Тема 9. 1. Рада Європейського Союзу і Європейська Комісія. Їх склад і повноваження

1. Рада Європейського Союзу: функції, повноваження.

2. Склад, порядок і умови формування Ради ЄС.

3. Європейська Комісія: її значення.

4. Склад і повноваження Європейської Комісії.

Рада ЄС (Рада) є головною його директивною установою. Рада функціонує з моменту підстави Європейських співтовариств в 1950-і роки і об\'єднує представників національних представництв на міністерському рівні. Звідси його неофіційна назва, що широко вживається в літературі і засобах масової інформації – «Рада міністрів», оскільки раніше він був відомий як Рада Міністрів. Так, Спеціальною радою міністрів називався прообраз сучасної Ради Європейського Союзу, установлений в 1951 р. в рамках ЕОУС. Термін «Рада міністрів» також використовувалася в проекті Європейської конституції 2004 р. У 1993 р. Рада ухвалила рішення про своє офіційне найменування — Рада Європейського Союзу. Скорочено він називається просто Рада.

Статус Ради ЄС визначений безпосередньо в засновницьких договорах. Він є інститутом, що діє на основі права ЄС і забезпечує узгодження національних інтересів держав-членів ЄС з виконанням завдань, що стоять перед інтеграційним об\'єднанням. Рада зобов\'язана утриматися від ухвалення рішень, якщо хоч би одна з держав-членів заявить про те, що його ухвалення істотно завдасть збитку національним інтересам.

Рада є інститутом Союзу, в який входять представники урядів держав-членів ЄС. Головою Ради є міністр держави, яка головує в ЄС. Кожна країна ЄС по черзі головує в Раді протягом шести місяців. У роботі кожного засідання Ради бере участь по одному міністру від кожної держави-члена. Вибір міністрів для участі в нараді залежить від обговорюваного предмету. Якщо це зовнішня політика, тоді в роботі наради братимуть участь міністри закордонних справ від кожної країни, якщо сільське господарство - міністри сільського господарства, і так далі. Існує дев\'ять різних «конфігурацій» Ради, що охоплюють всі області політики, зокрема промисловість, транспорт, навколишнє середовище і т.п.

З моменту підстави Європейських співтовариств в 1950-і роки «головування» в Раді є прерогативою не фізичних осіб, а держав-членів в цілому (дане правило обумовлене тим, що Рада засідає в різних складах — «формаціях»).

Держави — голови Ради через своїх міністрів або інших посадовців керують засіданнями Ради, а рівно його допоміжних підрозділів (Комітет постійних представників урядів держав-членів, спеціальні комітети і робочі групи з національних експертів).

У свою чергу, вищий посадовець держави — голови Ради виступає як Голова Європейської ради.

Право головування здійснюється протягом одного півріччя і переходить від однієї держави-члена до іншої у порядку ротації (відповідно до графіка черговості, встановленого самою Радою).

Вказаний механізм головування в міжурядових інститутах Союзу має як очевидні достоїнства, так і недоліки. Його плюсом є, зокрема, той факт, що періодичний наділ кожної держави-члена «вудилами правління» в Європейському Союзі підвищує його зацікавленість і компетентність в європейських справах, а також збільшує готовність його властей до компромісів під час здійснення належних голові функцій іншими державами-членами.

Проте шестимісячний термін головування, як показує практика, є вельми коротким і не завжди забезпечує належну послідовність і спадкоємність у функціонуванні інтеграційних механізмів (оскільки у змінюючих один одного держав-членів існують неоднакові, іноді протилежні політичні пріоритети). З іншого боку, подовження терміну головування, наприклад в два рази, теж є небажаним варіантом. В цьому випадку державам-членам доведеться чекати своєї черги чверть століття (в даний час, коли Союз включає 27 країн, а головування триває шість місяців, термін очікування вже носить дуже тривалий характер — тринадцять з половиною років).

