Европейский Совет: состав и порядок формирования. Организация работы и принятия решений. Функции и полномочия.

Основы правового статуса этого института ЕС в целом закрепляется в ст. 15 ДЕС.

Согласно ДЕС «в состав Европейского совета входят главы государств или правительств государств-членов, а также его Председатель и Председатель Комиссии» (пар.

ЕС по ИДПБ.

Кроме высших должностных лиц Союза и государств-членов в заседаниях Европейского совета, когда это обусловлено повесткой дня, принимают участие их министры иностранных дел и один из членов Комиссии, которые, как предусматривает ДЕС, «оказывают им содействие». Заседания Европейского совета нередко проходят в расширенном составе.

Первоначально заседания (сессии) Европейского совета должны были созываться не реже трех раз в год, однако ЕЕА это число было «урезано» до двух. Действующая редакция ДЕС устанавливает, что заседания Европейского совета созываются два раза в полугодие. При этом возможны внеочередные созывы Европейского совета.

Лиссабонский договор 2007 г. ввел пост Председателя Европейского совета, который избирается Европейским советом на основе квалифицированного большинства из собственного состава на срок два с половиной года при возможности однократного переизбрания. Это позволяет синхронизировать деятельность этого высокопоставленного руководителя Союза с пятилетним мандатом Комиссии и со сроком легислатуры парламента.

Председатель Европейского совета не может осуществлять национальный мандат. Европейский совет может прекратить его полномочия согласно аналогичной процедуре в случае возникновения препятствий к исполнению обязанностей или серьезного проступка.

Председатель Европейского совета:

- возглавляет и активизирует работу Европейского совета;

- обеспечивает подготовку и преемственность работы Европейского совета в сотрудничестве с Председателем Комиссии и на основе работы Совета но общим вопросам;

- старается облегчить достижение сплоченности и консенсуса внутри Европейского совета;

- представляет Европарламенту доклад по итогам каждого заседания

Европейского совета.

Председатель Европейского совета на своем уровне и в своем качестве обеспечивает представительство Союза на международной арене по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности, без ущерба полномочиям Верховного представителя Союза по ИДПБ.

Политику в реальной жизни делают конкретные личности. Поэтому большая персонализация ЕС в лице Председателя Европейского совета может придать ему более «человеческое» лицо, которое понятнее и ближе населению и подчас удобнее для представления Союза на международной арене. Предполагается, что роль постоянного Председателя Европейского совета может быть сопоставима с позицией главы государства при парламен­тарной форме правления. Но со временем она может дрейфовать и в направлении президентской формы правления.

Первым Председателем Европейского совета стал бывший премьер- министр Бельгии Херман Ван Ромпей, который, будучи не харизматичной личностью, весьма «мягко» и осторожно использовал широкие полномочия, представляемые этой высокой должностью. Будучи мастером компромисса и искусным переговорщиком, он стремился по возможности укрепить внутреннее единство ЕС и был переизбран на второй срок, пробыв в должно­сти с 19 ноября 2009 г. по 1 декабря 2014 г. С 1 декабря 2014 г. его сменил бывший премьер-министр Польши Дональд Туск.

Европейский совет принимает решения на очередных (два раза в полугода) и внеочередных заседаниях, созываемых Председателем Европейского совета. В соответствии со ст. 15 Договора о ЕС Европейский совет принимает решения консенсусом.

Вместе с тем в тексте учредительных документов ЕС нередко упоминается о принятии решения единогласно Европейским советом (например, ч. 5 ст. 15, ч. 7 ст. 17 Договора о ЕС). В некоторых случаях допускается принятие решений Европейским советом квалифицированным

(например, ч. 5 ст. 15 Договора о ЕС) либо простым большинством (например, ч. 3 ст. 48 Договора о ЕС). В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.

Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не имеют права голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, т. е. простым квалифицированным большинством или единогласно.

Порядок работы Европейского совета кроме положений ст. 15 ДЕС и ст. 2,35-236 ДФЕС во многом определяется достигнутыми еще в 1970-е гг. неформальными договоренностями, прежде всего закрепленными Лондонской декларацией 1977 г. «Организационными правилами проведения заседаний Европейского совета». Большую роль также играют обычаи и обыкновения.

Заседания Европейского совета первоначально проходили на территории государства - члена ЕС, которое в конкретное полугодие председательствовало в Совете ЕС. С 2005 г. все заседания Европейского совета стали проводиться в Брюсселе, что подтверждает общую тенденцию к централизации «европейской власти».

Сессия Европейского совета обычно завершается в течение двух дней. За это время проходят два пленарных заседания в полном составе, неформальные встречи глав государств и председателя Комиссии в узком кругу и параллельно им совещания министров иностранных дел и соответствующего комиссара ЕС. С 1988 г. сложилась практика выступления с речью в начале сессии Председателя Европарламента.

