Европейский парламент: состав, порядок формирования и внутренняя организация.

Наряду с Советом, состоявшим из национальных министров стран Сообществ, Парижский договор о ЕОУС 1951 г., а затем, по его образцу, оба Римских договора 1957 г. учредили еще один институт - Ассамблею, состоящую из представителей государств-членов.

С 1958 г. она стала единой Ассамблеей Европейских сообществ. Собравшись в марте того же года на свое первое заседание, данный орган провозгласил себя Европейской парламентской ассамблеей. С 1962 г. в официальных документах она фигурирует уже как Европарламент - хотя в

тексте учредительных договоров это название было закреплено лишь в 1986 г., с принятием Единого европейского акта.

Наделенная Парижским и Римскими договорами в некоторых случаях консультативными полномочиями, Ассамблея изначально не была и, несмотря на свое желание, не могла стать парламентом в подлинном смысле этого слова. Отнесенная к категории институтов, Ассамблея по характеру своих полномочий и фактическому влиянию долгое время находилась в тени других институтов, обладая способностью лишь воздействовать на принятие только отдельных нормативных актов ЕЭС с правом совещательного голоса.

Положение принципиально изменилось в последние десятилетия. Одним из главных направлений начатой в 1980-е гг. (ЕЕА 1986 г.), продолженной в 1990-е гг. (Договор о ЕС 1992 г., Амстердамский договор 1997 г.) и отразившейся в содержании Ниццкого договора 2001 г. и Лиссабонского договора 2007 г. реформы наряду с дальнейшим расширением и углублением интеграционных процессов в ЕС (завершение построения «внутреннего рынка», введение единой валюты и др.) становится интенсивный поиск и обсуждение проектов демократизации механизма принятия решений в Союзе - не только обсуждение, но и воплощение многих из этих предложений в жизнь.

Решающий шаг на этом пути был предпринят Маастрихтским договором 1992 г. С этим документом связано не только учреждение ЕС и его гражданства, но и введение новой законодательной процедуры - процедуры совместного принятия решений. В рамках этой процедуры принятие нормативных и иных актов ЕС осуществляется уже не одним Советом, как ранее, а Европарламентом совместно с Советом, действующим вместе в качестве созаконодателей. Сфера применения этой процедуры была существенно расширена Амстердамским договором 1997 г., который увеличил полномочия Европарламента и по ряду вопросов. Лиссабонский договор дат новую классификацию правотворческих процедур ЕС, в

соответствии с которой процедура, введенная в 1992 г., рассматривается как обычная законодательная процедура.

Заседает Европарламент во французском городе Страсбург, по значительную часть своей деятельности осуществляет в Брюсселе, где для этого у него имеется собственное здание.

Несмотря на то, что Ассамблея Европейских сообществ состояла из представителей, избранных национальными парламентами, в Римских договорах изначально предусматривался переход к ее формированию прямыми выборам. Однако, поскольку решение об этом требовало единогла­сия государств-членов, его принятие долгое время откладывалось.

Наконец в 1976 г. был принят Акт об избрании представителей в Ассамблею прямым всеобщим голосованием, а спустя три года состоялись первые прямые выборы в Европарламент. С тех пор граждане призываются для избрания своих представителей каждые пять лет - именно такова легислатура Парламента (пар. 3 ст. 14 ДЕС), которая не может быть ни увеличена, ни сокращена (в результате досрочного роспуска или самороспуска).

Депутаты Европарламента избираются в государствах-членах. Тем не менее, ДФЕС допускает введение «единой процедуры» выборов всех парламентариев на всей территории ЕС либо ее «общих принципов» (ст. 223 ДФЕС).

Поскольку понятие «народ Европейского Союза» в юридическом смысле отсутствует, депутаты Европарламента рассматриваются в качестве «представителей граждан Союза» государств, совместно объединенных в ЕС (ст.