Найбільш загальними питаннями і питаннями політичного характеру займається Рада, що скликається у складі міністрів закордонних справ або міністрів, що відають європейськими справами. У тих випадках, коли розв\'язуються економічні питання, збирається Рада на рівні міністрів економіки, при рішенні фінансових питань — на рівні міністрів фінансів або тих і інших разом (екофін). Найчастіше збирається Рада у складі міністрів закордонних справ, а також екофін.

Таким чином, Рада наділена виключно широкими повноваженнями. Рада була наділена виключно широкими повноваженнями завжди. Він забезпечував і забезпечує координацію загальної економічної і соціальної політики держав-членів ЄС і наділений правом ухвалення обов\'язкових рішень. Рада відає питаннями фінансової політики, має широкі повноваження у сфері загальної зовнішньої політики і політики безпеки, керує співпрацею у області боротьби із злочинністю і судочинства. Маастріхтській договір передбачив можливість скликання Ради на рівні глав держав і (або) урядів. Рішення Ради вдягаються у форму нормативно-правових актів, які обов\'язкові для держав-членів і можуть бути оспорені в Суді ЄС.

Згідно з Амстердамською угодою Рада наділяється правом ухвалення нормативно-правових актів з питань, регульованих шенгенськімі угодами - таким, як візова політика, міграція і надання притулку.

Разом з Єврокомісією і Європарламентом Рада володіє законодавчими функціями. Всього ж засновницькі документи «оновленого» Європейського Союзу поклали на Раду чотири функції (п. 1 ст. 16 Договору про Європейський Союз): законодавча, бюджетна функція, функція визначення політики, координаційна функція.

Перші дві функції Рада здійснює спільно з Європейським парламентом, зберігаючи за собою деяку перевагу в законодавчому процесі (на відміну від Європарламенту, Рада володіє правом абсолютного вето на законопроекти з усіх питань). Дві останні функції тісно пов\'язані один з одним завдяки складу Ради як міжурядової інстанції: саме в рамках цього інституту, що складається з національних міністрів різного профілю, проводиться координація дій урядів держав-членів і виробляється загальна політика Союзу у відповідних областях.

Круг повноважень Ради в рамках вказаних функцій широкий і різноманітний. Він зачіпає практично всі сфери компетенції ЄС: розробка загальної зовнішньої політики і політики безпеки і ухвалення рішень, необхідних для визначення і здійснення цієї політики, на підставі загальних орієнтирів і стратегічних напрямів, встановлених Європейською радою (п. 2 ст. 26 Договору про Європейський Союз); затвердження «головних орієнтирів економічної політики держав-членів і Союзу» і спеціальних орієнтирів для політики зайнятості держав-членів (ст. 121 і 148 Договору про функціонування ЄС); видання рекомендацій у сфері культури (ст. 167 Договору про функціонування ЄС); загальне керівництво діяльністю Європейського оборонного агентства (ст. 45 Договору про Європейський Союз) і т.д.

З деякими обмовками до повноважень Ради в рамках функції визначення політики і координаційної функції можуть бути віднесені і такі його традиційні прерогативи, як укладення міжнародних угод (ст. 218 Договору про функціонування ЄС); призначення членів ряду інститутів і органів ЄС (члени Рахункової палати, Комітету регіонів, судді Трибуналу у справах публічної служби і інших спеціалізованих трибуналів); застосування заходів, зокрема санкцій до держав-членів, що допускають серйозне і стійке порушення демократичних цінностей Союзу (п. 3 ст. 7 Договору про Європейський Союз) або що має надмірний бюджетний дефіцит (ст. 126 Договору про функціонування ЄС); ухвалення документів нормативного або індивідуального характеру, які не відносяться до законодавчих актів ЄС (наприклад, регламенти, директиви і рішення з окремих питань політики конкуренції ЄС) і ін.

