как общее соотношение директив, издававшихся различными президентами, так и регулярность, с которой за последние пять десятилетий американской истории американские президенты прибегали к этому нормативному акту.

Начиная с президентской администрации Трумэна, американские президенты издавали директивы по вопросам национальной безопасности (и вопросам разведки)511 практически на еженедельной основе. В начале семидесятых годов (при президенте Картере) происходит некоторое сокращение числа директив, издаваемых президентом (за 4 года пребывания в Белом Доме

509 National Science & Technology Council.

510 National Economic Council.

511 Среди более чем тысячи президентских директив по вопросам национальной безопасности очень сложно найти хотя бы несколько, которые бы в той или иной мере не затрагивали и вопросы разведывательной деятельности. Поэтому в данном контексте можно рассматривать и правовую регламентацию разведывательной деятельности, и подзаконное нормотворчество в сфере национальной безопасности как единую проблему, где вопросы разведывательной деятельности выступают неотъемлемой составной частью проблемы обеспечения национальной безопасности США.

Картер издал всего 63 директивы), что многими было расценено как оформление новой тенденции к сокращению нормотворческого воздействия президентских директив на разведку. Однако с приходом в Белый Дом администрации президента Рейгана президентские директивы вновь обретают роль важнейшего (и наиболее употребляемого) средства нормативного воздействия главы государства на разведку. В период президентства Рональда Рейгана директивы президента издаются практически столь же часто, как до начала 70-х годов (всего Рейган за восемь лет своего президентства издал более 300 директив, которые в той или иной мере затрагивали вопросы разведки).

Тем не менее исторически предопределенной оказалась именно та тенденция, первые признаки которой проявились в период президентства Дж. Картера: все последующие президенты, начиная с Джорджа Буша (старшего), все реже прибегали к такому инструменту нормативной регламентации разведывательной деятельности, как президентские директивы. Например, за два срока президентства Клинтона им было издано около полутора сотен директив по вопросам разведки и национальной безопасности, что в три раза меньше, чем при Рейгане, и почти в четыре раза меньше, чем при Никсоне. Еще меньше, менее сотни директив, было издано за два срока президентства Джорджа Буша младшего. За годы президентства Б. Обамы было издано лишь чуть более 30 директив512.

В отличие от исполнительных приказов президента, которые достаточно легко систематизировать, например, используя в качестве базового критерия систематизации круг регламентируемых ими отношений, систематизация президентских директив по вопросам разведки представляется куда более сложной задачей. Единственный круг отношений, который практически никогда не регламентировался директивами президента, – это отношения, связанные с вопросами организации разведывательной системы США. В плане же регламентации разведывательной деятельности президентскими директивами мог регламентироваться абсолютно любой круг проблем, начиная от тайных операций разведки513 и заканчивая вопросом участия разведки в реализации

512 См.: Presidential Directives and Executive Orders. [сайт]. URL: http://www.fas.org/irp/offdocs/direct.htm. (дата обращения: 20.07.2013).

513 Первые подготовленные СНБ директивы президента Трумэна регламентировали как раз

вопрос проведения тайных операций (например, директива №1 касалась тайной операции по воздействию на парламентские выборы в Италии в 1947 году, директива №4 устанавливала общие принципы проведения ЦРУ тайных операций). См.: U.S. National Archives and Records

национальных интересов США в Антарктике514.

Обычно каждый вновь избранный президент самостоятельно принимает решения о том, в какой форме, каким образом и на основе каких принципов им будут издаваться директивы по вопросам национальной безопасности. Как правило, основополагающие воззрения новой администрации на вышеозначенные вопросы формулируются в первой (либо одной из первых) директив данного класса, издаваемых президентом515. В большинстве случаев для регламентации вопросов национальной безопасности США новый президент учреждает специальную серию директив по вопросам национальной безопасности. Начиная с президентской администрации Никсона, традиционным стало учреждение не одной, а сразу двух параллельных серий директив по национальной безопасности.

