Полномочия Европейского парламента. Порядок работы и принятия решений в Европарламенте.

В соответствии с пар. 1 ст. 14 ДЕС Европарламент совместно с Советом осуществляет законодательную и бюджетную функции. Согласно условиям, предусмотренным учредительными договорами ЕС, он также осуществляет функцию политического контроля и консультативную функцию.

Ввиду длительной и незавершенной еще эволюции Европарламента, превращения его из совещательного в подлинно законодательный институт ЕС, в рамках каждой из этих функций Европарламент наделяется неодинаковыми полномочиями. Это заметно, прежде всего, при анализе его законодательных полномочий. Большинство нормативных актов ЕС в настоящее время принимаются на основе обычно законодательной процедуры (ст. 294 ДФЕС), в рамках которой Европарламент и Совет выступают в роли «созаконодателей». В отношении некоторых вопросов ведения ЕС, однако, сохраняются другие законодательные процедуры, где Европарламент также обладает возможностями для влияния на процесс принятия актов.

Первым этапом в повышении роли Европарламента явилось, однако, приобретение им не законодательных, а финансовых полномочий. Момент обретения Европарламентом права принимать и утверждать исполнение общего бюджета ЕС совпал с переходом к его формированию «полностью за счет собственных ресурсов» (ст. 311 ДФЕС), т.е. преимущественно за счет налогов и сборов, направляемых непосредственно в общий бюджет ЕС.

Совпадение - не случайное, а результат длительной борьбы Европарламента, формировавшегося тогда из делегатов национальных парламентов, за «власть кошелька».

Однако «победа» Европарламента, поддержанного и рядом национальных парламентов, не стала абсолютной. Скорее речь шла о сложном политическом компромиссе, результатом которого явилась не имеющая аналогов в мировой практике «дуалистическая» структура расходной части бюджета ЕС. Первый ее компонент - так называемые обязательные расходы, т.е. расходы, осуществление которых было предусмотрено учредительными договорами и законодательными актами ЕС. Большая их часть шла на финансирование мероприятий в рамках общей аграрной политики ЕС. Все остальные расходы считались «необязательными».

При утверждении «обязательных расходов» приоритет сохранялся за Советом, который мог отклонить любую предложенную Европарламентом «модификацию». Что же касается «необязательных расходов», то положение дел в данной области было обратным: Европарламент вносил в представленный Комиссией проект бюджета «поправки», а Совет предлагал «модификации». Однако решающее слово здесь имел Европарламент, который вправе был отвергнуть или изменить любую «модификацию» Совета.

Со вступлением в силу Лиссабонского договора данная дуали­стическая структура расходной части бюджета была упразднена и Европарламент получил одинаковые полномочия с Советом при принятии бюджета ЕС.

Что касается утверждения исполнения бюджета Комиссией, то

принятие решения об этом составляет исключительную прерогативу Европарламента, действующего по рекомендации Совета (ст. 319ДФЕС).

Как и другие парламенты, Европарламент осуществляет пар­ламентский контроль двумя способами прямым (непосредственно) и косвенным (через специально создаваемые им органы).

Главным объектом парламентского контроля здесь также является деятельность исполнительного органа ЕС - Комиссии. Ее члены, в частности, не только вправе присутствовать и получать слово на заседаниях Европарламента, но и обязаны письменно или устно отвечать на вопросы, поставленные ей Европарламентом или его членами (ст.

Кроме Комиссии «держать ответ» перед парламентариями регулярно призываются члены других органов Союза, в том числе Совета. С 1974 г. в Европарламенте по образцу британского парламента регулярно, но средам проводится «час вопросов». Любопытно отметить, что лексику и стиль «европарламентских» речей отличает от ситуации в национальных парламентах большая «мягкость» и дипломатичность.

Помимо устных и письменных вопросов не менее важной формой непосредственного контроля является заслушивание Европарламентом отчетов Комиссии, других органов и должностных лиц Союза.

Важнейшей формой косвенного контроля, как говорилось выше, является создание комитетов по расследованию. Существенное значение имеет также деятельность Комитета, но петициям в отношении обращений (петиций), направляемых в адрес Европарламента гражданами Союза, другими физическими и юридическими лицами (ст. 227 ДФЕС). При рассмотрении любой петиции данный Комитет вправе проводить слушания, направлять своих членов для анализа ситуации на месте, требовать от Комиссии представления необходимых документов. Выводы Комитета изла­гаются в его заключении, которое направляется в Совет и (или) Комиссию. Комитет может также передать петицию Омбудсману ЕС.

