Совет Европейского Союза: состав и порядок формирования, внутренняя организация.

Когда министр иностранных дел Франции Р. Шуман в 1950 г. от имени правительства своей страны выступил с меморандумом («план Шумана»), на основе которого было учреждено первое из Европейских сообществ - ЕОУС, среди институтов будущей организации упоминался только Верховный орган, под управление которого предлагалось поставить всю угольную и металлургическую промышленность Франции и ФРГ.

Одновременно в ходе переговоров по инициативе Бельгии и Нидерландов было решено создать еще один институт, функционирующий в

качестве посредника между Верховным органом и национальными интересами. Он позволил бы обеспечить в деятельности институционного механизма объединения отражение не только «общих интересов», которым служит Верховный орган, но и интересов каждого отдельного государства- члена. Этим органом стал Совет (Совет министров, Совет ЕС). Однако полномочия и реальное влияние Совета в рамках ЕОУС были в целом незна­чительными и сводились главным образом к утверждению отдельных решений Верховного органа, ныне Комиссии.

Принципиально иную роль Совет приобрел в 1957 г. в соответствии с Римскими договорами, учредившими ЕЭС и Евратом. Именно Совет здесь был наделен полномочиями принимать, за отдельными исключениями, все нормативные акты от имени ЕЭС и Евратома, что дает основания для таких распространенных характеристик данного института, как «центр принятия решений», «основной законодательный орган», «главный законодатель» Сообщества. Многие полномочия Совет сохраняет и в настоящее время. Более того, в связи с расширением предметов ведения Сообществ и Союза увеличивается и круг вопросов, по которым законодательствует Совет. Новые значительные властные полномочия Совет обрел и в рамках ЕС.

Абсолютное возрастание объема компетенции не исключает, однако, его относительного сокращения в рамках ЕС.

Состав и порядок формирования. Выше было отмечено, что появление Совета в системе институтов Сообществ было продиктовано необходимостью обеспечить согласование национальных интересов государств-членов с целями и задачами интеграционного объединения в целом, а также представлять интересы каждого участника этого грандиозного проекта. Как и в других международных организациях, а также в некоторых

государствах (Бундесрат ФРГ, частично Совет Федерации Федерального Собрания РФ), полномочиями представлять государство-член в целом были наделены члены исполнительной ветви власти.

«В состав Совета входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства государства-члена, которое он представляет, и осуществлять право голоса» (нар. 2 ст. 16 ДЕС). Кроме 28 национальных министров, откуда проистекает второе название - Совет министров, в заседаниях Совета традиционно участвуют представители Комиссии с правом совещательного голоса.

Какие именно министры правомочны участвовать в заседаниях Совета? Учредительные договоры ЕС не дают ответа на этот вопрос, точнее, позволяют заседать в Совете любому уполномоченному представителю государства-члена «на министерском уровне». Совет, следовательно, не имеет постоянного, фиксированного состава с указанием должностей и конкретных фамилий.

В зависимости от характера рассматриваемых вопросов в Совете заседают министры соответствующего профиля.

С начала 1960-х гг. наряду с заседаниями Совета в составе министров иностранных дел (называемых, как правило, «общим» Советом или «Советом по общим вопросам») все чаще стали созываться так называемые специальные Советы, состоящие из министров экономики, финансов, сельского хозяйства и т.д.

заседать в нескольких формациях.

Совет по общим вопросам обеспечивает согласованный характер работы различных формаций Совета. Во взаимодействии с Председателем Европейского совета и с Комиссией он осуществляет подготовку заседаний Европейского совета и обеспечивает наблюдение за выполнением принимаемых на них решений. Совет по иностранным делам, который по должности возглавляет Верховный представитель ЕС по ИД, состоит из министров иностранных дел. В качестве одной из формаций он разрабатывает внешнеполитические мероприятия Союза исходя из стратегических направлений, установленных Европейским советом, и обе­спечивает последовательность действий Союза.

Среди формаций можно также упомянуть Совет по экономическим и финансовым вопросам (Совет в составе министров экономики или финансов), Совет по вопросам правосудия и внутренних дел (Совет в составе министров внутренних дел или юстиции), Сельскохозяйственный Совет и т.д. Большую часть ежегодных заседаний Совета составляют по «общий», а именно «специальные» (или «секторные», «технические») Советы, в которых и принимаются почти все законодательные акты Союза.

Совет заседает обычно в Брюсселе, а три месяца в году - в Люк­сембурге.

Внутренняя организация. Из всех институтов Союза именно Совет обладает наиболее сложным устройством. Ключевыми элементами в структуре Совета являются:

1) Комитет постоянных представителей (COREPER);

2) Председатель (институт председательства);

3) Гене

ральный секретариат и его руководитель;

4) __________________________________________________ рабо

чие группы комитеты.

Комитет постоянных представителей (COREPER). В демократическом

правовом государстве важнейшие нормативные акты имеют форму закона и принимаются законодательным органом - парламентом. Законодательный процесс продолжителен и включает, как правило, несколько чтений, обсуждение на пленарных заседаниях парламента, проработку законопроекта в комитетах и комиссиях, парламентские слушания и т.д.