Склад Ради Європейського Союзу, як і раніше, грунтується на рівноправному представництві урядів всіх держав-членів ЄС (один представник від кожного національного уряду «на міністерському рівні»). Рішення з найважливіших питань ухвалюються на основі принципу одноголосності (головні напрями розвитку ЄС, загальна зовнішня політика і політика безпеки, співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері, політика надання притулки і імміграційна політика, політика економічної і соціальної гармонізації, податкова політика і т.

Процедура ухвалення рішень кваліфікованою більшістю голосів відрізняється найбільшою складністю. Вона стала правилом при ухваленні важливих рішень політичного характеру, заходів, що стосуються, наприклад, щодо завершення будівництва єдиного внутрішнього ринку. При застосуванні цієї процедури кожна держава володіє в Раді числом голосів, пропорційним чисельності населення, а також що відображає економічні показники і ряд інших чинників. Це так звані зважені голоси, і таке голосування називається зваженим.

Одночасно в засновницьких документах «оновленого» ЄС одержало офіційний статус поняття «формації» Ради (п. 6 ст. 16 Договору про Європейський Союз). Під «формаціями» розуміються різні способи комплектування Ради залежно від профілю засідаючих в ньому міністрів. Найбільш крупними реформами Лісабонського договору 2007 р. в правовому статусі обох даних міжурядових інститутів ЄС стали, по-перше, новий механізм ухвалення рішень в Раді, по-друге, реформа «головування» цими інститутами.

Що стосується механізму ухвалення рішень, то Лісабонський договір 2007 р. скоротив кількість питань, стосовно яких Рада зобов\'язана ухвалювати одноголосно. Подібна реформа настійно потрібний для ефективнішого функціонування Європейського Союзу, оскільки в умовах, коли ЄС налічує вже 27 країн, надання кожної з них права вето (в особі національного міністра, прем\'єр-міністра або глави держави) серйозно утрудняє процес ухвалення рішень на європейському рівні і фактично може паралізувати його.

Важливу роль в підготовці і реалізації рішень Ради грає Комітет постійних представників (для його позначення часто використовують абревіатуру Корепер). Кожна держава-член Союзу має постійне представництво, акредитоване в Брюсселі.

Слід зазначити, що після розширення Союзу майже до 30 держав-членів можуть створюватися ситуації, коли досягти згоди по тих або іншим питанням стає складно. Такі випадки можуть паралізувати діяльність Ради, а разом з нею і подальший розвиток ЄС. Свого часу, щоб уникнути цього і поліпшити керованість Союзу, Ніццкий договір значно збільшив кількість сфер діяльності, рішення по яких повинне ухвалюватися кваліфікованою більшістю голосів. До цієї сфери увійшло приблизно 30 напрямів діяльності, рішення по яких до останнього часу ухвалювалися одноголосно. Зокрема, це стосується цивільно-правової співпраці, укладення угод по торгівлі послугами і інтелектуальною власністю і ін.

Що стосується зважених голосів, Ніццкий договір передбачає, що їх розподіл змінюється (табл.).

Таблиця 1

Розподіл місць в Раді ЄС з Ніццкому договору

Вказаний в таблиці 1 розподіл голосів підтверджується «Протоколом про перехідні положення щодо інститутів і органів Союзу». Протокол повинен був увійти до числа додатків до Конституції 2004 р. Протягом шести місяців, починаючи з 1 травня 2004 року, коли нові держави-члени приєдналися до ЄС, діяли правила перехідного періоду. У переліку держав, вказаних в Протоколі, не було Болгарії і Румунії, які на той момент не були членами ЄС. Відтепер кваліфікована більшість голосів визначатимуться кожного разу залежно від кількості держав, що приєдналися. При цьому будь-яка держава-член ЄС може зажадати перевірити, чи охоплює кваліфіковану більшість не менше 65 % всього населення країн ЄС. Якщо з\'ясується, що це не так, рішення відхиляється.