Одна серия директив включает в себя нормативные правовые акты, которые (несмотря на существенные различия в названиях, отражающие в основном субъективизм взглядов различных президентских администраций), можно определить как "директивы-решения"516. Подобные директивы обычно носят императивный характер и представляют собой нормативное закрепление президентских решений и предписаний по кругу вопросов, относящихся к национальной безопасности США. Обычно директивы данного вида используются для регламентации того круга отношений в сфере разведки и национальной безопасности, который либо еще не регламентирован нормативными актами президента (или федеральными законами), либо существует необходимость существенного пересмотра структуры и содержания норм, регламентирующих данный круг отношений.

Другую серию составляют так называемые "директивы-обзоры"517. Данные

Administration. Public Papers of the Presidents of the United States: Harry S. Truman, 1945, 1946, 1947, 1948, 1950. Washington: Governmental Printing Office, 1965.

514 См., например: PDD/NSC-26. U.S. House of Representatives, Committee on Science, The

United States and Antarctica in the XXI Century Wednesday, March 12, 1997, Washington, DC.

515 См., например: National Security Decision Memorandum №1 (NSDM №1) of January 20 1969 (Richard Nixon); Presidential Directive №1 (PD №1) of January 20 1977 (Jimmy Carter); National Security Decision Directive №1 (NSDD №1) of February 25 1981 (Ronald Reagan); National Security Directive №2 (NSD №1) of January 30 1989 (George Bush); Presidential Decision Directive №1 (PDD/NSC №1) of January 20 1993 (William Clinton); National Security Presidential Directive №1 (NSPD №1) of February 13 2001 (George W. Bush); Presidential Policy Directive№1 (PPD №1) of February 13 2009 (Barack Obama).

516 National Security Decision Memorandums (Nixon, Ford); Presidential Directives (Carter);

National Security Decision Directives (Reagan); National Security Directives (Bush); Presidential Decision Directives (Clinton).

517 National Security Study Memorandums (Nixon, Ford); Presidential Review Memorandums

(Carter); National Security Study Directives (Reagan); National Security Reviews (Bush); Presidential Review Directives (Clinton).

акты обычно включают в себя обзоры и анализы определенных проблем в сфере национальной безопасности и направлены на уточнение и корректировку нормативных предписаний, содержащихся в директивах, изданных предыдущими президентами. Как правило, директивы данной серии отражают изменение взглядов новой президентской администрации на какую-то сферу отношений в сфере национальной безопасности, которая уже нормативно урегулирована актами предыдущих президентов или же федеральными законами. Директивы-обзоры могут также представлять собой указания и рекомендации президента руководителям соответствующих федеральных органов произвести на основе президентских предписаний самостоятельные ревизии и анализы (в рамках ведомственного нормотворчества). Исторически подавляющее большинство "директив-обзоров" было посвящено пересмотру политики (с точки зрения вопросов национальной безопасности) США в отношении тех или иных регионов или отдельных государств518.

Существенные изменения в сложившейся практике издания президентских директив произошли в 2001 году. Приступивший в начале 2001 года к исполнению президентских полномочий Джордж В. Буш в первой своей директиве, изданной 13 февраля 2001 года519, упразднил две самостоятельные серии президентских директив, учрежденных его предшественником520, и учредил новую, объединенную серию "директив президента по национальной безопасности"521.

В основе своей идея учреждения единой серии президентских директив выглядела вполне логичной и непротиворечивой, однако, чуть более чем через полгода после издания первой своей директивы по национальной безопасности, которая декларировала объединение двух традиционных серий директив в одну, Джордж В. Буш был вынужден возродить вторую серию директив. Правда, в отличии от предшествующих президентских администраций, второй серией директив по вопросам безопасности стали не "директивы-обзоры", а "директивы президента по внутренней безопасности522", которые готовились созданным после событий 11 сентября 2001 года Советом внутренней безопасности523.

518 См., например: NSR № 9 of February 22 1989 (US Policy Toward Libya); PRM № 46 of May 4 1979 (Review of US Policy Toward Central America)

519 См.: National Security Presidential Directive № 1 of February 13 2001.