В этом плане Европарламент скорее напоминает избираемые непосредственно гражданами верхние палаты регионального представительства некоторых стран (Испании, Италии), чем нижние палаты общенационального представительства. Тем не менее, право участвовать в выборах на территории любой страны после учреждения гражданства Союза

более не зарезервировано исключительно за национальными гражданами. Поэтому приведенная выше аналогия может измениться и Европарламент со временем уподобиться нижней палате традиционного парламента. (При этом Совет, куда входят представители государств-членов, все более начинает напоминать верхнюю палату федерального парламента, например, в Германии.) Приведенные сравнения еще раз подчеркивают подвижность и изменчивость институциональных структур ЕС.

Активным и пассивным избирательным правом располагают все постоянно проживающие здесь «европейские» граждане, что является одним из новых их политических прав.

Максимальное количество депутатов Европарламента сегодня установлено в 750 человек плюс Председатель (пар. 2 ст. 14 ДЕС).

Представительство граждан обеспечивается в соответствии с методом убывающей пропорциональности, при минимальном пороге в шесть членов на государство-член и максимальном - в 96 мест. Количественный состав на этой основе фиксируется специальным решением Европейского совета. После присоединения Хорватии в 2013 г. количество евродепутатов временно было увеличено до 766, а после выборов 2014 г. их стало 751, как и предусмотрено Лиссабонским договором.

Депутаты Европарламента обладают свободным мандатом. Все они, хотя и избираются в государствах-членах, объединяются друг с другом не по национальному, а по партийному признаку в «политические группы», как называются фракции в этом органе. Фракционное устройство Европарламента отражается также на партийном строительстве на территории всего ЕС. Благодаря объединению в стенах Европарламента возникают и развиваются процессы интеграции однородных политических партий и течений стран ЕС.

соответствии со ст. 224 ДФЕС Европарламент совместно с Советом издают законодательство по вопросам партийного строительства, а именно устанавливают статус политических партий на европейском уровне и, в частности, правила об их финансировании. Это положение было реализовано принятием Регламента Европарламента и Совета (ЕС) № 2004/2003 от 4 ноября 2003 г. о правилах, касающихся политических партий на европейском уровне и правилах относительно их финансирования.

В Европарламенте семь партийных фракций, представляющих самые различные направления политической жизни Европы. По результатам парламентских выборов 2014 г. лидируют две партии - Европейская народная партия (221 депутат) и Партия европейских социалистов (191 депутат).

В самом же Европарламенте важнейшим и постоянным «каналом» влияния фракций на его работу и решения является образованный в его структуре орган представительства фракций Конференция председателей, которая является одним из руководящих органов в структуре этого института.

Внутренняя организация Европарламента находится в русле общих традиций мирового парламентаризма, хотя и имеет некоторые специфические черты. Ее основными элементами выступают:

а) руководящие органы Европарламента, единоличные и коллегиальные (Председатель Европейского парламента и его заместители, Конференция председателей и Бюро);

б) вспомогательные органы, состоящие из депутатов (парламентские комиссии) или сотрудников европейской администрации (Генеральный секретариат Европарламента).

Как и в других институтах ЕС, детальные правила в отношении внутренней организации, а также порядка работы Европарламента определяет его внутренний регламент (ВР), принимаемый на основе поддержки абсолютного большинства голосов всех парламентариев (ст.

парламентом в 1953 г. (еще в качестве Ассамблеи ЕОУС) и с тех пор неоднократно пересматривался.

Внутренний регламент Европейского парламента в современной редакции представляет собой очень обстоятельный источник парламентского права ЕС. Он насчитывает свыше 200 статей, объединенных в следующие разделы:

раздел I. Депутаты, органы Парламента и политические группы (ст. 1­34);

раздел II. Законодательные, бюджетные и другие процедуры (ст. 35­88);

раздел II bis. Международные соглашения (ст. 89-102);

раздел III. Прозрачность работы (ст. 103-104);

раздел IV. Отношения с другими институтами и органами (ст. 105­129);

раздел V. Отношения с национальными парламентами (ст. 130-132);

раздел VI. Сессии (ст. 133-182);

раздел VII. Комиссии и делегации (ст. 183-200);

раздел VIII. Петиции (ст. 201-203);

раздел IX. Омбудсман (ст. 204-206);

раздел X. Генеральный секретариат Парламента (ст. 207);

раздел XI. Полномочия в отношении политических партий на европейском уровне (ст. 208-210);

раздел XII. Применение и пересмотр Регламента (ст. 211-212);

раздел XIII. Прочие положения (ст. 213-216).