Кількість засідань Ради, що проводяться, в нормативних актах не фіксується. На практиці їх число вельми велике і в останнє десятиліття доходить до сотні в рік. Якщо пропозиції вносяться Комісією або Комісією спільно з Міністром закордонних справ Союзу, то для ухвалення позитивного рішення необхідно, щоб його підтримали більшість держав-членів (не менше 55 % членів Ради Міністрів), що представляють не менше 62 % населення країн ЄС.

Якщо пропозиція вноситься не Комісією і не Міністром закордонних справ Союзу, рішення ухвалюється Радою Міністрів за наявності кваліфікованої більшості, що становить не менше 72% членів Ради, що представляють держави-члени з населенням не менше 62 % від всіх громадян Союзу.

Таким чином, система ухвалення рішень в Раді Міністрів грунтується на трьох чинниках: числі держав, що проголосували «за», кількості зважених голосів, що належать їм, і демографічному критерії (сукупному населенні цих держав).

Ст. 2 Протоколу про перехідні положення визначає, що више- приведений порядок вступить в силу з 1 листопада 2009 р. після проведення європейських парламентських виборів. Вважається також, що до вказаної дати буде сформований склад Комісії на новий п\'ятирічний термін.

Слід зазначити, що порядок розподілу зважених голосів (табл. 1) і ухвалення рішень відноситься не тільки до Ради Міністрів. Таблиця 1 відображає також зважені голоси в Європейській Раді. Отже, для двох найважливіших інститутів діє один і той же таблица-«сетка» розподіли по країнах зважених голосів.

Рада приймає десятки і сотні обов\'язкових нормативних актів, проте поступається за даними кількісним показникам Європейської Комісії.

Європейська Комісія (ТЕНЬК) — що веде інститут Європейських ЄС, що здійснює повсякденне оперативне управління справами Союзу і без участі якого практично не ухвалюється жодне важливе рішення, його що зобов\'язує. Комісія утілює в собі наднаціональний початок в європейському будівництві. Вона спільно з Судом ЄС покликана захищати інтереси європейської інтеграції від посягань з боку государств- членів ЄС. Комісія, як і Суд, виконує функції вартового європейської законності, добиваючись виконання ухвал як первинного, так і вторинного права.

У засновницьких документах «оновленого» Союзу в редакції Лісабонського договору 2007 р. функції Європейської комісії класифіковані на декілька груп, які не завжди чітко відособлені один від одного (параграф 1 статті 17 Договору про Європейський Союз):

1) просування загальних інтересів Союзу і розробка ініціатив по його подальшому розвитку.

2) забезпечення дотримання і нагляд за застосуванням засновницьких документів, законодавчих актів і інших джерел права ЄС під контролем Суду Європейського Союзу.

3) виконання бюджету і управління програмами, в рамках яких ЄС фінансує різні проекти і заходи (науково-технічні, освітні і т.д.).

4) координаційна, старанна і управлінська функції.

5) представництво Європейського Союзу на міжнародній арені, окрім загальної зовнішньої політики і політики безпеки.

6) підготовка ініціатив по складанню програм діяльності Союзу.

Комісія ухвалює рішення простою більшістю голосів її членів. Ще в первинному вигляді вона була задумана, щоб представляти в умовах повної незалежності загальні європейські інтереси перед лицем всіх государств- членів Європейських Співтовариств і Союзу.

Комісію нерідко порівнюють з урядом, оскільки вона грає вирішальну роль в управлінні справами Співтовариств. ТЕНЬК, зокрема, розпоряджається кредитами по бюджету, володіє законодавчими функціями. Саме Комісія пропонує «закони» (тобто робить пропозиції), які, проходячи потім через Європейський парламент і Раду, стають обов\'язковими рішеннями.

Комісія забезпечує здійснення загальних політик - наприклад, загальної сільськогосподарської політики, - виконує бюджет і управляє програмами. В ході конкретної реалізації політик Комісія широко користується допомогою національних адміністрацій держав-членів.

