Европейская Счетная палата: состав и порядок формирования. Внутренняя организация. Полномочия.

Счетная палата (или Палата аудиторов) - институт, осуществляющий финансовый контроль в Союзе. Счетная палата была образована в 1975 г. (согласно Бюджетному договору 1975 г.) и приступила к работе в 1977 г.

Счетная палата состоит из 28 членов (по одному от каждого государства-члена). Отличительной особенностью Счетной палаты является то, что она формируется другими институтами, а не правительствами государств-членов. Аудиторы Счетной палаты назначаются на шесть лет Советом после обязательной консультации с Европейским парламентом.

Совет принимает решение квалифицированным большинством голосов, при этом голосование проходит не по каждой кандидатуре в отдельности, а за весь список.

Возглавляет Счетную палату Председатель, избираемый членами Палаты из своего состава сроком на три года. В его обязанности входит координация и контроль за деятельностью палаты. За остальными аудиторами закреплены подчиненные им направления, а сами они объединены в аудиторские группы, возглавляемые аудитором группы. Независимость членов счетной палаты не должна вызывать сомнений. Члены Счетной палаты не могут заниматься иной оплачиваемой либо неоплачиваемой деятельностью, и даже после ухода из состава Счетной палаты должны проявлять щепетильность и осторожность в том, что касается согласия занять определенные должности или получить определенные выгоды (ст. 286 Договора о функционировании ЕС).

Для принятия заключений или отчетов определенных видов могут образовываться коллегии. Член Счетной палаты может быть отстранен от должности только Судом ЕС (ст. 286 Договора о функционировании ЕС).

Предметы контроля Счетной палаты весьма подробно зафиксированы в § 1 и 2 ст. 287 ДФЕС. Счетная палата проверяет отчеты об исполнении всех доходных и расходных статей бюджета Союза.

проверяет отчеты о расходах и доходах всех органов, учрежденных ЕС, за исключением тех, в учредительных документах которых прямо указано на невозможность такой проверки. Палата осуществляет проверку правильности ведения бухгалтерской отчетности Союза, законность и правильность операций, лежащих в основе такой отчетности, законность и правильность доходов, а также осуществленных ЕС расходов, исследует вопрос о добросовестности и эффективности управления финансами ЕС.

Круг объектов контроля со стороны Счетной палаты также весьма обширен. В него включаются все юридические или физические лица, имеющие отношение к доходам или расходам Союза. В соответствии с § 3 ст. 287 ДФЕС Счетная палата имеет право проверять институты ЕС, любые органы ЕС и государств-членов, распоряжающиеся доходами или расходами Союза, любые юридические или физические лица, получающие выплаты из бюджета Союза, в том числе и из третьих стран (в части, касающейся средств из бюджета ЕС).

Для осуществления своих контрольных функций палата наделена полномочиями, закрепленными в § 3 ст. 287 ДФЕС. Так, Счетная палата имеет право осуществлять свои контрольно-ревизионные мероприятия как в собственных помещениях, так и в помещениях проверяемых организаций, получать по своим запросам всю необходимую информацию. Счетная палата вправе получать также всю необходимую информацию об управлении доходами и расходами ЕС и от Европейского инвестиционного банка. Эти полномочия Счетной палаты позволяют ей собирать всю необходимую информацию, необходимую для осуществления своих проверок, включая встречные.

§ 2 и 3 ст. 287 ДФЕС определяют методические основы деятельности Счетной палаты. Они сводятся к тому, что аудит Счетной палаты должен иметь документальную основу и основываться на сравнении сумм доходов, причитавшихся Союзу, и сумм доходов, полученных фактически. В этой статье также устанавливаются критерии осуществления аудита со стороны

Счетной палаты. Ими являются законность и правильность.

Контрольно-ревизионные мероприятия проводятся палатой как правило после окончания финансового года, подлежащего проверке, хотя § 2 ст. 287 ДФЕС дает Счетной палате право осуществлять свои проверки и до закрытия счетов в проверяемом финансовом году. Статья 287 ДФЕС предусматривает следующие формы предоставления информации о контрольных мероприятиях Счетной палаты: годовые отчеты, специальные отчеты, доклады, заключения и декларации.

Ежегодно Счетная палата осуществляет много ревизионных мероприятий в различных учреждениях ЕС, в государствах - членах Союза и во всех третьих странах, получающих от ЕС финансовую помощь. Хотя работа Счетной палаты в значительной степени касается европейской Комиссии (т.е. доходов и расходов, которыми управляет Комиссия), 90% всех доходов и расходов находится под управлением национальных властей.

Обычно ревизионные миссии аудиторов в государствах-членах длятся одну-две недели и проводятся в сотрудничестве с национальными ревизионными структурами или иными компетентными государственными органами.

По окончании проверки финансового года принимается основной документ, в котором в обобщенном виде содержатся материалы всех проверок, проведенных этим институтом за этот период - годовой отчет Счетной палаты. Это не отчет о деятельности Счетной палаты, а о нарушениях, выявленных ею в данном финансовом году. В соответствии с § 4 ст. 287 ДФЕС этот отчет направляется институтам ЕС. По получении ответов от институтов Счетная палата может изменить выводы,

содержащиеся в годовом отчете. Окончательная версия годового отчета публикуется в «Официальном журнале Европейского Союза».

Вместе с годовым отчетом в соответствии с § 1 ст.

В соответствии с § 1 ст. 319 ДФЕС и годовой отчет, и декларации Счетной палаты должны учитываться Советом и Европарламентом при утверждении отчета Комиссии об исполнении бюджета ЕС.

По итогам каждой проверки Счетная палата принимает специальные отчеты. Их количество относительно невелико. Специальные отчеты направляются палатой в адрес заинтересованных институтов и органов, которые обязаны в течение 2,5 месяцев дать ответ на соответствующий специальный отчет. Такой ответ может содержать как аргументированные возражения на выводы, сделанные Счетной палатой, так и информацию о тех мерах, которые были приняты по результатам проверки. Материалы специальных отчетов в дальнейшем включаются в годовой отчет Счетной палаты.

Отчеты Счетной палаты подробно излагают детали выполненных ревизий, сообщают о любых обнаруженных недостатках, содержат описание ошибок, неточностей или мошеннических действий, которые были обнаружены. Аудиторы предлагают также список мер и действий, которые необходимо предпринять для устранения выявленных ими недостатков. Аудиторы не имеют собственных юридических полномочий на устранение выявленных ими в работе проверяемых организаций недостатков, ошибок

или финансовых преступлений. Если аудиторы обнаруживают факты мошенничества или ошибки, информация об этом должна незамедлительно передаваться соответствующим учреждениям Союза, для принятия необходимых мер. Например, в отчете СП за 2008 г. было установлено, что из 116,6 млрд, евро, истраченных ЕС, 2,6 млрд были израсходованы необоснованно.

Полномочия Счетной палаты не сводятся только к проведению аудиторских проверок. Так, § 4 ст. 287 ДФЕС закрепляет обязанность Счетной палаты «помогать Европейскому парламенту и Совету в осуществлении их полномочий по контролю за исполнением бюджета». В связи с этим в соответствии с вышеупомянутым параграфом ДФЕС институты ЕС могут обращаться к Счетной палате с вопросами, по которым она должна давать свои заключения. Кроме того, при принятии нормативных актов по целому ряду вопросов, в частности, финансовых регламентов и нормативных актов, регулирующих меры по предотвращению злоупотреблений, воздействующих на финансовые интересы ЕС (ст. 325 ДФЕС) Совет и Европейский парламент должны получить на них заключение Счетной палаты.

Целый блок полномочий Счетной палаты связан с предоставлением этому институту права на подачу исков в Суд ЕС. Так, Счетная палата имеет право подавать иски об аннулировании, а также иски из бездействия. Последняя группа полномочий Счетной палаты связана с необходимостью установления взаимодействия между Европейской счетной палатой и счетными палатами государств-членов, которые именуются в § 3 ст. 287 ДФЕС «национальными контрольными институтами». Этим понятием охватываются как собственно счетные палаты государств-членов, так и счетные палаты, существующие в субъектах федеративных государств- членов. В соответствии с указанной статьей Счетная палата осуществляет аудит в государствах-членах во взаимодействии с национальными контрольными органами при сохранении автономии каждого из них. С этой

целью Председатель Счетной палаты может создать специальный комитет по контактам с председателями соответствующих национальных аудиторских учреждений.

Такие национальные контрольные учреждения ставят палату в известность о своем согласии участвовать в проверках, проводимых Счетной палатой. На практике Счетная палата и счетные палаты государств-членов взаимодействуют по двум основным направлениям:

1) при разработке общих методологических основ своей деятельности.

2) Счетная палата и счетные палаты государств - членов ЕС не только периодически проводят совместные проверки, но и постоянно координируют свои усилия для того, чтобы выработать оптимальный режим проверок по тем или иным вопросам.

Сотрудничество между Счетной палатой и счетными палатами субъектов федеративных государств-членов развито значительно меньше. Оно сводится скорее к информационному обмену и определенной координации проверок. В настоящее время основное взаимодействие между этими счетными палатами и иными региональными счетными палатами государств - членов ЕС со Счетной палатой осуществляется через Европейскую организацию высших контрольных органов (ЕВРОСАИ) и Европейскую организацию региональных контрольных органов (ЕВРОРАИ). Надо отметить, что такое сотрудничество расширяется и углубляется по мере стремления к учету в ЕС не только межгосударственных, но и межрегиональных интересов.

Функция Счетной палаты состоит во внешнем финансовом контроле, т. е. в проверке правомерности и соблюдения порядка в отношении доходов и расходов ЕС (ст. 287 Договора о функционировании ЕС), а также в проверке

эффективности исполнения бюджета. Следует помнить, что внутренний контроль над исполнением бюджета осуществляет Комиссия. Производство контроля осуществляется Счетной палатой различными методами. Прежде всего проверяются бухгалтерские документы, но может быть осуществлен контроль по месту нахождения органа ЕС. Контроль также проявляется в годовом отчете, а также в так называемых специальных докладах по собственной инициативе по отдельным вопросам или в заключениях по запросам институтов ЕС.

Возможно проведение контроля в государствах - участниках ЕС совместно с национальными контрольными органами (ст. 287 Договора о функционировании ЕС). Годовой отчет Счетной палаты составляется по окончании бюджетного года, направляется институтам ЕС и публикуется в «Официальном журнале Европейского союза» вместе с ответами соответствующих институтов на замечания Счетной палаты. Годовой отчет Счетной палаты может стать основанием рекомендации Совета ЕС Европарламенту одобрить работу Комиссии по исполнению бюджета (ст. 319 Договора о функционировании ЕС).

Счетная палата не обладает полномочиями по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях финансовой дисциплины. В целом ЕС не имеет возможности осуществлять уголовное преследование. Возбудить уголовное дело могут только национальные органы, хотя отчет Счетной палаты (направляется в Комиссию или соответствующему государству-участнику) в этом случае может явиться должным поводом. В случае, если Счетная палата выявляет признаки совершения мошенничества, коррупции или иной подобной незаконной деятельности, она направляет материалы в Европейское бюро по борьбе с мошенничеством. Европарламент может предложить Счетной палате подготовить заключение. Кроме того, Счетная палата поддерживает Европарламент и Совет ЕС при контроле исполнения бюджета (ст. 248 Договора о Сообществе).

Счетная палата обладает правом принесения иска о ничтожности в

соответствии со ст. 263 Договора о функционировании ЕС в Суд ЕС по вопросам, входящим в ее компетенцию.

Несмотря на отсутствие полномочий по принуждению, Счетная палата осуществляет эффективный финансовый контроль, который оказывает особое политико-моральное влияние на органы Сообщества посредством годового отчета. Так, нельзя недооценивать роль Счетной палаты в проверке обвинений в финансовых махинациях Комиссии под председательством Ж. Сантера. Последняя вынуждена была уйти в отставку, а при Комиссии было создано на уровне генерального директората Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (ст. 325 Договора о функционировании ЕС), которое тесно сотрудничает со Счетной палатой.

12.