Внутренний регламент Европарламента также содержит 20 приложений, посвященных самым разным вопросам: проведение «часа вопросов» (приложение II), полномочия постоянных парламентских комиссий (приложение VII), конфиденциальные и чувствительные документы и сведения (приложение VIII) и др.

Руководящие органы

Председатель - высшее должностное лицо Европарламента, которое осуществляет руководство «всей деятельностью Парламента и его органов, и располагает любыми полномочиями но руководству обсуждениями в Парламенте и по обеспечению их надлежащего хода» (ст. 20 ВР). Председатель избирается депутатами из своего состава сроком на два с половиной года, т.е. на половину пятилетнего срока полномочий Европарламента. Допускается повторное избрание, однако на практике эта возможность не используется, поскольку в силу политического обычая Председателем поочередно избираются представители двух крупнейших фракций Европарламента (Европейской народной партии и Партии европейских социалистов).

Помимо традиционных полномочий по руководству пленарными заседаниями (открывает и закрывает их, предоставляет слово депутатам, объявляет об итогах голосования, применяет меры дисциплинарных взысканий к депутатам и посетителям и т.д.). Председатель Европарламента выступает в качестве официального представителя возглавляемого им института в отношениях с другими институтами, органами, учреждениями ЕС, а также государствами-членами и третьими странами.

От имени Парламента его Председатель подписывает парламентские акты, в том числе бюджет ЕС и тексты регламентов, директив и решений, принятых совместно Европарламентом и Советом ЕС (Председатель Парламента ставит подпись всегда первым, Председатель Совета - вторым).

Заместители председателя (вице-председатели), как и Председатель, избираются депутатами из своего состава на 2,5 года с правом на переизбрание в дальнейшем.

Количество заместителей достаточно велико - 14. При их выборе определяется «порядок старшинства» (ст. 15 ВР): первый заместитель, второй и т.д. В соответствии с этим порядком заместители призываются к выполнению полномочий Председателя в случае его отсутствия (ст. 21 ВР). Если вакансия становится постоянной, то исполняющим обязанности до

избрания нового Председателя будет его первый заместитель (ст. 18 ВР).

Внутри корпуса заместителей председателя существует разделение труда. Например, один из них назначается ответственным за контакты с представителями европейского гражданского общества (ст. 25 ВР).

Парламентские комиссии

Аналогично парламентам государств, в целях более эффективной и компетентной работы по обсуждению законопроектов и других вопросов из числа депутатов в Европейском парламенте образованы комиссии (постоянные и временные). Внутри комиссий могут образовываться подкомиссии.

Задача постоянных комиссий - предварительный анализ проектов законодательных и других актов, подлежащих принятию Европарламентом. До того как Парламент приступит к рассмотрению документа на своем пленарном заседании, его изучение проводит одна из постоянных комиссий, назначаемая ответственной. Результаты изучения документа, поправки и рекомендации ответственной комиссии излагаются в ее докладе на заседании Парламента.

Система постоянных комиссий в целом соответствует системе предметов ведений (сфер компетенции) ЕС. В настоящее время в Европейском парламенте действует 20 постоянных комиссий:

1) комиссия по иностранным делам;

2) комиссия по развитию (сфера ведения: «политика сотрудничества в поддержку развития» ЕС как особая сфера внешней компетенции ЕС, в рамках которой Союз оказывает помощь развивающимся странам планеты в подъеме их жизненного уровня);

3) комиссия по международной торговле;

4) комиссия по бюджетам (компетенция: вопросы подготовки бюджета Европейского Союза, а также бюджетов учреждений ЕС, наделенных правами юридического лица);

5) комиссия по бюджетному контролю;

6) комиссия по экономическим и денежным вопросам (компетенция: экономический и валютный (денежный) союз, включая правовое регулирование единой денежной единицы ЕС евро);

7) комиссия по занятости и социальным вопросам;

8) комиссия по окружающей среде, здравоохранению и безопасности продуктов питания;

9) комиссия по промышленности, научным исследованиям и энергии;

10) комиссия по внутреннему рынку и защите потребителей;

11) комиссия по транспорту и туризму;

12) комиссия по региональному развитию;

13) комиссия по сельскому хозяйству и развитию села;

14) комиссия по рыболовству;

15) комиссия по культуре и образованию;

16) комиссия по юридическим вопросам;

17) комиссия по гражданским свободам, правосудию и внутренним делам;

18) комиссия по конституционным вопросам (компетенция: основополагающие принципы устройства и функционирования ЕС);

19) комиссия по правам женщин и равенству полов;

20) комиссия по петициям.

Временные комиссии Европарламента в отличие от постоянных образуются для изучения какого-либо отдельного вопроса и называются отсюда специальные комиссии. После представления доклада на пленарном заседании специальная комиссия распускается. По общему правилу, мандат специальных комиссий длится максимум год, но допускается его продление (ст. 184 ВР).

Среди временных комиссий особое место занимают следственные комиссии, посредством которых реализуется право Европейского парламента на осуществление расследований.

Формирование всех парламентских комиссий осуществляется по

партийно-политическому признаку. Кандидатов в члены комиссий выдвигают фракции (политические группы), а также группа неприсоединившихся депутатов. Каждая фракция обладает в комиссии числом мест, примерно соответствующем ее доле парламентских мандатов (ст. 186 ВР). Персональный состав всех комиссий утверждается Европарламентом на пленарном заседании по предложению Конференции председателей.

Каждая парламентская комиссия избирает собственные руководящие органы, система которых строится по образцу руководящих органов Парламента в целом: председатель и вице-председатели (один или несколько), образующие вместе бюро соответствующей комиссии (ст. 191 ВР). Из числа депутатов от каждой фракции Европарламента внутри парламентской комиссии избирается координатор(своеобразный

руководитель «минифракции» в рамках комиссии). Как и Конференция председателей Европарламента в целом, координаторы фракций совместно с председателем комиссии решают политические вопросы работы комиссии, в частности, в целях подготовки решений, которые будут приниматься комиссией (ст. 192 ВР).

Квесторы

Квесторы - должностные лица Европарламента, которым поручаются «административные и финансовые задачи, непосредственно затрагивающие депутатов» (ст. 26 ВР). Квесторы подотчетны Бюро Европарламента, в состав которого они входят с правом совещательного голоса.

Так же как и Председатель, и заместители председателя Европарламента, квесторы избираются депутатами из своего состава на 2,5 года. Квесторов всего пять, и между ними, аналогично заместителям председателя, устанавливается «порядок старшинства».

Внутренний регламент Европарламента возлагает на квесторов обязанность по ведению специального реестра финансовой и профессиональной деятельности парламентариев. С этой целью каждый

депутат Европарламента обязан ежегодно направлять квесторам декларацию, включающую сведения о его профессиональной и иной оплачиваемой деятельности, и о доходах, получаемых в дополнение к жалованью парламентария от третьих лиц в связи с его политической деятельностью (ст. 9 ВР).

К полномочиям квесторов относится и выдача пропусков лицам, «которые желают часто посещать местонахождение Парламента с целью предоставления информации депутатам в рамках их парламентского мандата» (§ 4 ст. 9 ВР). Среди указанных лиц в настоящее время немало лоббистов. Их доступ в здание Европарламента, соответственно, производится с согласия квесторов. То же самое относится к помощникам депутатов, максимальное число которых устанавливают квесторы (ст. 2 «Помощники» приложения X к ВР).

Генеральный секретариат

Генеральный секретариат представляет собой вспомогательный аппарат Европарламента. Его сотрудники должны обеспечивать нормальную работу Парламента в целом и отдельных депутатов (перевод документов, техническое обслуживание, юридическая поддержка и т.д.).

В отличие от рассмотренных выше подразделений членами Генерального секретариата являются не сами парламентарии, а сотрудники европейской администрации, т.е. служащие и другие сотрудники ЕС. Они должны действовать беспристрастно и объективно, в интересах Парламента в целом и отдельных парламентариев независимо от политической принадлежности.

Генеральный секретариат подотчетен Бюро, которое назначает его руководителя - Генерального секретаря (ст. 207 ВР).

3.