Проте як ЄС не є державою, так і Єврокомісія не є аналогом національному уряду.

Призначення голови і членів Комісії здійснюється державами-членами ЄС на основі консенсусу. Відповідно до Маастріхтськім договору першим призначається голова. Висунута на основі угоди всіх держав кандидатура голови Комісії представляється на схвалення Європейському Парламенту. Схвалений кандидат спільно з національними урядами бере участь в підборі кандидатур членів Комісії. Висунуті таким чином кандидати спільно з головою вже як колегіальний орган представляються Парламенту. Після схвалення останнім уряди проводять офіційне призначення Комісії, і вона приступає до виконання своїх обов\'язків.

Комісія колегіально ответственна перед Парламентом. До розширення 1 травня 2004 р. в Комісію входили 20 членів. Часто їх називають комісарами. П\'ять держав - Великобританія, Німеччина, Іспанія, Італія і Франція - мали по два місця, а інші десять - поодинці. Треба відзначити, що це давня традиція: з самого початку існування Комісії в неї входили по два представники від держав з найбільшою чисельністю населення і по одному представнику від решти країн. До встановленого числа членів Комісії входить і її голова. Комісари не повинні одержувати вказівок від свого уряду і зобов\'язані керуватися інтересами не своїх держав, а інтеграційних об\'єднань.

Внутрішній регламент Комісії робить особливий упор на доброчесну і скромну поведінку Комісарів і підтверджує несумісність цього поста з іншими оплачуваними або навіть неоплачуваними посадами. Чесність і доброчесність ставиться в обов\'язок членам Комісії не тільки в період офіційного виконання ними посадових обов\'язків, але і після відходу у відставку. Порушення цього обов\'язку, ЄС, що констатується Судом, може спричинити за собою відставку члена Комісії або позбавлення його права на пенсію або на інші пільги і привілеї, пов\'язані із здійсненням обов\'язків на цій посаді.

За загальним правилом членами Комісії призначаються колишні глави національних урядів і колишні міністри. Кожен член Комісії очолює певний напрям і керує роботою відповідних адміністративних служб. Рішення про відмову в довірі Комісії ухвалюється Європейським Парламентом.

Комісія в рамках засновницьких договорів і у виконання їх розпоряджень організовує і направляє діяльність ЄС, висловлює рекомендації і дає висновки з усіх питань, складовим предмет засновницьких договорів. Вона наділена наступними повноваженнями:

1) указує державам-членам ЄС на невиконання ними зобов\'язань, встановлених засновницькими договорами або нормами вторинного права. Комісія може звернутися до Суду ЄС з позовом про невиконання зобов\'язань державою і попросити про накладення на відповідача штрафних санкцій. Рішення Суду підлягає обов\'язковому виконанню;

2) проводить розслідування і перевірку документів, рахунків і інших матеріалів в рамках виконання засновницьких договорів;

3) володіє правом законодавчої ініціативи: за загальним правилом всі основні нормативно-правові акти, що приймаються Радою або Радою спільно з Парламентом, розглядаються на основі пропозицій, що вносяться Комісією;

4) володіє власною розпорядливою владою і бере участь в ухваленні рішень іншими інститутами, перш за все Радою і Парламентом;

5) забезпечує виконання рішень Ради.

Велике значення Комісії в системі інститутів Співтовариств і ЄС до певної міри пояснюється також тим, що під її керівництвом діє адміністративний апарат з майже 17 тис. професійних чиновників. Понад 2 тис. людина зайняті в різних дослідницьких підрозділах, статистичних службах, інших спеціалізованих агентствах і органах. Таким чином, саме Комісія володіє всіма необхідними кадрами і ресурсами, що дозволяють забезпечити достатньо кваліфіковану підготовку і відробіток проектів рішень.