Что касается Омбудсмана ЕС, то, хотя он и назначается

Европарламентом, в своей деятельности независим от него и является самостоятельным органом Союза. Омбудсман ЕС по собственной инициативе или жалобам заинтересованных лиц проводит расследования случаев ненадлежащей организации деятельности институтов или органов ЕС, включая сам Европарламент (ст. 228 ДФЕС).

С правовым положением Омбудсмана ЕС можно ознакомиться, прочитав Решение Европарламента от 9 марта 1994 г. о правилах и детальных условиях, регулирующих осуществление обязанностей Омбудсмана, в политическом лексиконе обычно называемое «Статут Европейского Омбудсмана».

По итогам контрольной деятельности, а также в других случаях Европарламент принимает по инициативе любого депутата соот­ветствующую резолюцию в отношении любого вопроса, входящего в сферу деятельности Союза.

Этим правом Европарламент наделялся еще в первоначальной редакции учредительных договоров, хотя ни разу его не использовал. Право участвовать в формировании Комиссии Европарламент получил сравнительно недавно. В соответствии с поправками, внесенными Маастрихтским договором 1992 г., Европейская комиссия считается

официально созданной лишь после того, как ее состав в качестве единого органа получит парламентскую инвеституру. После вступления в силу Амстердамского договора 1997 г. требуется уже два «вотума доверия» - сначала Председателю Комиссии, а затем и всему составу Комиссии в целом.

Среди внешнеполитических полномочий Европарламента необходимо

указать на предоставление им согласия на заключение международных договоров: договоров об ассоциации с другими государствами и международными организациями, иных соглашений, учреждающих совместные институты, имеющих «важные бюджетные последствия для Союза», а равно всех других соглашений, заключение которых требует внесения поправок в законодательные акты, принятые Европарламентом совместно с Советом (ст. 218ДФЕС).

Особое место (и большое политическое значение) имеет пре­доставленное Европарламенту ЕЕА 1986 г. право давать согласие на вступление в Союз новых государств-членов. Поддержка абсолютного большинства всех депутатов является императивным условием, отсутствие которого служит препятствием для любого расширения Союза (ст. 49 ДЕС).

Порядок работы и принятия решений.

В соответствии со сложившейся традицией парламентских институтов, восходящей еще к английскому парламенту, Европейский парламент работает в сессионном порядке.

Европарламент собирается на свою ежегодную сессию автоматически, «без какого-либо созыва во второй вторник марта» (ст. 229 ДФЕС). Сессия длится почти целый год и подразделяется на 12 ежемесячных «периодов заседаний» (ст. 133 ВР). Таким образом, de facto Европарламент является постоянно действующим институтом. При необходимости внеочередные заседания проводятся по требованию большинства депутатов, Совета ЕС или Европейской комиссии.

Среди институтов ЕС Парламент в наибольшей мере соответствует принципу гласности как одному из общих принципов функционирования ЕС. Согласно внутреннему регламенту самого Европарламента (ст. 103 ВР) должна обеспечиваться «максимальная прозрачность его деятельности».

По общему правилу, пленарные заседания и заседания парламентских комиссий (кроме следственных) являются публичными; такой же характер

имеет их документация. Протоколы заседаний и другая информация, характеризующая деятельность Европарламента, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза. По окончании каждого заседания сто видеозапись размещается в Интернете (ст. 182 ВР).

В здание Европейского парламента доступ посторонних лиц, вполне естественно, ограничен. Помимо депутатов, членов Совета ЕС и Европейской комиссии, уполномоченных должностных лиц, экспертов и сотрудников аппарата, в зал заседаний (на трибуны) могут быть пропущены только те, кто обладает специальным пропуском, выданным Председателем или Генеральным секретарем Европарламента (ст. 145 ДФЕС). Еще одной категории лиц, как отмечалось выше, специальные пропуска для входа в помещения Европарламента выдают квесторы.

Кворум на пленарных заседаниях Европейского парламента составляет 1/3 списочного состава депутатов. Однако проверка кворума не обязательна. Наличие кворума проверяется лишь в том случае, если этого потребовали 40 и более депутатов, принадлежащих к разным фракциям (ст. 155 ВР). Если в зале присутствуют менее 1/3 депутатов, а запроса о проверке кворума нс поступало, то Парламент уполномочен продолжать работу в обычном режиме и принимать решения, имеющие законную силу актов Парламента.

В данном отношении Европарламент соответствует западной традиции, которая отлична от конституционных правил России и других стран СНГ: если депутат желает, чтобы его мнение было учтено, он должен явиться в зал заседаний и проголосовать. Если он этого не делает, то отсутствие или молчание косвенно признается как знак согласия.