Сессия Европейского совета завершается пресс-конференцией, проводимой совместно председателями Совета и Комиссии, где общественности сообщается о принятых решениях. Все решения Европейского совета принимаются на основе консенсуса участвующих

руководителей государств-членов и Комиссии.

Задача Европейского совета - «обеспечивать Союзу необходимый импульс для его развития и определять для этого общие политические ориентиры и приоритеты» (пар. 1 ст. 15 ДЕС). Именно она определяет положение Европейского совета в организационном механизме ЕС как института политической координации государств-членов между собой и с Союзом в целом, так как Европейский совет не осуществляет законодательных функций.

Европейский совет реализует поставленные перед ним задачи различными способами.

а) Стратегическое планирование и политическое руководство.

Импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета. Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов ЕС. В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике играют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не позволяло до вступления в силу Лиссабонского договора отнести его к числу институтов ЕС, т. е. центральных элементов механизма управления ЕС. С момента создания Европейский совет относился к категории органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет является полноправным элементом «институционального механизма» ЕС. В официальном перечне институтов ЕС он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты ЕС в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов (в отличие от регламентов и директив ЕС).

Как уже отмечалось, учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета ЕС (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Решениями Европейского совета, в частности, определяются стратегические интересы и цели деятельности ЕС на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ст.

На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для ЕС фактически «конституционно-правовой» характер (например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента, системы ротации государств-членов после того, как Комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления, помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 ст. 86 Договора о функционировании ЕС)).

б) Пересмотр учредительных документов ЕС.

Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного

разрабатывать проекты документов о реформировании Договора о ЕС и/или Договора о функционировании ЕС.

В рамках упрощенных процедур пересмотра (ст. 48 Договора о ЕС) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов ЕС (в последующем изменения должны быть подтверждены государствами- членами). В частности, могут быть пересмотрены:

- нормы, касающиеся внутриполитической компетенции ЕС (часть третья «Внутренняя политика и деятельность ЕС» Договора о функционировании ЕС), - требуется последующая ратификация всеми государствами - членам ЕС;

- процедурные правила, изменяя которые Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето - требуется молчаливое одобрение со стороны государств - членов ЕС (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с момента уведомления о проекте).

в) Политический контроль.

Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стали право выдвигать кандидата на пост Председателя Комиссии и право назначать Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности.

В соответствии со ст. 7 Договора о ЕС Европейский совет единогласным решением по предложению 1/3 европейских государств - членов ЕС или Комиссии и после одобрения Европарламента может установить наличие серьезного нарушения ценностей ЕС со стороны какого- либо государства - участника ЕС, предложив предварительно этому 111

государству представить замечания по данному вопросу. В случае, если Европейский совет установил нарушение, он квалифицированным большинством может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя отдельных прав, вытекающих из учредительных договоров.

Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).

В отношении законопроектов по некоторым вопросам (например, координация режимов социального обеспечения или гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права) представители государств- членов вправе требовать передачи их на рассмотрение Европейского совета. В этом случае нормативный акт может быть принят, только если Европейский совет поддержит его на основе консенсуса (т. е. с одобрения руководителей всех стран ЕС). При отсутствии консенсуса законопроект может быть принят и получить обязательную силу лишь в отношении заинтересованных в нем государств-членов (в рамках механизма «продвинутого сотрудничества»).

Выводы, сделанные Европейским советом по итогам каждой его сессии, оформляются в «заключениях», а также в декларациях, посвященных отдельным кардинальным проблемам внутренней ситуации в Союзе и вопросам международных отношений. В некоторых случаях ДФЕС ставит перед Европейским советом установление таких «ориентиров» в отдельных сферах компетенции Союза: обсуждение и принятие заключений об общих ориентирах экономической политики государств-членов и ЕС (ст. 121 ДФЕС) и аналогичных заключений по вопросам ситуации в области занятости (ст.

148 ДФЕС).

В ходе заседаний Европейского совета также решаются вопросы о назначении высших должностных лиц ЕС, которые должны утверждаться «общим согласием» правительств государств-членов (председателей Комиссии и ЕЦБ), а также о реформе учредительных договоров Союза (в этих случаях соответствующее решение оформляется, однако, не как акт Европейского совета, а как совместное решение правительств государств- членов или заключительный акт межправительственной конференции).

Говоря о месте Европейского совета среди других институтов Союза, нельзя не учитывать установленную ДЕС подотчетность Европейского совета представительному органу Союза - Европарламенту. Председатель Европейского совета обязан предоставлять Европарламенту отчет по итогам каждого его заседания, а также ежегодный письменный отчет о прогрессе, достигнутом Союзом.

Европейскому совету в его работе оказывает содействие Генеральный секретариат Совета.

5.