Значними повноваженнями володіє Комісія у сфері зовнішніх стосунків. Вона представляє Співтовариства в їх відносинах з третіми країнами і з міжнародними організаціями. У всіх державах, з якими Співтовариства підтримують дипломатичні відносини, акредитується постійне представництво, статус якого аналогічний статусу національних посольств. Іноземні дипломатичні представники акредитуються при Європейській Комісії, а їх глави вручають свої вірчі грамоти главі держави, головуючої в Раді, і голові Комісії.

Комісія направляє рекомендації Раді з питань відкриття переговорів з третіми державами і міжнародними організаціями, одержує на основі своїх рекомендацій директивні вказівки і сама проводить переговори в рамках директивних вказівок Ради.

Засідання Комісії проводяться щонеділі, рішення ухвалюються більшістю голосів і виносяться від імені всієї Комісії. Вона здійснює свої функції відповідно до політичних орієнтирів, що встановлюються її Головою. У Комісії існує строге ієрархічне підпорядкування її членів Голові: він розподіляє обов\'язки між членами Комісії і може переглядати цей розподіл. Голова ТЕНЬК - член Європейської Ради. Під його керівництвом працює генеральний секретар Комісії і його апарат.

Комісія і її члени призначаються строком на п\'ять років. Після розширення ЄС за рахунок вступу до нього 12 нових держав-членів при старій системі формування Комісія виросла б до 32 членів, що погіршило б її керованість. В зв\'язку з цим при підготовці Ніццкого договору в нього включили положення про обмеження починаючи з 2005 р. представництва кожної держави-члена в Комісії лише одним Комісаром. Комісари за договором повинні призначатися від держав-членів на основі системи рівноправної ротації.

За Ніццкому договором також значно посилюється влада голови Комісії, що є необхідним заходом для забезпечення згуртованої роботи Комісії. Голова Комісії, як і раніше, розподіляє портфелі і перерозподіляє обов\'язки протягом мандата Комісії. Ніццкий договір надав право Голові, одержавши згоду на цей захід членів Комісії, зажадати від будь-якого Комісара піти у відставку. Порядок формування Європейської комісії не зазнав кардинальних змін в порівнянні з правилами, що діяли в «старому» Європейському Союзі (п. 7 ст. 17 Договору про Європейський Союз). Як і раніше, затвердження складу Комісії проводитиметься по взаємній згоді, з одного боку, міжурядових інститутів Союзу (Європейської ради і Ради), з іншого боку, інституту, що представляє народи Союзу в цілому (Європейського парламенту).

Засновницькі документи як «старого», так і «оновленого» ЄС наказують отримання Комісією двох вотуму довіри з боку Європарламенту: спочатку Голові, потім — всієї Комісії в цілому. При цьому Лісабонським договором 2007 р. услід за проектом Європейської конституції 2004 р. вперше введено вимога про облік результатів виборів до Європейського парламенту. Вказану вимогу, у принципі, повинно приводити до обрання Головою Комісії політика, що належить до партії парламентської більшості. Відмова Європейського парламенту схвалити запропонованого йому Європейською радою кандидата в Голови Комісії відтепер закриває шлях до повторного висунення цієї кандидатури.

Вотум недовір\'я, що вабить відставку Комісії у повному складі, може бути винесений тільки Європейським парламентом. Як і у минулому, допускається звільнення від посади (примусова відставка) окремих комісарів за рішенням Суду Європейського Союзу або на вимогу Голови Комісії (п. 6 ст. 17 Договору про Європейський Союз; стаття 247 Договору про функціонування ЄС).

Порядок формування Європейської комісії не зазнав кардинальних змін в порівнянню з правилами, що діяли в «старому» Європейському Союзі (п. 7 ст. 17 Договору про Європейський Союз). Як і раніше, затвердження складу Комісії проводитиметься по взаємній згоді, з одного боку, міжурядових інститутів Союзу (Європейської ради і Ради), з іншого боку, інституту, що представляє народи Союзу в цілому (Європейського парламенту). Нинішній склад ТЕНЬК налічує 27 чоловік, поодинці від кожної держави-члена.