Порядок работы и принятия решений Советом Европейского Союза. Полномочия Совета Европейского Союза.
В силу своего состава Совет (точнее Советы - «общий» и «специальные») не является постоянно действующим органом. Это, однако, не относится к его структурным подразделениям - COREPER, Генеральному секретариату и рабочим комитетам (группам), созданным как раз для того, чтобы восполнить это недостаток.
В различных составах Совет (в среднем) проводит ныне примерно 100 заседаний в год. Первоначально по общему правилу Совет должен был собираться ежемесячно в первый вторник. В настоящее время фиксированной периодичности нет. Заседания Совета созываются Председателем по его инициативе, по инициативе одного из членов Совета или по инициативе Комиссии по различным основаниям: поступление нового законопроекта; возникновение кризиса или иных проблем, требующих срочных внешнеполитических мер со стороны Союза, и т.д.
Работа Совета носит в целом закрытый для общественности характер,
хотя в последние годы были приняты некоторые меры по обеспечению большей «прозрачности» этого органа для рядовых граждан. Параграф 8 ст. 16 ДЕС закрепляет правило о том, что Совет заседает публично, когда он проводит обсуждение и голосование по проектам законодательных актов. С этой целью каждая сессия Совета подразделяется на две части, посвящаемые соответственно обсуждению законодательных актов Союза и иной деятельности, не связанной с законодательством.
Повестку дня Совета определяет Председатель - в лице соответствующего министра, который в соответствии с неписаным правилом должен активно стремиться обеспечить как можно большую результативность, утверждение всех поставленных в повестку дня законопроектов и иных документов. С этой целью он проводит «лоббистскую» работу, в частности, наносит визиты в столицы государств- членов в сопровождении работников COREPER и Генерального секретариата. В начале заседания он совершает обход стола заседаний и индивидуальную беседу с участвующими министрами и представителем (представителями) Комиссии, предварительно выявляя, таким образом, их точки зрения.
Общим правилом принятия решений в Совете ЕС является квалифицированное большинство. Лиссабонский договор 2007 г сделал новый шаг в сторону сокращения количества вопросов, применительно к которым Совет ЕС обязан постановлять единогласно.
Подобная реформа была необходима для более эффективного функционирования ЕС, поскольку предоставление каждому из государств - членов ЕС права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняло процесс принятия решений на европейском уровне и фактически могло парализовать его. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет ЕС принимает решения простым большинством (15 из 28
министров).
Как на практике функционирует процесс принятия решений в Совете? Поступивший в Совет на имя Генерального секретаря проект направляется сначала его Председателю. Он созывает или образует соответствующую рабочую группу, осуществляющую, как говорят иногда работники аппарата Совета, «первое чтение». Ее задача та же самая, что и у COREPER, выработать согласованный текст законопроекта, поддержанный всеми участниками от всех правительств и Комиссии.
Аналогично вышеописанному (в отношениях COREPER Совет) развивается процесс и в дальнейшем. Если согласие достигнуто, вопрос включается в часть первую повестки дня COREPER и документ принимается без обсуждения; если нет - в часть вторую повестки дня, и поиск взаимоприемлемого решения будет осуществляться уже членами COREPER. Дальнейшее известно из вышесказанного.
Насколько результативен данный процесс? Выше приводились данные в отношении рабочих групп. В целом, по мнению экспертов, до 90% окончательных текстов законодательных и иных актов Совета утверждаются «на уровне субСовета», т.е. рабочими группами и (или) Комитетом постоянных представителей, а затем просто «штампуется» министрами.
Как быть, если согласие не достигнуто, если позиции представителей национальных правительств настолько несовместимы, что невозможно найти «общий знаменатель»? Важнейший вопрос здесь - вопрос о способах принятия решений Советом.
На практике все важные решения, в том числе нормативные акты, Совет в соответствии с конкретными уполномочивающими нормами учредительного договора принимает разными способами: единогласием, консенсусом, простым или квалифицированным большинством. По общему правилу Совет действует квалифицированным большинством своих членов, если иное не установлено в учредительных договорах ЕС (пар. 3 ст. 16 ДЕС). Соответственно единогласие, консенсус или простое большинство применяются, только если это специальноустановлено в указанных договорах.
Необходимо отмстить важную особенность квалифицированного большинства, как оно применяется в Совете ЕС. При квалифицированном большинстве - и этим оно отличается и от простого большинства, и от единогласия - члены Совета, представляющие разные государства, не располагают одинаковым числом голосов. Голоса «взвешиваются» сообразно численности населения, размерам территории и другим значимым факторам, а индивидуальный «вес» каждого члена Совета и общее число голосов, необходимое для принятия решения, закрепляются в ДФЕС - «взвешенное голосование». Такое голосование применялось до 1 ноября 2014 г. и может применяться по требованию любого члена Совета до 31 марта 2017 г.
Как установлено нормами Протокола о переходных положениях, наибольшим числом голосов располагают члены Совета от Великобритании, Германии, Италии и Франции - по 29 у каждого; представители от Испании и Польши - по 27; Румынии - 14, Нидерландов 13; Бельгии, Греции, Португалии, Венгрии и Чехии по 12; Болгарии, Австрии и Швеции 10; Дании, Ирландии, Финляндии, Хорватии, Словакии и Литвы 7, Люксембурга, Латвии, Словении, Эстонии и Кипра - по 4; Мальты -3 голосами. В сумме это составляет 352 голоса, 260 из них составляет квалифицированное большинство.
При этом решение Совета, принятое квалифицированным большинством, должно опираться на поддержку представителей не менее 62% общего населения Союза. Любой член Совета может запросить подтверждение того, что государства-члены составляют квалифицированное большинство, представляют как минимум 62% от общего числа населения Союза.
Если это условие явно не соблюдено, решение по существу не является принятым.В соответствии с нар. 4 ст. 16 ДЕС с 1 ноября 2014 г. (и, безусловно, с 31 марта 2017 г.) квалифицированное большинство определяется как не менее 55% членов Совета, включая как минимум 15 из них, представляющих
государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза. Блокирующее меньшинство должно включать как минимум четырех членов Совета; в противном случае квалифицированное большинство считается достигнутым.
В отношении голосования простым большинством ситуация проще. Здесь речь идет о простом большинстве от списочного состава, т.е. ныне 14 из 27 членов Совета. С другой стороны, выбор Договоров в пользу простого большинства не является безусловным: он применяется лишь по процедурным вопросам или когда это предусмотрено Договорами.
Полномочия. ДЕС и ДФЕС уполномочивают именно Совет принимать почти все нормативные акты по вопросам, отнесенным к ведению ЕС.
Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора возложили на Совет ЕС четыре функции (параграф 1 ст. 16 Договора о ЕС).
а) Законодательная функция.
Как отмечалось выше, Совет ЕС наряду с Европарламентом являются ключевыми институтами законодательной власти в ЕС.
Вместе с тем именно Совет ЕС сохраняет за собой некоторое преимущество в законодательном процессе (в отличие от Европарламента Совет ЕС обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам). Формы участия Совета ЕС в законодательном процессе:
- Совет ЕС принимает решения совместно с Парламентом по предложению Комиссии;
- Совет ЕС единолично принимает решения после консультаций с Европарламентом;
- Совет ЕС единолично принимает решения после их одобрения Европарламентом;
- Совет ЕС одобряет решения, требующие его одобрения при их принятии единолично Европарламентом.
Совет ЕС наделен правом законодательной инициативы. В
соответствии со ст. 241 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС вправе требовать от Комиссии проведения необходимых исследований для реализации общих целей и разработки соответствующих предложений по интересующим вопросам.
Согласно ст. 48 Договора о ЕС Совет ЕС играет значительную роль при внесении изменений в учредительные договоры ЕС. Именно через Совет ЕС Европарламент и Комиссия передают в Европейский совет проекты изменений для рассмотрения в рамках Конвента.
б) Бюджетная функция.
Как отмечалось выше, утверждение бюджета ЕС требует принятия совместного решения Европарламентом и Советом ЕС. Совет утверждает многолетний финансовый рамочный план после одобрения Европейского парламента. По рекомендации Совета ЕС Европарламент утверждает исполнение бюджета Комиссией.
в) Функция определения политики.
г) Координационная функция.
Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета ЕС как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т. д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика ЕС в соответствующих областях.
Круг полномочий Совета ЕС в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработку общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 ст. 26 Договора о ЕС); утверждение главных ориентиров экономической политики государств - членов ЕС и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (ст. 121
и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (ст. 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (ст. 45 Договора о ЕС) и т. д.
С некоторыми оговорками к полномочиям Совета ЕС в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (ст. 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов); применение мер, в том числе санкций к государствам- членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей ЕС (параграф 3 ст. 7 Договора о ЕС) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (ст. 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.
7.