1.Организация судебного контроля
Полномочия судебной ветви власти лишь в общих чертах определены Конституцией США. В основном же они сформировались либо в результате истолкования идей и духа американской Конституции самими судами, либо на основании актов Конгресса.
На основе судебного прецедента, то есть, воспользовавшись своим правом толковать Конституцию, Верховный Суд США приобрел полномочия конституционного суда873. Право судебной власти издавать, в рамках действующих федеральных законов, обязательные к исполнению судебные приказы основано на нормах общего права и на положениях Закона о судоустройстве 1789 года874. Впоследствии, полномочие судов издавать судебные приказы было подтверждено и фактическими судебными решениями875. Необходимость судебной санкции на проведение оперативно-технических мероприятий и иных акций, нарушающих закрепленные в первой и четвертой поправках американской Конституции права и свободы граждан, первоначально была признана решением суда876 и лишь впоследствии подтверждена законом877.В соответствие с закрепленным в американской Конституции принципом сдержек и противовесов Верховный Суд сам не вправе принимать решения по вопросу о своем количественном составе, внутренней организации и даже месте проведения заседаний. Эти вопросы Конституция относит к ведению Конгресса
872 См.: Pub. L. 111-259, title IV, Sec. 405(a)(1), Oct. 7, 2010, 124 Stat. 2709.
873 Marbury v. Madison, 1 Cr. (5 U.S.) 137 (1803).
874 В частности, в § 13 федеральному окружному суду предоставляется право издавать судебные приказы и запреты местным судам (судам штатов); § 14 предоставляет право всем судам США издавать судебные приказы, которые будут необходимы для реализации их судебных функций, при условии что их приказы будут соответствовать положениям и принципам федеральных законов.
1 Stat. 73, Sec.81, Judiciary Act of 1789.875 McIntire v. Wood, Cr. (11 U.S.) 504 (1813).
876 Marron v. United States, 275 U.S. 192 (1927); Go-Bart Importing Co. v. United States, 282 U.S. 344 (1931); United States v. Lefkovitz, 285 U.S. 452 (1932).
877 Federal Communications Act of 1934.
США878. Конгресс же, в соответствии с Конституцией, обладает правом формировать систему федеральных судов, подчиненных Верховному Суду США879.
Существенной особенностью контрольных функций судебной ветви власти является "окончательность" судебного решения - то есть, в данном случае, невозможность отмены или пересмотра вынесенного судом решения законодательной или исполнительной ветвями власти. Пересмотреть принятое решение вправе лишь сам суд, принявший его, либо вышестоящий судебный орган880.
Конституция США не только не отрицает, но даже предполагает возможность контроля за разведывательной деятельностью со стороны законодательной и судебной власти. Однако, ни первая, ни вторая в течение многих десятилетий особо не стремились прибегнуть к своим конституционным правам. При этом, обычно, приводились аргументы о том, что разведывательная деятельность, как одно из направлений по обеспечению обороноспособности страны, является исключительной функцией президента. Поскольку же контроль со стороны других ветвей власти может привести к разглашению секретных сведений и, таким образом, нанести ущерб обороноспособности страны, можно полностью доверить контрольные функции исполнительной власти, которая лучше разбирается в столь специфичном вопросе как разведывательная деятельность и сможет более успешно обеспечить национальные интересы881.
Подобные взгляды на контроль за разведывательной деятельностью достаточно долго (вплоть до семидесятых годов нынешнего столетия) господствовали в Соединенных Штатах. Наиболее последовательно принципа "невмешательства" придерживался Верховный Суд.
Конгресс, в силу878 Constitution of the United States, Article 1, sec.3. Свое конституционное право Конгресс реализовал в Законе о судоустройстве 1789 года (Act of September 24, 1789. 1 Stat. 73.). Законом было, в частности установлено, что Верховный Суд состоит из Председателя и 5 судей, назначаемых пожизненно. В последующем это количество постепенно увеличивалось, пока, в соответствии с законом от 3 марта 1863 года, не достигло 10 человек (Act of March 3, 1863. 12 Stat. 794, sec.1). После этого, по инициативе президента Эндрю Джонсона, Конгресс принял закон, предусматривавший сокращение числа судей Верховного Суда, по мере высвобождения вакансий, до 7 человек (Act of July 23, 1866, 14 Stat. 209, sec.1). Однако, до истечения срока президентских полномочий Джонсона количество судей Верховного Суда сократилось лишь до 8 человек. В 1869 же году Конгресс решил вновь увеличить число судей до 9 (Act of April 10, 1869, 16 Stat. 44).
879 Constitution of the United States, Article 3. Первые 13 районных и 3 окружных суда были
созданы в 1789 году в соответствии с Законом о судоустройстве 1789 года (Act of September 24, 1789. 1 Stat. 73, Sec.2-3).
880 Hayburn,s Case, 2 Dall. (2 U.S.) 409 (1792).
881 См., например Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp., 333 U.S. 103 (1948).
особенности его функций, хотя и в достаточно зачаточном виде, все же вынужден был осуществлять определенный контроль за разведкой. Например, при утверждении бюджетов военного и военно-морского ведомств, в составе которых до окончания второй мировой войны находились все американские разведывательные службы: указанные ведомства должны были отчитываться перед Конгрессом по всем статьям запланированных расходов.
Если трактовать разведывательную деятельность так, как она трактовалась в США вплоть до конца второй мировой войны - то есть лишь как сбор и добывание разведывательной информации о внешнем противнике, то очевидно, что у Верховного Суда долгое время отсутствовало не только стремление, но и реальная возможность контролировать деятельность разведывательных служб.
Органы разведки не были наделены какими-либо правоприменительными функциями. Оборонные ведомства осуществляли свою разведывательную деятельность в основном за пределами США и тщательно скрывали не только свою причастность к проводимым разведывательным мероприятиям, но, часто, отрицали и сам факт наличия разведывательных служб. Разведывательная деятельность являлась самой неафишируемой стороной деятельности федерального правительства и не имела фактического правового оформления. Все это практически исключало возможность рассмотрения в судах споров, где бы одной из сторон фигурировала разведывательная служба или же где оспаривалась бы правомерность деятельности разведывательных органов.Современные представления о разведывательной деятельности в Соединенных Штатах, основа которых была заложена в середине семидесятых годов, более широко трактуют разведывательную деятельность. Современная трактовка исходит из того, что разведка это не только сбор и добывание разведывательных сведений, но и контрразведывательная деятельность и различные активные акции, осуществляемые представителями американских спецслужб за пределами США.
Исходя из подобного (современного) понимания разведывательной деятельности, можно привести отдельные факты контрольной деятельности судов в отношении разведывательных служб США в более ранние периоды американкой истории, например в годы Первой мировой войны. В основном эти примеры связаны с контрразведкой. Так, еще до принятия Закона о шпионаже
1917 года882 именно судебная власть признала допустимость использования при расследовании дел о шпионаже положений Закона об иностранцах, принятого еще в 1798 году883. Подобным же образом судебная власть согласилась и с возможностью административной высылки с территории США иностранных граждан мужского пола, в отношении которых были подозрении об оказании ими помощи или содействия врагу884.
В тридцатые годы Верховный Суд США рассмотрел первые дела о правомерности использования американскими спецслужбами специальных технических средств.
В декабре 1937 года в деле Nardone v. United States министерством финансов были предоставлены Верховному Суду доказа- тельства, добытые с помощью прослушивания телефонных переговоров. Несмотря на содержащийся в Законе о коммуникациях 1934 года запрет, Верховным Судом были приняты к рассмотрению представленные доказательства885. Подобное же дело Верховный Суд рассмотрел в 1938 году, однако вынес уже совершенно противоположенное решение886.Взгляды на разведку и ее роль в обеспечении безопасности государства были кардинально пересмотрены в США после окончания Второй мировой войны. Разведку стали рассматривать уже не как одно из направлений деятельности военных ведомств, а как элемент в системе обеспечения национальной безопасности США. Наметилась тенденция более широкого толкования термина "разведывательная деятельность"887, все большее внимание уделял разведке американский законодатель. Федеральное правительство уже не отрицало сам факт существования разведывательных служб, не отрицался и факт ведения Соединенными Штатами разведывательной деятельности.
Происшедшие перемены явились благоприятной предпосылкой для формирования и развития системы судебного контроля за разведывательной деятельностью. Суды различного уровня все чаще принимали к своему рассмотрению дела, в которых одной из сторон выступала разведывательная
882 Act of June 15 1917, 40 Stat. 217.
883 Act of June 25 1798, Ch.58, 1 Stat. 570, В закон дважды вносились поправки: July 6, 1798,
Ch. 66, 1 Stat. 577 and July 6, 1812, Ch. 130, 2 Stat. 781.
884 Annual Report of the United States Attorney General for 1917 year, p 58. -Washington: Governmental Printing Office1918.
885 Nardone v. United States, 302 US 379.
886 Weiss v. United States, 308 US 321.
887 В пятидесятые годы даже деятельность в сфере политического сыска и обеспечения внутренней безопасности часто трактовали как разведывательную.
См. Internal Security Act of Sept. 23, 1950, Ch.1024, 64 Stat.987.служба, либо в процессе судебного разбирательства поднимался вопрос о неправомерных действиях разведки.
Однако, и сегодня контроль за разведкой со стороны судебной ветви власти не столь всеобъемлющ и масштабен как, например контроль законодательной или исполнительной властей. Причины этого разнообразны. В основном они кроются в самой сути судебной власти и в том, как ее истолковали авторы американской Конституции888. Суды реализуют все свои контрольные полномочия не иначе, как при рассмотрении конкретных судебных дел. Даже очевидные нарушения, в том числе допускаемые в сфере разведывательной деятельности, не могут быть расследованы судебной властью в отрыве от судебного производства по конкретному делу. Суд вправе использовать свою власть лишь в процессе "...разрешения споров между индивидуумами или сторонами"889. В этом принципиальное различие судебного контроля от, например, контроля со стороны законодательной ветви власти, которая может реализовывать свои контрольные функции в связи с любым выявленным фактом злоупотреблений или нарушений, уполномочена создавать специальные следственные комиссии, вызывать и заслушивать любых должностных лиц.
Преимущество же судебного контроля в сравнении с контролем законодательной и исполнительной ветвей власти состоит в том, что выводы и определения судов носят исключительно обязательный характер и не могут быть обжалованы иначе как в вышестоящей судебной инстанции. В отличии от них контрольная деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти выражается в заключениях и рекомендациях, которые носят, часто лишь рекомендательный характер.
Контрольную деятельность судебной ветви власти в отношении разведывательной деятельности и разведывательных служб можно классифицировать как в зависимости от судебного органа, осуществляющего контрольные функции, так и в зависимости от выполняемых судами контрольных функций.
В зависимости от уровня и компетенции судебного органа, контроль за разведывательной деятельностью и разведывательными службами осуществляют следующие суды:
888 См.: Farrand M. The Framing of the Constitution of the United States, New Haven, 1913, P.79.
889 См.: Justice Samuel Miller, On the Constitution, N.Y. 1891, P.314.
1) Верховный Суд США;
2) нижестоящие суды общей юрисдикции;
3) суды специальной юрисдикции;
4) военные трибуналы.