Принятие решений Европарламент осуществляет, по общему правилу, простым большинством, т.е. большинством от числа поданных голосов (например, если присутствовало и голосовало 300 депутатов, то

такое большинство составляет 151 голос).

Только в некоторых, особо важных случаях, учредительные документы ЕС требуют, чтобы Европейский парламент принимал решения абсолютным большинством от общего числа депутатов. Такой порядок установлен, например, для дачи согласия на вступление в Союз новых государств-членов, для избрания Председателя Европейской комиссии, для отклонения законопроектов в рамках обычной законодательной процедуры или отклонения проекта бюджета ЕС, для принятия собственного внутреннего регламента.

Еще более редким является требование квалифицированного большинства голосов, которое в Европейском парламенте бывает двух видов:

1) 2/3 поданных голосов, представляющих абсолютное большинство всех парламентариев, например, при вынесении вотума недоверия Европейской комиссии;

2) 3/5 поданных голосов, представляющих абсолютное большинство всех парламентариев, в целях подтверждения своих поправок в проект бюджета ЕС, которые были отклонены Советом.

Голосование депутатов Европейского парламента всегда является индивидуальным и личным (ст. 164 ВР), а отступление депутатов от этого принципа квалифицируется как «серьезное нарушение порядка заседания», за которое парламентарий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.

Внутренний регламент Европарламента в качестве стандартного способа голосования предусматривает поднятие рук. Если Председатель приходит к выводу, что результат вызывает сомнения, то применяется система электронного голосования. В случае неисправности электронной системы депутаты голосуют путем вставания со своих мест (ст. 165 ВР).

По своему характеру голосование может быть открытым, поименным или тайным. В качестве общего правила используется первое (поднятие рук или с помощью электронной системы). Тайное голосование применяется при

выборах органов и должностных лиц Парламента, а также по требованию 1/5 парламентариев (ст. 169 ВР). В частности, поименным голосованием Европарламент избирает Председателя Европейской комиссии и выражает ей вотум доверия или недоверия. Поименное голосование также может проводиться по требованию политической группы или 40 депутатов, однако заявленное одновременно требование о тайном голосовании имеет приоритет.

Ответственность

Как и другие институты, органы, учреждения ЕС, Европейский парламент несет коллегиальную юридическую ответственность перед Судом ЕС в форме отмены его актов, а также возложения на Парламент обязанности совершить определенные действия, если такая обязанность вытекает из учредительных документов (по искам из бездействия).

Индивидуальная юридическая ответственность

депутатов сопровождается рядом ограничений, которые в целом соответствуют общепринятым парламентским традициям.

Во-первых, неприкосновенность (иммунитет) парламентариев (ст. 9 Протокола о привилегиях и иммунитетах Европейского Союза). Депутат не подлежит уголовному или иному судебному преследованию, а равно задержанию, кроме случаев задержания на месте преступления. В остальных случаях для ареста, возбуждения против депутата уголовного дела и т.п. требуется согласие самого Парламента. Иммунитет парламентариев, таким образом, не является абсолютным, но его лишение зависит от воли Европарламента в целом (прецеденты лишения европейских парламентариев иммунитета имели место).

Во-вторых, неответственность за парламентскую деятельность. Согласно ст. 8 Протокола о привилегиях и иммунитетах Европейского Союза: «Члены Европейского парламента не могут обыскиваться, задерживаться или преследоваться в связи с высказанными ими мнениями или их голосованием при осуществлении своих функций».

Неответственность депутатов за политическую деятельность является абсолютной. Депутат Европарламента не может быть подвергнут со стороны государств-членов никаким уголовным или административным санкциям за взгляды, которые он высказывал и защищал в стенах Парламента. Однако это ограничение не касается ответственности депутата перед самим Европарламентом за совершенные им дисциплинарные проступки.

Дисциплинарная ответственность парламентариев предусмотрена внутренним регламентом Европарламента (ст. 153 «Санкции») и налагается его Председателем. Формами ответственности парламентариев выступают порицание, утрата права на жалованье за период от двух до 10 дней, временное приостановление на такой же срок права участвовать в деятельности Европарламента, внесение предложения о приостановлении или лишении должностей, занимаемых депутатом в Парламенте (например, должности председателя парламентской комиссии или квестора).

В отличие от юридической, политическая ответственность Парламента или его членов формально отсутствует. Избиратели не могут требовать отзыва депутатов или роспуска Европарламента в целом.

Воздействие граждан ЕС на депутатский корпус осуществляется в ходе очередных парламентских выборов, на которых они могут отказать в поддержке партиям и отдельным парламентариям, не оправдавшим их доверия.

4.