520 Presidential Decision Directives (PDD/NSC), Presidential Review Directives (PRD/NSC).

521 National Security Presidential Directives (NSPD/NSC).

522 Homeland Security Presidential Directive (HSPD/NSC).

523 См.: Executive Order № 13228, Oct. 8, 2001, 66 Fed. Reg. 51812.

Несмотря на формально состоявшийся возврат к практике издания двух серий директив президента по национальной безопасности, не следует ставить знак равенства между теми сериями президентских директив, которые существовали при предшествующих президентских администрациях и вновь учрежденных сериях президента Буша (младшего). Существовавшие до 2001 года серии президентских директив в полной мере были поглощены первой из новых серий – "директивами президента по национальной безопасности". Серия же "директив президента по внутренней безопасности" стала новым явлением в практике президентского нормотворчества в сфере безопасности.

Еще интересней оказалась позиция следующего президента Б. Обамы. С точки зрения действующего законодательства, логично было предположить, что он учредит две самостоятельных серии президентских директив: по национальной безопасности и по внутренней безопасности, поскольку с 2002 года Совет внутренней безопасности приобрел законодательно закрепленный статус, равный статусу Совета национальной безопасности524. Формально, именно две серии президентских директив по вопросам безопасности и были анонсированы Б. Обамой в начале 2009 года. Но если обратить внимание на название двух новых серий директив: "президентские политические директивы" и "президентские обзорные директивы"525, становится очевидно, что Обама предпочел вернуться к исторической традиции издания "директив-обзоров" и "директив-решений".

Коллизии же с действующим законодательством, подразумевающим необходимость издания самостоятельных серии директив, подготавливаемых соответственно Советом национальной безопасности и Советом внутренней безопасности, Обама решил путем фактического объединения административного аппарата двух советов в так называемый Аппарат национальной безопасности526. Свою позицию президент обосновал в президентской обзорной директиве № 1, декларировав, что по его мнению "…внутренняя безопасность неотличима от национальной безопасности – концептуально и функционально они должны быть скорее объединены, чем

524 См.: Homeland Security Act of 2002, Pub. L. 107-296, title IX, Sec. 901, Nov. 24, 2003, 116

Stat. 2258.

525 Presidential Policy Directives, Presidential Study Directives.

526 National Security Stuff. [сайт]. URL: http://www.politico.com/blogs/laurarozen/0110/Introducing_the_ National_Security_Staff.html. (дата обращения: 20.07.2013).

разделены. Вместо того, чтобы разъединять эти вопросы мы должны выработать интегрированный и эффективный подход, способствующий повышению национальной безопасности США"527.

Отличительной чертой директив президента по вопросам разведки является то, что подавляющее большинство из них - секретные документы. Подобная особенность директив в известной мере предопределяет и некоторые общие признаки регламентируемых ими вопросов. Часть вопросов, регламентируемых при помощи директив президента, это вопросы, которые не нуждаются в законодательной регламентации или в том, чтобы быть сформулированными в исполнительных приказах президента. Помимо этого, при помощи президентских директив регламентируются также те отношения, возникающие в сфере разведывательной деятельности, которые, в силу секретности содержащейся в них информации, не могут быть урегулированы открытыми нормативными актами, но при этом круг подлежащих регламентации вопросов предполагает потребность в нормативном акте, изданном президентом. Иногда подлежащие регламентации на основании президентских директив вопросы столь существенны для национальных интересов США и их разглашение может причинить столь значительный ущерб безопасности США, что закрытым является не только содержание директив президента, но и само их название528.

В большинстве же случаев в США достаточно гибко подходят к вопросу защиты секретных сведений, содержащихся в президентских директивах. По мере изменения исторических обстоятельств, смены президентских администраций, изменения политической обстановки происходит постепенный процесс рассекречивания директив президента по национальной безопасности. Например, к настоящему времени практически в полном объеме раскрыты для американской общественности многие директивы периода "холодной войны". Частично529 (а иногда и полностью530) рассекречены многие закрытые директивы, издававшиеся президентами CША в последние три десятилетия531.