Законодательный орган ЕС - Совет - не имеет постоянных членов. Его сессии, в отличие от парламентских, продолжаются обычно день-два, иногда всего несколько часов. Возникает вопрос: как в подобном случае можно обеспечить высокое качество принимаемых нормативных актов, других решений Союза? Ведь они способны оказать значительное влияние на социально-экономические и другие общественные процессы не только в Союзе, по и за его пределами. С учетом межправительственного состава и существования десятков различных «отраслевых» и «общего» советов, возникает необходимость в постоянно действующем механизме согласования политических интересов, координации межправительственных противоречий, подготовки проектов решений Совета.

Таким механизмом стал возникший уже в 1958 г., т.е. одновременно с началом функционирования ЕЭС, Комитет постоянных представителей, который традиционно обозначают французской аббревиатурой COREPER. На самом деле с 1962 г. существует два таких Комитета - COREPER I и COREPER II. Последний включает собственно постоянных представителей государств-членов при ЕС. В состав COREPER I входят их заместители. COREPER (и I, и II), в отличие от Совета, является постоянно действующим органом.

В соответствии с пар. 7 ст. 16 ДЕС Комитет постоянных пред­ставителей правительств государств-членов отвечает за подготовку работы Совета и за исполнение поручений, которые даются ему Советом (нар. 1 ст. 240 ДФЕС). Любой законопроект, проект любого документа, который вносится на утверждение Совета, сначала на рассмотрение COREPER. Вопросы большой политической важности - в COREPER I I ; остальные - в

первый, на уровне заместителей.

Председатель Совета. Вторым важнейшим компонентом внутренней организации Совета является Председательство (Председатель) (фр. President). Хотя оба термина, которые можно переводить и как Президентство (Президент), на равных используются в текстах Договоров и других документов, в дальнейшем изложении преимущественно будет использоваться термин «Председатель».

Кто обладает Председательством в Совете, является его Пред­седателем? Председательство в формациях Совета, за исключением формации по иностранным делам, где председательствует Верховный представитель ЕС по ИДПБ, осуществляют представители государств-членов в Совете согласно системе равноправной ротации, на условиях, установленных в соответствии со ст. 236 ДФЕС. Очередность председательства устанавливается Европейским советом

квалифицированным большинством. Соответственно, Председателем является не конкретное должностное лицо, а государство-член. Министр данного государства, а равно его постоянный представитель (заместитель) осуществляет председательские функции на заседаниях Совета и COREPER в этот период. Он формирует повестку дня, устанавливает порядок рас­смотрения вопросов и ставит их на голосование, подписывает принятые решения, представляет Совет перед Комиссией, Европарламентом и другими органами Союза. Хотя это нигде формально не закреплено, именно

государство-председатель несет ответственность за эффективность работы Совета, является не столько «спикером», сколько координатором всей работы данного органа в соответствующие полгода.

В приложенной к Лиссабонскому договору Декларации об осу­ществлении председательства в Совете (к пар. 9 ст. 17) уточнено, что председательство в Совете осуществляется коллективно группами из (представителей) трех государств-членов в течение не шести, как ранее, а 18 месяцев. Эти «тройки», или своеобразные управляющие коллегии, формируются на основе равноправной ротации государств-членов с учетом их разнообразия и справедливого регионально-географического представительства. В них входят заранее известные три последовательно сменяющие друг друга каждые шесть месяцев государства, председательствующие в Совете. Они поочередно на срок по шесть месяцев возглавляют «тройки», распределяют между собой управленческие обязанно­сти, вместе разрабатывают полуторагодичную программу председательствования и оказывают поддержку друг другу, обеспечивая стабильность и преемственность в руководстве деятельностью Совета.

Генеральный секретариат. В соответствии с пар. 2 ст. 340 ДФЕС при Совете состоит Генеральный секретариат под руководством Генерального секретаря, назначаемого Советом. Совет простым большинством принимает решение об организации Генерального секретариата.

Насчитывая сначала 30, а ныне уже свыше 2,5 тыс. человек, которые все состоят на гражданской службе ЕС, Генеральный секретариат осуществляет консультативные, вспомогательные и «технические» функции, в частности, обеспечивает «правовую сторону» в деятельности Совета. Для этой цели в его структуре существует самостоятельная юридическая служба.

Генеральный секретарь или другие работники секретариата наряду с Председателем и в соответствии с его инструкциями уполномочены

представлять Совет перед Европарламентом.

Рабочие комитеты. Последним важным элементом в структурной организации Совета выступают рабочие комитеты (группы), состоящие обычно из экспертов в соответствующих областях от государств-членов и Комиссии. Они учреждаются COREPER или с его согласия с целью выполнения определенной подготовительной работы или предварительно определенных исследований. Рабочие группы, как и COREPER, несут на себе основную тяжесть нагрузки в процессе подготовки законопроектов, обсуждаемых в Совете, и не только подготовки, но и в фактическом принятии решений. По некоторым данным, именно с рабочими группами связано принятие от 80 до 90% всего исходящего от Совета законодательства Союза.

6.