Европейская система защиты прав человека.
В основе европейской системы лежит Конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная в Риме 4 ноября 1950 г. и вступившая в силу 3 сентября 1953 г.
ЕКПЧ состоит из введения, ст.
1, закрепляющей в общем виде обязательство договаривающихся сторон обеспечить каждому, находящемуся под их юрисдикцией, гарантируемые Конвенцией права и свободы, и трех разделов. В разделе I (ст. 218) дается перечень прав и свобод, раскрывается их содержание, фиксируются пределы пользования ими и условия отступления от их соблюдения. Раздел 2 (ст. 19-51) устанавливает порядок формирования, организации и функционирования Европейского Суда, основные параметры процедуры принятия дел к рассмотрению и их судебного разбирательства. В раздел 3 (ст. 52-59), помимо заключительных положений, стандартных для международных договоров, включены указания на роль Генерального секретаря и КМСЕ в отношении ЕКПЧ.За годы, прошедшие после принятия Конвенции, она обросла 16 протоколами. Часть из них касались процедурных аспектов и компетенции Европейского Суда и были интегрированы в ЕКПЧ. Остальные расширяют и дополняют перечень прав и свобод, гарантируемых ЕКПЧ. Большинство из них вступили в силу, в том числе принятый 3 мая 2002 г. Протокол N 13 об отмене смертной казни в любых обстоятельствах. Правда, они действуют в отношении несовпадающего числа государств. Отдельные участники Конвенции ратифицировали лишь некоторые из них. Тем не менее, под ЕКПЧ обычно понимается весь комплекс международных договоров, образуемых собственно Конвенцией и протоколами к ней.
В соответствии с Протоколом № 12 к ЕКПЧ от 4 ноября 2000 г., вводился общий запрет на дискриминацию. Многие влиятельные государства на этапе разработки документа выражали сомнения в
целесообразности его поспешного принятия. Поэтому можно считать, что Протокол № 12 в какой-то степени рассчитан на перспективу, он задает направление развития европейской системы защиты прав человека.
Протокол № 14 содержит набор мер, реализация которых позволит сделать все элементы европейской системы защиты прав человека более действенными и эффективными. В частности, он призван существенно повысить пропускную способность ЕСПЧ, лавина обращений в который постоянно нарастает. Что очень важно с точки зрения права ЕС, Протокол № 14 технически открывает путь для присоединения ЕС к ЕКПЧ.
Протокол №15 - сокращает временной период в течение которого возможно обращения в ЕСПЧ (считая от момента получения решения национального суда) с 6 до 4 месяцев, а также подчёркивает в преамбуле принцип субсидиарности при обращении в ЕСПЧ, согласно которому, последний в праве отклонить жалобу в порядке Статьи 35 («Условия приемлемости [жалобы]») Пункта 3 Конвенции если заявитель проигнорировал (не обращался в) национальные суды. Протокол был ратифицирован Россией в сентябре 2017 года.
Протокол № 16 - «Консультации национальных судов с ЕСПЧ», стал результатом дебатов в ПАСЕ в 2013 году и подразумевает возможность для верховных судов («highest courts») получать консультации и советы на предмет применения или интерпретации (толкования) тех или иных прав у ЕСПЧ, тем самым улучшая взаимодействие последнего с национальными судами.
В России Конвенция и протоколы к ней ратифицированы и действуют с марта 1998 года, протоколы 6,12,13 и 16 по состоянию на 2019 год остаются не ратифицированными.
К настоящему времени ЕКПЧ превратилась в подлинно общеевропейский договор. Наряду с государствами-членами ЕС, ее участниками стали практически все остальные европейские страны, включая тройку закавказских государств.
Европейская система защиты прав человека имеет устойчивые институциональные и функциональные связи с Советом Европы. ЕКПЧ была разработана СЕ, одной из первых и наиболее авторитетных европейских организаций. СЕ преследует те же цели, что и ЕС, - сближение входящих в него государств. Но СЕ добивается их достижения, в отличие от ЕС, с использованием классического инструментария межправительственного сотрудничества.
Органы ЕС по своему статусу принципиальным образом отличаются от институтов ЕС. В целом формируемый ЕС правовой порядок несопоставим с тем уровнем интеграции, который достигнут в ЕС. Институциональную систему СЕ образуют КМСЕ, Парламентская Ассамблея (ПАСЕ), Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ), Генеральный секретариат. СЕ обладает универсальной компетенцией. В его рамках принято более двухсот международных договоров и соглашений в области правового сотрудничества; борьбы с преступностью, коррупцией, наркотиками и отмыванием грязных денег; защиты меньшинств; развития местной демократии; социального сплочения; образования, культурного сотрудничества и т. д. Комитетом министров ежегодно утверждается широкий спектр резолюций, направленных на гармонизацию законодательства и внутренней политики государств-членов. СЕ и ЕС разделяют единые уставные требования - приверженность свободе, демократии, правовому государству, уважению прав человека, сохранению культурного разнообразия. Длительное время страны ЕС составляли большинство и одновременно костяк СЕ. Вполне естественно, что ЕКПЧ воспринимается и ЕС, и СЕ как их общее достояние и наследие.ЕКПЧ и сформировавшаяся на ее базе европейская система защиты прав человека обоснованно считаются крупнейшим достижением СЕ. Эффективное функционирование Европейского Суда является главной заботой СЕ. Деятельность СЕ в самых различных областях ориентируется на формируемое ЕСПЧ прецедентное право. Разрабатываемые СЕ
стандарты, которым должны соответствовать внутреннее право и правоприменительная практика государств-членов, выверяются прежде всего под углом зрения уважения к правам человека. Они постоянно находятся в фокусе обсуждаемых СЕ политических проблем европейского развития. Первостепенное внимание уделяется им и осуществляемым органами СЕ политическим мониторингом за соблюдением государствами-членами своих уставных обязательств и обязательств, взятых при вступлении в организацию. Этим же целям служат многосторонние и двусторонние программы технического содействия молодым демократиям.
Участниками ЕКПЧ могут быть только государства-члены СЕ. Присоединение к ЕКПЧ и соблюдение налагаемых ею обязательств являются условиями членства в СЕ. Их систематическое нарушение может влечь за собой исключение из организации.Но связь между ЕКПЧ и СЕ не носит всеобъемлющего характера. Деятельность СЕ не сводится к применению ЕКПЧ. Точно так же как и функционирование европейской системы защиты прав человека отнюдь не ограничивается рамками СЕ. Международные структуры, созданные на основе ЕКПЧ, не совпадают с институциональной системой СЕ. КМСЕ наделяется Конвенцией особыми полномочиями, не предусмотренными Уставом организации. ЕСПЧ не вписан в институциональную систему и не является судебным органом СЕ. Он представляет собой сугубо конвенционный орган. СЕ участвует в его формировании, финансирует Суд, обслуживает, обеспечивает, пропагандирует и популяризирует его деятельность.
Высокая эффективность и надежность европейской системы защиты прав человека обусловлена присущими фактически только ей отличительными особенностями. К их числу относятся судебный контроль за соблюдением прав человека государствами - участниками ЕКПЧ, коллективный международный надзор за надлежащим исполнением постановлений ЕСПЧ, широкие процессуальные возможности физических и
юридических лиц отстаивать признанные за ними права.
В литературе по проблематике ЕКПЧ получило хождение упрощенное представление о том, будто бы главное в ЕКПЧ - прежде всего и исключительно Суд, будто бы он и является европейской системой защиты прав человека. Это неверно. На самом деле европейская система имеет многоэтажную конфигурацию.
Первый этаж образуют национальные судебные органы. Они несут основную ответственность за соблюдение Конвенции. От их нормальной работы зависят фактический уровень уважения к правам человека в стране и возможности их восстановления в случае нарушения. ЕКПЧ исходит из того, что национальные судебные органы должны сами, без вмешательства извне, устранять неполадки в функционировании государственного аппарата и ошибки в правоприменительной практике.
Второй этаж образует ЕСПЧ. Он приходит на помощь государству тогда, когда национальная судебная система дает сбои или не справляется со своими обязанностями. Он оказывается востребованным и в ситуациях, когда обнаруживаются лакуны в национальном законодательстве, с точки зрения защиты прав человека, и структурные недостатки в функционировании государственных органов. Типичный пример - сохранение архаичных норм права, смешиваемых с национальными традициями, отказ в доступе к правосудию, подмена правосудия квазисудебными процедурами.
Роль третьего этажа играет международный надзор за исполнением государствами-делинквентами постановлений ЕСПЧ. Такой надзор осуществляется Комитетом министров СЕ (п. 2 ст. 46 ЕКПЧ). Причем он выступает в данном случае в качестве конвенционного института, а не уставного органа СЕ. На контроль передаются абсолютно все постановления Суда, в которых констатируются допущенные государствами нарушения. Они остаются на контроле вплоть до того, как Комитет убедится: государства предприняли все ожидаемые от них меры и сделали это в полном объеме и добросовестно.
Четвертый этаж - собственно исполнение. ЕКПЧ вменяет его в обязанность государствам, которым адресованы окончательные' судебные постановления (п. 1 ст. 46). Под исполнением понимаются выплата назначенной Европейским Судом справедливой компенсации, устранение юридических последствий допущенного нарушения (индивидуальные меры) и реализация комплекса мероприятий, призванных предотвратить повторение в будущем аналогичных и сходных ситуаций (меры общего характера). В зависимости от обстоятельств могут потребоваться внесение изменений в действующее законодательство или принятие новых нормативных актов, корректировка правоприменительной практики,акции просветительского или воспитательного плана и т. д.
По окончании цикла европейская система защиты прав человека возвращается в первоначальное состояние. Мы снова оказываемся на базовом уровне. Забота о соблюдении предписаний Конвенции вновь вверяется национальным судебным органам.
Только действуют они с учетом накопленного опыта, в свете полученных от ЕСПЧ разъяснений, обеспечивая более высокий уровень защиты прав человека, нежели это имело место ранее.Получается, что все уровни обеспечения прав человека, образующие европейскую систему, составляют единое целое. Такой эффект дает уже сама практика, наработанная в ходе функционирования системы. Постановления ЕСПЧ реально исполняются. Страны, пытающиеся уклониться от их надлежащего выполнения, рискуют оказаться под жестким международным прессом. Они стараются этого избегать. Прецедентное право, формируемое ЕСПЧ, интегрировано во внутренний правовой порядок государств- участников. Национальные суды имеют возможность прямо и непосредственно ссылаться на постановления ЕСПЧ при обосновании своей правовой позиции. Между ЕСПЧ и национальными судебными органами, как низшего, так и высшего звена, установлены в большинстве случаев хорошие доверительные отношения. Этому способствует не только высокий авторитет ЕСПЧ и корпоративное единство судебного сословия, но и разнообразные
программы контактов, стажировок, посещений, исследований, информационных и научных конференций и симпозиумов. Наконец, за практикой ЕСПЧ внимательно следят национальные законодательные органы. В большинстве европейских стран созданы специальные механизмы контроля, обеспечивающие предварительную экспертизу законопроектов на их соответствие ЕКПЧ и прецедентному праву ЕСПЧ. Без положительного заключения они к рассмотрению не допускаются.
Основная ответственность национальных властей за соблюдение предписаний ЕКПЧ обеспечивается построением европейской системы защиты прав человека в соответствии с принципом субсидиарности. Его смысл применительно к системе защиты прав человека заключается в том, что ЕСПЧ не заменяет и не подменяет национального судью. Обращение в Страсбург возможно только по исчерпании физическим или юридическим лицом, обвиняющим государство в нарушении признаваемых за ним прав, внутренних средств правовой защиты.
Субсидиарный характер ЕСПЧ означает, что он не выступает по отношению к национальным судебным органам в качестве суда «четвертой» инстанции. ЕСПЧ не пересматривает и не отменяет вынесенные ими решения. Он не занимается дублированием их деятельности. На него возлагается лишь проверка того, были ли допущены государством- ответчиком нарушения положений Европейской конвенции.
Залогом эффективности европейской системы служит возможность судебного преследования государств за допущенные нарушения прав человека. Такая возможность означает, что права человека, подтвержденные Европейской конвенцией, действительно гарантированы. Ведь постановления ЕСПЧ имеют для государства-ответчика обязательную юридическую силу. Обязательность подкреплена коллективным механизмом принуждения.
ЕСПЧ не обладает правом инициативы. Он занимается разбирательством дел, поступивших на его рассмотрение. В этом состоит его
основное предназначение. Вместе с тем, на практике отдача от его деятельности оказывается намного большей. ЕСПЧ выполняет превентивные функции. С одной стороны, самим фактом своего существования он вынуждает государства, властные органы, суды и администрацию уделять проблематике защиты и обеспечения прав человека повышенное внимание. С другой - благодаря своей основной деятельности по толкованию ЕКПЧ он способствует сближению правовых систем государств-членов, помогает формированию общего правового и гуманитарного пространства в рамках как ЕС, так и Большой Европы, обслуживает интеграционные процессы.
ЕСПЧ дает толкование общему стандарту защиты прав человека, закрепленному в ЕКПЧ, преодолевая национальную замкнутость и ограниченность. Он конструирует наднациональный понятийный аппарат, вынуждая национальные и правоприменительные органы ориентироваться не на свои собственные, а на господствующие в Европе представления. Под влиянием формируемого им прецедентного права возникает ситуация, при которой общий стандарт защиты прав человека действует повсеместно, вне зависимости от национальных границ, и одинаковым образом. А это обязательное предварительное условие для сближения государств и в других сферах.
Эффективность европейской системы предопределяется также тем, что она предоставляет физическим и юридическим лицам широкие процессуальные возможности самостоятельно отстаивать свои права. ЕКПЧ является договором нового поколения. По классическому международному праву соглашения заключаются между государствами и связывают их в отношении друг друга. ЕКПЧ накладывает на государства-участники обязательства в отношении своих собственных граждан. Более того, она обеспечивает их инструментарием, с помощью которого они могут добиваться их соблюдения. Любые лица, находящиеся под юрисдикцией государств участников ЕКПЧ, могут строить свою жизнь, планировать свою деятельность исходя из предписаний Европейской конвенции. Это столь
важная для права ЕС правовая определенность. В случае посягательств на их права, гарантированные ЕКПЧ, физические и юридические лица уполномочены Конвенцией, а в равной степени и корреспондирующим ей национальным законодательством, добиваться их уважения, отстаивать их перед лицом любых государственных органов. В случае нарушения - имеют возможность защищать в судебных и любых иных инстанциях, компетентных восстановить их в полном объеме и (или) обеспечить выплату компенсации. При этом лица, оспаривающие действия или бездействие властей и их представителей, вправе ссылаться на постановления ЕСПЧ, разъясняющие и конкретизирующие положения Конвенции. Они не связаны ограничениями и понятийным аппаратом национального законодательства, противоречащими прецедентному праву ЕСПЧ. В случае коллизии между нормой национального права и предписанием, содержащимся в ЕКПЧ, с учетом того, как оно понимается и применяется Европейским Судом, преимущественную силу должны иметь предписания ЕКПЧ. Если же национальное государство отказывает потерпевшему, не справляется с обязанностями по защите прав человека, принятыми на себя в соответствии с Конвенцией, он может обращаться с жалобой на него в ЕСПЧ. Конвенция позволяет ему, несмотря на проигрыш дела на национальном уровне, отстаивать свои права в прямой тяжбе с государством-ответчиком в международных инстанциях. Постановление ЕСПЧ в его пользу обязывает государство, допустившее нарушение, восстановить нарушенные права и отчитаться о предпринятых для этого мерах.
Обращаясь в ЕСПЧ, потерпевшие отстаивают свои индивидуальные права. Никаких других целей они не преследуют. Возможность обращения в Страсбург в интересах третьих лиц или общества в целом ЕКПЧ не предусматривает. На практике, в качестве побочного эффекта, они запускают механизм эвентуальной коррекции национальной правовой системы и сближения правовых систем всех государств - участников ЕКПЧ. Ведь выносимое по их заявлению постановление ЕСПЧ, содержащее толкование
материальной нормы права, имеет прецедентное значение для всех субъектов европейской системы.
Фактически притягательность и действенность европейской системы заключаются в том, что ее мотором, движущей силой, как и в рамках западноевропейской модели интеграции, в целом, являются частные лица. Под угрозой обращения в ЕСПЧ или по итогам разбирательства в наднациональных инстанциях они вынуждают государственные органы идти на приведение национального законодательства и правоприменительной практики в соответствие с общим стандартом, отражающим превалирующие в Европе нормативные представления. От их активности зависит то, насколько интенсивно будет работать ЕСПЧ и вся европейская система, как будет развиваться процесс сближения правовых систем.
7.