527 См.: Presidential Study Directive № 1 of February 23 2009. [сайт]. URL: http://www.fas.org/irp/offdocs/psd/psd-1.pdf. (дата обращения: 20.07.2013).

528 См., например: NSDD № 7 of 1981; NSDD № 171 of May 1985; NSDD № 177 of July 1985.

529 См., например: PD № 14 of June 10 1977; NSDD № 32 of May 20 1991.

530 См., например: NSDD № 18 of January 4 1982; NSD №60 of May 30 1991.

531 Подробно процедура снятия грифа секретности с документов, содержащих государственную тайну, регламентируется исполнительным приказом президента Обамы № 13526. См.: Executive Order № 13526, Dec. 29, 2009, 75 Fed. Reg. 707.

Оценить дальнейшую судьбу такого инструмента правового воздействия президента на разведку, каким являются президентские директивы, достаточно непросто уже хотя бы по той причине, что востребованность данного инструмента очень сильно зависит от ряда субъективных факторов. Каждый вновь избранный президент США по своему личному усмотрению определяет не только то, каким образом он будет использовать директивы для правового регулирования вопросов национальной безопасности, но и то, в какой мере подобный правовой инструмент вообще необходим его администрации.

Хотя для достаточно длительного исторического периода вполне очевидны некоторые объективные тенденции (например, тенденция постепенного сокращения числа директив президента за счет более активного использования законов и исполнительных приказов президента для регламентации различных групп отношений в сфере разведки), достаточно опрометчиво было бы делать, например, вывод о том, что в обозримой перспективе президентские директивы по вопросам разведки могут совсем выйти из употребления. С одной стороны, очевидно, что в будущем директивы президента уже не будут являться основным подзаконным нормативным актом, используемым для регулирования вопросов организации и деятельности разведывательных органов США, с другой стороны, нельзя исключать и такую возможность, что в определенные промежутки времени (при последующих президентских администрациях) роль президентских директив как инструмента правового воздействия на разведку будет более существенна, нежели та роль, которая отводится президентским директивам сегодня.

Реальной иллюстрацией подобного развития событий могут служить, например, восьмидесятые годы, когда после чуть более полусотни директив, изданных за годы президентства Дж. Картера, его преемник Рональд Рейган издал более трехсот директив. Возможно, что и новые хозяева Белого Дома внесут свои коррективы в наметившуюся тенденцию и будут более активно использовать такой инструмент правового воздействия на разведку, как директивы президента по национальной безопасности, тем более что к подобному сценарию развития событий есть и определенные объективные предпосылки.

<< | >>
Источник: Дундуков Михаил Юрьевич. РАЗВЕДКА В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ США (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. МОСКВА 2014. 2014

Еще по теме 4.1.2. Директивы президента:

  1. § 1. Законодательная деятельность Национального собранияРеспублики Беларусь
  2. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  3. § 4 Понятие системы источников трудового права и их классификация
  4. § 3. Проблема иерархического построения общегосударственных и региональных (местных) нормативных правовых актов о труде в государствах - членах ЕАЭС
  5. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК[1131]
  6. Разведка и контрразведка США накануне и в годы Второй мировой войны (1933 -1945 годы)
  7. Реформирование _разведки в первые годы после окончания Второй мировой войны (1945 -1947 гг.)
  8. Закон о национальной безопасности 1947 года и новые подходы к _развитию разведывательной деятельности
  9. Роль законов в регулировании организации и деятельности разведки
  10. Директивы президента
  11. Меморандумы президента
  12. Нормативные правовые акты, издаваемые главой разведывательного сообщества
  13. Нормативные правовые акты, направленные на создание благоприятных условий для деятельности_разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации
  14. Комитет по контролю за _разведкой при президенте США81
  15. Разведка и контрразведка США накануне и в годы Второй мировой войны (1933 -1945 годы)
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -