<<
>>

§ 2.3. Правовые нормы Европейского Союза, направленные на обеспечение стабильности европейских финансовых рынков

Стабильность функционирования европейских финансовых рынков имеет большое значение для поддержания стабильности единой европейской валюты по нескольким причинам:

- во-первых, в условиях существующей Ямайской валютно-финансовой системы курс евро по отношению к другим мировым валютам определяется исключительно на основе спроса и предложения на финансовых рынках;

- во-вторых, евро является свободно конвертируемой валютой, которая не имеет ограничений на обращение в третьих странах, в том числе на валютных биржах третьих стран;

- в-третьих, нормативные правовые акты Европейского Союза допускают весьма ограниченное вмешательство регулятора (ЕЦБ) в поддержание курса евро по отношению к другим валютам как государств-членов ЕС, так и третьих стран;

- в-четвертых, ценные бумаги, эмитируемые государствами-членами ЕС, государствами, не являющимися членами ЕС, а также корпоративные ценные бумаги эмитентов из многих третьих стран часто номинированы в евро.

Под стабильностью финансовых рынков в Европейском Союзе понимают, прежде всего, такое состояние открытых (биржевых) рынков, при котором цены торгуемых на них инструментов (валюты, ценных бумах, производных финансовых инструментов) изменяются в соответствии с объективными макроэкономическими показателями экономик стран, входящих в ЕС и еврозону, и не подвержены чрезмерно резким колебаниям. Негативными последствиями долгой нестабильности финансовых рынков являются бегство капитала, сворачивание бизнес-проектов, увеличение или уменьшение покупательной способности единой валюты, а также угрозы неисполнения расходных статей национальных бюджетов и бюджета Европейского Союза.

Следует отметить, что еще до кризиса 2008-2009 гг. в рамках ЕС было принято несколько унифицированных наднациональных актов, призванных упорядочить деятельность организованных и неорганизованных финансовых рынков.

К ним можно отнести Директиву Европейского Парламента и Совета 2003/71/ЕС «О проспекте, подлежащем опубликованию при публичном предложении ценных бумаг или их допуске к торгам, и исправляющая Директиву 2001/34/EC» (далее - Директива № 2003/71)[78] [79] [80]; Регламент 809/2004, применяющий Директиву 2003/71/EC относительно информации, содержащейся в проспектах, а также формата, путем отсылки и опубликования таких

л

проспектов и распространения рекламы (далее - Регламент № 809/2004) ; Директива 2004/39/EC Европейского Парламента и Совета «О рынках финан-

совых инструментов» (далее - Директива 2004/39) и др. Данные документы содержали унифицированные требования к участникам рынка, направленные на увеличение прозрачности отчетности по операциям с акциями и производными финансовыми инструментами, создавали условия для введения в отношении эмитентов ценных бумаг эффективного режима единого паспорта. Гармонизация требований к составлению, одобрению и распространению проспекта дали эмитентам возможность использовать единый проспект эмиссии при публичных предложениях и допуске к торгам. Вместе с тем, до 2008 г. ни один из наднациональных правовых актов ЕС, обеспечивающих унификацию регулирования финансовых рынков, не со-

держал положений о таких важных аспектах их функционирования как деятельность рейтинговых агентств, регулирование сложных структурированных финансовых инструментов, а также не предусматривал каких-либо единообразных мер, применяемых в случае наступления финансовоэкономической нестабильности в отношении системообразующих финансовых институтов. Фактически докризисное законодательство ЕС, направленное на регулирование финансовых рынков, являлось законодательством, неспособным обеспечить экстренные действия государств-членов в условиях глобальной нестабильности, равно как и нестабильности сразу всех рынков европейских стран.

Для ЕС вопрос об усилении мер по обеспечению поддержания стабильности европейских финансовых рынков стал наиболее острым в условиях кризиса 2008-2009 гг.

В частности, уже в ноябре 2009 г. в рамках Саммита G- 20 лидеры государств определились с основными причинами нестабильности вообще, и в отдельных регионах мира в частности[81]. На развитие финансового кризиса 2008-2009 гг. в рамках именно Европейского Союза, большое влияние оказало увеличение сложных финансовых инструментов и дерегулирование политики проводимой финансовыми учреждениями.

В данных условиях одной из целей программы реформ Европейской Комиссии, явилось внесение поправок и устранение пробелов в тех областях регулирования, где наднациональные или национальные правовые нормы являлись неполными или недостаточными, и предоставляли частным финансовым институтам широкое поле для формирования сложных структурированных финансовых инструментов, не обеспеченных реальными активами. В связи с этим Комиссия предприняла шаги в направлении заполнения данных пробелов и предложила внести поправки в акты наднационального права, касающиеся:

- регулирования деятельности кредитно-рейтинговых агентств, унификации требований к ним и их работе;

- регулирования деятельности аудиторских компаний в целях повышения прозрачности их деятельности и персональной ответственности;

- регулирования рынка производных финансовых инструментов;

- регулирования уровня достаточности капитала и ликвидности финансовых учреждений - участников финансовых рынков;

- регулирования кризисного управления финансовыми учреждениями;

- регулирования международных экономических отношений, связанных с обеспечением финансово-экономической стабильности.

Рассмотрим более подробно изменения в указанных сферах регулирования в контексте положений законодательства Европейского Союза, принятого после 2008 г.

Регулирование деятельности аудиторских компаний в целях повышения прозрачности их деятельности и персональной ответственности. Рейтинговое агентство, является коммерческой организацией, которая занимается оценкой платежеспособности эмитентов отдельных видов долговых обязательств и самого долга, выраженного в ценных бумагах, обращающихся на рынке.

Рейтинговые агентства играют важную роль на рынке ценных бумаг и банковском рынке, поскольку все участники - инвесторы, заемщики, эмитенты и правительства используют кредитные рейтинги при принятии инвестиционных и финансовых решений.

Однако, в разгар мирового финансово-экономического кризиса, значение кредитных рейтингов ведущих мировых агентств (Fitch Ratings, Standard & Poor's Rating Services, Moody's Investors Services) было подвергнуто серьезным сомнениям. Рейтинговые агентства не смогли:

- своевременно отразить ухудшение состояния рынка;

- вовремя внести изменения в представленные кредитные рейтинги, продолжая присваивать высокие оценки эмитентам и ценным бумагам, которые находились в преддефолтном состоянии[82].

В целях усиления регулирования деятельности рейтинговых агентств Европейская Комиссия в сентябре 2009 г. разработала Регламент

Л

№1060/2009 , в котором была введена обязанность специальной процедуры регистрации для всех рейтинговых агентств, функционирующих на территории ЕС, и предусмотрен новый механизм регулирования кредитных рейтингов, в котором используются рейтинги, присвоенные в странах третьего мира. Также Регламент впервые дает четкое определение кредитным рейтингам и предусматривает, что рейтинговые агентства, находящиеся за пределами ЕС, могут осуществлять свою деятельность в ЕС, только в случае если они являются субъектами эквивалентной системы регулирования и надзора или были одобрены аффилированными рейтинговыми агентствами ЕС.

Одновременно новое регулирование коснулось вопроса об отсутствии конкуренции между рейтинговыми агентствами. Комиссия изучила возможности решения данной проблемы, и в качестве одного из вариантов было предложено создание независимого европейского рейтингового агентства. В июне 2010 г. Комиссия предложила пересмотреть недавно приятный Регламент. В соответствии с предлагаемыми изменениями, Европейская организация по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Markets Authority;

далее - ESMA), учрежденная в 2009 г.

, была наделена исключительными полномочиями в сфере надзора за рейтинговыми агентствами, зарегистрированными на территории ЕС, и получила право запрашивать информацию для проведения собственных расследований. К полномочиям ESMA относится также возможность установления временных запретов на присвоение кредитных рейтингов для отдельных агентств или приостановление использования рейтингов данного агентства.

Произошедшие изменения означают, что рейтинговые агентства стали функционировать в более простой надзорной среде, с упрощенным доступом к необходимой информации, чем при наличии разнообразных национальных систем. Другим результатом централизации надзора ЕС за рейтинговыми агентствами и усиление конкуренции между ними, имело целью привести к большей защищенности финансовых посредников использующих кредитные рейтинги. Данное предложение по внесению поправок было передано на рассмотрение в Совет и Европейский Парламент в июне 2010 г., а 11 мая 2011 г. состоялось принятие Регламента № 513/2011 (далее - Регламент № № 513/2011) [83], вносящего изменения в ранее действующий Регламент №1060/2009 о деятельности рейтинговых агентств (далее - Регламент № 1060/2009).

Шаги, предпринятые Комиссией, по привлечению рейтинговых агентств в регулятивную и надзорную сферу, носят чрезвычайно важный характер. Тем не менее, некоторые важные вопросы, касающиеся улучшения ситуации в сфере надзора и регулирования деятельности рейтинговых агентств, остаются открытыми. Критики указывают на ряд проблем, которые еще не были должным образом разрушены. А именно: 1) эмитент, как и прежде, платит за рейтинг, 2) кредитный рейтинг по-прежнему широко используется в регулятивных целях, 3) до сих пор отсутствует какая-либо конкуренция между ведущими рейтинговыми агентствами.

Регулирование деятельности аудиторских компаний в целях повышения прозрачности их деятельности и персональной ответственно- сти. Аудит направлен на предоставление точного отражения финансовой отчетности компании.

Роль аудиторских фирм, схожа с ролью рейтинговых агентств, поскольку они также дают регуляторам и инвесторам важные сигналы относительно финансового состояния компаний. Тем не менее, финансовый кризис выделил некоторые слабые места в регулировании данной системы. Многие аудиторские компании после проверок в крупных финансовых учреждениях, перед самым кризисом или в момент его разгара, продолжали представлять «чистые» аудиторские отчеты, что привело к сохранению серьезных недостатков в финансовом состоянии проверенного учреждения.

В октябре 2010 г., Комиссия опубликовала рекомендательный документ - Зеленую Книгу о вопросах политики аудита[84], с целью исследовать возможные пути совершенствования правил, регулирующих проведения аудита компаний. Зеленая Книга сфокусирована на вопросах: роли аудитора, его независимости и конфликта интересов. Комиссия предполагает, что для крупных компаний аудиторские фирмы могут быть выбраны надзорными органами или компании могут обязать чередовать обслуживающие их аудиторские фирмы на регулярной основе. Также в документе Комиссия выражает обеспокоенность по поводу высокой концентрации рынка аудита в одних руках, поскольку на территории ЕС, как и на мировом рынке, в настоящее время доминируют только четыре фирмы. В документе подчеркивается, что такая концентрация может способствовать возникновению системных рисков.

Зеленая Книга предполагает создание так называемого Европейского паспорта для аудиторских компаний, который позволит компании, базирующейся на территории любого государства-члена, осуществлять свою деятельность на всей территории ЕС. Паспорт выступает своего рода сертификатом, удостоверяющим, что аудиторская компания отвечает унифицированным требованиям ЕС. В документе также отражено, что в перспективе должно осуществляться усиление сотрудничества между ESMA и другими регуляторами на международной арене.

Таким образом, Зеленая Книга о вопросах политики аудита, будучи разработана Европейской Комиссией, стала одновременно и программой действий для общеевропейских властей в сфере регулирования деятельности аудиторских компаний, и основой для внесения изменений в действовавшее общеевропейское законодательство.

Вместе с тем, неоднократно высказывались мнения о необходимости предпринимаемых действий на европейском уровне[85]. Однако в заявлении Комиссии от 10 февраля 2011 г. было указано: «несмотря на то, что надзор проводимый государствами-членами носит ключевой характер, некоторые вопросы могут быть лучше всего разрешены на Европейском уровне, например, будущий Европейский паспорт позволит аудиторам, частным лицам и компаниям, зарегистрированным в одном государстве-члене предоставлять аудиторские услуги в других государствах-членах без дополнительной регистрации. Кроме того, если концентрация рынка аудита поднимает вопросы системных рисков, то они коснутся ЕС в целом, а не отдельных государств- членов, особенно учитывая глобальный охват аудиторов»[86].

10 февраля 2011 г. Комиссия провела конференцию в Брюсселе, чтобы дать заинтересованным сторонам возможность изучить Зеленую Книгу и обсудить возможные варианты дальнейшей политики, касающейся рынка аудита ЕС. В конференции приняло участие более 500 участников, включая инве-

сторов, кредиторов, бухгалтеров, аудиторов и политиков .

16 апреля 2013 г. Комиссия приняла предложение о внесении поправок к четвертой (78/660/E3C ) и седьмой (83/349/E3C ) Директивам по годовой и консолидированной отчетности. Европейская комиссия сочла, что требования нынешнего законодательства являются неэффективными, поскольку, ежегодно, только 10% крупнейших компаний, зарегистрированных на территории ЕС, официально раскрывают нефинансовую информацию. При этом, необходимо отметить, что качество раскрываемой информации также сильно разнится, что затрудняет сравнение результатов деятельности разных компаний. Кроме того, необходимо создать равные для всех условия на европейском рынке, по причине, что ряд государств, таких как Великобритания, Швеция и Испания, уже установили требования к раскрытию информации.

Нужно отметить, что данная Директива не устанавливает конкретных сроков и если учесть время принятия её Европейским Советом и Парламентом, а после каждым государством-членом, входящим в состав ЕС, то первые отчеты по новым стандартам можно будет увидеть не ранее 2017 г.

Регулирование рынка производных финансовых инструментов. Деривативы - это производный финансовый инструмент, стоимость которого основывается на будущей цене базового актива, к которому он привязан. В качестве базового актива, как правило, выступают акции, валюта или товары.

В современной международной финансовой системе рынок внебиржевых деривативов в значительной степени является нерегулируемым по отношению к раскрытию информации между сторонами, участвующими в операциях. 3той сфере не хватает прозрачности, поскольку любая информация по данным контрактам, доступна только для договаривающихся между собой сторон. Подобная ситуация создает сложную сеть взаимозависимости, кото- [87] [88] рая делает трудным определение характера и уровня рисков. Финансовый кризис 2008-2009 гг. продемонстрировал, что такие характеристики увеличивают неопределенность в периоды напряженности на рынке и, соответственно, ставят под угрозу стабильность финансовых рынков отдельных стран и Европейского Союза в целом.

Финансовый кризис вывел внебиржевые деривативы в сферу наиболее приоритетных направлений реформирования законодательства ЕС. Фактический коллапс инвестиционного банка Беар Стернс (Bear Steаms) в марте 2008г., банкротство крупнейшего американского банка Леман Бразерс (Lehman Brothers) 15 сентября 2008 г. и спасение правительством США ведущей страховой корпорации AIG, лишь подчеркнули существующие недостатки в функционировании рынка внебиржевых деривативов1.

Изменения в регулировании рынка деривативов в рамках Европейского Союза были осуществлены в несколько этапов. 3 июля 2009 г. Комиссия одобрила первый доклад, в котором была дана оценка того, какую роль сыграли деривативы в финансовом кризисе, а также преимущества и риски рынка производных финансовых инструментов. 20 октября 2009 г. Комиссия одобрила второй доклад, в котором были изложены будущие политические шаги, которые Комиссия была намерена реализовать в целях улучшения прозрачности сделок с деривативами, снижения рисков контрагентов и операционных рисков в торговле и повышения рыночной целостности и качества надзора. Доклад также анонсирует намерение Комиссии сформулировать дальнейшие законодательные предложения в 2010 г.

Во время этого процесса Комиссия учредила рабочую группу по деривативам (Derivatives Working Group) и провела ряд встреч с крупными игроками на рынке производных инструментов. Кроме того, была сформирована экспертная группа государств-членов по производным финансовым инстру- [89] ментам и рыночной инфраструктуре (Member States Expert Working Group on Derivativesand Market Infrastructures).

Работа Комиссии явилась частью международных усилий по укреплению стабильности финансовой системы в целом и на рынке внебиржевых деривативов в частности. Учитывая глобальный характер рынка внебиржевых производных инструментов, скоординированный подход к решению данной проблемы имеет решающее значение. Лидеры G-20 еще в сентябре 2009 г. достигли соглашения, что внебиржевые деривативные контракты должны торговаться на биржах и электронных торговых площадках с клирингом через центрального контрагента к концу 2012 г[90]. Лидеры G20 подтвердили это обязательство в ноябре 2011 г. и решили в дальнейшем ускорить реализацию мер по повышению прозрачности и регулятивного надзора внебиржевых производных инструментов[91]. Европейская Комиссия полностью поддержала идею этих совместных усилий и приняла участие в международном диалоге с другими государствами, в том числе и с Российской Федерацией.

Как и планировалось, Комиссия опубликовала законодательные предложения (проект Регламента Европарламента и Совета Европы о внебиржевой торговле деривативами, центральном контрагенте и регистре сделок. Данный Регламент, в зарубежных источниках именуется аббревиатурой его названия European Market Infrastructure Regulation - EMIR) по торговле деривативами в сентябре 2010 г., которые включали в себя три цели:

- снизить риски контрагентов;

- повысить прозрачность сделок;

- снизить операционные риски.

Основной аспект данного предложения заключается в том, что торговля деривативами должна осуществляться через центрального контрагента (Central Counterparty - ССР), который выступает в качестве посредника между продавцом и покупателем. Центральный контрагент осуществляет функцию клиринговой палаты, выступая, с точки зрения права, покупателем для продавца и продавцом для покупателя, при этом они никак не связаны между собой. Назначение центрального контрагента - повышение прозрачности и снижение риска контрагентов. Центральный клиринг является обязательным только для деривативов, которые достаточно стандартизированы. Определение того, какие производные финансовые инструменты должны проходить клиринг, а какие нет, не может быть оставлено на усмотрение государств- членов, поскольку это приведет к разному и непоследовательному применению данного правила на всей территории ЕС. В этой связи нужно установить унифицированный процесс на уровне всего ЕС, с целью определения какие внебиржевые деривативы должны подвергаться обязательной процедуре клиринга. Таким образом, ряд общих критериев, перечисленных в предложении, позволяют ESMA определять какие из внебиржевых производных финансовых инструментов должны проходить централизованную очистку, а какие нет. Деривативы не прошедшие очистку через центрального контрагента, не запрещены, но к торговле ими предъявляются дополнительные требования, такие как удержание дополнительного капитала.

Также согласно проекту EMIR, о всех внебиржевых (деривативных) сделках, необходимо предоставлять информацию в торговый репозиторий, который выступает в качестве главного центра хранения и обработки данных по деривативам и контролируется ESMA. Данные репозитории, должны предоставлять необходимую информацию надзорным органам и публиковать отчеты о собранных данных по внебиржевым сделкам. Центральные контрагенты и торговые репозитории государств не входящих в состав ЕС, могут быть допущены к совершению деривативных сделок, лишь в том случае, если в их государстве функционирует подобная правовая и надзорная система, эквивалентная той, которая действует в ЕС. Кроме того, будет необходимо заключить международное соглашение межу ЕС и государством не входящим в его состав. Центральные контрагенты будут играть системно важную роль в будущей торговле внебиржевыми производными финансовыми инструментами. Нужно отметить, что несмотря на то, что центральные контрагенты имеют первостепенное значение в вопросах снижения риска торговли деривативами, они могут фактически привести к противоположному результату, если управляются не должным образом. По этой причине Комиссия изложила условия работы клиринговых контрагентов, которые включили требования к капиталу и доступа к ликвидности.

Данный проект окончательно стал нормативным правовым актом 4 июля 2012 г., когда он обрел форму Регламента №648/2012 «О внебиржевых финансовых деривативах, центральных контрагентах и торговых репозиториях»[92]. Документ вступил в силу в августе 2012 г., за исключением отдельных положений, после того, как Европейский Центральный Банк дал положительное заключение по ранее разработанному проекту Регламента, указав на то, что предложенные нормы опираются на общие положения законодательства ЕС, и будут носить специальный характер.

В пояснительной записке к Регламенту, Комиссия отметила, что глобальный финансово-экономический кризис сделал производные финансовые инструменты очень важным объектом правового регулирования. Принятию нынешнего Регламента, предшествовала системная работа, которая нашла отражение в публикации докладов Комиссии о роли деривативов в глобальном финансовом кризисе, грянувшим в 2008 г., а также рисках и выгодах рынка производных финансовых инструментов. Чуть позже Европейская комиссия опубликовала еще один доклад, в котором содержался план действий по повышению прозрачности рынка деривативов, обеспечению его правового регулирования и снижению операционных рисков. Регламент объединил в себе все предложения Комиссии, а также нормы ст. 114 ДЕС и является наиболее полным источником права в этой сфере.

Заключительным шагом стало принятие девяти технических стандартов 20 декабря 2012 г., дополняющих Регламент № 648/2012 по вопросам обязательного клиринга и отчетности по проводимым сделкам (далее - Регламент № 648/2012)[93]. Положения данных стандартов носят общеобязательный характер для всех государств-членов. Предусмотренный Регламентом и техническими стандартами механизм клиринга и предоставления информации по внебиржевым сделкам, начал свое функционирование с 1 января 2014 гг. Однако практика применения показала, что многие вопросы регулирования оказались неучтенными и порождают проблемы при реализации. В частности, одной из проблем явилось то, что внебиржевые деривативы отдельные операторы рынка научились «маскировать» под простые финансовые операции, которые каждая по отдельности не подпадают под новые правила. Таким образом, отпадает необходимость совершения таких сделок через Центрального контрагента, что в свою очередь порождает непрозрачность рынка - т.е. не достигается цель, ради которой разрабатывались изменения в законодательство ЕС. В настоящее время прорабатывается вопрос о внесении дополнительных изменений, которые позволили бы распространить действие правовых норм о внебиржевых деривативах на простые финансовые операции, которые объединены единой экономической целью, и единым замыслом исполнения. С этой целью предлагается дополнение или пересмотр следующего законодательства ЕС: 1) Директивы о требованиях к капиталу, которая содержит нормы двусторонней торговли деривативами; 2) Директивы о рынках финансовых инструментов (MiFID - The Markets in Financial Instruments Directive), которая обязывает использование центральных контрагентов; 3) Директивы о злоупотреблениях на рынке, которая включает двустороннюю торговлю деривативами.

Резюмируя вышесказанное, можно заключить, что в настоящее время регулирование рынка внебиржевых деривативов в Европейском Союзе находится в стадии становления. Основным направлением реформирования существовавшего до 2008 г. положения в данной области стало заполнение правового вакуума. Принятые нормы позволили поставить рынок внебиржевых производных финансовых инструментов, как одного из наиболее подверженных нестабильности, под контроль национальных властей, причем правила теперь гармонизированы и применяются единообразно на рынках всех государств - членов ЕС. Следует отметить, что механизмы поддержания стабильности внебиржевых рынков деривативов распространяются не только на государства-члены зоны евро, но и на другие страны Союза.

Регулирование уровня достаточности капитала и ликвидности финансовых учреждений - участников финансовых рынков. В современной финансовой системе многих стран существуют законодательные требования о том, что банки обязаны поддерживать определенный уровень капитала для того, чтобы гарантировать наличие достаточного защитного буфера, для преодоления возникших финансовых проблем. Существующий с 2006 г. порядок, изложенный в Директиве о требовании к капиталу (Capital Requirements Directive — CRD)[94], оказался малоэффективным для предотвращения начавшегося финансового кризиса. Комиссия отреагировала на это тремя предложениями по реформированию требований к банковскому капиталу.

Первая реформа вылилась в Директиву о требованиях к капиталу II (Capital Requirements Directive - CRD II) зимой 2009 г[95] [96] [97]. Директива усиливает надзор за компаниями-провайдерами трансграничных услуг (cross-border services), увеличивает надзор за финансовыми учреждениями, которые полагаются только на одного контрагента, и предъявляет повышенные требования к секьюритизации активов. Директива устанавливает требования по отношению ликвидности и проведению её стресс-тестов.

Вторая реформа привела к принятию, в ноябре 2010 г., Директивы о

Л

требованиях к капиталу III (Capital Requirements Directive — CRD III) . Данная Директива увеличивает требования к капиталу для повторной секьюритизации (ресекьюритизации) и активам, которые банки держат в своих торговых книгах (портфелях). Оба типа активов стали объектом более строгих правил раскрытия информации.

20 июля 2011 г. Комиссия одобрила Проект Директивы о пруденциальных требованиях для кредитных организаций и инвестиционных фирм (Directive on prudential requirements for credit institutions and investment firms -

CRD IV) . Дата вступления в силу - 1 января 2013 г. Цель данной Директивы - формирование нормативно-правовой базы, способной еще более точно реагировать на ситуацию на рынке, путём повышения финансовой стабильности, защиты интересов кредиторов и обеспечение равных условий по всему миру. Изменения также направлены на обеспечение международной конкурентоспособности европейского банковского сектора и на оказание содействия интеграции внутреннего рынка. Эти реформы должны привести к формированию более строгих норм международного права в сфере капитала и ликвидности.

31 июля 2012 г. Европейское банковское управление (European Banking Authority - EBA) в своем заявлении подтвердило срок вступления в силу CRD IV в январе 2013 г., а также опубликовало проект документа о внедрении технических стандартов.[98] Однако, новая Директива не вступила в силу по причине того, что переговоры между Комиссией, Парламентом и Советом не увенчались успехом. Переговоры о вступлении новой Директивы в силу по-прежнему ведутся.

Указанные выше изменения в законодательстве ЕС были призваны решить две основные задачи: гармонизировать законодательство государств членов в отношении требований, предъявляемых к капиталу кредитных учреждений, имеющих выход на международные рынки (а следовательно оказывающих влияние на стабильность банковской системы ЕС); повысить требования не только к кредитным организациям, инкорпорированным в ЕС, но и к тем, кто только работает на европейском рынке. Формами достижения таких целей стало более подробная правовая регламентация процесса секьюритизации активов, закрепление в нормативных актах правил исчисления уровня капитала и формирования банками собственных резервов.

Регулирование кризисного управления финансовыми учреждениями. Финансовый кризис доказал, что когда проблемы поражают один банк, они могут очень быстро распространиться на весь финансовый сектор, более того, они также могут перекинуться из одного государства на другое и выйти далеко за пределы границ этих стран. Также кризис оголил проблему того, что существующие системы были не способны осуществлять эффективное управление финансовыми учреждениями, столкнувшимися с трудностями.

Однако, было ясно, что нельзя допустить банкротств банков и других системных финансовых учреждений. Банк не может осуществлять свою основную деятельность и заниматься предоставлением услуг, если он неплатежеспособен. Если банку позволят обанкротиться, то эти функции будут закрыты полностью, став причиной значительных системных повреждений.

Правительства государств-членов Европейского Союза в период с 20082010 гг. предприняли различные меры для предотвращения нарушений в работе финансовой системы, такие как вливание капитала, помощь в освобождении от проблемных активов, гарантии по обязательствам и поддержание ликвидности. Многие их этих действий были успешными и помогли стабилизировать финансовую систему. Однако, они также привели к огромным тратам государственных финансов и нарушению баланса на внутреннем банковском рынке. По мнению Комиссии, такие вмешательства в банковский сектор больше никогда не должны повториться. Банки должны иметь возможность обанкротиться, как и любой другой бизнес, власти в свою очередь должны быть оснащены инструментами, которые позволят им не допустить системных повреждений финансового сектора[99]. Всё это должно достигаться без подвергания налогоплательщиков рискам того, что они будут покрывать расходы широкого экономического ущерба. Ни один банк не должен быть слишком крупным или слишком инкорпорированным для процедуры банкротства.

Начиная с 2010 года вопрос о создании единого правового регулирования в области предотвращения последствий банкротства системных финансовых учреждений находится в статусе обсуждаемого. Еще в октябре 2010 г. Комиссия опубликовала программный документ для обсуждения, в котором изложен план, касающийся новой структуры кризисного управления в финансовом секторе, предусматривающий создание специальной Европейской системы управления кризисами[100]. Задача заключается в том, чтобы банки и другие финансовые учреждения могли проходить процедуру банкротства не вызывая серьезных нарушений финансовой стабильности и без необходимости вмешательства национальных правительств с целью спасения данных финансовых институтов.

Предлагается, чтобы система управления кризисом состояла из трёх элементов. Во-первых, она должна предусматривать единые нормы в сфере проведения профилактических мероприятий в отношении системных банков. Сюда относится составление для банков планов по преодолению кризисов и последующему восстановлению, что позволит национальным надзорным властям требовать изменений в операционной деятельности банка и корпоративной структуре, если это окажется необходимо.

Во-вторых, Комиссия предложила предоставить надзорным органам право раннего вмешательства в банковскую деятельность при обнаружении проблем. По мнению Комиссии, надзорные структуры должны иметь возможность вмешаться в работу банка, как только банк неминуемо начнет приближаться к банкротству и установить ограничения в отношении определенных видов деятельности или выплаты дивидендов. Кроме того, в документе предусматривается, что надзорным структурам разрешается осуществлять кадровые перестановки среди руководителей и даже назначать временного CEO (Chief Executive Office - исполнительный директор).

В мае 2010 г. Комиссия вынесла на рассмотрение проект директивны о взимании специального сбора (bank levy) с банков, работающих на территории Европейского Союза, за счет которого будут покрываться расходы на их санацию, в связи с недопустимостью возложения бремени по спасению банков на налогоплательщиков. Однако данная инициатива Комиссии была подвергнута серьезной критике, по той причине, что вместо создания единого европейского фонда, куда будут поступать средства от сбора специального налога, для всех государств-членов, предложено накапливать данные средства в национальных фондах, регулируемых единым Европейским сводом правил. По мнению финансовых властей отдельных государств, это вызовет трудности у небольших государств, входящих в состав ЕС, поскольку они будут обязаны отчислять большие средства (по отношению к их ВВП) для санации банков. Кроме того, есть опасность, что банки станут рассматривать спецсбор, лишь в качестве страхового сбора, а не способа укрепления Европейской финансовой системы[101].

Наконец, Комиссия предлагает согласованные правила по реорганизации банка, когда становится ясно, что не существует никакой реальной перспективы его восстановления. В связи с этим власти вправе 1) продать банк или его часть без согласия акционеров, 2) полностью списать акционерный капитал, 3) частично списать долг или провести конвертацию банковского долга в его капитал. Некоторые из этих инструментов уже функционируют в государствах-членах ЕС, и, следовательно, будет необходимо гарантировать плавный переход от действующих национальных мер к новой структуре кризисного управления.

В дополнение к реализации согласованных правил на территории ЕС, Комиссия работает над улучшением трансграничного сотрудничества по противодействию банковским кризисам.

Все указанные в программном документе меры до настоящего времени не обрели нормативной правовой основы и соответственно не реализуются. Причиной этого стало, с одной стороны, смягчение последствий кризиса, и необходимости быстрого принятия экстренных мер. С другой стороны, причиной затягивания принятия директивы об особенностях банкротства системных финансовых учреждений является то, что соответствующие предложения вызвали серьезное противодействие банковских кругов, которые опасаются потери самостоятельности крупными игроками рынка в случае нормативного закрепления всех предложенных мер. В частности, особое недовольство вызывает положение о возможности отстранения от должностей менеджмента банка, а также о возможности реализации банковского актива без учета мнения миноритарных акционеров. Данные меры отчасти идут в противоречие с действующим национальным банковским законодательством большинства государств-членов ЕС, а также с отдельными законодательными актами самого Союза. В любом случае, если предложения Комиссии 2010 г. станут директивой, это повлечет масштабные изменения в большом количестве национальных и наднациональных правовых норм.

Регулирование отношений по предупреждению и предотвращению злоупотреблений на финансовых рынках. Пятая задача Комиссии, изложенная в Докладе о Стимулировании восстановления экономики Европы, состоит в обеспечении более эффективных санкций против нарушений на рынках. Долгое время законодательным актом ЕС, регулирующим вопросы рыночных нарушений, являлась Директива о злоупотреблениях на рынках (Market Abuse Directive - MAD), принятая в 2003 г., согласно которой, некоторая деятельность может относиться к финансовым махинациям[102]. С момента начала кризиса, звучали призывы пересмотреть данную Директиву и ограничить отдельные формы деятельности на рынке, особенно в отношении продаж без покрытия (коротких продаж) и кредитно-дефолтных свопов. Однако, в отличие от других нормативных предложений в области финансового регулирования, в данной сфере достижение консенсуса гораздо более затруднительно.

Директива о злоупотреблениях на рынках (MAD) охватывала нормы по инсайдерским сделкам и манипулированию рынком.

Несмотря на довольно подробную регламентацию, Директива имела целый ряд недостатков:

- пробелы в регулировании новых рынков;

- пробелы в регулировании товарных деривативов;

- отсутствие специальных предупредительных полномочий у регулирующих органов.

Хотя финансовый кризис не привел к значительному увеличению этих типов рыночных нарушений, в Докладе де Ларозьера отражалась дисгармония пределов санкций за инсайдерскую торговлю - от нескольких тысяч евро в одном государстве-члене ЕС, до миллионов евро или назначения реального срока тюремного заключения в другом. В Докладе предполагалось, что такой диапазон в санкциях может привести к использованию регуляторного арбитража (Regulatory arbitrage - использование разницы в законодательстве различных юрисдикций в свою пользу) на едином европейском рынке. В связи с этим, в Докладе рекомендовалось неотложное укрепление и гармонизация действующих санкций ЕС1.

Комиссия начала общественные консультации по этому вопросу в июл

не 2010 г. Пересмотр нынешней Директивы велся в ключе: 1) расширения сферы влияния Директивы на новые рынки и инструменты, 2) усиления надзорных и принудительных механизмов, 3) гармонизации норм путем ограничения свободы действий государств-членов.

В октябре 2011 г. Комиссия приняла законопроект по Регламенту об инсайдерских сделках и манипулировании рынком (злоупотреблениях на рынке), и Директиве об уголовных наказаниях за ведение инсайдерской деятельности и манипулирование рынком. Однако только 4 февраля 2014 г. дан- [103] [104] ные документы были окончательно одобрены и вступили в силу[105]. Отдельные их положения будут реализовываться только со второй половины 2016 г. Также следует отметить, что указанные правовые акты отменили ранее действовавшую Директиву 2003/6/EC. Фактически с 2014 года в сфере противодействия неправомерным действиям на финансовом рынке запущен новый механизм, предусматривающий как вопросы ответственности, т.е. чисто юридическую составляющую, так и формы экономико-финансового воздействия на нарушителей (предупредительные меры).

Новые законодательные акты ЕС основаны на п. 2 ст. 83 Договора о функционировании Европейского Союза, который предусматривает принятие единых минимальных правил по уголовному праву, когда это имеет важное значение для обеспечения эффективного осуществления согласованной политики ЕС. В частности, Директива 2014/57/EU дает унифицированное определение следующих преступлений: инсайдерские сделки, рекомендация или принуждение другого лица к участию в инсайдерских сделках, неправомерное разглашение информации и манипулирование рынком. Данные деяния, в соответствии с Директивой, должны рассматриваться государствами-членами ЕС в качестве уголовных преступлений, по крайней мере, когда они серьезны и совершены умышленно. В соответствии с масштабами злоупотреблений на рынке, регулирование сделок, совершаемых для определенных целей исключены из области Регламента и Директивы, принятых в феврале 2014 г. Так, не подпадают под действие новых законодательных актов такие деяния как: стабилизационные программы выкупа активов, если условия и процедуры соблюдены; сделки, проводимые в целях осуществления денежно-кредитной, валютной и долговой политики, а также действия, осуществляемые в рамках единой сельскохозяйственной и общей рыболовной политики Союза. Данные сферы с точки зрения злоупотреблений на рынке подпадают под отдельное законодательство.

Интересным представляется определение того, в каких случаях злоупотребление считается серьезным. Данный критерий является ключевым, поскольку, как отмечалось выше, государства имеют обязанность признавать в национальном законодательстве соответствующие деяния преступлениями, если они являются «серьезными». В Директиве указывается, что злоупотребления считается серьезным в тех случаях, когда они оказали или были способны оказать существенное воздействие на стабильность рынка, а также при высоком риске причинения ущерба участникам рынка. Среди иных обстоятельств, которые могут быть учтены при квалификации деяний как серьезных может рассматриваться, например, в случае совершения правонарушения в рамках деятельности преступной организации. Также на квалификацию должно повлиять неоднократное совершение одним и тем же лицом аналогичного деяния. Отдельно на квалификацию должна влиять ситуация, когда манипуляция осуществляется лицом, занятым или работающим в финансовом секторе или в надзорных или контролирующих органах.

Директива также требует от государств-членов устанавливать в национальном законодательстве уголовную ответственность за подстрекательство, пособничество к совершению неправомерных инсайдерских сделок, незаконное разглашение инсайдерской информации и манипулирование рынком, а также попытки совершить инсайдерские сделки в целях манипулирования рынком. Ответственность также должна распространяться на юридических лиц, которые должны наказываться эффективными и соразмерными совершенным деяниям уголовными или неуголовных санкциями.

Отдельного внимания заслуживает закрепление в Директиве 2014/57/EU требований к минимальному размеру наказания за злоупотребления на финансовом рынке. Директива требует от государств-членов обеспечить, чтобы за уголовные преступления, определенные в документе, национальным правом предусматривалась максимальная санкция на уровне не менее четырех лет лишения свободы за манипулирование рынком, инсайдерские сделки, а также за подстрекательство или побуждение другого человека к совершению преступления. Также Директива требует, чтобы национальным правом предусматривалась максимальная санкция в виде двух лет лишения свободы за незаконное разглашение инсайдерской информации. Что касается административных санкций, то наднациональным правом ЕС в настоящее время установлен весьма высокий размер штрафов для физических лиц. Наиболее строгое административное наказание - до 5 млн. евро определено за нарушения, связанные с инсайдерскими сделками и манипулированием рынком. Для остальных преступлений закрепляется максимальный размер штрафов в размере от 500 000 евро до 1 млн. евро. Как видно, в Директиве учтены размеры возможных прибылей, получаемых нарушителями при манипулировании рынком, которые могут исчисляться миллионами евро от одной сделки. Вместе с тем, как следует из Директивы, государства в гражданско-правовом порядке имеют право расширять претензии к нарушителям путем подачи соответствующих исков. Таким образом, указанные выше цифры могут не быть окончательными в смысле претензий.

В отношении юридических лиц также предусматриваются эффективные соразмерные и сдерживающие уголовные или неуголовные наказания, которые могут включать в себя такие санкции, как исключение из права на государственные пособия или помощь, временное или постоянное отстранение от выполнения коммерческой деятельности (запрет на отдельные виды деятельности), помещение под судебный надзор, судебная ликвидация, а также временное или постоянное закрытие учреждений, которые были использованы для совершения преступления.

Принятие в 2014 году новых правовых актов по противодействию злоупотреблениям на финансовых рынках показывает, что финансовое антикризисное регулирование в Европейском Союзе дополнилось новыми инструментами поддержания стабильности. Среди них уголовная и административная ответственность участников рынка за преднамеренные действия, нацеленные на создание условий необоснованного изменения цен финансовых инструментов. Таким образом, деятельность ЕС в сфере предупреждения финансово-экономических кризисов из плоскости чисто экономических мер, которые широко применялись до 2014 г., перешла в плоскость регулирования вопросов ответственности.

В контексте обеспечения стабильности европейских финансовых рынков особого внимания заслуживают изменения законодательства ЕС в части регулирования так называемых «коротких продаж» или «продаж без покрытия». Короткие продажи определяются как:

- продажа ценных бумаг, которыми продавец на момент совершения сделки не владеет, или;

- любая продажа, которая завершается путем передачи ценных бумаг заимствованных продавцом.

Продавцы, торгующие таким способом, предполагают, что они смогут приобрести акции по более низкой цене, чем та, по которой они продали ценные бумаги первоначально. Цель состоит в том, чтобы извлечь прибыль из снижения стоимости проданных ценных бумаг.

Сами по себе короткие продажи не являются злоупотреблением. Однако в некоторых ситуациях они могут рассматриваться как толчок к возникновению ряда потенциальных рисков. Например, в экстремальном состоянии рынка, существует риск того, что короткие продажи могут привести к чрезмерному падению цен, которое затем приведет к беспорядкам на рынке и возникновению системных рисков[106] [107]. Кроме того, при условиях недостаточной прозрачности, следить за короткими позициями на рынке становится затруднительно. Также отсутствие прозрачности может привести к информационной асимметрии, если одни участники рынка недостаточно информированы о степени влияния коротких продаж на цены. Однако, большинство исследований позволяют сделать вывод, что короткие продажи способствуют повышению эффективности рынков и увеличивают их ликвидность, поскольку продавец играя на понижение, сначала продает ценные бумаги, а чуть позже приобретает идентичные с целью покрытия короткой продажи.

В разгар финансового кризиса в сентябре 2008 г., власти нескольких государств-членов ЕС и США, приняли экстренные меры по ограничению или запрещению коротких продаж в отношении некоторых или всех ценных бумаг. Данные действия основывались на опасениях того, что во время столь серьезной финансовой нестабильности, короткие продажи могут стать причиной усугубления нисходящей спирали цен на акции, что в конечном счете может стать угрозой дальнейшему функционированию финансовых учреждений и приведет к возникновению системных рисков. Меры принятые государствами-членами, сильно разнились, по той причине, что у ЕС нет конкретной законодательной базы для решения вопросов касающихся коротких продаж.

В июне 2010 г. Комиссия начала общественное обсуждение в отноше-

Л

нии коротких продаж. В сентябре того же года Комиссия приняла проект Регламента касающегося коротких продаж и некоторых аспектов кредитнодефолтных свопов, положения которого направлены на повышение прозрачности практики коротких сделок. Так, если участник рынка, занимающийся короткими продажами, превышает определенный порог по количеству данных сделок, то он обязан уведомить об этом регулятора и предоставить информацию по текущим сделкам, после чего ему назначается более высокий порог, в случае превышения которого, он обязан сделать свою позицию общественно открытой. Кроме того, Комиссия предлагала в проекте гармонизировать правила временного ограничения или запрета коротких продаж для всех государств-членов. Национальные регулирующие органы могли бы вводить подобные ограничения в случае наличия серьезной угрозы для стабильности рынка и доверия к нему. Если национальный регулятор не способен предпринять адекватных мер, то тогда данные ограничения будут устанавливаться ESMA. Однако в соответствии с предложением Регламента, ESMA не будет вправе отменить запрет на короткие продажи, установленный национальным регулятором.

14 марта 2012 г. был принят Регламент №236/2012, который предусматривает принятие актов делегированного законодательства и обязательных регулятивных технических стандартов, с целью последовательного применения данного Регламента (далее - Регламент №236/2012)[108]. К изначальному варианту проекта также были добавлены положения о том, что на инвесторов, входящих в открытые короткие позиции в любом типе инструмента будут накладываться ограничения в виде недопустимости совершения сделок ниже установленного порогового значения, которое закрепляется национальными регуляторами. Документ дает полномочия компетентным органам приостанавливать короткие продажи или ограничить операции, когда цены различных инструментов (в том числе акций, государственных и корпоративных облигаций) обнаруживают падение сверх установленного процента от цены закрытия предыдущего дня. При этом предел данного падения будет определяться национальным законодательством каждого конкретного государства, но во всех государствах данный показатель должен быть зафиксирован, а национальные регуляторы неизменно обязаны ограничивать операции при достижении ценами соответствующих значений.

Подводя итог анализу правового регулирования в сфере обеспечения стабильности европейских финансовых рынков, следует отметить следующее:

1. Финансово-экономический кризис 2008-2009 гг. стал причиной масштабных изменений в регулировании вопросов предупреждения кризисных явлений в будущем, что затронуло такие сферы финансовой деятельности как банковский сектор, рынок ценных бумаг, рынок производных финансовых инструментов, а также деятельность рейтинговых агентств.

2. В ходе изменений многочисленных правовых актов произошло усиление регулирующей роли Европейского Союза в сфере предупреждения нестабильности рынков, выразившееся в переходе многих вопросов регулирования с национального на наднациональный уровень. К таким вопросам можно отнести: регулирование ответственности за злоупотребления на финансовых рынках, где сфера действия наднационального права ЕС значительно расширилась; вопросы регулирования коротких продаж, где право ЕС стало определять обязанности государств-членов по ограничению таких сделок в случае угрозы национальным рынкам; вопросы деятельности рейтинговых агентств на территории ЕС в виде требований к государствам о регистрации таких агентств.

3. Формами наднационального регулирования международного сотрудничества отношений по поддержанию стабильности европейских финансовых рынков в настоящее время выступают: установление для национальных властей обязанности ограничивать деятельность участников рынка в части совершаемых ими отдельных финансовых операций; закрепление унифицированного понятийного аппарата в соответствующей области; закрепление основ ответственности за злоупотребления физических и юридических лиц на финансовых рынках; установление единых требований по достаточности собственного капитала кредитных организаций, инкорпорированных в ЕС или осуществляющих бизнес на его территории в виде филиалов или дочерних компаний.

<< | >>
Источник: ЦАРЁВ Илья Николаевич. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ КРИЗИСОВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме § 2.3. Правовые нормы Европейского Союза, направленные на обеспечение стабильности европейских финансовых рынков:

  1. Тема 3. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения
  2. § 2.2. Финансовое законодательство. Финансово-правовые нормы
  3. § 1. Специфика осуществления денежно-кредитной и валютной политики в Европейском союзе: правовая природа Европейского валютного союза
  4. Финансовые правоотношения и финансово-правовые нормы
  5. 9. Понятие и особенности административно-правовых норм.
  6. § 1. Экономическая э ФФ ективность как самостоятельная цель правовых норм, общие требования к ее достижению
  7. §1.2. Принципы и источники правового регулирования европейской космической политики
  8. § 1. Европейский ордер на получение доказательств: этап на пути формирования комплексной системы взаимной правовой помощи в правовом пространстве Европейского Союза
  9. § 4. Правовые нормы и акты правоприменения в механизме административного регулирования экономики
  10. § 6.2. Правовая идеология Европейского Союза
  11. Реализация международно-правовых норм об охране человеческой жизни на море в Европейском Союзе
  12. § 1.1. Правовой статус Европейской полицейской организации в со­ответствии с учредительными договорами и актами вторичного пра­ва Европейских сообществ и Европейского Союза
  13. Понятие механизма имплементации норм европейского права
  14. § 1.1. Становление и развитие международно-правовых норм в сфере урегулирования экономических и финансовых кризисов
  15. Глава II. Правовые основы поддержания стабильности финансовой системы Европейского Союза и европейских финансовых рынков в контексте предупреждения финансово-экономических кризисов
  16. § 2.1. Правовое положение субъектов поддержания стабильности финансовой системы Европейского Союза
  17. § 2.3. Правовые нормы Европейского Союза, направленные на обеспечение стабильности европейских финансовых рынков
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -